As Políticas Públicas de Inclusão Digital do Governo Lula ( ) uma análise de programas e leis

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1 Universidade Federal do Rio de Janeiro Instituto de Economia Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento As Políticas Públicas de Inclusão Digital do Governo Lula ( ) uma análise de programas e leis Marcelo Medeiros 2010

2 UFRJ As Políticas Públicas de Inclusão Digital do Governo Lula ( ): uma análise de programas e leis Marcelo Medeiros Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento. Orientadora: Maria Lucia Werneck Vianna Co-orientadora: Ingrid Sarti Rio de Janeiro Março/2010

3 As Políticas Públicas de Inclusão Digital do Governo Lula ( ): uma análise de programas e leis Marcelo Medeiros Orientadora: Maria Lucia Werneck Vianna Co-orientadora: Ingrid Sarti Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento. Aprovada por: Orientadora, Profa. Dra. Maria Lucia Werneck Vianna (IE-UFRJ) Co-orientadora, Profa. Dra. Ingrid Sarti (PEPI-UFRJ) Prof. Dr. Marcos Dantas (ECO-UFRJ) Prof. Dr. Paulo Tigre (IE-UFRJ) Rio de Janeiro Março/2010

4 Medeiros, Marcelo As Políticas Públicas de Inclusão Digital do Governo Lula ( ): uma análise de programas e leis. Marcelo Medeiros. Rio de Janeiro: UFRJ/E, f. ; 29,7 cm Orientadora: Maria Lucia Werneck Vianna Co-orientadora: Ingrid Sarti Dissertação (Mestrado) UFRJ/IE/Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento, Referências Bibliográficas: f Políticas Públicas. 2. Inclusão Digital. 3.Governo Lula. 4. Desenvolvimento. 5. Dissertação (Mestrado). I. Vianna, Maria Lucia Werneck. II. Sarti, Ingrid. III. Universidade Federal do Rio de Janeiro/ Instituto de Economia/ Programa de Pósgraduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento. III. As Políticas Públicas de Inclusão Digital do Governo Lula ( ): uma análise de programas e leis

5 Agradecimentos À coordenação do Programa de Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento pelo acolhimento no curso; À Petrobras pelo apoio concedido na forma de bolsa de estudos. Aos amigos da Rede de Informações para o Terceiro Setor (Rits), que me mostram a importância da difusão da internet pela população e ajudaram nas primeiras inquietações sobre inclusão digital; Aos incentivos do meu pai e da minha mãe em fazer o mestrado e que sempre se mostraram interessados em debater os mais variados temas; Aos amigos Vinícus Neder e Daniela Oliveira pela ajuda no Jornal da Ciência; Aos amigos da Globo, pelos momentos de diversão no árduo trabalho na internet; Aos demais amigos do curso e da vida, que trocaram valiosas idéias sobre o tema e me incentivaram a terminar o trabalho; À Guapita. Por tudo. Dedicatória

6 Ao Velho, que sempre me mandou ir à escola fazer mestrado.

7 Resumo As Políticas Públicas de Inclusão Digital do Governo Lula ( ) uma análise de programas e leis Marcelo Medeiros Orientadora: Maria Lucia Werneck Vianna Co-orientadora: Ingrid Sarti Resumo da Tese de Doutorado submetida ao Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento. Este trabalho analisa as políticas implementadas pela administração Luis Inácio Lula da Silva no período 2003 a 2009 na área de inclusão digital com base nos programas e leis criadas ao longo das duas administrações do político petista. Entende-se que a difusão da internet e de computadores não deve ser um fim, mas um meio de melhorar as condições de acesso a uma série de serviços e aplicações oferecidas por intermédio da internet. Dada a necessidade de promover o acesso à rede mundial de computadores com rapidez e alcance a toda a população, uma vez que o direito à comunicação deve ser garantido e protegido pelo Estado e que o capitalismo atual tem no controle e venda das informações uma de suas maiores fontes de riqueza, esta dissertação avalia o processo de construção das políticas engendradas pelo governo brasileiro nas áreas de tecnologia da informação e comunicação e de telecomunicações. Para tanto, realiza-se, com base em revisão bibliográfica, um histórico das políticas de implantação dos serviços de radiodifusão, telefonia e televisão no país para chegar ao atual quadro de desigualdade no uso e acesso da

8 internet no país e analisar quais eram as demandas da população quando da eleição do então candidato Luis Inácio Lula da Silva à presidência da República. Conclui-se que a administração petista implementou mais de vinte iniciativas de combate à exclusão digital e que os índices de acesso às novas tecnologias de informação e comunicação têm crescido, porém aquém da necessidade de desenvolvimento do país, em parte devido à fraca coordenação entre os diferentes órgãos que possuem programas na área. Palavras-chaves: Políticas Públicas Inclusão Digital Governo Lula Dissertação (Mestrado) Rio de Janeiro Março/2010

9 Abstract Digital Inclusion Public Policies in the Lula Government ( ): an analysis of programs and laws Marcelo Medeiros Tutor: Maria Lucia Werneck Vianna Co-tutor: Ingrid Sarti Abstract of the Dissertation presented to the Post-graduation Programme of Public Policies, Strategies and Development of the Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, as a part of the requisite for obtaining the Master s Degree in Public Policies, Strategies and Development. This work analyses the policies implemented by the Luis Inácio Lula da Silva administration from the years 2003 to 2009 within the digital inclusion area regarding the programs and laws created by that government. It is understood that the internet diffusion must not be na end itself, but a means to enhance the access conditions to a range of services and applications offered trough the internet. Given the necessity to promote access to the world web of computers with celerity to all population, once the right to communicate has to be provided and regarded by the State and the actual capitalism has, in the information control and commerce one of its biggest wealth means, this dissertation analyses the policies construction process in the brazilian government in the fields of the information and communication technologies and telecommunications. Is is done, based in bibliographic review, a historic of the implementation of the radiodifusion, telephone and television policies to reach the current frame of inequality in the access and use of the internet within the country and to analise which were the population s demand when of the election of Lula. The conclusion is that the Workers Party administration

10 has implemented more than 20 programs to foster the digital divide combat and that, besides the data of access to the new ICTs has been growing trough the years, the speed has not been enough to provide the needs the country has regarding to the development due to the weak coordination of the different bodies involved. Keywords: Public Policies Digital Divide Digital Inclusion Lula Government Dissertation (Master) Rio de Janeiro March/2010

11 Lista de Gráficos 1. Percentual da População com Acesso à internet População com Acesso à internet Mundo Indivíduos que nunca utilizaram computador Nunca utilizou computador Classe Indivíduos que nunca utilizaram computador Região Barreiras ao acesso ao computador Nunca utilizou internet Região Nunca utilizou internet Classe Presença de internet no domicílio Região Presença de internet no domicílio Classe Barreiras de acesso à internet Tipo de conexão CGI Tipo de conexão Pnad Uso de banda larga Classe Local de acesso CGI Local de acesso Pnad Local de acesso Classe Local de acesso Região...49

12 Lista de Siglas ANATEL - Agência Nacional de Telecomunicações ARPA - Advanced Research Agency APC - Associação para o Progresso das Comunicações BBS - Bulletin Board Systems CBT - Código Brasileiro de Telecomunicações CEGE - Comitê Executivo de Governo Eletrônico CETIC - Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informação e da Comunicação CGI.br Comitê Gestor da Internet no Brasil CGPDI - Comitê Gestor do Programa de Inclusão Digital CID - Centros de Inclusão Digital CONTEL - Conselho Nacional de Telecomunicações CPqD - Centro de Pesquisas e Desenvolvimento CVT Centro Vocacional Tecnológico DENTEL - Departamento Nacional de Telecomunicações EUA Estados Unidos da América EUROSTAT - Instituto de Estatísticas da Comissão Européia EZLN - Exército Zapatista de Libertação Nacional FNDE - Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações FUST - Fundo de Universalização de Telecomunicações G2G Governo para Governo GESAC Programa Governo Eletrônico Serviço ao Cidadão IBASE Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas IBICT - Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados ITI - Instituto Nacional de Tecnologia da Informação LARC - Laboratório Nacional de Redes de Computadores LGT - Lei Geral de Telecomunicações MBPS Megabit Por Segundo

13 MIT - Massachussets Institute of Technology NASA - National Aeronautics and Space Administration NOMIC - Nova Ordem Mundial da Informação e Comunicação NTIA - National Telecommunications Infrastructure Administration OMC - Organização Mundial do Comércio OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONU Organização das Nações Unidas OPEP - Organização dos Países Exportadores de Petróleo PASTE - Programa de Ampliação e Recuperação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal PBID - Programa Brasileiro de Inclusão Digital PGMU - Plano Geral de Metas para a Universalização PGO - Plano Geral de Outorgas PNAD - Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios PNI - Política Nacional de Informática PPA Plano Plurianual PROINFO - Programa Nacional de Informática nas Escolas PST - Postos de Serviços de Telecomunicações PT - Partido dos Trabalhadores REDLAC - Rede Latino-Americana de Computadores RENPAC - Rede Nacional de Comunicação de Dados por Comutação de Pacotes RNDT - Rede Nacional de Transmissão de Dados RNP - Rede Nacional de Pesquisa SAGE - Semiautomatic Ground Enviroment SEI - Secretaria Especial de Informática SERPRO - Serviço Federal de Processamento de Dados SLTI-MP - Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão SOCINFO Programa Sociedade da Informação TCU Tribunal de Contas da União TI Tecnologia da Informação

14 TIC Tecnologia da Informação e da Comunicação TIN Telecentro de Informação e Negócios TRANSDATA - Serviço Digital de Transmissão de Dados via terrestre UHF- Ultra High Frequence UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro UIT União Internacional de Telecomunicações URSS União das Repúblicas Socialistas Soviéticas USP Universidade de São Paulo VHF- Very High Frequence WWW- world wide web

15 Sumário Introdução...1 Capítulo 1 Políticas de Telecomunicações no Brasil Breve histórico do setor mundial de telecomunicações As telecomunicações no Brasil Século XIX Anos A privatização dos anos Internet e convergência O quadro da exclusão digital O quadro nacional Computador Internet Banda Larga Local de acesso...45 Capítulo 2 A Sociedade da Informação Capitalismo e informação Segunda Revolução Industrial e a organização da informação e da produção Terceira Revolução Industrial: novas tecnologias em resposta às mudanças do Pós-Guerra O fim do fordismo como modelo dominante...64

16 As novas características Trabalho informacional: em empresas em rede produzindo bens imateriais Hiperconsumo Informação, cultura e economia...76 Capítulo 3 Exclusão Digital e Inclusão Social Internet e suas relações com a sociedade capitalista contemporânea Exclusão Digital origem e definições Ampliando o conceito A crítica à inclusão digital Como e por que fazer a inclusão digital? O papel das Políticas Públicas Política social Capítulo 4 A Política de Inclusão Digital do Governo Lula ( ) Antecedentes O governo Lula Programa de governo e concepção da política ( ) O desenho do programa Primeiro mandato ( ) e programas Segundo Mandato ( ) e programas Cumprimento das diretrizes Avaliação Considerações Finais Referências bibliográficas...151

17 Introdução Enviar s, ouvir músicas em formato mp3, assistir filmes que ainda não chegaram às telas do cinema ou da televisão (ou mesmo os que chegaram), ler livros não em papel, mas em telas de cristal líquido, ter acesso a informações de qualquer lugar do mundo, debater com pessoas distantes, elaborar projetos com pessoas desconhecidas e ver essa iniciativa ser difundida mundo afora, criticar governos, gerar movimentos sociais e discussões políticas... As possibilidades de uso da internet parecem infinitas. A rede mundial de computadores, cuja gênese está na corrida espacial e militar norte-americana do final da década de 1950 (Medeiros, 2004), teve um expressivo crescimento comercial e hoje sua influência é nítida na economia mundial, no mercado de trabalho, na indústria cultural, na administração pública e na vida afetiva das pessoas (Levy, 1999; Castells, 2000; Mattelart, 2002). No campo da economia, as tecnologias de informação e comunicação (TICs) introduziram novas formas de inserção das empresas no mercado e modificaram tanto as relações de trabalho como as formas de fabricação de bens de consumo e capital (Castells, 1996). Na atualidade, os fluxos comerciais beneficiam-se da facilidade e da rapidez no intercâmbio de informações; os meios de comunicação se reinventam para lidar com as mudanças provocadas pelo uso da rede mundial de computadores; e os governos ampliam a quantidade de informações oferecidas aos cidadãos por meio da rede, em alguns casos, até fazendo consultas por meio dela. Dos trabalhadores, por sua vez, cada vez mais se requer qualificação e treinamento para enfrentar a constante inovação tecnológica das indústrias e a velocidade das transformações produzidas pelo capital. Ao mesmo tempo, a presença das novas tecnologias alterou o cotidiano de boa parte da população do planeta e, hoje, a presença da internet abarca praticamente todos (se não todos) os aspectos da vida contemporânea. Para Manuel Castells, tamanha presença da internet nos insere em uma sociedade em rede, na qual a informação, ou o produto de seu processamento, o conhecimento, tornam-se motor da produção e eles mesmos mercadorias. A sociedade em rede caracteriza-se pela prevalência da organização horizontal em detrimento da vertical, característica da sociedade fordista. Na atualidade, as trocas são aceleradas e constantes, dada as facilidades proporcionadas pelas TICs e impostas pela lógica da produção capitalista. 1

18 O acesso às novas tecnologias tornou-se, portanto, requisito fundamental para o desenvolvimento de um país. Um contraste com a era industrial, quando a energia era o motor de produtividade. Se hoje a produção e o acesso à tecnologia são indicadores de desenvolvimento econômico e social de um país ou de uma região, são, por isso mesmo, também fatores que acirram as profundas desigualdades da relação entre o centro e a periferia do sistema capitalista e acabam por fortalecer a hegemonia norte-americana. A liderança absoluta dos Estados Unidos no desenvolvimento de softwares e máquinas é perceptível, por exemplo, no contraste de seu número de patentes com o de outros países. 1 Em relação ao acesso dos usuários à rede, a disparidade entre os países e regiões segundo critérios de riqueza e pobreza é significativa. Surge assim a figura do excluído digital como mais um indicador do desequilíbrio do sistema mundial capitalista. Em setembro de 2009, 1,7 bilhão dos sete bilhões de pessoas do planeta podiam navegar pela internet. Desse total, 42% estavam na Ásia, 24% na Europa, 25% nas Américas e apenas 4% na África (Akamai, 2009). No Brasil de 2008, 37,5% da população tinham acesso à rede, segundo a União Internacional de Telecomunicações (UIT, 2009). O índice brasileiro revela também os contrastes sociais internos, na medida em que esse acesso se concentra nas classes de consumo 2 A e B, cuja maioria dos integrantes dispõe de computadores conectados à internet em casa. Já no outro extremo, denominado D e E, a rede é utilizada principalmente em ambientes externos e pagos, as lan houses. A desigualdade no acesso às tecnologias, entretanto, não encerra o problema da exclusão digital, pois ela não diz respeito apenas à posse de bens de informática. É necessário também possuir habilidades cognitivas para pode usar todo o aparato técnico e lógico da rede mundial de computadores. Habilidades e lógicas que se transformam rapidamente, à velocidade dos fluxos de dados que alimentam essa sociedade em rede. 1 Dados mostram que o Japão, por exemplo, está na frente, em número de patentes de tecnologia. Em relação às patentes de comunicação digital, os EUA obtiveram, em média, de 2001 a 2005, registros, contra do segundo colocado, o Japão. Mais informações em Acesso em 27/2/ A definição de classe aqui utilizada é a do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), cuja metodologia envolve a presença de uma série de bens de consumo na residência, a renda e nível de educação do chefe da família. 2

19 Há, portanto, uma barreira para o desenvolvimento do país no que se refere à ausência de universalização do acesso. É com base nessas questões que a inclusão digital insere-se na agenda pública brasileira. Na visão de Kingdon (2003), um tema entra no processo decisório quando os formuladores acreditam que devem fazer algo para com ela lidar. Este momento se dá quando a necessidade de ação é despertada por indicadores; eventos, crises e símbolos; e/ou feedbacks das ações governamentais. Os indicadores demonstram, geralmente em aspectos quantitativos, a existência de um problema, mas sozinhos não produzem políticas. Associados aos números, devem estar acontecimentos e atores que reforçam a necessidade de intervenção por parte do governo e a percepção de que o que já está sendo executado não é suficiente para lidar com um determinado problema ou que este não está sendo combatido. Ou seja, a introdução de um tema na agenda pública é resultado do processo de construção social de uma questão, problematizada segundo a interpretação daqueles no poder e também de acordo com o relacionamento desses com os demais atores sociais. Existindo um problema e sendo ele um fluxo de idéias construídas e encadeadas, ele deve convergir com outros dois fluxos: um de formulação da política que o tratará (policy) e outro que executará as ações (politics). As policies e as politics convivem no que o autor chama de caldo primitivo de políticas, que consiste no debate sobre quais iniciativas seriam aplicáveis, de acordo com os problemas, forças atuantes na busca por soluções e viabilidade técnica. Ainda segundo Kingdon, uma vez selecionadas, as policies passariam por uma segunda etapa seletiva, já no campo das politics, ou seja, do processo decisório, no qual as coalizões são construídas em um processo de barganha e negociação política. Estes são influenciados pelo clima em torno da questão, ou seja, o quanto um problema é apontado como prioritário pelos formuladores de políticas. O clima interage com as forças políticas organizadas que podem por ele ser influenciadas ou elas mesmo podem construí-lo, levantando questões relativas ao problema na mídia, por exemplo. Para o autor, o terceiro fator a influenciar na construção de uma política pública consiste em alterações dentro do governo, ou seja, mudanças nas composições parlamentares, partidárias, ministeriais ou ainda de toda a administração pública, como pode ocorrer após uma eleição. Para Kingdon, troca de governo e alterações no clima nacional em torno de uma questão constituem os momentos mais propícios para modificações na agenda pública. 3

20 Os governos, ainda sob a ótica do norte-americano, são anarquias organizadas nas quais convivem três fluxos decisórios relativamente independentes. Os fluxos são os problemas, as soluções ou alternativas para eles (policies) e a política (politics). Quando os três convergem, abre-se uma janela de oportunidade para mudanças. É neste momento, segundo a leitura que Ana Cláudia Capella faz de Kingdon, que um problema é reconhecido, uma solução está disponível e as condições políticas tornam o momento propício para mudança, permitindo a convergência entre os três fluxos e possibilitando que questões ascendam à agenda (Capella, 2007: 95). As janelas, no entanto, não permanecem abertas indeterminadamente. Elas se abrem e se fecham de acordo com as articulações entre os fluxos, o que denota necessidade de ação. Esta depende, muitas vezes, de empreendedores, pessoas ou grupos dispostos a investir recursos, sejam eles financeiros, temporais, energéticos, de reputação etc, para que uma ideia se concretize. O empreendedor é aquele indivíduo ou agrupamento especialista em uma questão ou de grande poder de influência, capaz de promover a questão a ponto de fazê-la entrar na agenda pública por conseguir amarrar os três fluxos. Há, portanto, no desenho de Kingdon, o papel do ator participante do processo decisório, que pode ser visível, aquele que recebe atenção do público, ou invisível, aquele que busca seu espaço no cenário de discussão ao formular propostas e colocá-las em circulação. Os grupos de interesse buscam espaço não só na mídia, mas nas discussões públicas como forma de influenciar governantes e parlamentares a ponto de obterem a oportunidade de abrir uma janela em que as políticas e os problemas convirjam para uma ação. Ou seja, o modelo focaliza a dinâmica das idéias: o desenvolvimento das políticas é visto como uma disputa sobre definições de problemas e geração de alternativas (Capella, 2007: 105). É com base nessas definições que este trabalho abordará a questão da inclusão digital, que, como visto acima, tornou-se um problema na medida em que o acesso à internet e a habilidade para manusear e tratar informações transformaram-se em requisitos para o desenvolvimento nacional e em facilitadores de acesso a serviços os mais diversos. Desde meados dos anos 1990, iniciativas de combate à exclusão digital têm emergido em diversas esferas governamentais e não governamentais. A questão, no entanto, vem se fortalecendo nos últimos anos com o crescimento da importância da rede e devido ao próprio desenvolvimento tecnológico, que oferece mais aplicativos em meio a um cenário de crescente convergência de 4

21 mídias. Há hoje cada vez mais serviços sendo oferecidos pela rede mundial de computadores, que compete pela atenção com a televisão e o telefone, por exemplo, colocando-os dentro de um PC. A forma de uso desses serviços forja uma nova cultura, a cibercultura, como descrita por Pierre Lévy (1999) e André Lemos (2004), na qual a maioria da população tenta se inserir 3. Tal demanda gera o clima necessário para a formulação de políticas públicas (policies). Estas já foram desenvolvidas por ONGs e governos e possuem diversas modelagens. Algumas se preocupam apenas com a cessão do acesso individual às máquinas, outras entendem ser preciso estimular a coletividade no momento de conexão a fim de promover o desenvolvimento comunitário. As ferramentas com as quais a navegação se dará também figuram no centro das discussões, na medida em que engendram modelos de desenvolvimento. Assim, o uso ou não de programas de código aberto, os softwares livres, fazem parte da agenda de discussão, assim como o uso de computadores portáteis, móveis ou estáticos, com uso de redes com ou sem fio. E, chegando à esfera decisória, são relevantes a opção pelo modelo de inclusão que será adotado e a política pública que será promovida. Desenvolvimento do trabalho Este trabalho parte da constatação de que a inclusão digital se tornou um tema de grande importância e tem como objetivo justamente investigar como o tema se inseriu na agenda pública brasileira, especialmente no governo Luiz Inácio Lula da Silva, no período de 2003 a A escolha pela análise desse período específico se deve às propostas apresentadas pelo candidato durante a campanha e por se tratar de uma administração de médio prazo (oito anos, com a reeleição do presidente em 2006). Considera-se que a continuidade da gestão ofereceu a oportunidade de promover e implementar ações capazes de mitigar a disparidade de acesso às novas tecnologias no país, tal como diagnosticado no discurso de campanha em Para tanto, a dissertação foi organizada em quatro capítulos. Inicialmente, um histórico do setor de telecomunicações e seu desenvolvimento no Brasil e no mundo, logo no primeiro capítulo, remete a algumas das principais características das quais as atuais políticas de acesso às novas tecnologias de informação e comunicação são herdeiras. No caso brasileiro, analisa-se a construção da rede de telégrafo no fim do século XIX e da de telefonia já nos anos 1900, para 3 A noção de cibercultura será trabalhada no capítulo 2 5

22 ainda abordar o papel do Estado e das empresas públicas e privadas na construção dos modelos de difusão das redes de comunicações televisivas e de telefonia. Demonstra ainda, com base em dados do Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), a evolução dos índices de posse de computador e acesso à internet no país desde 2005, quando pesquisas oficiais mais amplas começaram a ser feitas. Dados da Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios (Pnad), realizada anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), complementam os dados em algumas variáveis. O segundo capítulo visa a discutir teoricamente o que se entende por Sociedade da Informação e a abordar os interesses que a promovem. Considera-se que ela é uma continuidade do processo de aceleração de produção do capitalismo e não uma quebra. Além disso, trabalha-se a necessidade de acréscimo do termo conhecimento à definição, pois é ele que possui valor e não a informação por si só. O terceiro concentra-se no debate sobre a definição de exclusão digital, analisa as maneiras de combatê-la e alerta sobre os cuidados necessários para abordar o tema. Ainda com base em revisão bibliográfica, buscamos enfatizar a importância de uma análise da inclusão digital que permita considerar as contradições do processo. A despeito de políticas que visem à sua promoção, um dos riscos intrínsecos é a permanência do país na condição de periferia do sistema mundial na medida em que a apropriação autônoma das novas tecnologias é dificilmente obtida. O efeito nefasto nesse caso seria a qualificação de trabalhadores para novas tarefas de consumo e de trabalho precário ao invés de estimulá-los a produzir seus próprios conteúdos e se portarem de maneira ativa dentro da rede. Por fim, o último capítulo, após demonstrar os antecedentes da política de inclusão digital do governo Lula, concentra-se na descrição dos programas implementados por essa administração de 2003 a Com base em documentos oficiais, leis e propostas apresentadas ao longo desses anos, fazemos um retrato do que foi realizado e discutimos seu impacto na sociedade, assim como sua forma de implementação e escolhas. 6

23 1 Políticas de Telecomunicações no Brasil Para analisar a forma que a exclusão digital toma no país é preciso, antes, percorrer o histórico da formação das telecomunicações no país e os modelos de regulação que vigoraram até hoje, bem como lançar um olhar sobre as forças atuantes em sua configuração. Esse entendimento ajuda a compreender como e por que a inclusão digital ainda se apresenta como um desafio de grandes proporções no Brasil. Este capítulo resgatará, de forma breve, a história das telecomunicações no Brasil para, em seguida, mostrar como a internet surgiu no país, apontando seu contexto político e, por final, os principais indicadores de inclusão digital brasileiros. 1.1 Breve histórico do setor mundial de telecomunicações Como será detalhado mais adiante, no capítulo 2, a conexão entre capital e informação é intrínseca ao desenvolvimento capitalista. Dada a existência desse vínculo histórico, é preciso analisar o desenvolvimento do mercado e dos padrões de regulação das empresas de telecomunicações. O foco deste capítulo recairá sobre as companhias de transporte de voz e dados por serem elas as principais responsáveis pela disseminação da internet no fim do século XX e no início do XXI. Contudo, dado o cenário de crescente convergência dos serviços de voz, dados e produção de conteúdo, as leis e diretrizes referentes às empresas de televisão também serão abordadas. Durante a primeira Revolução Industrial, os maiores usuários dos serviços de redes de telégrafo, um dos principais meios de comunicação daquele tempo 4, eram as bolsas de valores e as companhias de transporte, principalmente as ferrovias. As informações circulantes por meio da então nova tecnologia eram utilizadas para formar preços de mercadorias e anunciar a chegada de produtos, já de forma a acelerar a circulação de capital. A ligação entre capital e rede de informação era direta e estimulava o crescimento mútuo. Como descreve Marcos Dantas: o telégrafo se expandia à medida que amadurecia o capital financeiro. E o capital 4 É inegável o papel da imprensa na circulação de informações e opiniões naquele momento. Para mais informações sobre a relação entre imprensa e desenvolvimento do capitalismo ver, por exemplo, Medina (1988) 7

24 financeiro, adiante, na fase imperialista do capitalismo, seria o grande responsável pelo financiamento das pesquisas científicas e técnicas que impulsionariam definitivamente o desenvolvimento das tecnologias da informação (Dantas, 2002: 108). Na Europa, o serviço de informações via telégrafo, inicialmente prestado exclusivamente por companhias privadas, foi logo estatizado. Reclamações relativas à qualidade e ao preço do serviço, feitas por banqueiros, entre outros usuários de grande porte e influência, eram constantes, o que motivou o Estado a tomar para si a missão de fornecer um padrão mínimo de qualidade e de ritmo de expansão ao serviço. Esse processo é acompanhado pela percepção, por parte dos agentes estatais, de que o controle da informação era um bem essencial para suas operações militares e para a consolidação dos regimes políticos emergentes (Mattelart, 2001). Nos EUA, o serviço sempre foi privado, porém monopolizado pela Western Union desde As atividades da empresa eram reguladas pelo governo, que visava incentivar investimentos na ampliação do sistema de comunicação de um país que se expandia econômica e territorialmente para o Oeste. Segundo Dantas (2002), o controle do mercado por apenas uma empresa, nesse segmento econômico e momento histórico, justificava-se, pois certas atividades econômicas, por sua natureza técnica, tendem naturalmente a constituir monopólio (Dantas, 2002: 109). Seria o caso das redes de infraestrutura que, dado seu custo e suas características de uso e negócios, esvaziam de sentido uma sobreposição de fios, como é o caso do telégrafo. Uma rede dupla é desnecessária e praticamente inviável financeiramente, uma vez que os custos de instalação são muito altos e o processo de finalização desse trabalho, lento. Nessa medida, a primeira rede instalada invariavelmente gozará de monopólio, pois a concorrência ficará muito prejudicada, já que a primeira terá a vantagem comparativa de já estar amortizando investimentos. A discussão sobre o controle dos meios de comunicação se aprofunda no início do século XX, com o surgimento da indústria da informação. Ainda nos anos anteriores à Primeira Guerra Mundial, o setor parecia dividido em três grandes ramos, com pouca relação entre si: o de comunicações (telecomunicações e radiodifusão), o cultural (cinema, disco) e o de máquinas de escritório (Dantas, 2002). Cada um se organizava de modo independente, com diferentes unidades produtivas, bens distintos e percepção de mercado próprias. Esta configuração mudaria ao longo dos anos, rumo à convergência das indústrias. As telecomunicações e a radiodifusão, em especial, saíram rapidamente do círculo de negócios característico do telégrafo para integrar um aspecto mais amplo da sociedade. Os 8

25 equipamentos logo se tornaram eletrodomésticos que forneciam lazer e informação à população, além de servirem como intermediários entre as grandes indústrias de bens e serviços e os consumidores. Percebendo esse potencial, a AT&T rapidamente passa a advogar, nos EUA, a função social da telefonia, que deveria estar em todos os lares o mais breve possível. A empresa monopolizou o mercado norte-americano ao transformar-se não só em transportadora de informação social como em fabricante de equipamentos necessários para essa comunicação. O controle do mercado foi negociado com o governo de modo a subsidiar a instalação da infraestrutura em todo o país (Dantas, 2002: 121). O acordo com o Estado previa que os usuários corporativos pagassem tarifas mais altas, reguladas pelo governo, a fim de baratear os custos dos usuários individuais, formando o que se convencionou chamar de subsídio cruzado 5. No campo da radiofonia, a empresa de inovador pioneirismo foi a também norteamericana Westinghouse. No início da década de 1920, o rádio era utilizado por muitas pessoas como forma de comunicação interpessoal. Os radioamadores montavam seus próprios equipamentos e trocavam informações a distância. A empresa viu nessa forma de comunicação um nicho de negócios com grandes perspectivas de crescimento. Além de produzir os equipamentos, a Westinghouse decidiu também veicular conteúdo programas culturais ou noticiosos feitos por ela ou terceiros. O grande mérito da companhia foi o modelo com o qual financiou essas produções. Ao invés de a própria Westinghouse arcar com os custos, a empresa optou por vender tempo de transmissão. Ou seja, produtores de mercadorias e serviços comprariam uma unidade de tempo qualquer para ter acesso a um mercado atento à mensagem a ele endereçada. Até a década de 1950, a produção de conteúdo ficou nas mãos dos anunciantes, eles mesmos responsáveis pelo produto final ou terceirizado. Descobriu-se assim a utilidade comercial do rádio: transportar informação sobre mercadorias, atraindo o consumidor para mais perto delas e encurtando ainda mais o tempo de circulação 6 (Dantas, 2002: 124). Tanto a AT&T quanto a Westinghouse tentaram tirar proveito de seus pioneirismos e estabelecer monopólios. Se na telefonia a estratégia obteve sucesso, na radiofonia as características do meio impossibilitaram o domínio. Ao contrário dos cabos telefônicos, o 5 O modelo garantia preços acessíveis a pessoas físicas, cuja utilização do aparelho é menos intenso do que o de um usuário corporativo, logo, menos lucrativo para a telefônica. 6 A diminuição do tempo existente entre idealização, produção e consumo é uma das principais características do capitalismo contemporâneo, como será discutido no capítulo seguinte. 9

26 espectro radiofônico tem a concorrência facilitada pela ausência de necessidade de montagem de uma grande estrutura física. É necessário apenas regulação para que os conteúdos não naveguem nas mesmas frequências, uma vez que o espectro é limitado lógica semelhante à da televisão, que seguiria o modelo da radiodifusão anos depois. Essa regulação não coube ao mercado, mas ao governo, este sim responsável pela escolha final das tecnologias e objetivos sociais das novidades do mercado de comunicação. O Estado norte-americano declarou, em 1927, as ondas do ar um bem público. Logo, deveriam ser utilizadas de acordo com o regime de concessão estabelecido pelo Congresso. O acesso, então, ficou limitado àqueles com capacidade comercial de produção radiofônica. Nos EUA, materializados na figura das uniões entre transportadores de informações e produtores de equipamentos destinados justamente a receber esses dados. Processo semelhante se deu no início da televisão, nos anos 1950, quando as autoridades norte-americanas, atendendo aos apelos das já poderosas empresas de comunicação, restringiu o uso do espectro à faixa VHF (Very High Frequence), limitada a sete frequências de grande alcance. Quando tentou ampliar o número de frequências disponíveis por meio da liberação de uso da faixa UHF (Ultra High Frequence), na qual cabem mais de 60 canais, porém de transmissão mais sensível às barreiras geográficas, a FCC logo despertou a reação das grandes companhias. A decisão da reguladora foi mantida, mas os fabricantes de aparelhos de televisão, muitos pertencentes aos mesmos conglomerados produtores de conteúdos que desejavam limitar a concorrência, decidiram não fabricar equipamentos capazes de sintonizar a faixa UHF, apesar de deterem conhecimento para isso. A questão seria resolvida anos depois. Enquanto regulava o poderoso mercado televisivo interno, os EUA também faziam pesados investimentos em desenvolvimento de tecnologias no setor de telecomunicações, conforme descrito no primeiro capítulo deste trabalho. Essas atividades deram início a um projeto que iria originar na internet e está vinculado ao crescimento da influência dos EUA no jogo de poder mundial (Medeiros, 2004). Como afirma Glória Moraes, a trajetória das telecomunicações nos EUA confunde-se com a própria história do padrão norte-americano de produção, consolidado a partir dos roaring twenties (...). Terminada a guerra, era inegável a superioridade dos EUA no campo militar, na produção e nas finanças e, ao redesenhar a sua política externa, a ela incorporou a difusão de valores econômicos, políticos e culturais. A expansão de novos produtos e da forma de gestão de suas corporations confundir-se-ia com o american way of life e faziam parte do seu projeto de deseuropeização do mundo (Moraes, 2004: 358). 10

27 Com o fim da Segunda Guerra Mundial e o início da Guerra Fria, ainda de acordo com a autora, o conceito de defesa nacional foi substituído pelo de segurança nacional, mais amplo e ativo. O Departamento de Defesa ganhou importância e coordenou a formação de um complexo militar-industrial-acadêmico voltado para o desenvolvimento de novas tecnologias de informação e comunicação. Em 1950, a fim de melhorar o controle do espaço aéreo, uma demanda da Força Aérea, o governo norte-americano criou o projeto Semiautomatic Ground Enviroment (Sage). Uma de suas prioridades era a criação de um sistema de processamento de informações em tempo real para os sistemas de comando. Para atingir essa meta, o Sage efetuou importante mudança tecnológica seus sistemas deixariam de ser analógicos para serem digitais e teriam a capacidade de armazenamento de dados aumentada. A engenharia de sistemas evoluiria bastante a partir do Sage e suas aplicações migrariam, ao longo do tempo, do campo militar para o civil (Moraes 2004: 360). Em 1957, houve uma virada no projeto militar norte-americano, pois a URSS lançara ao espaço o primeiro satélite, o Sputnik. A teórica superioridade soviética fez os militares norteamericanos acelerarem suas pesquisas e, já em 1958, a Marinha obtém sucesso no lançamento do Vanguard I, o primeiro satélite norte-americano. Desse processo nasceu a Nasa (National Aeronautics and Space Administration) e o projeto de levar o homem à Lua, que demandou investimentos ainda mais fortes em comunicação. Também em 1958, preocupado com a defesa de seu território e demais áreas de influência, o Departamento de Defesa criou a Advanced Research Agency (Arpa), 7 uma rede de pesquisa descentralizada que seguia ordens do Pentágono. Os EUA possuíam, então, a primazia da condução da trajetória tecnológica em comunicação de dados e duas vertentes revelar-se-iam cruciais: o domínio da tecnologia satélite e o controle sobre redes de informações. Ambas desenvolvidas e aperfeiçoadas nos EUA, diretamente relacionadas entre si e à área de segurança (Moraes, 2004: 361). A quantidade de centros de pesquisa, empresas e profissionais envolvidos gerou a necessidade de integrar todos os participantes por meio de um sistema de comunicação. A proposta inicial foi de J.C.R. Licklider, pesquisador do Massachussets Institute of Technology (MIT) e, em 1962, chefe do programa de pesquisa de computadores da Arpa, que propôs o conceito de Gallactica Network, um conjunto de computadores interconectados globalmente por meio do qual qualquer um pudesse acessar dados e programas rapidamente de qualquer 7 A Arpa foi rebatizada como Darpa, com o D de Defense, em 1972 e retornou ao nome original em Em 1996, porém, a Defesa voltou a ganhar espaço na nomenclatura da agência. Para uma descrição do processo ver a dissertação de Pinto, M. F. (2006). Ver 11

28 lugar (Leiner, 2008). O projeto, inaugurado em 1966, ganhou o nome de Arpa Networks (Arpanet). Nos anos 1970, a corrida espacial é freada e as tecnologias até então restritas ao círculo militar norte-americano são revertidas para uso comercial. A conversão civil das tecnologias servirá de suporte ao slogan da revolução das comunicações, diz Mattelart (2002: 65). Ao mesmo tempo, a mudança na geopolítica da segunda metade dos anos reforça a necessidade de desenvolvimento de tecnologia de telecomunicações. Para Moraes (2004), naquele momento, os EUA estavam convencidos de que não bastava mais combater o inimigo. Era necessário derrotá-lo de uma vez por todas. As telecomunicações, novamente, teriam grande importância nesse processo, pois impulsionaram o desenvolvimento de ferramentas móveis e novas tecnologias. Nesse momento, porém, a Arpanet já havia sido dividida. O ingresso de novos participantes na rede e o aumento do fluxo de informações sigilosas levaram o Departamento de Defesa a separar a rede civil da militar. Surgia a MilNet, voltada para as Forças Armadas, em A Arpanet permaneceu com o nome até virar internet com a crescente adesão de nós universitários e individuais ao longo dos anos 1980 e 90. Na segunda metade dos anos 80, após a recessão mundial de 1981 a 1984, a financeirização e a chegada ao poder de liberais conservadores deu início à nova economia (Moraes, 2004: 367-8; Castells, 2000: 69). O inimigo fora enfraquecido em outras searas, como o Afeganistão e o processo de corrida militar, no qual a União Soviética ficara para trás no desenvolvimento de novas tecnologias de combate. O mercado buscava, então, espaço para se expandir mundialmente. Aos países periféricos caberia o papel de receptor e produtor de novas tecnologias, mas não o de produtor de valorinformação. Esta divisão seria reforçada nos anos 90 a partir da entrada dos players internacionais com mais voracidade nos mercados de consumo e produtivo periféricos como parte das negociações da Organização Mundial do Comércio (OMC). Os EUA se mantiveram, desde então, como principais provedores de conteúdo e infraestrutura para a internet. Os investimentos do Estado norte-americano nos anos 1960, 70 e 80 no desenvolvimento de novas 8 A derrota no Vietnã em 1973 deixou marcas na imagem das tropas norte-americanas perante o mundo e mesmo internamente. O papel dos EUA na mediação de conflitos também foi questionado com o acirramento do conflito entre Índia e Paquistão e a imagem do país foi arranhada com o apoio a regimes autoritários anticomunistas na América Latina e outras áreas. 12

29 tecnologias deram origem ao que é hoje aclamada como a região mais inovadora do mundo, o Vale do Silício, região da Califórnia onde estão localizadas as principais empresas da nova economia. Nesse contexto, a internet cresceu bastante desde sua disseminação comercial na década de O desenvolvimento da world wide web, sistema que possibilitou o surgimento de uma interface com imagens 9, revolucionou a troca de mensagens e, no início da década, fez a rede decolar em popularidade, deixando de ser praticamente exclusiva de universitários e, então, ganhasse o mundo e novas aplicações. 10 Em 1993 surgem os primeiros navegadores e, desde então, a rede não para de crescer. Nessa medida, percebe-se que os atuais sistemas de comunicação não resultam apenas de condições técnicas, mas também de definições de padrões após decisões políticas e empresariais. 1.2 As telecomunicações no Brasil Século XIX O início do desenvolvimento das telecomunicações no Brasil se deu com a instalação de cabos telegráficos por uma companhia nacional, fundada por Guilherme de Capanema. A primeira linha de comunicação ligou, em 1855, a então cidade imperial de Petrópolis à capital do Império, o Rio de Janeiro. Em paralelo ao desenvolvimento da empresa de Capanema, Irineu Evangelista de Souza, o Visconde de Mauá, fazia fortes investimentos para interligar o país, chegando a levar um cabo a Portugal. Sua derrocada financeira, porém, levou-o a vender ao capital estrangeiro a infraestrutura que havia instalado. A Telegraph Construction and Maintanence Co. assumiu a concessão e obteve direito de exclusividade na exploração do serviço durante 60 anos por meio de um decreto imperial de Dois anos depois, a companhia inglesa transfere seus direitos para a também britânica Western and Brazilian Telegraph Co., a mesma que instalaria o primeiro telefone do país na Quinta da Boa Vista, em 1876, a pedidos de Pedro II. A concessão para a operação de telefonia, no entanto, levou três anos para surtir efeito somente em 1879 as primeiras linhas comerciais foram instaladas. O serviço ganha corpo somente em 1907, com a fundação da Companhia Telefônica Brasileira (CTB) pela anglo- 9 A internet então era capaz de exibir somente texto. 10 Carvalho (2006) aborda o desenvolvimento da rede em seu aspecto técnico. 13

30 canadense Light and Traction Company, que interligou as áreas mais ricas e influentes da região sudeste. O cabo da Western foi o meio de comunicação mais confiável do Brasil durante um longo período. Além da vantagem comparativa de utilizar uma rede pioneira, a companhia estava liberada de pagar ao Estado taxas de interconexão com a rede estatal, o que não acontecia com suas concorrentes. Sua posição no mercado, portanto, era privilegiada. Por outro lado, a radiotelegrafia foi considerada objeto de monopólio do governo em 1907, regime quebrado apenas entre 1921 e 1924, quando o serviço foi concessionado também à Companhia Radiotelegráfica Brasileira (Radiobras), consórcio formado pela própria Western, Radio Corporation of America (RCA) e Companhie Genérale Sans Fil, da França, e a alemã Telefunken. Iniciativas regionais também surgiram, dentre as quais se destacam a Companhia Telefônica Rio-Grandense e a Companhia Telefônica Nacional (CTN) 11. O modelo organizacional permanecia fragmentado, dada a possibilidade dos governos federal, estadual e municipal outorgarem concessões ou explorarem diretamente o serviço, como estabelecia a Constituição de A pré-história das telecomunicações é reveladora da posição do Brasil na época. Comunicar-se com as grandes capitais da Europa e com Nova Iorque era mais fácil do que estabelecer contato entre cidades de regiões diferentes (Pareto Neto apud Dantas, 2002: 134). Para uma economia exportadora de bens primários, dependente da variação dos preços no mercado internacional, era mais importante estabelecer vínculos internacionais do que nacionais. Ao mesmo tempo, para as empresas que operavam no mercado de telégrafos e telefonia, não interessava expandir sua ação dentro de um mercado sem condições de pagar pelo serviço. Tampouco havia interesse das empresas em modernizar suas operações e substituir antigas por novas tecnologias na medida em que a concorrência era praticamente inexistente, assim como uma regulação de mercado que exigisse tal procedimento. Por outro lado, os desenvolvimentos telecomunicacionais revelam uma tentativa, principalmente por parte do governo Vargas, de buscar a integração regional por intermédio do uso do rádio. Como afirma Wainberg, o avanço de tais aparatos de comunicação de massa e outros de telecomunicações é a articulação política e cultural de um país como um todo (2001:12). Tais progressos, porém, não lograram ao país um lugar de destaque internacional. 11 A CTN era subsidiária da International Telephone Telegraph Company (ITT). 14

31 Segundo Dantas (2002), enquanto nos países centrais a dinâmica de interesses e estratégias estatais e empresariais acabou forçando o desenvolvimento tecnológico e a expansão das redes de comunicação, na periferia, dependente de decisões vindas do exterior, as telecomunicações foram lançadas num enorme atraso relativo, do qual nunca nos recuperamos, apesar do grande esforço desenvolvimentista realizado a partir de 1965 pelo regime militar (Dantas, 2002: 135) Anos Até o início dos anos 1960, não havia uma política governamental de expansão da infraestrutura de telecomunicações. O desenvolvimento do setor se dava de forma desordenada, gerando polos de bom desenvolvimento e outros de grande atraso. Em 1938, por exemplo, 80% dos aparelhos de telefone se encontravam no Rio de Janeiro e em São Paulo (Brandão, 1999: 2). Nessa conjuntura, havia cerca de 800 empresas de telefonia operando no país em âmbito municipal e estadual, mas nenhuma delas era capaz ou tinha interesse de operar nacionalmente. A Companhia Telefônica Brasileira (CTB), propriedade da canadense Canadian Traction Light and Power Company, no entanto, detinha cerca de 80% da telefonia do país e operava na região economicamente mais desenvolvida do Brasil, englobando o Distrito Federal (Rio de Janeiro) e os estados da Guanabara, Minas Gerais, Espírito Santo e São Paulo (Pereira Filho, 2002: 34). Segundo Pereira Filho (2002), o papel do governo central era basicamente normativo e de supervisão das atividades, enquanto as instâncias regionais tinham papel efetivo na regulamentação da telefonia em seus respectivos territórios. Essa situação era colocada como um dos principais entraves para a implantação das políticas de integração do país de uma forma centralizada e global para o setor. ( ) A iniciativa privada era acusada de não ter capacidade financeira para promover a expansão tecnológica necessária para atualizar o sistema operacional e ligá-lo ao restante do mundo. O excessivo número de empresas, interagindo nas escalas municipal, estadual e regional, era igualmente visto como um problema para a formação de um sistema integrado de telecomunicações (Pereira Filho, 2002: 35). O quadro começa a se modificar a partir da eleição de Juscelino Kubitschek, em O presidente introduziu, em seu Plano de Metas ( ), a necessidade de expansão da rede nacional de telecomunicações a fim de difundir informações e integrar o país. No início do governo de Jânio Quadros (janeiro a agosto de 1961), foi criado o Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel) e, em seguida, aprovou-se, por meio da Lei 4.117/1962, o Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT), que inaugura uma política de telecomunicações monopolista na mão do Estado. A elaboração do CBT coube à Comissão Permanente de 15

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