Desenvolvimento haciafuerae desenvolvimento haciadentro: erros e acertos da política econômica brasileira

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1 Universidade de Brasília Departamento de Economia Série Textos para Discussão Desenvolvimento haciafuerae desenvolvimento haciadentro: erros e acertos da política econômica brasileira Maria de Lourdes RollembergMollo Adriana Moreira Amado Texto No 334 Brasília, Novembro de 2010 Department of Economics Working Paper 334 University of Brasilia, November

2 Desenvolvimento hacia fuera e desenvolvimento hacia dentro: erros e acertos da política econômica brasileira Maria de Lourdes Rollemberg Mollo e Adriana Moreira Amado 1 RESUMO O artigo discute, a partir das teses cepalinas dos anos 1950 e 1960 sobre as relações entre países centrais e periféricos, a evolução recente das políticas econômicas no Brasil. Destaca alguns acertos que foram considerados, quando de sua concepção, erros, enquanto mostram os equívocos de algumas práticas prescritas pelo mainstream em economia. 1 As autoras são professoras do Departamento de Economia da Universidade de Brasília e pesquisadoras do CNPq. 2

3 1. Introdução Ao longo das três últimas décadas vivemos o processo de liberalização da economia brasileira, processo generalizado no mundo todo, que caracterizou o chamado neoliberalismo econômico. A dominação desse pensamento foi melancolicamente abalada pela crise mundial que hoje vivemos mas, ainda assim, seus adeptos insistem em associar a maior resistência da economia brasileira à crise às suas políticas, que estariam beneficiando ainda aos brasileiros. Esse artigo pretende negar esses argumentos, criticando o que vem sendo considerado acerto de política que, a nosso ver, tornou o país mais vulnerável ao que ocorreu e ocorre no exterior. Discutiremos isso a partir das análises cepalinas dos anos 1950 e 1960 sobre as relações internacionais entre países centrais e periféricos. Mostraremos ainda que, se maior resistência há do Brasil, em face da crise, para isso contribuíram medidas antes criticadas pelos ortodoxos, que se apresentam inclusive como saída para a crise que ora enfrentamos. Para tanto, no primeiro item, destacaremos os aspectos do pensamento da CEPAL que nos interessam analisar para tirar lições sobre o desenvolvimento atual da economia brasileira. No segundo item, mostraremos como, apesar do grande desenvolvimento e das transformações estruturais da nossa economia, temos um novo crescimento hacia fuera, no sentido não somente de abrir-se ao mercado externo, com a liberalização, mas de atender a uma lógica externa, tornando-se dependente da mesma, o que nos deixa vulneráveis ao que ocorre no exterior. Em seguida, no terceiro item, analisaremos algumas políticas econômicas que se impuseram à revelia do pensamento neoliberal e suas conseqüências positivas hoje, diante da crise mundial. Retomaremos então a análise estruturalista de Celso Furtado sobre a evolução da economia brasileira na crise de 1929, de forma a tirar conclusões 3

4 sobre a forma mais adequada de enfrentarmos a crise atual. Ao final faremos algumas considerações conclusivas Economias periféricas, desenvolvimento hacia fuera e incapacidade dos mecanismos de mercado A análise dos problemas de vulnerabilidade da economia brasileira diante da liberalização dos mercados tem muito a ganhar como o pensamento cepalino dos anos 1950 e Ao contrário do que defendia a ortodoxia na época, o sistema de mercado livre não corrigia, na visão da CEPAL, os desequilíbrios, nem beneficiava igualmente economias centrais desenvolvidas e economias periféricas mas, ao contrário, tendia a punir estas últimas. A tese liberal dominante à época, com base na teoria das vantagens comparativas e suas derivações, esperava, como espera até hoje, que a especialização dos países na produção e exportação de produtos primários proporcione aos países produtores as melhores oportunidades para comprar dos países centrais o necessário para impulsionar seus crescimentos. Os preços tendem, segundo eles, a se ajustar de forma a igualar remuneração de fatores e rendas geradas entre os países num sistema de vasos comunicantes estimulado pelo comércio livre que tende a beneficiar a todos igualmente. Ora, era exatamente a especialização em alguns países primário-exportadores e a heterogeneidade - em particular tecnológica - entre setores, dentro dos países 2 Destaque-se especialmente os trabalhos de Prebisch (1962 e 1973). Para discussões e análises mais recentes ver Bielschowsky (2000) e Rodriguez (2009). 4

5 periféricos, e entre estes e os países centrais, que estiveram na base das dificuldades analisadas nas teses da CEPAL para o desenvolvimento da periferia 3. As diferenças estruturais entre o centro e a periferia não se resolvem com o mero jogo das forças de mercado mas se agravam, o que exige uma ação estatal interventora. Por um lado, a especialização inicial da produção conduz a grande dependência de importações. Mesmo quando se busca desenvolver outros setores é preciso importar insumos. Mais que isso, a importação de itens não produzidos internamente tem conteúdo tecnológico mais elevado e padrão tecnológico ditado pelo centro. Isso amplia a heterogeneidade entre setores na estrutura produtiva da periferia, aumentando a dependência por importações de bens intermediários e de capital e de bens tecnologicamente avançados. O progresso tecnológico nas atividades primárias dinâmicas, para os cepalinos, poupava mão de obra que não conseguia ser absorvida pela indústria periférica, pouco dinâmica, aumentando o subemprego e tornando a demanda doméstica insuficiente para dinamizar o setor industrial. Ao mesmo tempo, os termos de troca tendiam a se tornar desfavoráveis aos países periféricos. Por um lado, a demanda de importações do centro era inelástica à renda, uma vez que o progresso técnico tendia a poupar insumos e a substituir insumos naturais por sintéticos. O crescimento da renda, além disso, reduz a proporção de bens 3 Os países periféricos, nestas análises, caracterizam-se por se especializarem na produção e exportação de produtos primários, e pela heterogeneidade das suas estruturas produtivas (níveis diferentes de produtividade, remunerações, desenvolvimento tecnológico e desenvolvimento em geral entre setores), enquanto os países centrais apresentavam produções diversificadas e integradas e homogeneidade em termos de grau de desenvolvimento tecnológico e em geral, e em termos de renda entre setores (RODRIGUEZ, 2009). 5

6 primários consumidos. Tudo isso facilitava a queda dos preços das exportações da periferia. Os países periféricos, por sua vez, têm elasticidade-renda da demanda elevada, uma vez que a especialização, a falta de complementaridade entre setores, a maior demanda de bens intermediários e de capital tecnologicamente avançados ampliava a dependência por importações e seus preços. A estrutura dos mercados dos produtos das pautas de exportações e importações da periferia é outro elemento que favorece a deterioração dos seus termos de troca.os produtos que são normalmente exportados são produtos que têm uma estrutura de mercado mais concorrencial. Por outro lado, pelas características intrínsecas dos mesmos, os produtos importados são produtos que têm mercados em concorrência imperfeita. Esse fato favorece um maior controle dos preços por parte dos países centrais vis a vis os periféricos e, conseqüentemente, a deterioração dos termos de troca na periferia. Também a estrutura do mercado de trabalho, é mais concorrencial na periferia, com pouca qualificação da mão de obra e menor organização dos trabalhadores do que no centro. Isso também favorece o dreno dos ganhos da periferia para o centro, via comércio internacional. Observe-se que o progresso tecnológico é sempre caro, tendendo a se concentrar nas mãos dos que primeiro se beneficiaram dele, o que, por si só, é fonte de desigualdade entre países periféricos e centrais. Embora esse progresso tenda a se realizar nas indústrias do centro, isso, diferentemente do esperado pela ortodoxia, não garantia preços baixos que beneficiassem a periferia, porque a concentração do capital e do progresso tecnológico dava aos centros maior controle da oferta e dos preços, o que impedia a queda destes últimos. 6

7 Tudo isso reforça tanto a deterioração dos termos de intercâmbio quanto a heterogeneidade tecnológica e a desigualdade entre níveis de desenvolvimento entre o centro e a periferia. Assim, ao contrário do que esperavam os liberais, a especialização inicial, a dependência de importações, e as estruturas de mercado diferenciadas estariam na base da deterioração das relações de troca para a periferia. A dependência de importações e a deterioração dos termos de troca, por sua vez, levariam a progresso tecnológico mais lento da periferia, perpetuando sua defasagem com relação ao centro. A especialização e conseqüente dependência de importações, por outro lado, tornavam a periferia vulnerável aos eventos e conjunturas externas. Quando as economias centrais estão em fase de crescimento, cresce a demanda de bens primários provenientes dos países periféricos e os seus preços, e os ganhos destes setores impulsionam outros na periferia, por meio de aumentos de renda e demanda. O inverso ocorre nas fases de contração da demanda de países centrais. Finalmente, a vulnerabilidade dos países periféricos tende a aumentar em vista das tecnologias serem ditadas no centro, perpetuando a dependência de importações com o progresso tecnológico, na ausência de ação estatal interventora que permita saltar etapas e interromper os ciclos viciosos de especialização e dependência de importações analisado. Esse tipo de análise comparativa entre centro e periferia e, em particular, a apreensão dos resultados do intercâmbio entre eles, permite destacar três problemas reforçados pelo sistema de mercado livre que requer intervenção estatal: a tendência ao aumento da desigualdade centro-periferia, em vista da especialização inicial; a dependência estrutural dos países periféricos do exterior, com relação às importações; e 7

8 a dependência com relação aos ciclos de crescimento. Esses mesmos tipos de problemas podem ser analisados com a liberalização atual. Embora as estruturas produtivas na periferia estejam hoje bastante mais complexas e desenvolvidas, o mesmo ocorrendo nos países centrais, as diferenças de níveis de desenvolvimento permanecem, mostrando que o mercado, por si só, é incapaz de resolvê-las. Com a liberalização, em particular dos movimentos de capitais, continuamos vulneráveis às conjunturas econômicas externas e aos humores do mercado. Esse tipo de abertura externa, além disso, vem impondo políticas econômicas e práticas neoliberais alheias às nossas especificidades, constituindo-se, neste sentido, uma outra fase de desenvolvimento hacia fuera, que inibe o nosso crescimento e reverte ganhos estruturais e sociais anteriormente obtidos. É o que analisaremos a seguir. Alguns elementos das políticas econômicas mais recentes, porém, têm melhorado as perspectivas de desenvolvimento hacia dentro, e são elas que, a nosso ver, vêm fornecendo saídas mais seguras para a crise atual. É o que veremos no item A trajetória neoliberal: novo tipo de desenvolvimento hacia fuera Ao conceberem o sistema de preços de mercado como eficiente regulador, os neoliberais consideram o Estado necessário sobretudo para garanti-lo. Assim, embora com gradações diferentes, em todos os casos, o Estado é visto pela ortodoxia neoliberal como um alocador ineficiente de recursos (KRUEGER, 1974), devendo, por isso, respeitar as iniciativas privadas contidas nas ofertas e procuras dos diferentes mercados, razão pela qual pedem a liberdade deles. Nesse sentido, a intervenção estatal é portadora de ineficiências e distorções, precisando ser disciplinada. Destaca-se entre as principais distorções provocadas a inflação. 8

9 Acreditam os neoliberais que o Estado tem um viés inflacionário (KYDLAND e PRESCOTT,1977; BARRO e GORDON, 1983; ROGOFF, 1985; ALESINA e TABELLINI, 1987) 4. O comportamento pró inflação, visto como inerente ao Estado, pelos neoliberais, é problemático, porque distorce o sistema de preços que, para eles, é o melhor regulador econômico, requerendo, por isso, ser evitado a qualquer custo. Evitar tais conseqüências, dentro dessa abordagem, significa disciplinar o governo, impedindo que gaste, ou se endivide, ou crie moeda. Assim, as políticas neoliberais implicam todas em aperto monetário, contenção de gastos do governo e restrição ao poder monetário do Estado. É nesse sentido e com esse intuito que os neoliberais prescrevem a disciplina do mercado sobre os governos, como forma de garantir maior estabilidade econômica. Para isso, é preciso dar força aos mercados, liberalizando-os (OBSTFELD, 1998 e FISHER, 1998). Uma vez liberalizados, acreditam que os governos serão disciplinados porque qualquer tentativa de intervenção exagerada na economia, ou qualquer tentativa de gastos exagerados, aumentando o endividamento ou a emissão monetária, estimularão a fuga de capitais. A fuga de capitais numa economia liberalizada é, pois, a ameaça permanente do mercado e funciona como camisa de força restringindo o poder 4 Essa percepção decorre do fato da inflação, para eles, ter como causa a emissão exagerada de moeda ou gastos governamentais excessivos que se transformam em endividamento público, levando a necessidades futuras de maior emissão monetária. Assim, haveria um excesso de demanda financiado com essa criação exagerada de moeda, que levaria os preços a subir. Nessa concepção, além disso, a quantidade de moeda pode ser e é controlada pelo Estado (moeda exógena), o que o torna responsável pela inflação. Finalmente, os gastos e a renda gerados no processo não estimulam a produção real ou a oferta de forma duradoura (moeda neutra) e, então, dada a demanda ampliada com os gastos do governo, o nível geral dos preços ou a inflação aumenta.. 9

10 de atuação do Estado. Essa é, então, a razão da prescrição neoliberal para a abertura ao movimento de capitais como forma de impor a disciplina de mercado aos governos. A defesa dos mercados livres também aparece nas prescrições de taxas de câmbio flutuantes, que variam conforme o movimento de oferta e procura de divisas, e a meta inflacionária, regra de política econômica que retira poder monetário do Estado. Em todos esses casos, as medidas pressionam e conduzem para taxas de juros altas. Do lado da abertura ao movimento de capitais, para evitar sua fuga. Do lado do câmbio flutuante para, ao evitar a fuga de capitais, reduzir suas flutuações. No que tange ao regime de metas inflacionárias, a taxa de juros tende a ser alta ao operar a regra de Taylor, segundo a qual a taxa de juros precisa subir quando a expectativa de inflação é maior do que a meta ou quando o crescimento do produto efetivo for maior do que o do produto potencial. Essas políticas são criticadas pelos economistas heterodoxos na base de uma concepção de moeda não neutra, inteiramente diferente, e de papel do Estado como melhor regulador do que o mercado. A concepção de moeda não neutra, afetando a produção real, torna a contenção monetária e a redução do poder monetário do Estado portadoras de elevados custos sociais em termos de crescimento e emprego. A sujeição ao mercado e suas flutuações, em particular externas, por outro lado, torna o país mais vulnerável ao que ocorre no exterior, fora do seu controle. Esses foram problemas típicos da era neoliberal no Brasil desde os anos 1990 e são, portanto, razões para a maior vulnerabilidade do país. Quanto à questão inflacionária, o controle monetário que, segundo a ortodoxia, é fundamental para evitar a inflação é desnecessário, na concepção heterodoxa, porque a inflação não é, em regra, como pensam eles, causada por excesso de moeda ou gastos do governo, mas por aumentos de custos. Mas além disso, o controle monetário, em 10

11 condições de moeda não neutra, trava o crescimento do produto e da renda com conseqüências danosas para o emprego tanto a curto quanto a longo prazo. Por outro lado, inviabiliza uma solução mais definitiva da própria inflação a longo prazo, porque dificulta a ampliação da capacidade produtiva da economia. Nesse sentido, a taxa de juros elevada, conforme a regra de Taylor, pode inibir, inclusive, o crescimento do produto potencial, sinalizando aumentos da taxa de juros em situações não inflacionárias. Interessa-nos aqui, em particular, discutir os impactos das políticas neoliberais ortodoxas sobre a nossa vulnerabilidade ao exterior, ampliando-a, problema apontado pelos cepalinos ao tratar das relações entre centro e periferia. A esse respeito, e no que se refere à liberalização do movimento de capitais, ao contrário do que prescreviam seus mentores, não atraíram poupanças externas para financiar maior investimento. Não apenas as entradas de recursos foram em grande parte especulativas, e financiaram, via apreciação da moeda nacional, o consumo de importados (BRESSER-PEREIRA e GALA, 2008), como essas entradas e saídas de capitais se vincularam sobretudo às condições de liquidez externas, e não às diferenças de taxas de juros. Daí porque o nosso crescimento ao longo dos anos ficou sujeito a ciclos reflexos (AMADO e RESENDE, 2007), onde é possível crescer se e quando a liquidez internacional é farta e o otimismo generalizado. Nessas fases, os capitais migram para as economias emergentes como as nossas com mais facilidade. Nesses momentos de euforia afrouxa-se a restrição estrutural de divisas dos países periféricos e estes crescem com mais facilidade. Todavia, seu crescimento se dá com a deterioração de suas balanças comerciais, o que os coloca em posição mais vulnerável aos ciclos de liquidez internacional que obedecem a um padrão minskyano. 11

12 Nos momentos de reversão das expectativas nos mercados financeiros internacionais a restrição de liquidez e a fuga de capitais atinge, em primeiro lugar, e de forma mais intensa, esses mesmos países periféricos, que são percebidos como unidades Ponzi pelo sistema financeiro internacional e seus agentes, em vista da maior incerteza associada ao seu desenvolvimento 5. Contudo, ao se reduzir a liquidez internacional, na fase descendente do ciclo, justamente quando mais se precisa de recursos, porque os déficits na balança comercial tendem a ser maiores, com demanda externa menor, faltam estes recursos para países emergentes, em vista da maior incerteza na periferia (DOW, 1993) e o caráter mais remoto para os investidores externos da situação econômica dos nossos países. Esse problema de vulnerabilidade aos ciclos de liquidez internacional é agravado pelos tamanhos dos mercados financeiros dos países emergentes relativamente aos países desenvolvidos. Como mostra Prates (2005), existem assimetrias no sistema financeiro internacional que punem os países menos desenvolvidos, e tanto mais quanto menos desenvolvido ele for e quanto maior for a abertura do país ao exterior. As razões para tais assimetrias são diversas e cabe-nos aqui destacar a situação das nossas moedas na hierarquia das moedas internacionais. Ocupamos uma posição baixa, nesta hierarquia, em função do grau de liquidez menor das nossas moedas, liquidez relacionada com o grau de poder econômico e político dos nossos países relativamente aos países mais desenvolvidos (BRUNHOFF, 1998). Só essa diferença já requer maior recompensa em termos de juros para atrairmos recursos. Mas mesmo com taxas mais elevadas de juros para refletir a menor liquidez das moedas, sofremos mais revezes 5 A maior incerteza acha-se justificada pelas rendas mais baixas e a conseqüente insegurança sobre a capacidade de vender a produção, e a dependência maior tanto das importações quanto das exportações (AMADO, 1997 ) 12

13 quando disputamos a atração de capitais internacionais, porque eles representam fração significativa dos nossos mercados que, por isso, flutuam muito com suas entradas e saídas. Estas, porém, representam apenas parcela insignificante dos mercados dos países desenvolvidos que, por isso, não sofrem muito com tais flutuações. Assim, somos mais vulneráveis aos ciclos de liquidez e sofremos mais com as flutuações dos mercados de capitais, e tanto mais quanto mais liberalizadas são a economia mundial - porque as flutuações são maiores - e a economia brasileira - porque perdemos o controle do sobre as entradas e saídas de capitais no país. Esse tipo de sujeição da economia ao que ocorre no exterior foi muito agravado pela tônica liberal no mundo todo, porque ela aumentou muito a especulação e a instabilidade. De fato, a concorrência acirrada com as liberalizações pressionou no sentido de obtenção de lucros rápidos o que, aliado à massa enorme de recursos correspondentes aos mercados financeiros ligados no mundo todo, e as desregulamentações generalizadas, bem como os volumosos recursos provenientes das privatizações das previdências, funcionaram no sentido de expandir os fluxos de capitais especulativos, passando a predominar a lógica do rentista sobre a dos investimentos produtivos (CHESNAIS, 1999, 2004; EPSTEIN, 2005). Assim, não somente a liberalização do país tornou-o mais vulnerável, mas isso foi particularmente grave na fase atual de instabilidade enorme dos preços dos ativos monetários e financeiros. Vulneráveis às condições de liquidez e sujeitos aos movimentos instáveis de capitais, dependentes, sobretudo, de agentes e razões externas, os países menos desenvolvidos ou com moedas hierarquicamente inferiores perdem independência de suas políticas monetárias, uma vez que precisam, por vezes, manter taxas elevadas de juros para evitar ou reduzir fugas de capitais, o que os impede de estimular o investimento, o crescimento e o emprego. 13

14 Do ponto de vista interno, por sua vez, a taxa de juros dos títulos públicos muito elevadas estimula a preferência pela liquidez destes títulos, em desfavor dos empréstimos de médio e longo prazo dos poupadores. Isso inibe o desenvolvimento do mercado financeiro doméstico, porque impede a colocação de ativos financeiros diversificados em termos de prazos e rentabilidade, para acomodar as preferências pela liquidez dos poupadores. Ora, esses produtos, além de estimular a aplicação de recursos dos que pouparam, são essenciais para consolidar (fazer o funding) dos investimentos, ao garantir empréstimos compatíveis com os prazos de maturação dos mesmos. Taxas de juros de curto prazo elevadas, uma vez somadas a um prêmio de liquidez para empréstimos de prazo mais longo, aumentam muito as taxas de juros para empréstimos a investidores, inibindo o investimento de maneira geral ou encurtando os prazos dos investimentos decididos (HERMANN, 2003 ). Daí nossas baixas taxas de crescimento no período neoliberal, inferiores à média mundial e nossas taxas de desemprego, cuja média é maior do que a da década dos 1980, considerada a década perdida em termos de crescimento 6. A ausência de independência da política macroeconômica coloca ainda novos obstáculos para a solução de um problema antigo dos países periféricos, na base dos argumentos cepalinos: a dependência tecnológica relativamente ao exterior. Essa dependência tende a se agravar sempre que confiamos ao mercado sua solução, porque os mercados punem necessariamente os ineficientes em termos de custos de produção e, 6 A taxa média de crescimento entre 1990 e 2008 foi de 2,97 %, contra uma taxa de crescimento mundial no mesmo período de 3,62 %. A taxa média de desemprego aberto das principais regiões metropolitanas (IBGE/PME antiga) entre 1990 e 2002, foi de 6,4%, contra um valor menor nos anos 1980, de 5,9%. Em São Paulo, a taxa de desemprego aberto (SEAD/PED) foi de 6,82% entre 1984 e 1989, contra 10,18% entre 1990 e

15 do ponto de vista relativo, temos vantagens em termos de custos em produtos cujo conteúdo tecnológico é menor do que os dos países desenvolvidos. Como já destacavam os pensadores cepalinos, deixadas ao mercado as economia periféricas tendem a ficar cada vez mais dependentes do exterior. A nossa dependência tecnológica mostra-se aumentada na qualidade das nossas importações. Nelas, cresce em especial a participação das de alta e média alta tecnologia. Quanto às nossas exportações, observamos a involução tecnológica da nossa pauta. Caem as exportações da indústria de transformação e, entre elas, cai sobretudo a participação dos itens de alta tecnologia, desde 2000, enquanto cresce a participação dos itens não industriais, onde se destacam as commodities. A julgar, portanto, pelo nosso saldo comercial em termos tecnológicos, ficamos mais dependentes das importações, e contamos, para obtêlas, com exportações cujos preços tendem a se deteriorar em vista das diferenças de elasticidades-renda da demanda e das estruturas de mercado diferenciadas dos produtos do centro e na periferia. Segundo os dados do IEDI (2009), crescem substancialmente os déficits de produtos de alta e média-alta tecnologia, em particular em 2008 e 2009, enquanto cresce o superávit de produtos de baixa tecnologia e cai o superávit de produtos de média-baixa tecnologia. Assim, apesar do nosso progresso estrutural relativamente às análises cepalinas dos anos 1950 e 1960, temos problemas semelhantes de dependência e vulnerabilidade externa. Se no passado as exportações tinham que crescer muito, para compensar as importações, em virtude da deterioração dos termos de intercâmbio, agora isso precisa ocorrer também porque a qualidade tecnológica e, conseqüentemente, o conteúdo de valor adicionado das nossas exportações cai, e o das nossas importações aumenta. Independentemente das razões estruturais que já existiam para nossa dependência tecnológica, os dados de deterioração no tempo do saldo comercial devem- 15

16 se à apreciação cambial com as entradas de capitais especulativos atraídos pelas altas taxas de juros, barateando a importação, desestimulando a produção industrial interna e as exportações, e atrasando ainda mais o desenvolvimento tecnológico. Ou seja, deixado o câmbio livre, as economias periféricas tendem sempre a ter problemas, mostrando que a política cambial deve ser administrada com base nas necessidades estruturais e conjunturais de cada país. Outra questão relevante é que a abertura e as políticas de liberalização da conta de capitais empreendidas na economia brasileira puseram-na numa posição extremamente vulnerável e o impacto maior da crise atual veio novamente da reversão dos fluxos de capitais que ocorreram, como de costume, de forma bastante rápida e intensa e encontraram um ambiente extremamente favorável para se manifestar, da mesma forma que em 1929, o país havia criado o ambiente ideal para a transferência rápida de capitais, tendo que arcar com as conseqüências dessas medidas (FURTADO, 1959). Todos esses efeitos de uma taxa elevada de juros tornaram a economia brasileira mais dependente do exterior e, por isso, mais vulnerável ao que ocorre na economia mundial do que teria sido o caso se, por exemplo, tivéssemos estimulado o desenvolvimento do mercado interno, e providenciado a construção de infra-estrutura mais sólida em termos tecnológicos e financeiros. Enquanto as medidas de liberalização da economia brasileira, em particular as mencionadas acima, deixaram-nos mais vulneráveis relativamente ao que ocorre no exterior, tivemos medidas criticadas pela ortodoxia neoliberal que mostraram já resultados muito positivos e, a julgar pelos problemas que estamos enfrentando hoje com a crise, fornecem o ponto de partida para a saída da mesma. São aquelas que se preocuparam com o desenvolvimento hacia dentro, que trataremos no próximo item. 16

17 3. As potencialidades do crescimento hacia dentro Em seu livro sobre a formação econômica do Brasil, Celso Furtado (1959), dentro do argumento cepalino, buscava as raízes históricas dos problemas estruturais da economia brasileira que decorriam, em parte, de esta se apresentar como uma economia periférica dentro de um modelo centro/periferia, com sua produção centrada em produtos primários com baixa elasticidade renda e preço. Mostrava, assim, a restrição externa de longo prazo que isto poderia representar, bem como os outros elementos que gerariam um dreno estrutural dos ganhos de produtividade da periferia para o centro através dos mecanismos do comércio internacional que geravam uma deterioração de longo prazo dos termos de intercâmbio. Todavia, no que diz respeito à crise de 1929, especificamente, isto deixava a economia relativamente protegida, uma vez que a queda da renda internacional representava uma redução menos que proporcional da demanda por café e, conseqüentemente, os impactos sobre os preços eram relativamente reduzidos. Por essa razão, ele observava os problemas associados ao excesso de oferta do café como os principais determinantes da queda brusca dos preços na crise. Contudo, Furtado, analisando a situação global da economia brasileira, mostrava que o ambiente extremamente favorável do mercado financeiro internacional, no momento que antecede a grande depressão, gerou condições muito favoráveis para o ingresso de capitais na economia brasileira e isto chegou mesmo a permitir a experiência da conversibilidade da moeda brasileira. Uma vez colocada a crise, porém, a fuga de capitais da economia brasileira foi extremamente rápida e violenta, seja pela necessidade de repatriação de capitais para recompor os portfólios em seus países de origem, seja em decorrência do temor da desvalorização da moeda doméstica. Exatamente esse movimento brusco dos capitais 17

18 internacionais, associado à conversibilidade da moeda nacional, levou à desvalorização brusca da moeda doméstica também na crise atual. Na economia brasileira, na crise atual, várias têm sido as observações de ortodoxos neoliberais sobre a vantagem de ter uma pauta de exportações centrada em produtos primários, no mesmo espírito de Furtado. Porém pouca ênfase tem-se dado ao comprometimento do setor externo com os transbordamentos internos e à vulnerabilidade externa que isso representa, do ponto de vista do potencial de crescimento de longo prazo, que no fundo eram o centro das preocupações de Furtado. Ou seja, a reversão da pauta de exportações brasileira com o ganho relativo dos produtos básicos, é vista como algo positivo por ter reduzido os impactos da crise sobre o setor externo brasileiro. Todavia, o comprometimento das perspectivas de crescimento que isto representa são muito pouco salientadas. Por outro lado, não se coloca ao lado desta análise os impactos da política de liberalização da conta de capitais, que no momento de crise teve efeitos bastante danosos sobre a economia brasileira. Retomando o argumento de Furtado, foi exatamente em decorrência das restrições externas associadas a uma política interna de proteção à renda que se permitiu a transição de um modelo agrário exportador, voltado para fora, para um modelo de industrialização por substituição de importações. Nesse sentido, mostra-se que momentos de crise podem ser situações em que se consegue usar o poder de intervenção do Estado para promover algumas transformações estruturais importantes que permitem uma melhor inserção internacional dos países periféricos na economia internacional e, ao mesmo tempo, uma maior independência dos problemas de conjuntura externa. Todavia, isso precisa ser feito dentro de uma perspectiva de inserção ativa e não em 18

19 uma postura liberalizante, e há que se buscar fórmulas de desenvolvimento hacia dentro que tornem o país menos vulnerável aos ciclos de negócios externos. Ao longo dos últimos anos a economia brasileira teve alguns ganhos inegáveis, neste sentido, entre os quais se destacam a redução da desigualdade (BARROS et. al., 2007; FERREIRA, LEITE e LITCHFIELD, ) e a redução da pobreza (SOARES, SOARES, MEDEIROS, e OSÓRIO). Conforme resume ARBACHE (2003), o Brasil partiu para as políticas focalizadas, ou seja, destinadas especificamente aos mais pobres, porque a idéia de crescer para resolver o problema da pobreza, tentada por muito tempo, não resultou em ganhos para os pobres nem reduziu a desigualdade, e as políticas sociais empreendidas também não atenderam os mais necessitados no sentido de garantir a solução dos problemas de pobreza e desigualdade social (BARROS et al.2000 e 2000 b) 7. A focalização da política social é uma proposta de caráter ortodoxo que, atendose à população-foco, pretende economizar recursos gastos com política pública e visa, assim, reduzir a participação do Estado na economia e resolver falhas de mercado. Entretanto, no Brasil o que se fez foi focalizar parte da política social mantendo várias das políticas de caráter universal. Dessa combinação resultaram efeitos bastante favoráveis, como pode ser visto a seguir. Evoluiu-se, ao tratar do assunto, de uma idéia de pobreza podendo ser reduzida pelo mero crescimento econômico, para uma idéia de que sua redução está necessariamente ligada à redução da concentração de renda. De fato, os estudos vêm mostrando, ao longo do tempo, níveis de pobreza mais sensíveis às alterações de grau de desigualdade do que de crescimento econômico (BARROS et al., 2000 C; 7 Para uma discussão sobre o debate políticas focalizadas X políticas universalizadas, ver KERSTERNETZKY (2006). 19

20 MEDEIROS, 2006; FERREIRA et al., 2006). Outros fatores que se relacionam ou definem a pobreza são a falta de ativos como infra-estrutura urbana, qualificação, bens duráveis, propriedades imobiliárias, serviços públicos em geral, ou seja, associações e instituições que lhes possibilitem lutar por melhorias sociais e econômicas em geral (NÉRI, 2000). Observe-se, porém, que se o crescimento econômico pode não garantir redução de pobreza e distribuição mais eqüitativa da renda, existem diferentes razões que conduzem a que o inverso não seja verdadeiro (DEDECCA, 2005), como o desemprego, quando o crescimento cai, a queda dos salários e a queda da arrecadação e do poder de ação das políticas públicas e sociais do governo. Dado o crescimento pequeno que tivemos ao longo dos anos de economia liberalizada, os estudos sobre os programas de transferência de renda mostram que eles foram, de fato, fundamentais para os resultados positivos que vêm sendo divulgados de redução de pobreza e de desigualdade. Soares et. al. (2006) observam que a desigualdade cai e que 28 % da queda do Gini calculado para os programas de transferência de renda são devidos ao Bolsa Família (21%) e ao Beneficio de Prestação Continuada - BPC 8 (7%). Destacam que esta contribuição é significativa em vista da pequena participação destes programas no conjunto da renda total das famílias no Brasil, conforme o IBGE. As aposentadorias superiores a um salário mínimo ampliaram a desigualdade, influindo negativamente na evolução do índice de Gini calculado. Os dois programas (Bolsa Família e BPC) mostraram-se eficientes no sentido de atingirem principalmente os mais pobres. Enquanto as rendas provenientes de juros e 8 Programa criado pela Constituição de 1988 de benefícios contínuos e incondicionais para indivíduos idosos (mais de 65 anos) ou indivíduos muito pobres com alguma deficiência, sem exigência de contribuição prévia ou condicionalidade. 20

21 rendimentos financeiros, pensões e aposentadorias acima do piso de um salário mínimo contribuem para aumentar a desigualdade de renda, os BPC e o Bolsa Família reduziram de forma significativa esta desigualdade. Todos os programas de transferência de renda analisados reduziram a pobreza. No caso do BPC, as pensões e aposentadorias de um salário mínimo são capazes de remover as famílias da extrema pobreza e da pobreza. Os demais programas aliviam, mas não eliminam a pobreza. Este tipo de conclusão mostra que a insistência dos ortodoxos brasileiros em desvincular os pagamentos da previdência do salário mínimo não se justifica quando o objetivo é reduzir a pobreza e a desigualdade. Com relação ao programa Bolsa Família, a grande critica ortodoxa é a de que se trata de um mero programa de assistência social sem perspectivas. Ao contrário, além de, como vimos, reduzir a desigualdade e a pobreza, embora não tenha conseguido eliminar essa última, o Bolsa-Família vem mostrando impactos grandes locais e regionais. Isso porque, como as condições de salários, de renda e educação tendem a ser piores em regiões menos desenvolvidas, são também maiores as proporções de pobres nessas regiões (SAVENDOFF, 1989, BARROS E MENDONÇA, 1995). Assim, esses programas funcionam como uma injeção de renda importante local e regional, estimulando o crescimento, a produção e o emprego e contribuindo para a redução de um outro tipo de desigualdade, o regional. O sucesso deste tipo de programa mostra, em primeiro lugar, os equívocos de não atribuir importância e ver apenas distorções no papel alocativo do Estado. Quanto à preocupação com as contas públicas que tais transferências geram, esquecem-se os liberais que, uma vez ampliada a renda e a demanda, o crescimento do produto e do emprego amplia a arrecadação, como se observou nos últimos anos com a retomada de taxas de crescimento maiores, o que permite baixar a dívida como proporção do PIB 21

22 tanto pela redução do numerador quanto pelo aumento do denominador. Este impacto positivo da demanda interna foi no passado portador de soluções importantes para crises, e pode e deve ser a nossa saída para esta que vivemos no momento. Precisamos, portanto, insistir num modelo de crescimento hacia dentro. 4. Conclusões Esse trabalho procurou analisar fragilidades e potencialidades da economia brasileira a partir de lições obtidas das análises cepalinas. Estas, conforme o próprio Prebisch, se distiguiram das análises ortodoxas da época por admitirem um papel interventor do Estado para resolver problemas estruturais das economias periféricas como a nossa relativamente às centrais. Neste sentido, negavam a idéia de homogeneização estrutural tendencial das economias provocada pelo mecanismo de preços, em termos de níveis de renda, produtividade, tecnologia e desenvolvimento, idéia cara à teoria ortodoxa tanto na sua época como hoje. Para os cepalinos, deixadas ao mercado as economias periféricas não conseguiriam sair do subdesenvolvimento. A dependência à qual estariam sujeitas das importações, em função de sua estrutura produtiva especializada em produtos primários, e das dificuldades para diminuir tal especialização, por falta de dinamismo no mercado interno, não poderiam ser resolvidas, como queriam os ortodoxos, por meio do jogo do comércio. Ao contrário, via deterioração dos termos de troca os problemas de desequilíbrio externo e falta de dinamismo interno tendiam a se manter e até a se agravar. Também hoje, após vinte anos de neoliberalismo, os mercados mostram-se incapazes de manter crescimento equilibrado e redução de desigualdades centroperiferia. Além disso, ampliam, ao invés de reduzir, nossa dependência quanto ao que se 22

23 define e se passa no exterior, e tanto mais quanto mais abertos somos à economia internacional, tornando-nos mais frágeis do ponto de vista macroeconômico. Nos argumentos cepalinos, vimos que as diferenças estruturais da periferia com relação ao centro criam dependência de importações, deterioração dos termos de troca e, com isso, desequilíbrio externo e vulnerabilidade aos ciclos de crescimento dos países centrais. Hoje, com estruturas produtivas mais complexas e integradas, continuamos distantes dos países centrais, sujeitos aos seus ciclos de liquidez, com problemas econômicos ditados por regras relativas à liberalização, sem independência para escolher e implementar as políticas econômicas mais adequadas e vulneráveis à conjuntura e humores do mercado externo. Mais que isso, as práticas ortodoxas neoliberais foram fragilizando nossas possibilidades de crescimento futuro, ao inibir o investimento e o emprego e ao deteriorar o nosso potencial industrial relativamente ao centro, como foi possível constatar pela queda em volume e em qualidade do nosso saldo comercial. A saída é insistir no desenvolvimento hacia dentro com políticas públicas de geração e desconcentração de renda que ampliem a demanda interna e façam dela o elemento dinâmico da nossa economia. Para isso, porém, é preciso atribuir ao Estado um papel ativo, com política fiscal e monetária voltadas para o crescimento e para o aumento do emprego e da renda dos trabalhadores. REFERÊNCIAS ALESINA, A. & TABELLINI, G. (1987) Rules and Discretion with Noncoordinated Monetary and Fiscal Policies, Economic Inquiry, vol. XXV, n. 4, October. 23

24 AMADO, A. M. (1997). Disparate Regional Development in Brazil A Monetary Production Approach, Aldershot/Brookfield USA: Ashgate. AMADO, A. M. E RESENDE, M. F. C. (2007). Liquidez Internacional e ciclo reflexo: algumas observações para a América Latina, Revista de Economia Política, vol. 27 no. 1(105), jan-mar, pp ARBACHE, J. S. Pobreza e Mercados no Brasil, Pobreza e Mercados no Brasil uma análise de iniciativa de políticas públicas, Brasília: CEPAL, BARRO, R. J. & GORDON, D. B. (1983) A Politive Theory of Monetary Policy in a Natural Rate Model. Journal of Political Economy, vol. 91, n. 4, august. BARROS, R. P. E MENDONÇA, R. Os determinantes da desigualdade no Brasil, Texto para Discussão n. 377, IPEA; BARROS, R. P. et al.. Evolução recente da pobreza e da desigualdade: marcos preliminares para a política social no Brasil, Cadernos Adenauer N. 1, Fundação Konrad Adenauer., 2000 a BARROS, R. P., CARVALHO, M.; FRANCO, S. ; MENDONÇA, R. (2007). A queda recente da desigualdade de renda no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA Texto para Discussão. BARROS, R. P. ; CARVALHO, Mirela de ; FRANCO, Samuel ; MENDONÇA, Rosane. A queda recente da desigualdade de renda no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2007 (Texto para Discussão - IPEA). BARROS, R. P. et al. A estabilidade inaceitável: desigualdade e pobreza no Brasil. In: R. Henriques (Org.), Desigualdade e Pobreza no Brasil, Rio de Janeiro: IPEA, 2000 b. BARROS, R. P. et al. Education and equitable development, Economia, 1(1), 2000 c. 24

25 BIELSCHOWSKY, Cinquenta Anos de Pensamento na CEPAL Uma Resenha, em CEPAL Op. Cit., BRESSER-PEREIRA, L. C. e GALA, P. (2008). Foreign Savings, Insufficiency of Demand and Low Growth, Journal of Post Keynesian Economics, Vol. 30 n. 3. BRUNHOFF, S. (1999). A instabilidade financira internacional, F. Chesnais (Coord.), A Mundialização Financeira gênese, custos e riscos, São Paulo: Xamã, CHESNAIS, F. (Ed.) (1999). A Mundialização Financeira gênese, custos e riscos, São Paulo: Xamã. CHESNAIS, F. (Ed.) (2004). A Finança Mundializada, São Paulo: Boitempo. DEDECCA, C. S.. Os ricos no Brasil de Marcelo Medeiros: Comentários, Econômica, v. 7, n. 1, junho, DOW, S. (1993). Money and the Economic Process, Aldershot - England/Vermont - USA: Edward Elgar. EPSTEIN, G. A. (Ed.) (2005). Financialization and the World Economy, Cheltenham, K. Northhampton, MA, USA: Edward Elgar. FERREIRA, F. H. G,,LEITE, P. G. E LITCHFIELD, J. A. The Rise and Fall of Bazilian Inequality: , World Bank Policy Research Working Paper 3867, March, FISHER, S. (1998). Capital Account Liberalization and the Role of FMI, S. Fisher et al. Could the IMF pursue capital account liberalization? Essays in International Finance, n. 207, Princeton. FURTADO, C. (1959). Formação Econômica do Brasil, Rio de Janeiro: Ed. Fundo de Cultura. 25

26 HERMANN, J. (2003). Financiamento de Longo Prazo, J. Sicsú, J. L. Oreiro e L. F. de Paula (Orgs.), Agenda Brasil Políticas econômicas para o crescimento com estabilidade de preços, São Paulo: Manole, IEDI (2009). A Balança Comercial Tecnológica da Indústria de Transformação: O Déficit de Competitividade Anterior à Crise IEDI,dezembro, KERSTENETZKY, C. L. Políticas Sociais: focalização ou universalização?, Revista de Economia Política, Vol. 26, n. 4, October., KYDLAND, F. E. & PRESCOT, E. C. (1977) Rules rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans, Journal of Political Economy, vol. 85, n. 3, June. KRUEGER, A. (1974) The Political Economy of the Rent-Seeking society, American Economic Review, vol. 64, KERSTENETZKY, C. L. Políticas Sociais: focalização ou universalização?, Revista de Economia Política, Vol. 26, n. 4, October., NÉRI, M. Políticas estruturais de combate à pobreza no Brasil, In: R. Henriques (Org.), Desigualdade e Pobreza no Brasil, Rio de Janeiro: IPEA, OBSTFELD, M. (1998). The Global Capital Market: Benefactor oar Menace?, paper prepared for Journal of Economic Perspectives. PREBISCH, R. (1962/1949). El desarrollo economico de la América Latina y algunos de sus principales problemas. Boletin Económico de América Latina, vol. 7 n. 1, fevereiro. (1973/1950).(Interpretación del proceso de desarrollo latinoamericano en Serie conmemorativa del vigésimo quinto aniversario de la Cepal. Santiago: CEPAL. 26

27 RODRIGUEZ, O. (2009). O Estruturalismo Latino-Americano, Rio de Janeiro: Civilização Brasileira/CEPAL. ROGOFF, K. (1985). The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target, Quarterly Journal of Economic, 110, November. SOARES, F. V., SOARES, S., MEDEIROS, M. E OSÓRIO, R. G.. Cash Transfer Programmes in Brazil: Impacts on Inequality and Poverty, UNDP: International Poverty Centre Working Paper number 21, June,