A GOVERNANÇA DO CLIMA E O ESQUEMA EUROPEU DE COMÉRCIO DE EMISSÕES DE CARBONO (EU ETS) Veronica Korber Gonçalves 1

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1 A GOVERNANÇA DO CLIMA E O ESQUEMA EUROPEU DE COMÉRCIO DE EMISSÕES DE CARBONO (EU ETS) Veronica Korber Gonçalves 1 RESUMO Entre as formulações teóricas do campo das relações internacionais para compreender o impulso e as dificuldades para a cooperação na área ambiental, destaca-se a noção de governança do clima. A governança do clima surge como categoria normativo-explicativa para se referir ao conjunto de ações tomadas pelos atores estatais e não estatais para lidar com o problema das mudanças climáticas. O enfoque na governança do clima permitiria responder, assim, onde, como e por que ações são tomadas pelos diversos atores para lidar com o tema. Entre os principais atores reconhecidos na tomada de ações contra o aquecimento global, e um dos líderes, no âmbito internacional, na construção e impulsão da governança do clima, destaca-se a União Europeia. Ainda que internamente os países que a compõem tenham posições divergentes em relação ao grau de comprometimento em relação ao tema, a União Europeia vem desempenhando papel central na definição das metas e ações tomadas. Entre as políticas públicas adotadas pela União Europeia, a principal é o Esquema Europeu de Comércio de Emissões - EU ETS, o qual tem por objetivo declarado induzir a redução das emissões de gases do efeito estufa, e consiste num conjunto de regras e ações que visam contabilizar as emissões e estabelecer tetos de redução ou compensação em setores diversos. Nesse sentido, as questões norteadoras do artigo são: a) quais escolhas teóricas fundamentam as teses sobre governança do clima e b) qual o papel da União Europeia na governança do clima. A partir de tais questionamentos, realizase uma breve revisão bibliográfica acerca das raízes da governança do clima para analisar o papel da União Europeia, com enfoque no EU ETS. A inevitabilidade da governança do clima decorre da compreensão do caráter indiscutivelmente global do problema das mudanças climáticas. Relaciona-se, de forma causal-explicativa, o problema ambiental, os atores envolvidos e a decisão a ser tomada, numa escala de análise específica - a global. Tal escala determina não apenas o problema, mas também a possibilidade de eleger as soluções (o que inclui a escolha do fórum e dos atores relevantes), ou seja, a escala torna certes soluções mais relevantes do que outras. A agenda da governança global apresenta desafios interessantes ao campo das relações internacionais, em especial às questões climáticas. Ao afastar a centralidade incontornável do Estado, não impede que este continue sendo compreendido, num caso concreto, como o ator principal. Além disso, a governança global permite que a investigação ultrapasse as fronteiras colocadas pelas regras e instituições formais, abarcando processos em andamento e interesses compartilhados. O estudo do EU ETS revela que a inclusão, em 2008, da atribuição de limites e licenças de emissão no que se refere às atividades de aviação civil internacional gerou forte resistência internacional, visto que a norma incluída cria obrigações para terceiros e dispõe claramente que o modelo da UE pode servir como diretriz à criação de um acordo de alcance global, o que leva ao questionamento sobre a interferência nas ações dos Estados em definir quais são as políticas prioritárias para se alcançar o objetivo de reduzir as emissões. A partir do EU ETS, o papel da União Europeia na governança do clima revela ao menos duas motivações: por um lado, fortalece o papel de líder na luta contra o aquecimento global. Por outro, fortalece seus ganhos em razão da possibilidade de influenciar na definição do problema ambiental e na forma de combatê-lo. PALAVRAS CHAVE: Governança Global, aviação, Esquema Europeu de Comércio de Emissões Introdução Vem se consolidando, nas três últimas décadas, no campo das relações internacionais e do direito internacional ambiental, a compreensão de que os problemas ambientais, e em especial o 1 Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB), mestre em Direito (UFSC), mestre em Sociologia Política (UFSC). Bolsista do CNPq.

2 fenômeno das mudanças climáticas, possuem caráter transfronteiriço e intergeracional, ou seja, seus efeitos não respeitam as fronteiras político-espaciais nem prejudicam apenas as gerações causadoras dos problemas, mas também as seguintes. Nesse sentido, e como resposta predominante, decorre a compreensão de que tais problemas, e principalmente as soluções para esses, devem ser tratados de forma global. Como são definidas as respostas aos problemas ambientais, na medida em que não há, no sistema internacional, autoridade soberana nem espaços democráticos consolidados e vinculantes? Juridicamente, tais respostas dão-se em fóruns específicos, em geral denominados Conferências das Partes - reuniões periódicas nas quais os Estados envolvidos na criação e implementação de determinados tratados internacionais ambientais negociam. Do ponto de vista da política internacional, porém, a explicação jurídico-formal é insuficiente, considerando que em tais fóruns de negociação os interesses e o peso relativo dos atores interfere na busca ou não por acordos de cooperação. Entre as formulações teóricas do campo das relações internacionais para compreender o impulso e as dificuldades para a cooperação na área ambiental, destaca-se a noção de governança ambiental, e em especial nesse trabalho, governança do clima. A governança do clima surge como categoria normativo-explicativa para se referir ao conjunto de ações tomadas pelos atores estatais e não estatais para lidar com o problema do aquecimento global. O enfoque na governança do clima permitiria responder, assim, onde, como e por que ações são tomadas pelos diversos atores para lidar com o tema. Entre os principais atores reconhecidos na tomada de ações contra o aquecimento global, e um dos líderes, no âmbito internacional, na construção e impulsão da governança do clima, destaca-se a União Europeia. Ainda que internamente os países que compõe-na tenham posições divergentes em relação ao grau de comprometimento em relação ao tema, a União Europeia vem desempenhando papel central na definição das metas e ações tomadas. Nesse sentido, as questões norteadoras do artigo são: o que é a governança global? Quais escolhas teóricas fundamentam as teses sobre governança do clima? Qual o papel da União Europeia na governança do clima? A partir de tais questionamentos, os objetivos centrais do artigo são: realizar uma breve revisão bibliográfica acerca das raízes da governança do clima e analisar, a partir de um caso específico, o papel da União Europeia na governança do clima. O caso refere-se a adoção, pela União Europeia, da Diretiva 2003/87/CE, de 13 de Outubro de 2003, que cria o Esquema Europeu de Comércio de Carbono (EU ETS), cujo capítulo II, incluído no ano de 2008, trata da atribuição de limites e licenças de emissão no que se refere às atividades de aviação civil internacional. O EU ETS tem por objetivo declarado induzir a redução das emissões de gases do efeito estufa, e consiste num conjunto de regras e ações que visam contabilizar as emissões e estabelecer tetos de redução ou compensação em setores diversos. A inclusão do setor da aviação gerou forte resistência internacional, visto que a Diretiva cria obrigações para terceiros e dispõe claramente que o modelo da UE pode servir como diretriz à criação

3 de um acordo de alcance global, o que leva ao questionamento sobre a interferência nas ações dos Estados em definir quais são as políticas prioritárias para se alcançar o objetivo de reduzir as emissões. Diversos Estados manifestaram-se contrários às regras envolvendo companhias aéreas estrangeiras no mercado de carbono europeu, alegando que a medida europeia extrapola sua competência legislativa, ferindo a soberania de outros Estados, e que a solução para as emissões do setor deveria ser construída conjuntamente. Após diversas declarações no sentido da manutenção da medida, no final de 2012 representantes da União Europeia afirmaram a possibilidade de suspender a aplicação da Diretiva para aeronaves estrangeiras, desde que houvesse compromisso dos demais Estados de chegar a um acordo no âmbito na Organização da Aviação Civil Internacional. O caminho metodológico percorrido para se atingir os objetivos traçados consistiu na realização de revisão bibliográfica acerca do tema governança e da governança do clima. Quanto ao estudo de caso que norteia a segunda parte do trabalho, foi baseado no material oficial produzido pela União Europeia (normas e decisão judicial), bem como em revisão de literatura e declarações oficiais dos principais atores envolvidos divulgadas nos meios de comunicação nacional e estrangeiros. Embora a literatura acerca da governança do clima trabalhe com a noção de que o problema do aquecimento global exige um enfoque em múltiplos níveis e encoraje a ampliação dos atores envolvidos, foi feita, no trabalho, a escolha por avaliar o papel da União Europeia e outros Estados envolvidos no conflito, excluindo-se, deliberadamente, o papel das empresas aéreas, de organizações não governamentais e outros atores relevantes. Tal escolha justifica-se em razão do reconhecimento da relevância das capacidades dos Estados na área do clima (firmar acordos, regular atividades econômicas e impulsionar avanços tecnológicos), o que lhes confere central importância para se pensar a governança do clima, bem como nas regras de participação nas arenas envolvidas (em especial a Organização da Aviação Civil Internacional). 1. Da governança global à governança do clima Em geral, as reflexões acerca da governança global iniciam-se com o reconhecimento da vagueza do termo, a imprecisão com que é empregado e a falta de uma sistematização dentro das teorias das relações internacionais. Porém, simultaneamente, é compreendido como um conceito chave para se referir aos novos arranjos de poder e à diversificação das agendas de pesquisa nas relações internacionais. David Kennedy trata do "mistério" da governança global, visto que muito a respeito da sociedade internacional é incompreendido ou ignorado (quem são as autoridades? como é exercido o poder?). O autor define governança global como um "processo dinâmico, no qual acordos políticos, econômicos e legais desencadeiam interesses, alteram a balança de poder e levam para a reinvenção da própria governança" (2008, p. 832). Esse dinamismo deve-se, segundo Kennedy, às alterações da

4 própria sociedade (uma nova ordem), sendo um processo de esperança, decepções e lutas coletivas. A governança global está necessariamente se modificando porquanto vivemos num mundo em transição. A ênfase, na abordagem a partir da governança global, são os processos políticos e não necessariamente uma instituição designada intencionalmente. Lawrence Finkelstein, em artigo denominado "What is global governance", de 1995, reflete sobre a ambiguidade e a vagueza do termo governança, na forma como empregada, e retoma a definição de Roseneau, segundo a qual governança global é um sistema de regras em todos os níveis da atividade humana - desde a família até as organizações internacionais - no qual a busca por objetivos, por meio do exercício de controle, tem repercussões transnacionais (1995, p. 368) - tradução da autora. Assim, Finkelstein define governança global como "qualquer atividade deliberada para 'controlar' ou influenciar alguém que ocorre na arena ocupada por nações ou, ocorrendo em outros níveis, os projetos influenciam na arena" (p. 368) - tradução da autora. Governança poderia, de acordo com o autor, ser sintetizada na ideia de um governo sem autoridade hierárquica e soberana, relações que transcendem fronteiras nacionais. Thomas J. Biersteker, em artigo de 2009 intitulado "Global Governance", define governança global como sendo "uma ordem reconhecida inter-subjetivamente, intencional no nível global, que define, limita e molda as expectativas dos atores em relação a um tema específico" (2009, p. 4) - tradução da autora. Tomando como base a noção de Roseneau, para quem a noção de governança implica a ausência de uma autoridade central com capacidade de garantir o cumprimento das decisões, Biersteker compreende que, para além dos elementos ordem, intencionalidade e nível global, é imprescindível que o sistema de regras que molda as expectativas tenha algum grau de autoridade, ou seja, exige a aceitação de pelo menos parte da população, bem como um agente que dirija, induza o processo. Para o autor, não se faz necessário o cumprimento das regras acordadas por todos os atores envolvidos, mas que sejam reconhecidas e legitimadas pelos atores mais relevantes. Essa seria a característica das formas mais comuns de governança global contemporaneamente (BIERSTEKER, 2009). Dessa forma, pode-se afirmar que governança global refere-se à definição de regras de jogo em relação a determinado tema inter-fronteira, em razão da sua interdependência. Dá-se quando a diferença de poder entre os envolvidos não é tão grande a ponto de um ator poder definir sozinho as regras. A noção de governança global permite abarcar e avaliar o papel de agentes não estatais, cujo peso variará de acordo com diferentes autores. A ideia de governança abarca aspectos objetivo-formais (como instituições) e aspectos subjetivos (compartilhamento de expectativas, impressões, projetos). De acordo com a diferenciação feita por Roseneau (2000, p. 15), governança não se confunde com governo, visto que governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente instituídas, enquanto governança refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem,

5 necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências (p. 15). Logo, as normas formalizadas não são imprescindíveis para a caracterização da governança, sendo determinante a unidade de propósitos por um grupo de atores. Tais atores, reafirma-se, não são necessariamente os Estados. A noção de governança global permite abarcar teoricamente e legitimar a atuação de atores não estatais, entre os quais (e principalmente?) agentes econômicos. Conforme explica Eduardo Viola, em paper intitulado "Perspectivas da governança e segurança climática global", a governança pode ser compreendida a partir de duas dinâmicas: de cima para baixo e de baixo para cima. A governança de cima para baixo corresponde à resposta das autoridades públicas por uma demanda de maior transparência aos olhos da opinião pública nacional e internacional, enquanto a governança de baixo para cima corresponde à atuação de atores não estatais no sentido de resolver determinadas demandas sem a atuação do Estado, ou criam a demanda e impulsionam a ação estatal (2008, p.182). Assim, abre-se, a partir da governança, uma nova agenda de estudos, relacionada à democracia para além das fronteiras estatais, compreendida no seu caráter difuso. Entre as críticas ao conceito de governança encontra-se justamente a tentativa de legitimar os "novos espaços de decisão", em detrimento dos tradicionais, ainda que esses não guardem instrumentos de garantia da participação democrática. Nesse sentido, Overbeek, partindo da perspectiva do materialismo histórico, avalia uma transformação no sentido da governança global. Num primeiro momento tratava de uma reestruturação radical da ordem econômica global (encabeçada pelo Clube de Roma), porém hoje, segundo o autor, possui uma conotação reformista, que busca justificar interesses da globalização neoliberal com reformas marginais (2010, p ). Segundo Overbeek, governança é um conceito apresentado como sendo apolítico, pluralista e descolado da história, tem como função despolitizar o debate (2010, p. 698). No entanto, o conceito de governança global possui um conteúdo bastante claro: garantir as condições para a livre circulação do capital, por meio da criação de instituições e práticas regulatórias que lhe garantam mobilidade. Em sentido diverso, Barros-Platiau, Varella e Schleicher afirmam que a noção de governança "sempre irá pressupor um alto grau de capacitação dos indivíduos que estão sendo governados. Ou seja, qualquer definição de governança passará pela ideia de democratização e legitimidade ou de comunicação aberta e reflexividade coletiva" (2004, p. 114). Assim, a participação dos indivíduos é vista como um fortalecimento da democracia, enquanto que, para Overbeek, a ênfase no indivíduo é a demonstração de que as estruturas democráticas não são o foco de preocupações dos teóricos da governança. Fábio Abdala, em sua tese de doutorado intitulada "Governança global sobre florestas: o caso do Programa piloto para proteção das florestas tropicais do Brasil - PPG7 ( )", trata das bases ideológicas dessa noção de governança global:

6 As bases ideológicas desta concepção de governança ressalta as características liberais em termos de empoderamento civil, e neoliberais do ponto de vista da introdução de princípios de mercado nas práticas governamentais e de administração pública.(...) Historicamente a fragmentação da autoridade, a colaboração entre atores estatais e não-estatais, e a preferência por soluções de mercado para a provisão de um conjunto amplo de bens considerados públicos são contemporâneos da aceleração e incremento da interdependência global e das ideologias neoliberais nas últimas décadas (2007, p ). Para Adbala, o conceito de governança refere-se primordialmente a uma forma de organização das relações humanas para manter a ordem social, por meio do direcionamento e incentivo à cooperação. No que concerne especificamente às questões ambientais, o autor afirma que a ausência de cooperação poderia desencadear prejuízos a todos os participantes. É a partir de tais raízes teóricas que a noção de governança ambiental se constrói. É necessário algum tipo de regulação para controle e melhor aproveitamento dos bens comuns da humanidade. Tal regulação, na área ambiental, tende a ser transversal aos diversos níveis, com processos políticos menos centralizados e mais pluralistas, onde o sistema de decisões é permeado por um conjunto mais amplo de atores e grupos de interesses. Para organizar e coordenar diferenças entre atores políticos no longo prazo seria necessário envolver mais diretamente as forças que conformam os conflitos sociais e a cooperação incorporando diferentes interesses, identidades, instituições e valores (ABDALA, 2007, p. 92). Conforme ressalvado por Abdala, porém, a abordagem pluralista, ao reconhecer e empoderar atores não estatais, acaba por permitir o compartilhamento de espaços, de forma equânime, por atores da sociedade civil e empresariais, como se o seu poder de negociação fosse equiparável. Além disso, Pode-se identificar nesta abordagem certa tentativa de despolitizar o processo decisório de ações coletivas, no sentido de reduzir a importância de fatores estatais, bem como repartir sua autoridade com atores privados, comunidades, organizações internacionais e multilaterais (2007, p. 93). Independentemente de ter maior ou menor foco no papel das instituições, ou ainda na centralidade dos Estados ou abertura à outros atores, a ideia de governança ambiental busca abarcar a complexidade das mudanças ambientais ocorridas no planeta. Segundo Frank Biermann Governança, assim, abrange uma área mais ampla de fenômenos que são cruciais para a compreensão dos sistemas de direção no campo das dimensões humanas das mudanças ambientais globais, que não são completamente resolvido através da noção de instituições. Por outro lado, sistemas de governança incluem geralmente uma ou várias instituições (BIERMANN, 2009, p. 24) - tradução da autora. A ideia de governança do clima decorre da noção de governança global, e não necessariamente/exclusivamente da governança ambiental. Isso porque os desafios postos pelas mudanças climáticas impõem-se não apenas para a área ambiental, mas também para a segurança internacional, para os direitos humanos, para a economia, entre outros. De acordo com Viola, Leis, Barros-Platiau, a construção da governança do clima não tem se dado na velocidade necessária para enfrentar tais desafios:

7 Portanto, a governança relativa ao clima é algo recente, marcada por negociações oficiais que constroem lentamente um regime sobre clima, com resultados decepcionantes em face dos cenários futuros anunciados e com pouca participação de atores não-estatais (2008, p. 7). O reconhecimento da gravidade do problema das mudanças climáticas, no campo internacional, não foi seguido, nesse sentido, de um conjunto de ações fortes, de atores engajados, de instituições com capacidade de responder ao problema. Viola, Franchini e Ribeiro destacam que a crise climática possui papel central na definição e compreensão do comportamento dos atores no sistema internacional. Logo, a governança do clima torna-se valiosa ferramenta explicativa, abarcando os diferentes níveis de atuação dos atores nos planos local e global, público e privado, e o poder dos atores de influenciar tal sistema é denominado "poder climático" (2012, p. 15). A inevitabilidade da governança do clima decorre da compreensão do caráter indiscutivelmente global do problema das mudanças climáticas. Nesse sentido: A governança global apresenta-se especialmente exigida na medida em que os limiares planetários se tornam global commons, embora de diversa espécie. Sem elevados níveis de cooperação internacional, é impossível definir e proteger um espaço de operação seguro para a humanidade (VIOLA, FRANCHINI, 2012, p. 3). Relaciona-se, de forma causal-explicativa, o problema ambiental, os atores envolvidos e a decisão a ser tomada, numa escala de análise específica - a global. Tal escala determina não apenas o problema, mas também a possibilidade de eleger as soluções (o que inclui a escolha do fórum e dos atores relevantes), ou seja, a escala torna certes soluções mais relevantes do que outras (GUPTA, 2007, p. 16). A questão em torno das razões para que alguns temas venham a ser publicamente vistos ou construídos como questões de governança global, enquanto outros não o são, é proposta por Klaus Dingwerth e Philipp Pattberg. Os autores afirmam que há uma linha de raciocínio recorrente que busca identificar que determinados problemas - como os ambientais - devem ser resolvidos por toda a comunidade internacional (visto que nenhum Estado tem capacidade de fazê-lo só). Não havendo solução global, tal linha de raciocínio conduz ao chamado déficit de governança. Porém, perguntam: "o que é um problema de política mundial? Como podemos reconhecê-lo? E quão objetiva pode ser a identificação de uma questão política como um desafio mundial?" (2010, p. 709) - tradução da autora. Entre os pontos omissos nos estudos sobre governança global, os autores destacam a importância de se estudar porque temas como as mudanças climáticas tornaram-se globais, ao invés de presumir tal assertiva, e quais as consequências disso (DINGWERTH; PATTBERG, 2010, p. 709). A agenda da governança global apresenta desafios interessantes ao campo das relações internacionais, em especial às questões climáticas. Ao afastar a centralidade incontornável do Estado, não impede que este continue sendo compreendido, num caso concreto, como o ator principal. Além disso, a governança global permite que a investigação ultrapasse as fronteiras colocadas pelas regras e instituições formais, abarcando processos em andamento e interesses compartilhados.

8 O alerta a respeito da escala de análise, bem como a respeito da construção do problema do aquecimento global, não tornam a perspectiva da governança climática menos instigante, podendo ser compreendida como um convite para se valorizar, em tal reflexão, o elemento político da definição dos problemas e das soluções a serem caracterizadas como globais. 2. O papel da União Europeia na governança do clima: análise a partir da Diretiva da aviação A União Europeia tem, desde o início da inserção, no âmbito internacional, do tema das mudanças climáticas, apresentado-se como um dos atores que mais impulsionam e promovem debates acerca do problema. Nos fóruns de negociação de acordos, possui uma postura, em geral, bastante comprometida com a formalização de compromissos de redução de emissão. É o único grande emissor de gases do efeito estufa com uma postura reformista, isso é, com intenção declarada e ações tomadas no sentido de uma transição para uma economia de baixo carbono (VIOLA, FRANCHINI e RIBEIRO, 2012, p. 27). Entre as medidas tomadas pela União Europeia, destaca-se o Esquema Europeu de Comércio de Emissões de Carbono (EU ETS), criado em 13 de Outubro de 2003 por meio da Diretiva 2003/87/CE. O Esquema compõe a estratégia de redução das emissões de gases causadores das mudanças climáticas, por meio de um conjunto de regras e ações que, ao contabilizar as emissões e obrigar sua redução ou compensação, visam regular as emissões em determinados setores econômicos. Cabe aos Estados-Membros garantir que os operadores de atividades listadas no Anexo I (categorias de atividades abrangidas pela Diretiva), certifiquem, entre outros, a contabilização das emissões. Em 13 de janeiro de 2009 foi incluído na Diretiva o setor da aviação, por meio da Diretiva 2008/101. A medida foi adotada (conforme consta na Diretiva 2008/101), em razão da dificuldade de se alcançar um acordo multilateral no âmbito da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) 2, da qual todos os membros da UE são membros. A Diretiva da Aviação aplica, numa base não discriminatória, um sistema de comércio de emissões aos operadores de aeronaves de outros Estados que tenham como partida ou destino algum país da União Europeia. A possibilidade de se prever, nos Esquemas de Comércio nacionais ou regionais, obrigações a terceiros foi rechaçada formalmente pela maioria dos Estados em reuniões da OACI. Nesse sentido, a União Europeia não conseguiu conduzir a um acordo de cooperação em relação ao tema, optando pela adoção da medida de forma unilateral. A Diretiva sugere, ainda, que a medida unilateral pode servir como modelo a ser seguido por outros Estados, bem como pela OACI, o que pode ser compreendido como uma tentativa de se definir quais são as políticas prioritárias para se alcançar o objetivo de reduzir as emissões de efeito estufa. 2 A Organização da Aviação Civil Internacional foi criada pela Convenção sobre a Aviação Civil Internacional (Convenção de Chicago), firmada em 1944, e compõe o sistema da Organização das Nações Unidas.

9 A expansão do modelo europeu significaria a expansão de uma escolha de solução para lidar com o problema do aquecimento global, por meio do sistema cap and trade, proclamado como exemplo de aliança bem sucedida entre proteção ambiental e desenvolvimento econômico, por meio de um mecanismo de mercado. Um dos principais pesquisadores a respeito dos mecanismos econômicos para induzir à produção industrial protetiva ao meio ambiente é Robert N. Stavins, professor de Business and Government e Diretor do Programa de Economia Ambiental da Harvard University National Bureau of Economic Research. Stavins, no livro "A U.S. Cap-and-Trade System to Address Global Climate Change", aponta algumas diferenças entre os dois mecanismos econômicos utilizados para limitar, ou induzir a diminuição da emissão de gases do efeito estufa pelas atividades domésticas: os tributos e os esquemas de limitação e comércio de emissão (cap and trade). O professor Stavins tem avaliado, ao longo do tempo, as implicações da adoção de cada um dos sistemas, tanto nos Estados Unidos quanto em outros países, e avalia que ambos os mecanismos podem ter efeitos positivos para atingir a meta de redução de emissão, dependendo da forma como o projeto foi construído e das resistências políticas encontradas, porém vê mais vantagem no sistema cap and trade: a principal diferença é que as pressões políticas sobre um sistema de imposto sobre o carbono provavelmente leva a isenções de setores e empresas, o que reduz a eficácia ambiental e aumenta os custos, assim como algumas oportunidades de redução de emissão de baixo custo são deixados fora da mesa de negociações. Mas as pressões políticas sobre um sistema de cap-and-trade para diferentes alocações de licenças gratuitas podem afetar a distribuição das licenças, mas não eficácia ambiental, e não prejudica a efetividade do sistema (2007) - tradução da autora. Cumpre apresentar uma crítica ao sistema cap and trade, sistematizada pela organização não governamental Carbon Trade Watch, formada por um pequeno grupo de pesquisadores da Alemanha e Espanha, bem como colaboradores do mundo todo, e centra suas atividades na análise dos impactos do mercado de carbono e dos esquemas de comércio de emissões em diversos países, desenvolvidos e em desenvolvimento. A organização apresenta-se como construída de "baixo para cima". De acordo com a organização, o sistema cap and trade, proclamado como exemplo de aliança bem sucedida entre proteção ambiental (no caso, combate ao aquecimento global) e desenvolvimento econômico, por meio de um mecanismo de mercado, oculta efeitos que contradizem a justificativa empregada para a sua criação. O Esquema premia os maiores poluidores com lucros exorbitantes e tem efeitos concretos pequenos, considerando a altíssima quantidade de subsídios fornecida e a possibilidade de comercializar excedentes de redução. Ademais, o comércio de excedentes cria um mecanismo de ocultamento dos impactos locais gerados pelas atividades e incentiva que a redução de emissões dê-se em locais onde seja mais fácil e mais barato adotar medidas políticas que gerem impactos ambientais, sociais e econômicos negativos. Nesse sentido, é possível questionar a ampliação do sistema a países que não sejam parte da União Europeia e que porventura não coadunem com suas opções políticas explícitas e implícitas (CARBON TRADE WATCH, 2011).

10 Em sentido próximo, Geert de Cock, no paper "Exploring the Motivating Factors behind the EU's Leadership on Climate Change", apresentado na Conferência Anual da International Studies Association de 2011, aborda de forma crítica o papel da União Europeia em relação ao combate ao aquecimento global. De acordo com o autor, a União Europeia tem se legitimado como o ator central na proteção do meio ambiente. Seria, portanto, a grande potência verde do mundo: O chamado da Europa parecia ser o de um líder ambiental global, elevando a consciência do mundo sobre a mudança climática e liderando a economia mundial para uma transição de baixo carbono. O que é previsto por muitos formadores de opinião líderes é nada menos que um papel de liderança da UE na próxima revolução industrial - tradução da autora. O autor parte da perspectiva construtivista e, embasando-se no trabalho de Robert Falkner, entre outros, aponta que o papel da União Europeia deve ser contextualizado política e economicamente, de forma a se compreender, por exemplo, seu interesse em se tornar exportador de tecnologias, produtos e mão de obra com o selo "limpo", como no caso da energia renovável. Houve forte reação, por inúmeros países (tais como Índia, China, Brasil, Rússia, Canadá e Estados Unidos), ao anúncio da entrada em vigor das medidas previstas na Diretiva da Aviação. Os Estados declararam que a medida unilateral, ao invés de aproximar um possível acordo de cooperação multilateral no âmbito da OACI, afasta tal possibilidade. Afirmam que a medida contraria regras e acordos comerciais, e apresenta-se como uma tentativa de se legislar extraterritorialmente. Os Estados Unidos, por exemplo, aprovaram uma lei para proibir que suas linhas aéreas participem do esquema europeu, e têm defendido publicamente que a União Europeia apresente-se mais flexível, para que se possa trabalhar num acordo para se atingir os objetivos compartilhados em relação à proteção do meio ambiente (BAKER, 2012). A China apresenta mais um argumento em relação ao equívoco político da adoção da medida: essa feriria o princípio das responsabilidades comuns mas diferenciadas, previsto na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre mudança do clima, da qual os Estados membros da União Europeia são signatários. Com base em tal princípio, afirmam os chineses, não se poderia atribuir obrigações equivalentes para países desenvolvidos e em desenvolvimento. Assim, o governo chinês também proibiu suas companhias aéreas nacionais de participar do EU ETS (NEWS.XINHUANET, 2012). Reunidos em Moscou entre 21 e 22 de fevereiro de 2012, representantes de 26 Estados emitiram uma declaração conjunta na qual se opuseram à Diretiva da Aviação, por se tratar de uma medida unilateral arbitrária que dificulta a adoção de um acordo multilateral em relação ao tema, o que atingiria os objetivos declarados de forma mais efetiva (BLACK, 2012). Após diversas declarações no sentido de que não recuaria em sua decisão acerca da inclusão da aviação (LIPINSKI, 2012), a Comissão Europeia apresentou, em novembro de 2012, uma proposta formal de adiamento, pelo período de um ano, da obrigação de cumprimento, pelas

11 companhias aéreas, das regras e limites de emissões para os voos que partem ou chegam em solo europeu. Os voos entre aeroportos europeus continuam sendo abarcados pela Diretiva. A ação foi motivada porque, de acordo com os representantes da Comissão, conseguiu-se chegar a um acordo de criação de um grupo de trabalho, no âmbito da OACI, para pensar num mecanismo de mercado para diminuir as emissões do setor aéreo, havendo a intenção de se firmar um tratado internacional em breve. A proposta formal de suspensão da aplicação da Diretiva para companhias aéreas de outros países está programada para ser avaliada no início de 2013 pelo Parlamento e Conselho Europeu (EUROPEAN COMMISSION, 2012). Diante do atual estágio do conflito político internacional ocasionado pela Diretiva da Aviação, é possível, a partir do enfoque da governança do clima, apontar ao menos dois aspectos para reflexão. O primeiro deles é o fato de que o conflito reafirma o papel de liderança da União Europeia em relação à governança do clima. Embora alguns autores compreendam que a União Europeia foi derrotada 3 - pois acabou suspendendo a aplicação da Diretiva para terceiros Estados-, as declarações preferidas pelos Estados no âmbito da OACI revelam que se conseguiu superar um discurso de passividade em relação à negociação de um mecanismo de mercado. Dessa forma, pode-se afirmar que a ação, embora unilateral, não necessariamente inviabilizou a busca pela cooperação. Nesse sentido, Kati Kulovesi afirma que, diante do cenário de impossibilidade de se atingir um acordo multilateral em breve, medidas unilaterais e minilaterais (referentes à cooperação internacional limitada no número de atores) são importantes para buscar se contrapor às mudanças climáticas, devendo-se apenas ficar atento para que tais ações não violem o direito internacional (KULOVESI, 2012, p. 195). A autora afirma, no que se refere especificamente à Diretiva da Aviação, que Embora seja crucial manter os esforços multilaterais no âmbito da UNFCCC, da ICAO e da IMO, os esforços de mitigação unilateral, bilateral e minilateral também devem ser explorados e promovidos, se adequados. Em sua maior parte, as possíveis implicações legais transfronteiriças de tais esforços virão em formas não obrigatórias, como modelos de regulação e inovações são disseminadas através da cooperação informal em várias configurações transnacionais (KULOVESI, 2012, p. 203) - tradução da autora. Kulovesi conclui, com isso, que o melhor é que medidas sejam tomadas nos três níveis (uni, mini e multilateral) - sempre buscando um acordo amplo, considerando a urgência da questão climática. Ao tratar da medida adotada pela União Europeia, Scott e Rajamani afirmam que é possível compreender a ação da UE como impulso (ou ameaça) para estimular a tomada de ações em relação ao tema em outro lugar. Assim, a contingência que caracteriza o unilateralismo da União 3 Domingos, por exemplo, afirma que o caso agravou a imagem de que a União Europeia é líder, porém sem seguidores em relação ao tema, enfraquecendo a possibilidade de um acordo multilateral (DOMINGOS, 2012, p. 85).

12 Europeia reflete-se no fato de que, ao incluir a aviação no ETS, a UE definiu o alcance geográfico de seu esquema de comércio de emissões. Além disso, a UE tem afirmado o privilégio de determinar unilateralmente quando, e em que base, os voos que partem de outros países devem ser isentos de obrigações previstas no regime (SCOTT, RAJAMANI, 2012, p ). O segundo aspecto é o de que a União Europeia foi, até o momento, bem sucedida no sentido de pautar quais as soluções para o problema do aquecimento global, por meio de instrumentos de mercado. A transição global para uma economia de baixo carbono é bastante vantajosa para alguns países europeus, em especial Alemanha e Grã-Bretanha, que desenvolvem algumas das tecnologias apresentadas como adequadas para a transição. Ademais, o papel de liderança da União Europeia na governança do clima faz-se possível em razão do grande envolvimento de setores da sociedade comprometidos com as pautas ecológicas, bem como de organizações não governamentais que exercem influência não apenas nos debates internos mas também na política internacional do clima. Considerações finais Tendo ciência das limitações em se generalizar as considerações do presente trabalho, visto ser um caso temporal e espacialmente limitado, entende-se ser possível, a partir das análise de algumas das implicações políticas do caso, afirmar que a medida adotada pela União Europeia, ao produzir efeitos para outros países, foi compreendida, não do ponto de vista jurídico, mas político, como uma medida unilateral. O papel da União Europeia no processo revela diversas motivações: por um lado, fortalece o papel de líder na luta contra o aquecimento global. Por outro, fortalece seus ganhos em razão da possibilidade de influenciar na definição do problema ambiental e na forma de combatê-lo. A União Europeia, ao declarar a intenção de suspender a aplicação do Esquema no caso da aviação, recuou da sua decisão inicial, dando sinais claros no sentido de buscar um acordo multilateral (no âmbito da Organização da Aviação Civil Internacional). A cooperação foi impulsionada pelo cenário próximo de conflitos em diferentes arenas. Sob o prisma da governança do clima, seria possível avaliar, a partir do caso da aviação, que a medida unilateral impulsionou a retomada de negociações, fortalecendo a governança em relação à matéria. Referências bibliográficas ABDALA, F. (2007). Governança global sobre florestas: o caso do Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil - PPG7 (1992/2006). Dissertação (mestrado) - Universidade de Brasília, Instituto de Relações Internacionais p. BAKER, L. (2012). 'Lousy' EU ETS Slammed In Congressional Hearing. Tax-News.com. New York. 11 jun Disponível em: html. Acesso em: 14 jun BARROS-PLATIAU, A.; VARELLA, M.; SCHLEICHER, R. (2004) Meio ambiente e relações internacionais: perspectivas teóricas, respostas institucionais e novas dimensões de debate. Rev. bras.

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