RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO

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1 RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO TC nº / Fiscalização nº 582/2010 DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: conformidade Ato originário: Acórdão 442/ Plenário Objeto da fiscalização: Implantação do Sistema Adutor na Região de Guanambi/BA. Funcional programática: / APOIO A OBRAS PREVENTIVAS DE DESASTRES - NACIONAL (CREDITO EXTRAORDINARIO) Tipo da obra: Adutora Período abrangido pela fiscalização: 26/03/2010 a 21/06/2010 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADA Órgão/entidade fiscalizada: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - MI Vinculação (ministério): Ministério da Integração Nacional Vinculação TCU (unidade técnica): 4ª Secretaria de Controle Externo Responsável pelo órgão/entidade: nome: Orlando Cezar da Costa Castro cargo: Presidente da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba-CODEVASF período: a partir de 25/04/2007 Outros responsáveis: vide rol no volume principal às folhas 55/59 PROCESSO DE INTERESSE - TC nº /2010-9

2 RESUMO Trata-se de auditoria realizada na Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - CODEVASF, no período compreendido entre 17/05/2010 e 21/06/2010. A presente auditoria teve por objetivo realizar fiscalização do Edital nº 21/2010, para contratação de empresa para execução das obras civis e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, visando reforçar o abastecimento de água dos municípios de Malhada, Iuiu, Palmas de Monte Alto, Candiba, Pindaí, Matina, Guanambi e Caetité, localizados no estado da Bahia. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do empreendimento? 3 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? 4 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 5 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 6 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 7 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 8 - Os procedimentos para aquisição de titularidade de terreno são regulares? O presente trabalho foi realizado com a utilização do sistema Fiscalis, o qual facilitou a implementação das diretrizes traçadas no roteiro de auditoria de conformidade. Para elaboração das matrizes de planejamento e de achados foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: análise documental, pesquisa em sistemas informatizados, confronto de informações e documentos, comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina, e conferência de cálculos. As principais constatações deste trabalho foram: Cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos serviços. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,06, correspondente ao valor do orçamento básico constante do Edital nº 21/2010, objeto desta auditoria. Entre os benefícios estimados desta fiscalização, podem-se mencionar as melhorias procedimentais nas licitações e no pagamento do item administração local durante a execução de contratos que envolvem recursos federais efetuados pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba-CODEVASF. As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam determinações a órgão/entidade.

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4 S U M Á R I O Título Página 1 - APRESENTAÇÃO INTRODUÇÃO Deliberação Visão geral do objeto Objetivo e questões de auditoria Metodologia Utilizada VRF Benefícios estimados ACHADOS DE AUDITORIA Cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos serviços. (OI) CONCLUSÃO PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ANEXO Dados cadastrais Projeto básico Execução física e financeira Editais Histórico de fiscalizações Deliberações do TCU 20

5 1 - APRESENTAÇÃO O empreendimento fiscalizado para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, faz parte do Fiscobras 2010 em razão de ser uma obra de grande vulto, no valor de R$ ,06, em obediência aos critérios de seleção das obras e serviços a serem fiscalizados estabelecidos na Lei nº , LDO O Edital nº 021/2010, objeto desta auditoria, visa à execução das obras civis e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, com o intuito de reforçar o abastecimento de água dos municípios de Malhada, Iuiu, Palmas de Monte Alto, Candiba, Pindaí, Matina, Guanambi e Caetité, localizados no estado da Bahia. O orçamento básico constante do edital prevê o pagamento de R$ ,06 pelas obras/serviços e fornecimentos. Este montante de recursos será financiado pelo programa de trabalho do governo federal para Prevenção e Preparação para Desastres que tem como objetivo prevenir danos e prejuízos provocados por desastres naturais e antropogênicos. O empreendimento está inserido na ação de Apoio às Obras Preventivas de Desastre Natural, cuja finalidade é elaborar projetos de prevenção de desastres para minimizar o emprego de recursos em decorrência de demandas emergenciais, evitar e reduzir perdas e danos provocados por desastres e diminuir a vulnerabilidade das populações beneficiadas com o projeto. A implementação do empreendimento está sob a gestão da área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba Codevasf, vinculada ao Ministério da Integração Nacional (MI). Importância socioeconômica Segundo o estudo de viabilidade feito pela Hydros Engenharia e Planejamento Ltda, a necessidade de água para o abastecimento humano, agricultura e pecuária é notória no semi-árido baiano. O maior açude, localizado em Ceraíma (Guanambi), que atende as localidades de Guanambi, Candiba, Pilões, Pindaí e Morrinhos, atualmente está produzindo no limite de sua capacidade. Esta região é denominada Polígono da Seca, onde o clima impõe longos períodos de estiagem e se faz necessário acumular a água durante o período chuvoso em cisternas, ou buscá-la no subsolo, através da perfuração de poços. A maior parte dos rios é intermitente, o que se constitui em um fator negativo no que se refere à qualidade das águas. Nas épocas de vazões baixas ou nulas, esses rios não apresentam capacidade para assimilar as cargas orgânicas recebidas, principalmente decorrentes dos lançamentos dos esgotos urbanos tornando a água imprópria para os usos prioritários. Página 1

6 Segundo a Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A - Embasa, atualmente os sistemas de abastecimento de água nesta região apresentam um déficit de cerca de m³/dia de água para atendimento à demanda. De acordo com projeções técnicas, em cinco anos será preciso produzir m³/dia para atender satisfatoriamente a população da região. Em 10 anos, serão precisos m³/dia e em 20 anos serão necessários m³/dia. Consoante o estudo de reconhecimento, concepção e viabilidade, a situação atual do abastecimento de água das localidades inseridas na área de estudo é crítica. De maneira geral, os municípios são atendidos por captação de água subterrânea de poços com desinfecção feita em tanque de mistura com cloro e adição de flúor. Nesta região, faz-se necessária, em períodos de estiagem, a complementação do abastecimento com carros pipa. Em algumas localidades, na estiagem em 2008, o fornecimento foi feito através de manobras, chegando a um dia de abastecimento por nove dias sem água em cada setor, o que gerou a suspensão do fornecimento de água para o uso de irrigação. Em torno de habitantes serão beneficiados com a obra da adutora nos municípios de Malhada, Iuiu, Palmas de Monte Alto, Candiba, Pindaí, Matina, Guanambi e Caetité, localizados no sudoeste do estado da Bahia. 2 - INTRODUÇÃO Deliberação Em cumprimento ao Acórdão 442/ Plenário, realizou-se auditoria na Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - MI, no período compreendido entre 17/05/2010 e 21/06/2010. Entre as razões que motivaram esta auditoria, destaca-se o elevado vulto de recursos, no valor de R$ ,06, para a obra de implantação do sistema adutor na região de Guanambi, no estado da Bahia Visão geral do objeto O Edital nº 21/2010, objeto desta auditoria, tem como finalidade a contratação de empresa para execução das obras civis e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, visando reforçar o abastecimento de água dos municípios de Malhada, Iuiu, Palmas de Monte Alto, Candiba, Pindaí, Matina, Guanambi e Caetité, localizados no estado da Bahia. A data de abertura das propostas dos licitantes tinha como previsão inicial o dia 19 de maio de Após alterações na planilha orçamentária e no edital, a data para abertura das propostas foi prorrogada Página 2

7 por três vezes. Até o momento, está prevista a abertura das propostas em 15 de julho de O cronograma físico-financeiro prevê a conclusão da obra em 12 meses e o contrato terá vigência de 15 meses. Para permitir a implementação do sistema de adução, a Codevasf parcelou o objeto em diversos procedimentos licitatórios. Em 2008 houve a concorrência, Edital nº 92/2008, para contratação dos serviços de elaboração dos estudos de reconhecimento, concepção e viabilidade - com licenciamento prévio - e elaboração do projeto básico do sistema adutor da região de Guanambi, no valor de R$ ,50. Teve como vencedora a empresa Hydros Engenharia e Planejamento Ltda. O orçamento previsto no edital para a contratação era de R$ ,69, o resultado do procedimento licitatório representou um desconto de 31% sobre o orçamento básico. A contratação do projeto teve financiamento do programa de trabalho para Abastecimento Público de Água em Comunidades Ribeirinhas do Rio São Francisco - Água para Todos - Estado da Bahia - Crédito Extraordinário. O estudo de reconhecimento, concepção e viabilidade apresentou duas alternativas possíveis para o sistema adutor. A segunda alternativa apresentou menor valor com diferença de custo em torno de 1,3%. Segundo o estudo, a primeira alternativa apresenta maiores vantagens operacionais em relação à segunda, portanto o sistema projetado foi desenvolvido com base na primeira alternativa para atender o novo sistema integrado de abastecimento de água na região de Guanambi, Bahia. Em 28 de abril de 2010, foi lançado o Pregão Presencial nº 23/2010, com orçamento básico no valor de R$ ,46 para aquisição de tubulação em ferro fundido e em PVC de FoFo, compatível com as conexões de ferro-fundido. A especificação foi alterada substituindo-se a tubulação de ferro fundido para plástico reforçado com fibra de vidro - PRFV. Esta mudança reduziu o orçamento básico para R$ ,05. O pregão, após alteração da especificação, obteve como resultado o valor R$ ,73, equivalente a um desconto de 18% para aquisição das tubulações. O pregão foi dividido em 22 lotes em função do material e do diâmetro do tubo a ser adquirido. A licitação foi deserta no lote 19 que previa a aquisição de tubulação em PRFV com diâmentro nominal de 100mm. Na mesma data, foi lançada a concorrência do tipo menor preço, Edital nº 21/2010, para execução das obras civis e montagem dos equipamentos, orçada no valor de R$ ,38. Em 28 maio de 2010, foi publicado no Diário Oficial da União o aviso de licitação tipo técnica e preço na modalidade concorrência, Edital nº 34/2010, tendo por objeto a contratação de empresa especializada para elaboração do projeto executivo da adutora do São Francisco na região de Guanambi, bem como apoio à fiscalização e supervisão das respectivas obras com valor estimado de R$ ,12. Este valor correrá à conta dos recursos orçamentários do programa de trabalho para Estudos e Projetos de Infra Estrutura Hídrica - Nacional e Apoio às Obras Preventivas de Desastre Nacional - Fonte GND4 - Categoria Econômica 4. O recebimento da documentação e abertura das propostas está previsto para 19 de julho de Página 3

8 Conforme informação da equipe responsável pela gestão de projetos da Codevasf, ainda está previsto procedimento licitatório para aquisição dos conjuntos de motobombas com orçamento em torno de R$ 3 milhões de reais. A proposta prevê a captação das águas do Rio São Francisco próxima ao município de Malhada para suprir o sistema integrado de abastecimento de água da região de Guanambi. O sistema é composto por uma adutora de água bruta até a localidade de Julião no município de Malhada, onde se fará o tratamento da água e a distribuição por uma adutora de água tratada que se estenderá até os municípios de Guanambi, Caetité, Pindaí, Candiba, Iuiu, Malhada, Matina, Igaporã e Palmas de Monte Alto. O sistema projetado é composto pelas unidades de captação com canal de chamada, estação elevatória de água bruta, adutora de água bruta, estação de tratamento de água e estação de tratamento de lodo, adutora de água tratada, seis estações elevatórias de água tratada, reservatórios apoiados de 2.000m³, 500m³, 100m³, 10m³, utilizados como poços de sucção das estações elevatórias. Segundo o memorial descritivo do projeto básico, a região beneficiada compreende uma área em volta do traçado das adutoras de aproximadamente 125km de extensão em sentido oeste-leste e de 75km no sentido norte-sul Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo realizar fiscalização do Edital nº 21/2010 de implantação do sistema adutor na região de Guanambi/BA. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do empreendimento? 3 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? 4 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 5 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 6 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 7 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 8 - Os procedimentos para aquisição de titularidade de terreno são regulares? Página 4

9 2.4 - Metodologia utilizada O presente trabalho foi realizado com a utilização do sistema Fiscalis, o qual facilitou a implementação das diretrizes traçadas no roteiro de auditoria de conformidade. Para elaboração das matrizes de planejamento e de achados foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: - análise documental; - pesquisa em sistemas informatizados; - confronto de informações e documentos; - comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina; e - conferência de cálculos VRF O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,06. Este valor corresponde a previsão de desembolso para contratação de empresa para execução das obras civis e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, Bahia, constante do Edital nº 21/2010, objeto desta auditoria Benefícios estimados Entre os benefícios estimados desta fiscalização, podem-se mencionar as melhorias procedimentais nas licitações e inclusão de cláusula com critério de pagamento proporcional para o item administração local a ser efetuado durante a execução de contratos que envolvem recursos federais com gestão pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba-CODEVASF, decorrentes de determinações a serem proferidas. 3 - ACHADOS DE AUDITORIA Cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos serviços Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades Situação encontrada: O cronograma físico-financeiro anexo ao Edital nº 21/2010 prevê 12 meses para execução das obras civis e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, no estado da Bahia. Entretanto, a análise da produtividade da mão de obra constante nas composições de preço unitário, anexas ao edital, constatou a necessidade de um prazo maior para execução do empreendimento ou a disponibilidade de um efetivo de mão de obra superior ao estimado no cronograma de mão de obra fornecido pela Codevasf. Caso o prazo previsto para conclusão da obra não seja cumprido, o pagamento mensal para o item administração local, conforme apresentado na planilha orçamentária, aliado à omissão do critério de pagamento para este item, poderia sugerir que a remuneração da administração local será superior ao estimado inicialmente. Página 5

10 A adutora na região de Guanambi, financiada com recursos do Programa de Aceleração do Crescimento, é uma de obra de grande porte constituída por uma estação elevatória de água bruta, na área de captação, e seis estações elevatórias de água tratada distribuídas ao longo do trajeto da adutora, próximas às cidades a serem abastecidas pelo sistema. O tronco principal, com diâmetro nominal de 600mm, percorre aproximadamente 113 km desde a margem do Rio São Francisco até o município de Guanambi. O abastecimento das cidades de Malhada, Iuiu, Palmas De Monte Alto, Candiba, Pindaí e Matina se faz por tubulação de diâmetro nominal de 200mm percorrendo um total aproximado de 152 km. Foram previstos ainda, 44 km de tubulação de 100mm para substituição de parte da rede de abastecimento de água existente, proveniente do açude de Ceraíma. Em análise do cronograma físico-financeiro, cronograma de mão de obra, histograma de mão de obra, cronograma de implantação e rede "pert" apresentados pela Codevasf para a obra da adutora de Guanambi, verificaram-se inconsistências relativas ao prazo previsto para conclusão do empreendimento. O cronograma de implantação informa que, durante o primeiro mês, estão previstos os serviços preliminares para mobilização e implantação do canteiro de obras. No mês seguinte, está previsto o início das principais estruturas constituintes do sistema de adução. Terão início simultâneo os serviços de captação, que compreendem estação elevatória de água bruta e canal de chamada; a estação de tratamento de água composta de calha "parshall", floculadores, decantadores com canal principal, filtros, reservatório de lavagem dos filtros com capacidade de 200m³, estação elevatória do reservatório de lavagem dos filtros - EE01, reservatório de recirculação com capacidade de 200m³ e estação elevatória EE-02, casa de química, casa de cloração de grande porte, 13 unidades de casa de cloração para médias e pequenas localidades, urbanização da área da estação de tratamento de água; além da execução da adutora de água tratada com diâmentos nominais de 600mm, 200mm e 100mm, caixa de transição no trecho Mutãns-Candiba, tanques de ação unidirecional-tau, travessias sob rodovias, derivações e medidores. Conforme o caminho crítico apresentado na rede "pert/cpm", método que calcula a duração das etapas do empreendimento e apura quais atividades de uma sequência não podem sofrer alteração de prazo sem que isso reflita na duração total da obra, verificou-se que a execução da estação de tratamento de água, adutora principal e sub-adutoras fazem parte do caminho crítico, ou seja, o atraso na execução de uma dessas etapas resultará no atraso das etapas subsequentes. Ressalta-se a característica linear deste tipo de sistema e a extensão aproximada de 113 km da captação, nas margens do Rio São Francisco, até a cidade de Guanambi. Portanto, para execução simultânea de diferentes estruturas serão necessárias diversas frentes de serviço atuando ao mesmo tempo, espalhadas ao longo da linha da adutora, afastadas por dezenas de quilômetros. Além disso, durante a análise do cronograma de mão de obra, verificou-se que o prazo da obra, o valor destinado para pagamento dos funcionários e o quantitativo médio de funcionários por mês eram o Página 6

11 ponto de partida do cronograma e não o objetivo da elaboração do gráfico. Após questionamento encaminhado à equipe de orçamento da Codevasf com relação à definição do prazo da obra e do quantitativo de mão de obra, foi informado que o dimensionamento do número de empregados da mão de obra direta para a obra da Adutora de Guanambi seguiu o seguinte critério "in verbis": "a) tomamos inicialmente o custo direto dos serviços (preço de venda / BDI) e consideramos que 25% desse valor era referente aos custos com a mão-de-obra; b) excluindo-se os encargos sociais (horista, 127,95%) e dividindo pelo prazo da obra de 12 meses, obtivemos uma estimativa do custo mensal de salários; c) dividindo esse valor mensal pelo salário médio de R$ 700,00 (sem encargos sociais), chegamos ao número de empregados de 350 homens / mês; d) com base no número de empregados foi efetuado o dimensionamento da quantidade de refeições, transporte de pessoal, EPI e medicina e segurança do trabalho; e) lembramos que essa memória de cálculo consta do detalhamento da administração local (parte final da planilha) das planilhas divulgadas no edital; f) em relação ao prazo da obra destacamos que quando da formação dos preços unitários do orçamento base o mesmo já se encontra anteriormente estabelecido, sendo a administração local calculada para o número de meses informado. g) quanto ao cronograma de mão-de-obra segue em anexo um arquivo contendo o cálculo de como chegamos ao número de R$ ,62 relativo ao total de salários da mão-de-obra acréscido dos custos com alimentação, transporte, ferramentas, EPI, medicina e segurança do trabalho e seguros. Esse valor quando da divisão pelo prazo da obra (12 meses) resulta no valor de R$ ,47 / mês." Verifica-se no item "a", conforme esclarecimento acima, que o quantitativo de mão de obra não foi calculado obedecendo a produtividade de cada profissional ao executar os diferentes serviços, mas sim considerou-se que o valor para a mão de obra corresponde a 25% do valor orçado para os serviços. Além disso, o item "f" esclarece que o prazo para execução do empreendimento estava determinado antes da conclusão do projeto básico. Além das ponderações relatadas, a equipe de auditoria calculou a quantidade de funcionários por mês para execução da adutora de água bruta com diâmetro nominal de 600mm e comprimento de m para comparar com a quantidade presente no cronograma. O cálculo, conforme tabela 3.1.1, utilizou como base os parâmetros de produtividade de mão de obra indicados nas composições de preço unitário anexas ao Edital nº 21/2010, fornecidas pela Codevasf. Desta maneira, o somatório das horas necessárias de todas as categorias de profissionais envolvidos na execução dos serviços para execução da adutora indicou a necessidade de 126 funcionários trabalhando por mês para execução deste serviço no prazo de 5 meses, estipulado pela Codevasf. Entretanto, o cronograma de mão de obra considerou 48 colaboradores por mês para executar a Página 7

12 adutora no período previsto. Com base no exposto, caso seja mantida a quantidade de colaboradores prevista no cronograma anexo ao edital, a execução desta etapa duraria 13 meses. Este prazo foi obtido pela relação entre os 126 funcionários, calculados pela equipe de auditoria, dividido por 48 trabalhadores estimados pelo cronograma da Codevasf e multiplicado por 5 meses, inicialmente previstos. Sendo assim, caso um serviço com prazo de execução previsto de 5 meses seja finalizado ao término do 13º mês, o prazo previsto para conclusão de todo sistema adutor parece não corresponder a somente um ano de obra. O fato é que o cronograma referente à Concorrência 21/2010, por tudo o que foi exposto, reflete apenas os parâmetros determinados previamente pela Codevasf para o prazo e quantitativo de mão de obra e não pode ser considerado como um parâmetro seguro o suficiente para que seja tomado como prazo real de execução da obra da adutora. Observa-se ainda que, empreendimentos desta magnitude deveriam ter um cronograma mais contundente de forma a evitar os recorrentes atrasos verificados nas obras da Codevasf. Conforme tabela 3.1.2, verificam-se recorrentes aditivos de prazo na execução de alguns contratos de obras executadas pela Codevasf que integraram o Fiscobras O valor proposto no Edital nº 21/2010 para pagamento pelas obras, serviços e fornecimentos para a adutora na região de Guanambi é de R$ ,06. O valor orçado para o item administração local foi de R$ ,78, que acrescido do percentual de 30% referente à bonificação de despesas indiretas no valor de R$ ,03 corresponde ao montante de R$ ,81. O desembolso mensal para o pagamento da administração local está previsto em R$ ,48 a ser pago durante os 12 meses implantação do empreendimento, conforme cronograma físico-financeiro anexo ao edital. Portanto, o percentual da administração local corresponde 5% sobre o valor total da obra constante da planilha do orçamento básico. "Administração local são as despesas decorrentes da montagem e manutenção da estrutura administrativa no local de execução para atender às necessidades da obra, no que concerne a direção e fiscalização técnica, pessoal, programação, controle de custos e de qualidade", conforme conceito de Maçahico Tiçaka em Orçamento na Construção Civil. As despesas administrativas variam em função do tipo de construção e em função do prazo de duração da obra. O quantitativo de profissionais para gerenciamento, a previsão de consumo com o canteiro e o quantitativo de mão de obra para execução da obra se modificam com a alteração no prazo. Ou seja, este item está diretamente ligado ao prazo de execução do empreendimento. Com o atraso no prazo de execução da obra será pago valor acima do estimado inicialmente, caso se mantenha o critério de medição de pagamento de um valor fixo mensal. Página 8

13 Para esta obra em análise, os itens de despesa constantes na administração local são: (1)mão de obra indireta, composta por equipes de profissionais de nível auxiliar, técnico e superior; (2) manutenção do canteiro; (3) veículos e equipamentos; (4) alimentação; (5) transporte de pessoal; (6) ferramentas; (7) equipamentos de proteção individual; (8) medicina e segurança do trabalho, onde além dos programas de segurança para o trabalhador da construção, estão previstos os exames admissionais e demissionais; e (9) seguros. Com relação à forma de apresentação, a administração encontra-se de acordo com a jurisprudência do TCU, entretanto, quanto à forma de pagamento, constata-se a falta de padronização pela contratante e possibilidade de dano ao erário quando há celebração de aditivo de prorrogação de prazo. Além disso, verificou-se a ausência de cláusula, no edital e na minuta do contrato, que esclareça a forma de pagamento para este item. Observou-se, em um dos contratos da Codevasf para outra obra, que a mão de obra gerencial integrante da administração local constou da planilha de custos diretos e foi objeto de conferência mensal por parte da fiscalização para que o pagamento pelos serviços prestados pudesse ser efetuado. Nesta situação, há uma distinção entre os critérios de pagamento para os diferentes itens de sua composição: enquanto os materiais de escritório, o transporte de funcionários e as ferramentas são pagos por valor fixo global estimado inicialmente, o pagamento da mão de obra faz-se em função do levantamento pelo fiscal das horas efetivamente trabalhadas. Esta sistemática além de dificultar o trabalho da fiscalização da obra incorre em risco de subjetividade na aferição da execução da tarefa pelos profissionais envolvidos. Na outra forma de pagamento, comumente encontrada, é efetuado desembolso mensal do valor constante da planilha orçamentária, conforme se observa na obra em estudo do sistema de adução. A estrutura da administração local foi detalhada, orçada, acrescida do BDI e dividida pelo prazo de duração da obra. Este valor será pago independente de alteração em sua estrutura da administração local ou de modificação no prazo de duração da obra. Neste caso, em situações de atraso no andamento da obra por culpa exclusiva da contratada, o pagamento de valor fixo mensal configura premiação pelo atraso no serviço. Dessa forma, a construtora continua recebendo o valor pré-fixado na planilha mesmo que tenha reduzido a composição da administração local. Além disso, a contratante é levada a desembolsar valor acima do estimado inicialmente quando da previsão orçamentária. Chega-se, assim, a uma situação em que a Administração poderia sofrer prejuízos, na medida em que, ao término do prazo de vigência do contrato, o item administração local fosse pago mensalmente desconsiderando o valor previsto, caso a obra não se encontrasse concluída no prazo inicialmente estipulado. Em caso de atraso no andamento da execução do empreedimento por culpa exclusiva da contratada, o Página 9

14 pagamento de valor fixo mensal para o item administração local seria efetuado integralmente sem a devida conclusão do empreendimento. Neste sentido, o pagamento fixo da administração local não reflete a realidade da obra e caracteriza pagamento antecipado por serviço ou etapa não executada. O pagamento antecipado constitui grave infração à norma legal, especialmente nos artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64 e artigo 65, inciso II, alínea c, da Lei 8.666/93 ante a comprovada ocorrência de infração à norma legal financeira. Em função dos recorrentes atrasos verificados nas obras da Codevasf e do cronograma físicofinanceiro deficiente para este empreendimento, entende-se que o pagamento do item administração local deve se adequar a esta situação. Desta forma, propõe-se que a remuneração deste item seja efetuada com valor proporcional ao verificado na execução financeira realizada da obra, de forma a manter inalterado o valor total previsto a ser pago para remuneração da administração local no decorrer da execução do objeto contratado, a exemplo do item 10, Forma de Pagamento, do Edital nº 02/2007 do Ministério da Integração Nacional para implantação do Projeto de Integração do Rio São Francisco, conforme o seguinte excerto, in verbis: "10.1. Os pagamentos das obras e serviços serão efetuados em reais com base nas medições mensais dos serviços efetivamente executados, obedecendo os preços unitários propostos, com exceção da instalação de canteiro, da mobilização e da desmobilização da Contratada e dos serviços de operação, manutenção e vigilância do canteiro e Administração Local.(...) A Administração Local será remunerada mensalmente com valor proporcional ao faturamento dos serviços de obras civis e de acordo com o montante global ofertado pela Licitante." Página 10

15 TABELA CÁLCULO DE MÃO DE OBRA POR MÊS PARA EXECUÇÃO DA ADUTORA DE ÁGUA BRUTA( DN 600; L=12.088m) Este cálculo utilizou como parâmetro a produtividade de mão-de-obra das composições de preço unitário fornecidas pela CODEVASF Serviço unidade quantidade mão-de-obra hora/m² total de horas DESMAT. DESTOCAMENTO E LIMPEZA M ,46 SERVENTE 0,01 241,7646 ENCARREGADO 0,001 24,17646 DESTOC. MED. C/ ARR. QUE. REQ. 0 < 30 UN 30,00 SERVENTE 0, ,90000 ENCARREGADO 0, ,90000 PLACA DE SINALIZACAO E ADVERTENCIA, INCL. FORNEC., TRANSP., INSTAL. E REMOCAO P/ OUTRO LOCAL DA OBRA (DP0301) M2 24,00 CADASTRO COMPLETO DE ADUTORA, INTERCEPTOR OU EMISSARIO M ,23 ESC. MAN. VALA 1A CAT 0 A 1,5M M ,10 ENCARREGADO 0, ,43800 SERVENTE 2, ,86200 ESC. MEC. 1A CAT 0 A 2M M ,89 ENCARREGADO 0, ,12920 SERVENTE 3, ,77650 REAT. COMP. MAN. C\ REAPR. MAT. ESC. M ,85 SERVENTE 1, ,77500 ATERRO COMP MEC C/ C/T < 200 M M ,05 SERVENTE 0, ,0490 ENCARREGADO 0,0033 3,3497 ESCOR. VALA TIPO DESCONTINUO M ,30 SERVENTE 1, ,42000 CARPINTEIRO 0, ,21000 ESCORAMENTO VALAS TIPO CONTINUO M ,77 SERVENTE 2, ,95600 CARPINTEIRO 1, ,47800 ESGOTAMENTO C/ CONJUNTO MOTO-BOMBA DE SUPERFICIE E SUBMERSA. H 350,00 SERVENTE 1, ,00000 CONCR. 18 MPA, 304KG/M2 M3 155,82 AJUDANTE 3, ,20600 PEDREIRO 2, ,64000 ENCARREGADO 0, ,91000 CONCR. 22MPA, 340 KG POR M3 M3 92,40 AJUDANTE 3, ,92000 PEDREIRO 2, ,80000 ENCARREGADO 0, ,20000 CONCR. ARMADO 20 MPA (P/ BLOCOS DE ANCORAGEM) M3 45,41 SERVENTE 14, ,74000 PEDREIRO 5, ,05000 ENCARREGADO 0, ,70500 AJUDANTE 0, ,34218 CARPINTEIRO 8, ,82100 ARMADOR 9, ,93600 ARMACAO DE FERRO CA 5O/60 (KG) KG 5.544,00 ARMADOR 0, ,40000 AJUDANTE 0, ,49480 FORMA ESPEC. MAD. COMPENSADA 12MM M2 302,40 CARPINTEIRO 1, ,12000 AJUDANTE 0, ,78416 CAIXA P/DESCARGA E/OU VENTOSA, EM CONCRETO ARMADO, SECAO INTERNA 1,90 X 1,20m, h<=2,30m, P/ LINHA PRINCIPAL C/600mm <=DN <=700mm, S/ FORNEC. MAT. HIDRAULICO (CRV TIPO IV) DP /04 UN 53,00 ASSENT. DE TUBOS, PECAS E CONEXOES EM FoFo DUCTIL E ACO CARBONO, PONTA E BOLSA, JUNTA ELASTICA / JTI - AGUA - DN 600mm M ,23 AJUDANTE 0, ,99550 MONTADOR 0, ,05660 MONT. DE PEÇAS, CONEXOES, VALVULAS, APARELHOS E ACESSORIOS DE FERRO FUNDIDO DUCTIL OU AÇO CARBONO, JUNTA FLANGEADA OU MECANICA 0,07000 C/ DIAMETROS DE 50 A 250 mm. KG ,87 AJUDANTE 797,57090 MONTADOR 0, ,78545 MONT. DE PEÇAS, CONEXOES,VALVULAS, APARELHOS E ACESSORIOS DE FERRO FUNDIDO DUCTIL OU AÇO CARBONO, JUNTA TRAVADA, EXTERNA 0,02700 MECANICA OU FLANGEADA C/ DIAMETROS DE 300 A 600 mm. KG ,50 AJUDANTE 315,88650 MONTADOR 0, ,35460 BRAÇADEIRA EM AÇO 3/8" X 1" R=317,5mm L=1.020mm UN 56,00 SOLDADOR 0, ,49600 MONTADOR 0, ,29600 AJUDANTE DE MONTADOR 1, ,79200 CARGA E DESCARGA DE TUBO DE F-F- DUCTIL OU AÇO CARBONO, P/DN 350 A 0, mm T 1.665,76 SERVENTE 583,01600 MOMENTO DE TRANSP. P/ TUBOS, PEÇAS E CONEXOES DE FoFo DUCTIL OU AÇO CARBONO TxKM ,11 SERVENTE 0, ,79866 Horas de mão-de-obra para execução da adutora de água bruta - TOTAL Número de funcionários trabalhando por mês para executar a adutora de água bruta em 5 meses: ,30 126, PARA O CÁLCULO DE FUNCIONÁRIOS TRABALHANDO POR MÊS PARA EXECUÇÃO DA ADUTORA DE ÁGUA BRUTA, EFETUOU-SE A DIVISÃO DO TOTAL DE HORAS PREVISTAS POR 220 h/mês E MULTIPLICOU-SE POR 5 meses. O CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO E DE MÃO-DE -OBRA DEMONSTRAM A EXECUÇÃO EM 5 MESES E PREVÊEM 48 FUNCIONÁRIOS TRABALHANDO POR MÊS NA EXECUÇÃO DESTE SERVIÇO. Página 11

16 TABELA QUADRO COMPARATIVO ENTRE O PRAZO PACTUADO E O PRAZO EFETIVAMENTE EXECUTADO NAS OBRAS DA CODEVASF OBRA CONTRATO PRAZO INICIAL (MÊS) PRAZO ADITADO (MÊS) PRAZO ATUAL (MÊS) SITUAÇÃO ATUAL 1 (PAC) Implantação Perímetro de Irrigação Baixio de Irecê ( ha)/ba Execução das obras civis da infraestrutura hidráulica do projeto de irrigação complementar Baixio de Irecê % EXECUTADO Execução de serviços de construção das linhas de 34,5 kv e subestações abaixadoras para suprimento de energia elétrica % EXECUTADO 2 (PAC) Implantação Perímetro Irrigação Salitre / BA ( ha) Serviços de implantação de obras civis complementares do Sistema Adutor Principal de Irrigação da Etapa I do Projeto Salitre % EXECUTADO Complementação e implantação das obras civis e montagem do sistema de distribuição setirial de irrigação da Etapa I do Projeto Salitre % EXECUTADO Execução dos serviços de montagem de equipamentos elétricos % EXECUTADO Execução dos serviços de operação e manutenção do sistema adutor do Projeto Salitre % EXECUTADO 3 (PAC) Perímetro de irrigação Jacaré - Curituba (3.150 ha) / SE Supervisão das obras de implantação e da pré-operação, bem como o apoio à fiscalização do projeto Jacaré-Curituba % EXECUTADO 4 (PAC) Recuperação e Controle de Erosão - São Francisco e Parnaíba Elaboração de estudos e projeto básico de revitalização da Microbacia do Riacho do Tigre, no Município de Paulo Afonso, no Estado da Bahia % EXECUTADO Elaboração de Projeto Básico para Requalificação e Valorização Ecológica e Funcional do Entorno do Morro da Gruta % EXECUTADO Página 12

17 Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Edital 21/2010, 09/06/2010, CONCORRÊNCIA, Execução das obras civis e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, no estado da Bahia. Classificação alterada de IG-C para OI. Embora o cronograma físico-financeiro incompatível com a execução física dos serviços exponha o erário a risco em caso de aditivo, o cumprimento da determinação desta Corte é suficiente para mitigar esse dano. Visto tratar-se de obra emergencial, para prevenção de desastres, apesar das evidências indicarem que a obra não será concluída em 12 meses, optou-se por não propor medidas que viessem à retardar o início do empreendimento. Ademais, verificou-se que não houve descumprimento de determinação do TCU à Codevasf relativa à forma de pagamento do item administração local Critérios: Acórdão 997/2004, TCU, Plenário Acórdão 2367/2006, TCU, Plenário Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX, item e; art. 6º, inciso IX, item f; art. 40, inciso XIV, item b Evidências: Edital nº 21/2010, o qual trata da execução das obras civis para implantação do sistema adutor de Guanambi, no estado da Bahia. (Anexo 1 - Principal - folhas 1/46) Resumo do orçamento (Anexo 1 - Principal - folhas 50/51) Ofícios de requisição 01 a /2010. (Volume Principal - folhas 6/16) Ofícios da Codevasf em resposta aos ofícios do TCU (Volume Principal - folhas 17/36) do orçamentista da Codevasf acompanhado do cálculo do custo de mão-de-obra. (Volume Principal - folhas 37/38) Memória de cálculo da equipe de auditoria com o cálculo mensal da mão de obra para execução da adutora de água bruta. (Volume Principal - folha 44) Curva ABC elaborada pela equipe de auditoria. (Volume Principal - folhas 47/50) Conclusão da equipe: Em função da incompatibilidade verificada entre o prazo previsto no cronograma físico-financeiro, anexo ao Edital nº 21/2010, e o prazo de execução com base na produtividade da mão de obra constante nas composições de preço unitário do empreendimento, conclui-se que o cronograma apresentado não é um parâmetro seguro o suficiente para que seja tomado como prazo real de execução do sistema adutor da região de Guanambi. Ante o exposto, entende a equipe de auditoria que, asseguradas as seguintes medidas pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba, podem ser atenuados os problemas advindos do cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos serviços: - Propõe-se que Codevasf acrescente na minuta do contrato, para suprir a omissão, cláusula prevendo Página 13

18 forma de pagamento para administração local, evitando que esse item seja remunerado de forma desproporcional ao faturamento dos serviços de obras civis, de modo que o montante global ofertado pela licitante não seja ultrapassado, adotando o mesmo cuidado em futuras licitações. 4 - CONCLUSÃO Não foram constatadas impropriedades ou irregularidades para as questões de auditoria formuladas para esta fiscalização. Entretanto, foi identificado o seguinte achado sem vinculação com questões de auditoria: Cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos serviços. (item 3.1) Entre os benefícios estimados desta fiscalização, podem-se mencionar as melhorias procedimentais nas licitações e inclusão de cláusula com critério de pagamento proporcional para o item administração local a ser efetuado durante a execução de contratos que envolvem recursos federais com gestão pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba-CODEVASF, decorrentes de determinações a serem proferidas. Conforme verificado, o cronograma de desembolso físico-financeiro parece estar incompatível com a execução física dos serviços. Ressalte-se que um cronograma que não prevê adequadamente o período de duração da obra pode implicar acréscimo no custo do item administração local em caso de celebração de aditivos. O cronograma de uma obra deve ser elaborado da forma mais cuidadosa possível, de forma que reflita adequadamente a execução dos serviços no prazo necessário. A estimativa para o prazo de duração da obra deve considerar o porte do empreendimento, a produtividade de mão-de-obra para execução dos serviços e o número de equipes trabalhando para executar a obra no tempo previsto. Interessa observar os recorrentes atrasos verificados nas obras da Codevasf e o cronograma-físico financeiro deficiente para este empreendimento. Por tudo exposto, entende-se que o pagamento do item administração local deve se adequar a esta situação. Este item está diretamente ligado ao prazo de execução do empreendimento em que o atraso no prazo de duração obra fará com que o valor pago ao término da obra não corresponda ao estimado inicialmente, caso seja mantido o valor fixo mensal para o pagamento da administração local constante na planilha orçamentária anexa ao Edital nº 21/ ENCAMINHAMENTO Proposta da equipe 1 - Determinação a Órgão/Entidade: Propõe-se, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Página 14

19 Interno/TCU, determinar à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba para que: Acrescente na minuta do contrato, para suprir a omissão, cláusula prevendo forma de pagamento para administração local, evitando que esse item seja remunerado de forma desproporcional ao faturamento dos serviços de obras civis, de modo que o montante global ofertado pela licitante não seja ultrapassado, adotando o mesmo cuidado em futuras licitações Envie a este Tribunal, em 60 dias, cópia do contrato referente ao Edital nº 21/2010 com a inclusão da cláusula de medição e pagamento para o item administração local. 2 - Alertar a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba quanto à seguinte impropriedade constatada: Cronograma de desembolso físico-financeiro incompatível com a execução física dos serviços, decorrente do descumprimento do inciso III, 2º, art. 7º, bem como a alínea b, inciso XIV, art. 40 da Lei 8.666/93, conforme tratado no item 3.1 do relatório. 3 - Determinação de Providências Internas ao TCU: Comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que não foram detectados indícios de irregularidades que se enquadram no disposto no inciso IV do 1º do art. 94 da Lei nº /2009, LDO/2010, no Edital nº 21/ Codevasf, relativo à execução das obras civis e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, no estado da Bahia. Secob-1, 4 de novembro de 2010 Página 15

20 Proposta do supervisor De acordo com a proposta de fl. 81. Secob-1, 4 de novembro de 2010 Página 16

21 Proposta do secretário De acordo com a proposta de fls. Secob-1, 4 de novembro de 2010 Página 17

22 6 - ANEXO Dados cadastrais Obra bloqueada na LOA deste ano: Não Projeto básico Informações gerais Projeto(s) Básico(s) abrange(m) toda obra? Foram observadas divergências significativas entre o projeto básico/executivo e a construção, gerando prejuízo técnico ou financeiro ao empreendimento? Exige licença ambiental? Possui licença ambiental? Está sujeita ao EIA(Estudo de Impacto Ambiental)? As medidas mitigadoras estabelecidas pelo EIA estão sendo implementadas tempestivamente? Observações: Execução física e financeira Execução física Sim Não Sim Sim Sim Sim Data da vistoria: 17/05/2010 Percentual executado: 0 Data do início da obra: 15/07/2010 Data prevista para conclusão: 15/07/2011 Situação na data da vistoria: Não iniciado. Descrição da execução realizada até a data da vistoria: A obra não foi iniciada, encontra-se em fase de licitação. A abertura das propostas está prevista para 15 de julho de 2010 e o prazo para conclusão é de 12 meses. Observações: Como a obra não iniciou, a data da vistoria corresponde ao dia de início da Portaria de Fiscalização/planejamento nº 992 de 14 de maio de Execução financeira/orçamentária Primeira dotação: 06/2010 Valor estimado para conclusão: R$ ,06 Desembolso Funcional programática: / APOIO A OBRAS PREVENTIVAS DE DESASTRES - NACIONAL (CREDITO EXTRAORDINARIO) Origem Ano Valor orçado Valor liquidado Créditos autorizados Moeda Página 18

23 Origem Ano Valor orçado Valor liquidado Créditos autorizados Moeda União ,79 0, ,00 Real Observações: Como ainda não há dotação orçamentária para esta obra, neste item foi informado o mês de abertura das propostas. O valor orçado no cronograma de desembolso equivale à soma dos valores para aquisição dos tubos e execução dos serviços para a obra da adutora da região de Guanambi correspondendo ao valor de R$ ,79.O pregão para aquisição da tubulação teve como resultado o valor R$ ,73 e a concorrência para execução da obra tem como orçamento básico o valor de R$ ,06. O valor dos créditos autorizados corresponde ao valor disponível para o Plano de Trabalho de Prevenção e Preparação para Desastres, conforme pesquisa ao SIAFI Editais Nº do edital: 21/2010 Objeto: Execução das obras civis e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos para implantação do sistema adutor na região de Guanambi, no estado da Bahia. UASG: Data da publicação: 09/06/2010 Modalidade de licitação: Concorrência Tipo de licitação: Menor Preço Data da abertura da documentação: 15/07/2010 Valor estimado: R$ ,06 Data da adjudicação: Quantidade de propostas classificadas: Observações: Histórico de fiscalizações Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do Fiscobras)? Não Não Não Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não Processos correlatos (inclusive de interesse) 13270/ Página 19

24 6.2 - Deliberações do TCU Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria) Não há deliberação para este Processo de Interesse. Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria) Não há deliberação até a emissão desse relatório. Página 20