Kit de treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO. Módulo 2 GRUPOS DE INTERESSE. Envolvendo todos os agentes

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1 Kit de treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO Módulo 2

2 Ficha Técnica Título Original: Editor: Autor Principal: Baseado principalmente nos trabalhos dos seguintes parceiros do consórcio SWITCH: Organizadores: Design: Layout: Copyright: Agradecimentos: Aviso: Edição brasileira: Editor: Coordenação editorial: Este material foi traduzido para o português e adaptado ao contexto do Brasil por: Editoração Eletrônica: Organização e Revisão: SWITCH Training Kit - Integrated Urban Water Management in the City of the Future Module 2 STAKEHOLDERS: Involving all the players ICLEI European Secreteriat GmbH (Gino Van Begin Diretor) Barbara Anton (ICLEI - Secretariado Europeu) John Butterworth, Carmen da Silva, Joep Verhagen, Charles Batchelor, Patrick Moriarty, Peter Bury, Stef Smits, Jaap Pels, Ton Schouten, Deirdre Casella, Catarina Fonseca, Ewen Le Borgne (IRC Centro Internacional da Água e Saneamento), Alistair Sutherland, Adrienne Martin, Mike Morris, Valerie Nelson (Instituto de Recursos Naturais, Universidade de Greenwich), Colin Green (Universidade de Middlesex), Bertha Darteh (KNUST - Kwame Nkrumah Universidade de Ciência e Tecnologia), Mónica Sanz (UNESCO-IHE; também apoiado pela UNAL-IDEA, Universidade Nacional da Colombia, Instituto de Estudos Ambientais) Barbara Anton, Anne-Claire Loftus, Ralph Philip (ICLEI - Secretariado Europeu) Rebekka Dold Grafik Design & Visuelle Kommunikation, Freiburg, Alemanha Imagem da capa e itens gráficos por Loet van Moll Illustraties, Aalten, Países Baixos Stephan Köhler (ICLEI - Secretariado Europeu) Secretariado Europeu do ICLEI GmbH, Friburgo, Alemanha 2011 O conteúdo deste kit de treinamento está sob licença da Creative Commons especificada como Attribution- Noncommercial-Share Alike 3.0. Essa licença permite que outros ajustem e desenvolvam os materiais do Kit de Treinamento para fins não comerciais, desde que seja dado crédito ao Secretariado Europeu do ICLEI e licenciadas as novas criações sob os mesmos termos. licenses/by-nc-sa/3.0 / O texto legal completo sobre os termos de uso desta licença pode ser encontrado em Este Kit de treinamento foi produzido no âmbito do projeto Europeu de pesquisa SWITCH (2006 a 2011) O SWITCH foi co-financiado pela Comissão Européia sob o 6th Framework Programme contribui para a temática prioritária Global Change and Ecosystems [ ] Contract no Essa publicação reflete somente as opiniões dos autores. A Comissão Européia não se responsabiliza pelo uso das informações contidas nessa publicação Kit de Treinamento SWITCH: Gestão Integrada das Águas na Cidade do Futuro Módulo 2 : ICLEI Brasil Florence Karine Laloë Coordenação técnica - Prof. Nilo de Oliveira Nascimento (Universidade Federal de Minas Gerais) Revisão e Adaptação - Marcus Suassuana Tradução - Luiza Dulci, Davi Alencar, Davi Baptista, Luiz Otávio Silveira Avelar e Maurício Moukachar Baptista. Mary Paz Guillén e Isadora Marzano Florence Karine Laloë e Sophia Picarelli Kit de Treinamento SWITCH: Gestão Integrada das Águas na Cidade do Futuro Módulo 2 Grupos de interesse: Coordenação técnica: Nilo de Oliveira Nascimento. Coordenação editorial: Florence Karine Laloë. 1. ed. São Paulo, 2011 ISBN (PDF) ISBN (CD-ROM)

3 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO Módul0 2

4 4 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO Kit de Treinamento SWITCH Gestão Integrada das Águas Urbanas na cidade do futuro O Kit de Treinamento SWITCH é uma serie de módulos sobre Gestão Integrada das Águas Urbanas (GIAU) desenvolvido no âmbito do Projeto SWITCH - Gestão da Água na Cidade do Futuro. O Kit foi desenvolvido primeiramente para atividades de treinamento visando principalmente aos seguintes grupos: Tomadores de decisão no âmbito dos governos locais; Funcionários de altos escalões de órgãos dos governos locais, que: sejam diretamente responsáveis pela gestão da água; sejam eles próprios grandes usuários de água, tais como os responsáveis por parques e locais de recreação; representem grandes impactos sobre os recursos hídricos, tais como o planejamento do uso do solo; tenham interesse no uso da água em geral, tais como departamentos do meio ambiente. Gestores de recursos hídricos e profissionais dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de águas pluviais. Todos os módulos estão intimamente ligados entre si e estas ligações são claramente indicadas nos textos. Além disso, as informações contidas nos módulos são complementadas por uma biblioteca on-line, estudos de caso e links para outras fontes, todos eles destacados no texto, quando for o caso. Os seguintes símbolos são usados para indicar quando informações adicionais estiverem disponíveis: Refere-se a outro modulo do Kit de Treinamento SWITCH onde mais informações são encontradas Refere-se a recursos adicionais do projeto SWITCH disponíveis no site SWITCH Training Desk Refere-se a um estudo de caso disponível no site SWITCH Training Desk Refere-se a um link para outras fontes

5 Módulo 2 5 Kit de Treinamento SWITCH: Todos os módulos A abordagem geral do projeto SWITCH à GIAU (Gestão Integrada das Águas Urbanas) Módulo 1 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO Preparando-se para o futuro Módulo 2 Contém uma introdução aos principais desafios da gestão de águas em áreas urbanas, no presente e no futuro, e informações passo-apasso sobre o desenvolvimento e a implantação de um processo de planejamento estratégico. Contém um resumo sobre diferentes abordagens ao envolvimento de múltiplos agentes incluindo Alianças de Aprendizagem e meios pelos quais tal engajamento pode ser efetivamente alcançado para os propósitos da GIAU. Soluções sustentáveis Módulo 3 ABASTECIMENTO DE ÁGUA Explorando opções Módulo 4 MANEJO DE ÁGUAS PLUVIAIS Explorando opções Módulo 5 ESGOTAMENTO SANITÁRIO Explorando opções Descreve como o abastecimento de água nas cidades / manejo de águas pluviais / gerenciamento de efluentes líquidos pode se beneficiar de uma maior integração, incluindo exemplos de soluções inovadoras pesquisadas no âmbito do projeto SWITCH e a possível contribuição dessas pesquisas para uma cidade mais sustentável. Auxílio à decisão Módulo 6 AUXÍLIO À DECISÃO Escolhendo um caminho sustentável Introduz o conceito de Sistemas de Auxílio à Decisão para a gestão de águas urbanas incluindo detalhes da ferramenta Águas Urbanas, desenvolvida no âmbito do projeto SWITCH.

6 6 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO Módulo 2: Conteúdo Introdução... Metas de aprendizagem A necessidade de uma efetiva participação dos grupos de interesse A abordagem convencional para a participação dos grupos de interesse Os problemas enfrentados no envolvimento de grupos de interesse convencionais Uma abordagem mais efetiva para a participação dos grupos de interesse Grupos de interesse na gestão da água urbana A gama de grupos de interesse na cidade O papel dos campeões A direção geral: participação dos grupos de interesse e sustentabilidade A boa governança Colocando grupos de interesse em ação Diferentes níveis de participação Abordagens Informais e Formais Alianças de aprendizagem para a pesquisa ativa e ampliação da inovação ASIS - Uma Abordagem Sistemática para a Inclusão Social Envolvendo os grupos de interesse no planejamento estratégico para GIAU Compilando informações sobre os grupos de interesse Como realizar uma análise dos grupos de interesse Um olhar de bastidores na tomada de decisão: o mapeamento institucional Estabelecer um processo de envolvimento dos grupos de interesse Requisitos financeiros Definindo um ponto focal de coordenação Envolvendo Grupos de Interesse Inclusão social: permitir o envolvimento dos grupos desfavorecidos Trabalhar com os grupos de interesse de forma eficaz Facilitar a rede de grupos de interesse A moderação das reuniões dos grupos de interesse Construção de consenso Mediação de Conflitos Avaliando o processo participativo dos grupos de interesse Documentação de processos Acompanhamento Avaliação Fechamento Referência... 54

7 Módulo 2 7 Introdução Imagem: Barbara Anton O Módulo 2 do Kit de Treinamento SWITCH foi desenvolvido para aqueles que querem iniciar um processo sistemático para o desenvolvimento de uma estratégia relativa às águas e um plano de ação a fim de obter o seu sistema de gestão de águas pronto para atender às necessidades atuais e desafios esperados no futuro. As tarefas são complexas e múltiplas - o que torna óbvio que elas não podem ser eficazmente realizadas por uma única instituição. Mas quem colaborar? E como? O envolvimento de grupos de interesse não deve ser confundido com alguns poucos workshops públicos ou uma campanha única e isolada para aumentar a consciencia. Pelo contrário, é um processo sistemático e abrangente da partilha da responsabilidade de uma melhor gestão de água urbana em um processo de planejamento estratégico que pode ser encontrada em detalhes no Módulo 1. Todos os grupos de interesse têm um papel a desempenhar de acordo com seus direitos, dados ou atribuídos, e suas obrigações. Enquanto o Kit de Treinamento SWITCH é direcionado tanto aos governos locais quanto aos serviços públicos de água, este módulo pode ser mais útil para os tomadores de decisão em governos locais. Os governos locais são as instituições com o dever geral de cuidado com o bem-estar de suas comunidades, embora em graus diferentes e sujeitos a diferentes estruturas de governança. Entre outros, esse bem-estar depende, em grande medida, de ter acesso a todos os serviços básicos incluindo o abastecimento de água e esgotamento sanitário bem como de proteção contra transtornos na esfera pública, riscos à saúde e outros perigos como a distribuição de água contaminada e inundações. Os governos locais, portanto, têm uma grande responsabilidade em fornecer o espaço para os grupos de interesse colaborarem para uma melhor gestão da água de forma significativa e eficaz. A colaboração vence o confronto (Mitchell, 2004) Prestadores de serviço de abastecimento estão geralmente mais preocupados com o lado técnico da gestão de um sistema de águas urbanas. Isso os torna indispensáveis como participantes no processo de planejamento estratégico mas também é menos provável que sejam os responsáveis pela governança dos problemas e por iniciar um processo de colaboração entre os vários interessados. O Módulo 2 apresenta uma base de conhecimentos básicos sobre o processo de envolvimento dos grupos de interesse, bem como uma série de recomendações para o estabelecimento de tal processo a partir do zero. No entanto, as formas e modos de trabalhar com os grupos de interesse estão estreitamente ligadas às circunstâncias locais referindo-se aos hábitos locais, a cultura da comunicação, a percepção da água na religião ou na vida do dia-a-dia em geral. Ao final, ao invés de uma teoria específica de participação, muitas vezes é o entusiasmo e a liderança de uma personalidade marcante na cidade que alimentam a vontade e o compromisso dos grupos de interesse locais na participação do processo de melhoria da gestão das águas urbanas.

8 8 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO Metas de Aprendizagem O Módulo 2 fornece uma visão geral dos grupos de interesse mais relevantes na gestão das águas urbanas e informações sobre uma gama de alternativas de trabalhar com eles. Mais especificamente, o módulo irá ajudar os usuários a: Distinguir entre o envolvimento bom e fraco ; Compreender os fundamentos e os benefícios de trabalhar com os grupos de interesse; Identificar os grupos de interesse mais importantes na sua cidade e envolvê-los; Planejar e coordenar um processo participativo de longo prazo; Tornarem-se conscientes dos custos e outros desafios do processo participativo; Avaliar o processo participativo e seus resultados. SWITCH Training Kit Figura Module 1: Uma 2, page rede 8: de image grupos de interesse na gestão das águas urbanas, no caso em que o governo local constitui-se o coordenador do processo Associações Water user de associations Usuário Agricultura Urban Gestão Waste de Retailers Varejistas farmers Urbana management Resíduos e & Empresas de recycling Tourism Setor de Clubes Youth da Reciclagem Turismo companies sector Juventude clubs Serviços Health de Housing & services Saúde Labour Sindicatos unions construction Habitação e Construção industry Fisheries Gestão da management Pesca Women Grupos Feministas Universidades groups Universities e Institutos de & research Governo Local National Gestores water de Pesquisa institutions government Local authorities Águas Professional Associações Orgãos Local associations Profissionais Ambientais industry Imagem: ICLEI Indústria Mining de Mineração Moradores industry Home Concessionárias Energy owners utilities de Energia NGOs ONGs Associações Forestry de Catchment Comitês Extrativistas commission Etc. committee de Bacia Associações Community Environment Serviços de based Comunitárias groups Saneamento Indústria agency Water utilities Schools Escolas Formal Comércio & informal Formal e business Informal Figure 1: A network of stakeholders in urban water management, in this case with the local government as coordinator of the process

9 Módulo 2 9 A necessidade de uma efetiva participação dos grupos de interesse 3.1 A abordagem convencional para o envolvimento de grupos de interesse A noção de participação dos grupos de INTERESSE tem sido propagada fortemente nas últimas décadas, especialmente desde a publicação da Agenda 21 Local em A Agenda 21 apela às autoridades locais para trabalhar junto com os seus cidadãos em planos para reorientar o desenvolvimento local para uma maior sustentabilidade. Agenda Local Cada autoridade local deve iniciar um diálogo com seus cidadãos, organizações locais e empresas privadas e aprovar uma Agenda 21 local. Através de consulta e de consenso, as autoridades locais ouvirão os cidadãos e instituições locais, cívicas, comunitárias, empresariais e organizações industriais adquirindo as informações necessárias para formular as melhores estratégias. (...) Comissão das Nações Unidas para Questões Sociais e Econômicas, Divisão de Desenvolvimento Sustentável (1992): Agenda 21, Serção III, Fortalecendo o Papel dos Grupos Principais, Capítulo 28, Iniciativas das autoridades locais em apoio à Agenda 21. Leia na íntegra, em inglês, o Capítulo 28 da Agenda 21 no website da Comissão de Assuntos Econômicos e Sociais, Divisão de Desenvolvimento Sustentável esa/dsd/agenda21/res_ agenda21_28.shtml A literatura sobre a participação popular tornou-se vasta. Muitas agências internacionais de cooperação para o desenvolvimento também têm feito de processos participativos um requisito para a aprovação de apoio financeiro. Na realidade, muitas vezes trata-se de um processo não muito animador. O que é chamado de participação de grupos de interesse tem muitas faces e forma uma paisagem fragmentada de iniciativas mais ou menos bem sucedidas de diferentes dimensões e resultados. Especialistas que trabalham em instituições que lidam com água, muitas vezes não conseguem ver o valor de compartilhar seu trabalho com aqueles que estão, por exemplo, apenas utilizando água. Por outro lado, usuários de água e outras partes não-técnicas tendem a confiar plenamente no que os especialistas têm a dizer - ou simplesmente reclamar a eles ou às autoridades públicas, se as coisas não funcionam conforme o esperado. Uma série de outras deficiências, às vezes, podem ser observadas: Os grupos de interesse são reduzidos a ouvintes, sem qualquer mecanismo para intervir. O conjunto dos grupos de interesse é composto apenas por um restrito número de pessoas, que não representam o setor em geral. Grupos menos favorecidos não têm acesso ao conjunto dos grupos de interesse ou por serem ignorados ou porque os encontros não são adequados para eles (tempo, localização, línguagem). Pesquisadores usam a perícia dos participantes para suas próprias necessidades científicas - mas não oferecem o resultado de suas pesquisas em retorno. Os grupos de interesse são convidados apenas em períodos eleitorais para servir a uma agenda política duvidosa. A instituição responsável por dar início ao processo participativo dos grupos de interesse peca por falta de profissionalismo para conduzir e coordenar em longo prazo, o que resulta em fadiga dos grupos de interesse e frustração.

10 10 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO 3.2 Os problemas enfrentados no envolvimento de grupos de interesse convencionais Embora as tecnologias no setor da água sejam, em geral, bastante avançadas, os desafios permanecem enormes no fornecimento de serviços adequados de água e esgotos para todos, no manejo eficaz das águas pluviais e na prevenção da poluição dos ecossistemas aquáticos. Uma vez que o progresso tecnológico não parece ser a resposta a essas questões, o segredo deve encontrar-se em questões de governança. Para mais informações sobre as consequencias das mudanças climáticas veja também o handbook SWITCH Adaptando o Ambiente Urbano às Mudanças Climáticas (Loftus, A.-C., 2011) adaptationhandbook.org Na maioria dos países desenvolvidos, isso pode não ser óbvio à primeira vista. De modo geral, sistemas de governança e suas competências parecem estar bem estabelecidos e funcionar adequadamente. Durante décadas, os cidadãos em regiões como a América do Norte ou a Europa têm desfrutado da universalização dos serviços de saneamento, com água de alta qualidade proveniente das redes de abastecimento e de serviços de esgotamento sanitário em cada domicílio. Os problemas com serviços de água nas cidades, ao longo do tempo, pareciam ser solucionáveis, aplicando-se as tecnologias mais avançadas, o que geralmente tem sido o trabalho de engenheiros e consultores. O manancial original de água o ecossistema natural foi praticamente esquecido ao longo do tempo. No entanto, há mudanças em curso. A infra-estrutura desenvolvida e criada há mais de um século deteriora-se gradualmente e a sua substituição em uma escala similar é economicamente inviável. As mudanças climáticas têm seu preço, particularmente por meio de eventos extremos de cheias, além das alterações demográficas que exigem abordagens diferentes para o desenvolvimento urbano incluindo seu sistema de água. Enquanto os problemas se tornam mais complexos, uma maior variedade de perspectivas sobre estas questões é necessária, tanto em relação ao conhecimento especializado em várias disciplinas como em relação a um maior sentido de responsabilidade por parte de grupos de interesse e do público em geral. Após uma grande estiagem, vem uma grande cheia, como diz a população local. Rockhampton, Austrália Rockhampton foi a cidade mais afetada em Queensland, Austrália, quando o estado foi atingido por um inesperado período de meses de chuvas intensas no verão de 2010/2011. Uma área do tamanho da França e Alemanha juntas foi inundada. Também em Rockhampton, a água atingiu, nas casas dos subúrbios, as caixas de correio e os topos das cercas dos jardins. Estoques de alimentos frescos logo se esgotaram, e cobras e enxames de mosquitos tornaram-se pragas para a população. A cheia em Queensland ocorreu na seqüência de uma década de secas extremas que causaram as piores queimadas da história em Mais de 170 pessoas perderam a vida nessas queimadas e centenas tiveram de deixar suas casas. Fonte: The Telegraph, 9 January 2011 Imagem: flickr.com/tgerus

11 Módulo 2 11 Ao invés disso, as abordagens convencionais para a gestão da água urbana na atualidade, em grande parte, ainda dependem de engenheiros e outros especialistas que planejam e desenvolvem infra-estrutura, principalmente a partir de um ponto de vista tecnológico e econômico. Ao mesmo tempo, as tarefas de diferentes elementos do sistema de águas urbanas são divididas e especialistas que trabalham em um setor, por exemplo, o abastecimento de água, pouco se preocupam com o que seus colegas em outros setores, tais como gestão de águas residuárias, estão fazendo. Assim, passa despercebida a situação em que as decisões e ações de uma área entram em conflito com outra. Isto significa também que determinados custos da (má) gestão dos recursos hídricos são transferidos de um setor para outro, tornando o custo global da gestão da água superior ao que seria necessário. Nas atuais circunstâncias, os usuários de água muitas vezes só podem defender seus interesses caso pertençam a um segmento economicamente forte e desempenhem um papel fundamental na sociedade, como é o caso da agricultura. Grandes empresas de mineração e produção, geradores de energia, a indústria do turismo ou das vertentes mais ricas da sociedade também têm os seus canais de influência com os tomadores de decisão para responderem às suas demandas por água. Grupos mais pobres, sozinhos na luta pela igualdade de direitos para o abastecimento de água e saneamento básico sem capacidade econômica suficiente não têm força para fazer emergir seus interesses. Em muitos países em desenvolvimento, a situação é ainda mais problemática. O acesso à água e ao saneamento, em alguns casos, continua a ser um luxo. Enquanto bairros mais ricos desfrutam dos serviços de água semelhantes aos de países desenvolvidos, as condições de vida em áreas mais pobres são, muitas vezes, inadequadas, causando graves problemas de saúde, podendo, chegar a ocorrências de doenças letais, especialmente para as crianças e idosos. Em muitos casos, fornecedores privados oferecem água em caminhões pipa, mas a preços mais elevados do que a água encanada em áreas mais abastadas. Embora muitos esforços sejam realizados para melhorar os serviços de água em tais comunidades urbanas, a magnitude do desafio está aumentando diariamente em virtude do ritmo acelerado de urbanização, levando à formação de mais assentamentos informais. Desta forma, é crescente o número de pessoas residentes nas cidades que não têm direito aos serviços regulares de água e esgoto. Ainda pior, muitas cidades em países em desenvolvimento são também mais vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas, e ninguém mais sensível a elas do que os moradores de comunidades pobres. Habitações precárias, construções improvisadas e a carência ou ausência completa de infra-estrutura fazem com que as pessoas que vivem sob tais condições sejam particularmente suscetíveis às inundações. Isso, muitas vezes, tem consequências fatais, especialmente em virtude da propagação de doenças transmissíveis pela água e da ocorrência de deslizamentos de terra. Particularmente, por meio de financiamento externo de agências financiadoras e iniciativas semelhantes, muitos exemplos de enfoques participativos em gestão da água já podem ser encontrados, em especial em zonas rurais. Auxiliados por especialistas, grupos de usuários e outros grupos de interesse são incentivados a se apropriarem da gestão da água. No entanto, esses projetos muitas vezes não são viáveis a longo prazo. Quando o financiamento e outras fontes de apoio externo se encerram, eles entram em colapso rapidamente, pois o sistema de governo em muitos países em desenvolvimento não dispõe de todos os recursos e mecanismos para assegurar que tais iniciativas de boas práticas, possam realmente sobreviver. Seja para preparar os sistemas de águas urbanas para os desafios do futuro, seja para satisfazer necessidades humanas básicas em termos de acesso à água e esgotamento sanitário, a maioria dos tomadores de decisões e profissionais são pouco conscientes dos benefícios potenciais decorrentes do trabalho com os grupos de interesse. Isto será descrito em detalhes na seção seguinte.

12 12 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO 3.3 Uma abordagem mais efetiva para a participação dos grupos de interesse Uma abordagem mais integrada, que reúna todos os principais envolvidos no ciclo hidrológico urbano, de uma forma ou de outra, pode ajudar a superar a ineficiência e a desigualdade social. Uma gestão da água baseada em experiências e recursos de uma variedade de pessoas com diferentes históricos permite a identificação de potenciais ganhos de eficiência e de contextos em que todos ganham. Além disso, por ter não somente técnicos e decisores, mas também todos os grupos de usuários sentados à mesma mesa, os interesses podem ser negociados. Conflitos vêm mais facilmente à tona, o que é necessário para que motivações sejam esclarecidas e soluções sejam aceitas. A existência de uma plataforma em que todos os grupos de interesse possam conversar contribui para uma melhor compreensão dos diferentes usos da água no ambiente urbano e de como as reivindicações de um indivíduo encaixam-se em um cenário maior. Uma vez estabelecidas as regras básicas para a cooperação, desenvolver uma visão conjunta sobre a água na cidade aumenta a consciência sobre as questões-chave, conduz os grupos de interesse a pensarem de forma mais abrangente e promove a apropriação de uma estratégia desenvolvida conjuntamente. No entanto, para chegar a esses benefícios, a participação dos grupos de interesse tem de ser bem preparada e ser gerida de forma sábia. Iniciar o processo com muito entusiasmo, mas pouca experiência pode causar graves prejuízos à confiança dos envolvidos e à boa vontade dos interessados, o que pode tornar uma segunda empreitada ainda mais difícil de ter sucesso. As seções seguintes deste kit de treinamento foram desenvolvidas para ajudar a estabelecer um processo participativo, estando consciente dos aspectos mais importantes e dos mecanismos para fazê-lo funcionar em um dado contexto urbano.

13 Módulo 2 13 Grupos de interesse na gestão da água urbana 4.1 A gama de grupos de interesse na cidade No quadro abaixo, estão listados uma série de grupos de interesse que podem ser usualmente envolvidos na gestão das águas urbanas. Sabendo que os governos locais não são necessariamente cientes de todas as instituições ou grupos que devam participar, eles podem partir de um pequeno grupo de pessoas-chave, que, conjuntamente, desenvolverão a lista completa de convidados. Categorias dos Grupos de interesse 1 Grupos de interesse na gestão das águas urbanas são: Principais organizações responsáveis pela gestão da água. Incluem, em especial, tomadores de decisão e aqueles que implementam mudanças em políticas e na prática (por exemplo, os decisores políticos e as autoridades reguladoras); Prestadores de serviços (quer públicos, privados, voluntários, formal ou informal, etc.); Grandes usuários individuais de água (por exemplo, empresas que necessitam de grandes quantidades de água para a produção ou geração de energia, empreendores em turismo, esporte ou outras atividades recreativas); Grupos de usuários (por exemplo, os consumidores domésticos, os agricultores em zonas periféricas, etc); Serviços de saúde, instituições sociais e educacionais (por exemplo, hospitais, escolas, jardins de infância); Organizações da sociedade civil comprometidas em ajudar a resolver questões relativas à água ou problemas relacionados à sua gestão, como a pobreza, a poluição ambiental, etc (por exemplo, ONGs, sindicatos, associações profissionais, etc); Organizações que possam reforçar o processo dispondo de seu conhecimento (por exemplo, organizações educacionais, de pesquisa e treinamento); Lideranças respeitadas ou personalidades locais que chamem a atenção para o processo e possam ajudar a aumentar a consciência pública e a confiança; A mídia, que é importante para criar uma ponte entre as atividades e o público. Em geral ela também funciona como um observador crítico; Órgãos financiadores, que podem ser cruciais para apoiar o processo participativo, realizar atividades de demonstração ou implementar plano estratégico. Fonte: Butterworth, J.A., McIntyre P., da Silva Wells, C. (Eds.), (2011) SWITCH in the City: putting urban water management to the test; IRC International Water and Sanitation Centre, The Hague, Países baixos. Nota: Ao longo do texto, a publicação acima será referenciada como: SWITCH in the City (2011) 1 Nas partes seguintes grupos de interesse são geralmente referidos como instituições. No entanto, este termo é utilizado para incluir todas as categorias acima, além dos indivíduos. Veja também a definição de instituição na Seção

14 14 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO O governo local também tem de considerar que os órgãos de sua própria administração devem ser envolvidos. Além daqueles diretamente responsáveis por qualquer aspecto da gestão das águas urbanas, outros serviços também são importantes. Podem ser incluídos aqueles responsáveis por impactos sobre o ciclo hidrológico (por exemplo, os gestores de resíduos e planejadores do uso e ocupação do solo e de habitação) ou aqueles cujo trabalho depende ou é diretamente afetado pela gestão da água (por exemplo, agentes de saúde, secretarias de educação e parques). Figura 2: Exemplo de departamentos que impactam e são impactados pela gestão da água Setores do Governo Local diretamente relacionados com a água Setores do Governo Local indiretamente relacionados com a água Resíduos sólidos Planejamento do território Abastecimento de água Esgotamento Sanitário Manejo de Águas Pluviais Governo Local Habitação Parques e Recreação Estradas e transportes Serviços de saúde Defesa civil Desenvolvimento econômico local Fonte:. Philip R. et al., Local Governments and Integrated Water Resources Managment, Part III: Engaging in IWRM Practical Steps and Tools for Local Governments, 2008 Tanto uma boa coordenação no âmbito da administração local, quanto a facilitação por parte de um profissional contratado para o envolvimento dos grupos de interesse são fundamentais para alcançar bons resultados com o processo participativo. Isso é explicado na seção 7.

15 Módulo O papel dos campeões Como já foi mencionado na lista da seção anterior, algumas personalidades locais amplamente conhecidas e respeitadas na cidade também podem desempenhar um papel vital na promoção de formas sustentáveis de gerir a água. Essa personalidade pode ser um político local, um líder de uma ONG ou um editor de jornal. Eventualmente, esportistas, atores ou outros artistas podem ser essa personalidade. Trata-se de alguém cujo nome é familiar a quase todos na cidade e que pode facilmente atrair atenção do público. O tipo de personalidade, naturalmente, depende muito da sociedade e da cultura local. Sabendo que muitas pessoas na cidade irão ouvi-los, eles podem estar presentes em eventos importantes, entrevistas e aparecer em cartazes e outros materiais promocionais. Em certos casos, um consultor de marketing pode estar envolvido nas mensagens dessas personalidades e devem constituir um bom exemplo. As pessoas vão olhar para eles como modelos e uma campanha pode rapidamente ser prejudicada caso um desses indivíduos seja flagrado, por exemplo, desperdiçando água. De um modo geral, as personalidades são mais importantes para proporcionar notoriedade da ação frente o público em geral. Para impulsionar a motivação dos principais grupos de interesse, ou seja, aqueles diretamente envolvidos na gestão da água, o comprometimento político em níveis mais elevados e as políticas oficiais é que irão fazer a diferença. Imagem: Barbara Anton Departamento de Recursos Hídricos de Botswana liderando a gestão sustentável dos recursos hídricos

16 16 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO A direção geral: participação dos grupos de interesse e sustentabilidade Veja o Módulo 1, para uma visão geral sobre ciclo hidrológico urbano A sustentabilidade é baseada no reconhecimento de que o desenvolvimento humano no longo prazo dependerá da capacidade das pessoas atenderem às necessidades sociais, econômicas e ambientais presentes e futuras. Justiça e eqüidade são valores fundamentais na negociação de diferentes interesses no uso do capital natural, como os recursos hídricos, que são discutidos, em detalhes, na sua dimensão urbana no Módulo 1 deste kit de treinamento. É importante ressaltar que a negociação de diferentes interesses em água implica que aqueles que representam esses interesses têm de falar uns com os outros. Isto se refere principalmente aos usuários de água, mas também para aqueles que falam, por exemplo, em nome da natureza. Ao mesmo tempo, gestores de recursos hídricos e tomadores de decisão que são responsáveis por resolver as questões suscitadas, bem como outros especialistas do setor da água, a exemplo de pesquisadores, devem estar em contato constante e sentarem-se à mesma mesa. A facilitação e mediação profissionais² são fundamentais para assegurar a integridade e a igualdade na participação. A fim de capacitar os grupos desfavorecidos para se tornarem plenamente envolvidos no debate com os demais interessados, suporte adicional para estes grupos terá de ser fornecido. Isso pode incluir eventos de treinamento ou encontros rápidos em separado a respeito das questões em discussão ou em um sentido mais prático fornecimento de serviços de transporte, por exemplo, para deficientes ou idosos. Imagem: Barbara Anton Visita à EXPO em Zaragoza, Espanha em Para esclarecimento, os termos facilitação e mediação são utilizados nesse Módulo da seguinte maneira: facilitação refere-se à coordenação da rede dos grupos de interesse e processo em geral enquanto mediação refere-se à orientação de reuniões e workshops.

17 Módulo Boa governança Seguir o caminho para uma maior sustentabilidade é de suma importância para desenvolver uma compreensão aprofundada e abrangente de todas as instituições que tenham uma palavra a dizer na gestão de águas urbanas do Município. Em outras palavras: uma compreensão da gestão de águas urbanas. O que é uma instituição? Instituição é aqui entendida como sistemas de regras, formais ou informais; as regras definem os limites de qualquer instituição. Para efeitos de gestão de recursos hídricos, as instituições também podem ser organizações: a incorporação física de uma instituição. Tais organizações terão um serviço reconhecido ou papel regulador na gestão da água (como uma empresa de abastecimento de água ou um comitê de bacia), ou serão capazes de articular claramente o seu interesse na gestão da água (tais como uma associação de usuários de água). Estas entidades nomeadas são reconhecidas por terem autoridade, poder e influência em relação à gestão da água. Fonte: SWITCH in the City (2011) Se um sistema de governança existente é bom ou ruim é, em parte, uma questão de valores sociais. O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) tem refletido tais valores em um conjunto de princípios que são, hoje, amplamente aceitos e podem ser encontrados na caixa abaixo. Os Cinco Princípios da Boa Governança Princípios do PNUD e textos do PNUD com os quais eles se relacionam: 1. Legitimidade e Voz Participação - Todos os homens e mulheres devem ter voz na tomada de decisão, tanto diretamente, como por meio de instituições legítimas que representem a sua intenção. Essa ampla participação é edificada sobre a liberdade de associação e de expressão, bem como a capacidade de participar de forma construtiva. Orientação Consensual A boa governança é mediadora de diferentes interesses para alcançar amplo consenso sobre o que é de interesse coletivo e, onde for possível, sobre políticas e procedimentos. 2. Direção Visão estratégica - Os líderes e o público têm uma perspectiva mais ampla e de longo prazo sobre boa governança e desenvolvimento humano, juntamente com um sentimento sobre o que é necessário para tal desenvolvimento. Há também uma compreensão da complexidade histórica, cultural e social em que essa perspectiva se baseia. 3. Desempenho Receptividade - As instituições e os processos tentam servir a todos os interessados. Efetividade e eficiência - Processos e instituições produzem resultados que atendem às necessidades enquanto fazem o melhor uso dos recursos. 4. Responsabilização Responsabilização Tomadores de decisão no governo, no setor privado e em organizações da sociedade civil podem ser responsabilizados perante o público, bem como perante grupos de interesse institucionais. Esta responsabilização pode ser diferente dependendo das organizações e se a decisão é interna ou externa. Transparência - A transparência consiste no livre fluxo de informações. Processos, instituições e informações estão diretamente acessíveis aos interessados, e são fornecidas informações suficientes para compreender e monitorar o que ocorre. 5. Justiça Eqüidade - Todos os homens e mulheres têm oportunidades para melhorar ou manter o seu bem-estar. Estado de Direito - Referenciais jurídicos devem ser justos e aplicados de forma imparcial, em particular leis sobre direitos humanos. Citação de Graham, J., Amos, B., Plumptre, T. (2003)

18 18 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO Um processo participativo com o envolvimento de vários grupos de interesse, como será visto nas seções seguintes, é construido para contribuir com a boa governança no setor da água, visando à concretização de princípios, como aqueles propagados pelo PNUD. Isto também significa que as decisões do fórum dos grupos de interesse, em um dado contexto de governança que pode ser bom ou mau têm que ser conscientes. Por último, mas não menos importante, essa incorporação e o formato do processo participativo, de maneira mais formal ou mais informal (ver também Seção 6.2), será um fator crucial para determinar seu potencial de alcançar um impacto concreto. A seguir, explora-se, brevemente, como os princípios do PNUD se traduzem em princípios para um processo participativo de grupos de interesse para a gestão sustentável das águas urbanas. 1. Legitimidade e Voz Participação Como usuários, homens e mulheres geralmente se relacionam de forma diferente com as questões relativas à água. No contexto urbano, isso pode ser menos relevante, embora as mulheres, nas sociedades mais tradicionais, muitas vezes, ainda têm a responsabilidade principal de cuidar de todas as atividades domésticas, como cozinhar, limpar a casa, lavar as roupas etc - que implicam o uso da água. Quando se trata de reduzir a demanda de água doméstica, por exemplo, sua participação será crucial. A participação equilibrada de homens e mulheres nos processos participativos conduzirá a resultados mais significativos. A liberdade de associação e de expressão não é uma constante em qualquer país. Quando plenamente realizada, ainda pode haver chance para um processo mais informal que reúna pessoas interessadas e conhecedoras das questões de água, ao invés de representantes oficiais das instituições. Pesquisadores podem ter aqui um papel importante como agentes neutros. Não é suficiente somente convidar os representantes dos grupos menos favorecidos se a capacidade de participar de forma construtiva é insuficiente. Isso pode se referir a sua língua materna, seus hábitos culturais, sua capacidade econômica, a sua mobilidade, sua educação, sua confiança para falar em público. Apoio a esses colaboradores pode incluir eventos de treinamento ou rápidas reuniões ou, talvez, modos distintos de comunicação, ou a combinação de tudo isso. Em um sentido mais prático, pode ser necessário oferecer uma compensação financeira pela perda de renda durante o período de reuniões ou, ainda, serviços de transporte para pessoas idosas ou deficientes. Orientação ao consenso A mediação de interesses divergentes, com o objetivo de alcançar um amplo consenso é uma atividade fundamental neste processo. Um dos enfoques principais é não começar com as diferenças, mas sim com o desenvolvimento de uma visão comum e positiva de longo prazo sobre as águas na cidade. Isso pode ajudar a criar um sentimento de posse que vai tornar os interessados mais dispostos a se comprometerem em prol de um objetivo maior que é construído em conjunto e aceito por todos. Mais sobre visão estratégica pode ser encontrado no módulo 1, secção Direção Visão estratégica A fim de criar sentimento de posse e definir, em conjunto, o caminho a ser trilhado com vistas a construir uma abordagem integrada para a gestão da água na cidade, é crucial desenvolver uma visão comum na fase inicial do processo de planejamento estratégico. Visualizar o futuro é um passo indispensável no processo de planejamento estratégico.

19 Módulo Desempenho Receptividade Enfrentar e equilibrar as necessidades de todos os interessados, bem como fornecer serviços de saneamento para todos, de uma forma justa e adequada, são valores fundamentais da gestão sustentável das águas urbanas. Eficácia e eficiência Por definição, a sustentabilidade exige sempre a conciliação das exigências sociais e econômicas, levando-se em conta a limitada disponibilidade de recursos naturais. Gestão sustentável de águas urbanas é, portanto, baseada na gestão eficiente da água, considerando de forma integrada todos os elementos do ciclo hidrológico urbano. A fim de avaliar se as medidas escolhidas efetivamente fornecem uma melhoria na gestão das águas urbanas, um processo de monitoramento deve ser estabelecido com base em indicadores e metas a serem alcançadas dentro de um prazo definido. Se a avaliação dos resultados monitorados indica que as medidas não alcançam os objetivos definidos, elas deverão ser ajustadas ou abandonadas e substituídas por outras medidas, quando for o caso. Mais informações sobre o acompanhamento e avaliação da Gestão Integrada das Águas Urbanas pode ser encontrado no módulo 1, secção O formato do processo de acompanhamento e avaliação é resultado de um acordo entre grupos de interesse. 4. Responsabilização Responsabilização Como a água é essencial para todas as formas de vida, os grupos de interesse que tomem decisões sobre seu uso, consumo e tratamento, devem estar prontos para informar o que for necessário a todos os outros interessados, mas também aos cidadãos a qualquer momento. Mecanismos jurídicos devem estar em vigor de modo a propor sanções em vista de decisões ruins ou ações falhas, em especial se estas ameaçarem o acesso das pessoas à água potável. Aqui o princípio do poluidor pagador deve ser considerado. Levando a responsabilização a sério, será crucial para um processo participativo formal envolver todas as instituições com mandato legal na gestão das águas. No nível de cidades, isso geralmente significa que a participação de órgãos nacionais e regionais também terá de ser considerada. No final, serão esses atores que terão de justificar suas decisões e ações frente ao público em geral. Eles não poderão fugir à responsabilidade de mudar o curso da ação nem tão pouco tomar medidas corretivas se outros grupos de interesse não estiverem satisfeitos com o resultado do processo de planejamento e implantação. Transparência A colaboração dos grupos de interesse no setor da água só pode levar a resultados frutíferos se todas as instituições envolvidas compartilharem informações de forma tão aberta quanto for possível. Manter um banco de dados consistente e outras informações é obrigatório para todas as etapas do processo de planejamento participativo, por exemplo, para a identificação da demanda de água, a definição de metas e o acompanhamento de sua execução. Ainda mais crítico é a transparência no processo decisório. Trata-se da clareza da finalidade do processo e, em particular, o papel dos interessados na divisão ou intervenção sobre as decisões. Em outras palavras, a transparência deve considerar o nível de poder concedido a grupos de interesse sem mandato legal em relação aos que têm mandatos para o desempenho de determinadas competências. Isto também é discutido no contexto das abordagens formais e informais para a participação dos interessados na Seção 6.2 do presente módulo.

20 20 Kit de Treinamento SWITCH GESTÃO INTEGRADA DAS ÁGUAS URBANAS NA CIDADE DO FUTURO 5. Justiça Eqüidade Eqüidade no domínio da água, basicamente, se traduz em eqüidade no acesso ao saneamento básico, incluindo a proteção da população de eventos meteorológicos extremos. Esse tipo de eqüidade não é, de forma alguma, limitada às questões de gênero, mas frequentemente trata-se de desigualdade entre grupos privilegiados e desfavorecidos da sociedade. A eqüidade só pode ser assegurada caso nenhum grupo de interesse e, em particular, principais usuários de água esteja excluído do processo. Isso também é necessário para cumprir com o aspecto de participação segundo o Princípio 1 do PNUD, Legitimidade e Voz. Estado de Direito A boa governança não é possível sem fundamentos jurídicos que explicitem claramente direitos e deveres dos grupos de interesse e que possam julgar as falhas no cumprimento da lei de maneira efetiva e imparcial. Em 2010, o Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas adotou uma resolução afirmando que a água e o saneamento são direitos humanos, ou seja, eles tornaramse juridicamente vinculadas aos tratados de direitos humanos. Isto implica que, em 160 países signatários ao redor do mundo, os governos não podem mais se eximir da responsabilidade legal de fornecer água e saneamento para os mais necessitados, o que reforça significativamente a posição dos grupos desfavorecidos para reivindicar seus direitos. Processos de inclusão social de grupos de interesse para uma gestão mais sustentável da água urbana pode ser um veículo perfeito para transformar o direito humano à água e saneamento em realidade. Hoje, com o crescente número de pessoas vivendo em cidades, a falta de acesso a água potável e saneamento, a preços acessíveis, em contextos urbanos é uma preocupação crescente. É comum vermos que aqueles sem acesso à água e saneamento são também aqueles que são marginalizados, excluídos ou discriminados. Seu acesso inadequado à água potável e ao saneamento não é apenas um infeliz subproduto da sua pobreza, mas sim um resultado de decisões políticas para excluí-los e para deslegitimar a sua existência, o que perpetua a pobreza Citado a partir da declaração do Relator Especial sobre moradia R. Rolnik e os peritos Independentes da ONU sobre água, saneamento e pobreza extrema, respectivamente, C. de Albuquerque e M. Sepúlveda, emitido por ocasião do Dia Mundial da Água 2011.

21 Módulo 2 21 Colocando grupos de interesse em ação Apesar de muitos processos participativos, envolvendo um conjunto de grupos de interesse, iniciarem-se em torno da água e outras questões, permanece um grande desafio criar e manter esses processos de forma que todos os participantes possam realmente beneficiar-se dele. É também evidente que, para cada contexto e propósito, a participação dos interessados terá sempre de ser concebida de maneira específica a tal contexto. Conforme mencionado na seção anterior, a transparência do papel dos grupos de interesse em mecanismos de decisão aqui em relação às questões da água é de grande importância. A frustração, quando fruto de falsas expectativas, pode trazer todo o processo a um impasse - ou causar um total colapso. No desenvolvimento de cada processo participativo, portanto, é fundamental estabelecer claramente, desde o início, onde o poder reside e quais regras regerão a participação dos interessados com mais ou menos poder. Na sequência, usuários deste kit de treinamento vão encontrar algumas orientações sobre os principais níveis de participação dos grupos de interesse e alguns aspectos mais gerais de uma plataforma com múltiplos grupos de interesse. Além disso, a Seção 6.3 descreve o formato específico da participação dos interessados, que forma a base da abordagem SWITCH: a aliança de aprendizagem. Na Seção 6.4, uma metodologia sistemática para a inclusão social é explicada. Ela foi desenvolvida no âmbito do SWITCH e aplicada com sucesso ao caso de um grupo de micro produtores de couro colombiano que foi apoiado e estimulado a se organizar e se capacitar a fim de reduzir suas fontes de poluição no Rio Bogotá e, assim, garantir o futuro dos seus negócios. 6.1 Diferentes níveis de participação O convite à participação dos interessados na gestão da água é baseado na suposição de que a água pode ser melhor gerida se todos aqueles que (1) têm uma palavra a dizer a esse respeito, (2) são (grandes) usuários de água, ou (3) são vítimas potenciais da má gestão da água, trabalharem em conjunto. O real envolvimento dos grupos de interesse permite que todos os grupos da sociedade tenham um fórum em que possam apresentar as suas próprias necessidades e expectativas. Isso também é necessário para garantir um sólido reconhecimento da dimensão social da sustentabilidade na gestão da água. No entanto, mesmo se todos os interessados se reunirem para um projeto comum, isso não significa que cada voz é levada em conta da mesma maneira. Em todo país e cidade do mundo, a gestão da água é feita por um conjunto de instituições públicas e privadas, com um mandato legalmente estabelecido, que define direitos e obrigações. No final, aqueles que têm uma responsabilidade oficial são os que deverão manifestar-se, caso decisões ruins levem, por exemplo, a interrupções na prestação de serviços, doenças de veiculação hídrica, inundações que poderiam ter sido evitadas, etc. Enquanto autoridades e agências, públicas e privadas, e, em muitos países, governos locais, são legalmente responsáveis pela gestão da água, outras instituições ou grupos da sociedade têm de ser convidados a participar do processo de tomada de decisão

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