REFORMAS DO ESTADO, RELAÇÕES DE TRABALHO NO SETOR PÚBLICO E NEGOCIAÇÃO COLETIVA

Transcrição

1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012 REFORMAS DO ESTADO, RELAÇÕES DE TRABALHO NO SETOR PÚBLICO E NEGOCIAÇÃO COLETIVA Pedro Armengol de Souza

2 2 Painel 35/127 Negociação coletiva e a democratização das relações de trabalho REFORMAS DO ESTADO, RELAÇÕES DE TRABALHO NO SETOR PÚBLICO E NEGOCIAÇÃO COLETIVA Pedro Armengol de Souza...hoje é quase unânime o argumento de que só pode haver reforma que produza um estado ativo, competente e democrático se ela trouxer consigo uma sociedade civil igualmente forte, ativa e democrática... (NOGUEIRA, Marco Aurélio. Um Estado para a Sociedade Civil. 2. ed., 2005, p. 58) Ao longo do século XX várias foram as iniciativas ou tentativas de promover reformas administrativas no estado, visando sua modernização ou sua adequação às exigências momentâneas. Nos anos 30, durante o governo Vargas e conduzida por Mauricio Nabuco e Luiz Simões Lopes, surge o modelo de administração burocrática e, com ele, a criação das primeiras carreiras burocráticas e o concurso público como forma de ingresso no serviço público. Durante o governo JK foram criadas a comissão de simplificação burocrática para elaborar projetos voltados para reformas globais e a descentralização de serviços e a comissão de estudos e projetos administrativos para realizar estudos para simplificação dos procedimentos administrativos e reformas ministeriais. Em 1967, buscando uma melhor operacionalização administrativa por meio da descentralização funcional, o Decreto-Lei 200 transferiu as atividades para as autarquias, sociedades de economia mista, fundações e empresas públicas, instituindo o planejamento e o orçamento, a desconcentração e descentralização, a sistematização, o controle e a coordenação, como princípios da racionalidade administrativa. Aí ocorre a expansão da administração indireta que objetivava uma maior flexibilidade nas atividades econômicas do Estado.

3 3 Nos anos 70 foi criada a Secretaria da Modernização (SEMOR), que implantou novas técnicas de gestão, em particular na administração de recursos humanos. Nos anos 80 foi criado o ministério da desburocratização e o programa nacional de desburocratização que, aos moldes do governo JK, tinha como objetivo a melhoria e simplificação dos processos administrativos, a promoção da eficiência, a descentralização da autoridade, entre outras. Em 1995, no governo Fernando Henrique Cardoso, foi criado o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) e lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) de Bresser Pereira. Esta reforma, que estacionou nos limites da propalada desconstrução neoliberal do estado identificava retrocessos provocado pela constituição de 1988 por promover um engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do estado e por abandonar o caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica. Cita como exemplo desse abandono a estabilidade dos trabalhadores civis e a aposentadoria integral sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor (PDRAE), que compreende como privilégios e ingerência patrimonialista. Na verdade, a reforma administrativa levada a efeito nesse período, tem suas raízes no modelo doutrinário da nova gerência pública (New Public Management) criado a partir das premissas do neoliberalismo criadas pelo economista inglês John Williamson que relacionou as políticas que o governo dos e preconizava para a crise econômica dos países da América Latina, também conhecido como Consenso de Washington. Segundo essas premissas o funcionamento da economia deve ser entregue às leis de mercado. Seus defensores pregam que a presença estatal na economia inibe o setor privado e freia o desenvolvimento. Portanto, para contornar essa situação as seguintes medidas deveriam ser adotadas:

4 4 a) abertura da economia por meio da liberalização financeira e comercial e da eliminação de barreiras aos investimentos estrangeiros; b) amplas privatizações; c) redução de subsídios e gastos sociais por parte dos governos e, d) desregulamentação do mercado de trabalho, para permitir novas formas de contratação que reduzam os custos das empresas e dos governos. Em resumo, o Estado teria que ser reestruturado para se tornar mais ágil, menor e custar menos independentemente do impacto social negativo que isso viria a causar. Este rápido histórico das experiências de Reformas do Estado no Brasil (ou das suas tentativas) torna evidente uma similaridade entre elas: foram realizadas buscando uma adaptação do estado ao estágio de acumulação capitalista ao se limitar ao âmbito da gestão e do aparato administrativo, deixando de lado outras dimensões como a ético-política e a construção de um estado democrático, que combine desenvolvimento com justiça social. Precisamos reformar as reformas levadas a cabo, adicionando elementos até agora não considerados, introduzindo novos atores até agora ignorados, colocando em evidência parâmetros e critérios até agora esquecidos. A negociação coletiva como instrumento necessário e imprescindível à democratização das relações de trabalho no setor público, requer uma nova abordagem da reforma do estado e da administração pública. É disso que trataremos neste artigo. O emprego e as relações de trabalho do setor público no Brasil são determinados pela relação entre estado, mercado, sociedade e as tendências do trabalho na atualidade. A imbricação entre o público e o privado no Brasil aparece desde a formação da administração pública brasileira, já que os cargos públicos eram comprados da coroa portuguesa. A partir da industrialização no Brasil, com a crise enfrentada pela burguesia agrária, esta procurou manter seu poder na esfera política, garantindo que seus membros fossem nomeados para exercer a direção nos órgãos públicos. A transferência da tradição patriarcal para a esfera do serviço público imprimiu uma característica no serviço público brasileiro que atravessou os séculos: a indistinção entre o público e privado.

5 5 A conformação de tais relações ensejou para o serviço público a prática do clientelismo e do patrimonialismo e, não raras vezes, do nepotismo. Com a introdução de tais práticas, ao contrário de serem perseguidos parâmetros de racionalidade e impessoabilidade na gestão da coisa pública, paulatinamente foi sendo enraizada e aprofundada a prevalência de interesses privados sobre os interesses públicos. De forma que, ao invés de se aproximar das demandas sociais, o serviço público estava voltado para atender os interesses particulares. O serviço público nasce marcado, assim, pela distância entre trabalhadores do setor público e sociedade. As relações de trabalho serão marcadas pela unilateralidade, uma vez que é o governo quem define as relações e condições de trabalho. Embora integrem o conjunto dos trabalhadores, os que fazem parte do setor público não dispõe dos direitos que a maioria dos trabalhadores tem assegurado em lei, situação que perdurará até a constituição de Porém, as inovações constitucionais não abrangem o direito à negociação coletiva e ao fundo de garantia por tempo de serviço, sendo a imcompletude de direitos uma das marcas diferenciais de suas relações de trabalho. (Cândida Costa, Nas Marcas da Instabilidade, 2008, p. 219 e 220). Os trabalhadores do serviço público, até a promulgação da constituição federal de não possuíam qualquer tipo legal de relação coletiva de trabalho com a administração pública. Nem poderiam: sem direito à sindicalização e sem direito à greve, não podiam unir-se em sindicatos, e, deste modo, agir de maneira conjunta, articulada, enquanto interlocutores sociais. Estavam, portanto, alijados de qualquer forma de expressão de seus interesses e anseios comuns, bem como dos meios práticos de lutar por estes. Com a constituição de e a consagração daqueles direitos antes negados, os trabalhadores do serviço público passam a ser encarados não mais como meros sujeitos, mas como atores coletivos, capazes de relacionarem-se efetivamente entre si e com terceiros, notadamente a administração pública. As relações estabelecidas com a Administração Pública, no entanto, são extremamente constrangidas por nosso direito administrativo, que possui feição bastante rígida e em geral impermeável à aceitação do servidor público como ser dotado de autonomia.

6 6 O direito de negociação, em nosso setor público, é muito timidamente exercido, e quando o é sofre restrições de toda sorte, em razão do fato de que para ser o resultado da negociação coletiva exigível juridicamente, deve ser transformado em ato administrativo válido, exarado pela autoridade competente (geralmente o chefe do executivo, ou diretamente, por decretos, portarias e outros atos, ou indiretamente, através do envio de projeto de lei à casa legislativa, como por exemplo no caso da concessão de reajuste salarial); sofre restrições em razão, também, do entendimento cultural doutrinário e jurisprudencial dominante no sentido de que a unilateralidade do estabelecimento das condições de trabalho no serviço público, pelo administrador, seria da natureza ontológica do mesmo. Ao contrário, entendemos que a categoria de trabalhadores necessita do diálogo e da negociação para estabelecer de forma competente as normas que lhe dizem respeito. Esta expressão ou se fará dentro dos marcos legais, através da negociação coletiva, ou fora das balizas legais, o que acarretará fatalmente dissabores à população, destinatária, afinal de contas, dos serviços públicos. Neste panorama, passaram a ser criados mecanismos bilaterais para a determinação das condições de trabalho dos servidores públicos, com maior (caso da Suécia, Reino Unido, Itália, Austrália), com menor Estados Unidos e Alemanha) margem negocial. Estes mecanismos em geral surgem do reconhecimento oficial da negociação, que se desenvolve posteriormente a um período de negociação informal ou meramente de fato. É interessante notar que os países industrializados adotam sistemas de relacionamento mais abertos que o nosso, e nem por isso o estado deixa de agir de maneira eficaz na consecução de seus objetivos. Aqui, nosso modelo não permite o desenvolvimento de um sistema de relações maduro, em que as partes possam negociar em relativa igualdade de condições. O regime estatutário que domina a administração pública é avesso por natureza a qualquer grau de liberdade contratual, dado seu caráter impositivo, com total predominância da administração pública.

7 7 É claro que a liberdade contratual deve sofrer limitações, haja vista as finalidades do serviço público, que dirigem-se aos interesses da coletividade e não aos interesses dos trabalhadores do serviço público; isto não significa, no entanto, que estes devam ser tratados como servos, desprovidos de aspirações, e não como cidadãos livres, vetores de seu próprio destino. É necessário, portanto, que se estabeleça um sistema contratual, legalmente delineado, obedecendo aos princípios constitucionais, e com previsão de procedimentos negociais, do objeto e alcance da negociação, seus níveis de abrangência e de articulação, os efeitos jurídicos dos acordos em cada nível, os modos de solução dos impasses, bem como a definição da possibilidade e contornos da arbitragem e/ou mediação. FATOS IMPORTANTES DA DÉCADA DE 90 Controle Fiscal: avanço das concepções neoliberais de redução do tamanho do Estado, e consequentemente redução dos gastos públicos ; Medidas Restritivas de emprego público: no governo Collor houve demissões em massa de trabalhadores do serviço público. No governo FHC praticamente não houve concurso público; implementação de programas de demissões voluntárias (PDVs), o que proporcionou uma drástica redução da força de trabalho na administração pública federal. Em 1995 o poder executivo contava com aproximadamente 750 mil trabalhadores ativos, em 2002 contava apenas com aproximadamente 420 mil. Prevalência da tese refratário à negociação coletiva. Mas, no mesmo período, a luta sindical construiu experiências importantes. São exemplos: Mesa de negociação do IAMSPE-SP (1.989); Mesa nacional de negociação do SUS; Mesa Permanente de Negociação da Prefeitura de São Luís/MA; Sistema de Negociação Permanente (SINP) da Prefeitura de São Paulo; Mesa Nacional de Negociação Permanente (Governo Federal 2003).

8 8 ESPECIFICIDADES DA NEGOCIAÇÃO COLETIVA NO SETOR PÚBLICO Resultado da negociação, para ter validade, deve ser transformado em lei, aprovado pelo poder legislativo e sancionado pelo executivo; Processo de mobilização no setor público é permanente, não há data-base ; Envolve ainda no processo de diálogo com os parlamentares; Movimento sindical do setor público deve se guiar pelo direito administrativo, é pouca margem para a negociação; Em geral, o sindicalismo enfrenta pouca disposição dos gestores, que não veem a negociação coletiva como instrumento de gestão; Como não há possibilidade de recursos a nenhuma instância, no caso de impasse, a greve torna-se o único instrumento de luta. Os governos só negociam sobre as pressões das greves; negociar a negociação é a 1ª tarefa dos servidores públicos; Com as mudanças de governos e/ou de gestores, mudam-se as negociações ; Pluralidade de organizações sindicais proporciona os governos escolher os melhores interlocutores os governos estabelecem relações direta com a categoria; Raramente se negocia o processo de trabalho a maioria das negociações desembocam em prêmios de produtividade ; Os processos reais de negociação são bastante complexos e dinâmicos não existe uma sucessão rígida de etapas e procedimentos; Consequências negativas dos processos de negociação no setor público: greves prolongadas; poucas conquistas; intransigências; perdas de direitos.

9 9 CONCLUSÃO público. É nítida a fragilidade institucional das relações de trabalho no setor Neste contexto, a regulamentação da Convenção 151 da OIT, deve ser agenda prioritária, não só para os trabalhadores do setor público, mas principalmente do Governo, como forma de termos efetivamente um avanço significativo no processo de democratização das relações de trabalho no setor público.

10 10 AUTORIA Pedro Armengol de Souza Diretor da Executiva da CUT e Coordenador do Setor Público e Secretário de Finanças da Confederação Nacional dos Trabalhadores no Serviço Público Federal (CONDSEF). Endereço eletrônico: pedro.armengol@uol.com.br