PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL

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1 SENTENÇA TIPO A PROCESSO : REQUERENTE :MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL REQUERIDOS :UNIÃO E INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE - ICMBio Trata-se de Ação Civil Pública Ambiental proposta pelo Ministério Público Federal contra a União e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, objetivando a condenação da UNIÃO e do ICMBio à obrigação de fazer consistente na adoção de medidas concretas e expedição do ato cabível visando à fixação dos limites da zona de amortecimento das unidades de conservação federais - quando não realizada no ato de criação dessas ou que ainda não possuam tal delimitação - no prazo de até 5 (cinco) anos a contar do ato de sua criação ou no prazo de 180 (cento e oitenta) dias ou outro a ser arbitrado por esse Juízo Federal para aquelas unidades de conservação criadas há mais de 5 (cinco) anos. Para tanto, apresenta os seguintes fatos e argumentos: Mediante investigação conduzida no âmbito da Procuradoria da República no Distrito Federal, mediante o Inquérito Civil Público n / , constatou-se a inconstitucional e ilegal omissão da União e do ICMBio quanto ao exercício de seus deveres de promover à Pág. 1/12

2 efetiva proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, mediante a fixação dos limites das zonas de amortecimento das unidades de conservação federais que devem possuir tal proteção em seu entorno. Com efeito, ao consultarmos Portarias do ICMBio em que foram aprovados Planos de Manejo de unidades de conservação federais, verificamos que a zona de amortecimento referenciada consistia apenas em proposta de zoneamento para o entorno das unidades de conservação que será posteriormente estabelecida por instrumento Jurídico especifíco. Instado a justificar tal medida, o lustríssimo Presidente do ICMBio esclareceu, verbis: 2. A partir da publicação da Lei n 9.985/2000, de 18 de julho de 2000, a zona de amortecimento é adotada formalmente como ferramenta de gestão e manejo das Unidades de Conservação. Desde então, seguindo as orientações técnicas previstas nos respectivos roteiros metodológicos, os pianos de manejo das unidades de conservação são elaborados e aprovados por portaria do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, hoje Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, incluindo a definição e as normas para as zonas de amortecimento. 3. Em 2006, foi publicada a Portaria IBAMA nº 039/2006 que definiu os limites da zona de amortecimento do Parque Nacional Marinho de Abrolhos e estabeleceu as normas de uso para a área. Convém destacar que tal fato foi embasado por um estudo técnico que caracterizou o fundo marinho e desenvolveu um modelagem de dispersão de manchas de óleo e a probabilidade de toque no Parque e em regiões sensíveis da costa. 4. Logo após a publicação da portaria IBAMA n 039/2006, a Casa Civil da Presidência da República solicitou ao Ministério Pág. 2/12

3 do Meio Ambiente - MMA e à Advocacia Geral da União - AGU posicionamento quanto à legalidade do instrumento. Muito embora o MMA tenha concluído pela sua legalidade, a AGU teve entendimento diverso e sugeriu que as zonas de amortecimento fossem criadas por norma de mesmo nível hierárquico que a norma que cria a unidade de conservação. 5. No ano seguinte, a Justiça Federal suspendeu os efeitos da zona de amortecimento do Parque Nacional Marinho de Abrolhos, quando concedeu liminar afirmando que o Presidente do IBAMA não tinha competência para definir tal norma. Mesmo com apelação em instância superior, foi mantida a decisão judicial. 6. Em meio a tais controvérsias, a Procuradoria Federal Especializada deste Instituto e do IBAMA orientam que, enquanto não seja definido o ato próprio para estabelecer a zona de amortecimento, seus aspectos técnicos devem continuar a se dar no âmbito dos planos de manejo das unidades de conservação com uma proposta de definição da área e das normas e restrições aplicáveis. 7. Portanto, os planos de manejo têm sido aprovados por meio de portaria com a ressalva de que a zona de amortecimento constante do documento é uma proposta de zoneamento para o entorno e será estabelecida posteriormente por instrumento jurídico específico. Assim que se defina o ato legal para estabelecimento das zonas de amortecimentos, as informações já tratadas tecnicamente poderão ser imediatamente publicadas. Vale observar que a decisão judicial proferida no âmbito da Justiça Federal e referida na informação acima transcrita ocorreu no âmbito do Mandado de Segurança n , então em curso na 7º Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, em que o Excelentíssimo Magistrado Federal José Márcio da Silveira e Silva concedeu a segurança para anular a Portaria IBAMA n 39, de 16 de maio de 2006, que Pág. 3/12

4 definiu os limites da Zona de Amortecimento do Parque Nacional Marinho de Abrolhos. Por relevante, importa transcrever parte da decisão proferida na ação mandamental acima referida, litteris: (...) Apesar de a norma não estabelecer expressamente que ato do Pode Público deve ser editado para definir os limites da zona de amortecimento, entendo que do texto extrai-se a conclusão de que, qualquer que seja o momento desta demarcação, exige-se sempre ato de mesma hierarquia do utilizado para criação da própria unidade de conservação, tendo a norma apenas facultado a delimitação postergada no tempo, mantendo-se, porém, os mesmos requisitos de forma e hierarquia do ato que criou a unidade de conservação. (...) No que concerne ao mencionado posicionamento da AGU, força relatar que trata-se da Nota n AGU/MC - 07/2006 (fls ), firmada pelo então Consultor-Geral da União Manoel Lauro Volkmer de Castilho e aprovada, nos termos do artigo 4, inciso XI, da Lei Complementar n 73/1993, pelo Excelentíssimo Advogado-Geral da União (fl. 37), o que tem o condão de unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal. Mesmo que eventualmente não tenha sido aprovada pelo Excelentíssimo Presidente da República e publicado, o que, nesse último caso, vincularia a Administração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento(artigo 40, 1, da Lei Complementar n 73/1993), é induvidosa a necessidade Pág. 4/12

5 de tal posicionamento ser observado no âmbito do ICMBio. Com efeito, por meio da referida Nota n AGU/MC - 07/2006, consignou-se que "... convém estabelecer para a Administração ambiental a orientação de que a definição da zona de amortecimento das unidade de conservação que a comportem seja assentada em ato de sua criação ou, na impossibilidade ou inconveniência, posteriormente e devidamente justificada por ato de idêntica natureza e hierarquia,...". Assim, inegável reconhecer que, no âmbito administrativo federal, restou assentado o posicionamento de que a zona de amortecimento de unidades de conservação que a prevejam deve ser fixada no ato de sua criação ou, posteriormente, por força de ato de idêntica natureza e hierarquia. Em suma, se uma unidade de conservação é criada por meio de um decreto, a delimitação de sua zona de amortecimento deve também ser realizada por meio de um decreto. Se essa foi criada por meio de lei ordinária, a delimitação também deve ser feita por lei ordinária. No entanto, por motivos desconhecidos, infelizmente tal procedimento não vem sendo realizado, o que induvidosamente contribui para que as unidades de conservação que necessitam de zona de amortecimento não atendam aos objetivos de sua criação e, portanto, promovam a correta proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Necessário reforçar, que, a zona de amortecimento tem como propósito principal minimizar os impactos negativos sobre a unidade conservação. Pág. 5/12

6 A título de exemplo dessa malfadada situação, podemos mencionar estudo científico realizado pela Universidade de Brasília no entorno do Parque Nacional de Brasília, assim Ementado: O Parque Nacional de Brasília - PNB - é uma Unidade de Conservação de proteção integral em área urbana pressionada pelo forte adensamento urbano da capital federal brasileira. Seu entorno sofreu ao longo dos anos uma ocupação desordenada, provocada pelo parcelamento irregular de terras públicas e privadas, invasões e construção de rodovias. A análise espaçotemporal deste fenômeno pode ser feita através do geoprocessamento com o uso de imagens de satélite de épocas diferentes, classificadas em grupos de usos, relacionando o processo sócio-espacial de origem política, fundiária, ambiental e patrimonial ao fenômeno de transformação espaçotemporal do bioma Cerrado concretizado. Uma vez que uma das finalidades de uma área protegida é manter a biodiversidade do bioma local, esta pressão em seu entorno provoca o isolamento da fauna e da flora, comprometendo o trânsito gênico e a sobrevivência de várias espécies. Citada, a União apresentou contestação na qual pugna pela improcedência do pleito autoral, sob pena de ferir o princípio da separação dos poderes, além de defender não haver nenhuma determinação legal que imponha prazo para a criação de zona de amortecimento. O ICMBio também contesta o pedido inaugural, sustentando tese de que estando a zona de amortecimento discutida no âmbito dos planos de manejo, não há que se cogitar de sua omissão, haja vista que o pressuposto para a sua Pág. 6/12

7 responsabilização, que seria a ocorrência de dano em face da não fixação dos limites, restou descaracterizado. Réplica apresentada. As partes não especificaram outras provas. É o relatório. Decido. O Ministério Público Federal defende, em suma, o dever da União e do ICMBio de estabelecerem as zonas de amortecimento das unidades de conservação federal no prazo de até cinco anos da instituição das mesmas e através de ato de natureza idêntica ao de criação dessas áreas merecedoras de especial proteção. O ICMBio reconheceu, na fl. 428 (arquivo único), que, em face da discussão instalada em torno do ato jurídico apropriado à delimitação das zonas de amortecimento, se necessariamente de mesma natureza do ato de criação da unidade de conservação ou não, passou a fazer constar dos planos de manejo tão somente o zoneamento das zonas de amortecimento, ou seja, as atividades que poderiam ser realizadas e suas implicações às unidades de conservação, não estabelecendo os seus limites, até que se firme posicionamento judicial acerca do instrumento jurídico adequado para tanto. O propósito do MPF, portanto, é compelir o ICMBio e a União, nos casos em que o ato deva ser emanado desta, a definir as zonas de amortecimento de todas as unidades de conservação Pág. 7/12

8 federal, o que, segundo o ICMBio, declaradamente não vem ocorrendo, e a fazê-lo no prazo de cinco anos contado da criação da unidade, como determina o artigo 27 da Lei n /2000. A par do entendimento firmado pelo Juízo Federal da 7ª Vara desta Seção nos autos do mandado de segurança citado na exordial, que se restringe ao Parque Nacional Marinho de Abrolhos, entendo que não existe óbice à utilização de portarias ou resoluções para a definição das zonas de amortecimento, não havendo obrigatoriedade do manejo de ato de mesma natureza daquele utilizado para a criação da unidade de conservação. Essa orientação diametralmente oposta decorre da leitura do artigo 27 e respectivos parágrafos da Lei n /2000, segundo o qual todas as unidades de conservação devem dispor de um plano de manejo, que deve abranger a área da unidade, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas. O Decreto nº 4.340/2002, por sua vez, regulamenta que o plano de manejo será aprovado em portaria do órgão executor, no caso de Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva de Fauna e Reserva Particular do Patrimônio Natural; ou em resolução do conselho deliberativo, no caso de Reserva Extrativista e Reserva de Desenvolvimento Sustentável, Pág. 8/12

9 após prévia aprovação do órgão executor. Paralelamente, a Lei nº 9.985/2000 dispõe, no 1º do artigo 25, que os limites da zona de amortecimento poderão ser definidos no ato de criação da unidade ou posteriormente. Ou seja, a interpretação que se pode extrair da conjugação dos dispositivos mencionados é a de que a zona de amortecimento pode ser definida no ato de criação da unidade de conservação ou, posteriormente, através do plano de manejo, que será aprovado por portaria ou resolução, a depender do caso concreto. Advém da própria lei a determinação para que a zona de amortecimento seja abarcada pelo plano de manejo, caso seus limites não tenham sido definidos no ato de instituição da unidade de conservação. Fica assim resolvida a primeira questão controvertida, que diz respeito à natureza do ato legal de fixação da zona de amortecimento, não havendo impedimento, no meu sentir, a que se lance mão de portaria ou resolução, conforme o caso, à exceção do Parque Nacional Marinho de Abrolhos, em relação ao qual a questão já está acobertada pelo manto da coisa julgada. Dito isso, passo ao segundo aspecto da presente lide, que se refere ao prazo para a definição da zona de amortecimento de cada unidade de conservação. Tenho que assiste razão ao MPF, porquanto o mesmo artigo 27, no parágrafo 3º, impõe que o plano de manejo, que deve abranger a zona de amortecimento, seja elaborado Pág. 9/12

10 no prazo de cinco anos a partir da data de criação da unidade de conservação. Por conseguinte, não havendo fixação dos limites da zona de amortecimento no momento da criação da unidade, deverá a mesma ser estabelecida no plano de manejo, cuja elaboração deve ocorrer no prazo máximo de cinco anos. Existe, pois, um prazo para a definição das zonas de amortecimento. Embora a lei não faça referência expressa às mesmas, o certo é que, estando elas abarcadas no plano de manejo e devendo este ser elaborado dentro do qüinqüênio de criação da unidade de conservação, é conseqüência lógica que o prazo qüinqüenal se aplique também às zonas de amortecimento. O último ponto diz respeito à existência ou não de omissão dos réus na definição das zonas de amortecimento das unidades de conservação federal no prazo estabelecido. Segundo o MPF, os demandados estariam sendo omissos, pois haveria unidades de conservação criadas há mais de cinco anos sem qualquer definição sobre suas respectivas zonas de amortecimento. Penso que a questão não é propriamente de um comportamento omissivo. Em verdade, o Presidente do ICMBio, no ofício encaminhado em resposta à indagação do MPF, deixou muito claro que aguardava uma definição do Poder Judiciário sobre o ato jurídico que deva ser utilizado para a criação das zonas de amortecimento, ante o receio de que o procedimento adotado até Pág. 10/12

11 então, que era o de fixação dessas zonas por meio de portaria, fosse tido por ilegal e, consequentemente, nulo. A autoridade administrativa referida deixou ver claramente a existência de um impasse no âmbito administrativo acerca de qual procedimento seguir para o cumprimento da Lei n /2000. Não diria, pois, que há uma omissão dos réus, o que pressuporia a intenção deliberada de não agir em detrimento do interesse público, sobretudo do interesse difuso ao meio ambiente equilibrado, mas uma indefinição decorrente da inexistência de um provimento jurisdicional definitivo sobre a questão controvertida. De todo modo, embora não se possa afirmar o intuito de causar dano ao interesse público, não há dúvida de que os réus não têm estabelecido as zonas de amortecimento nos planos de manejo, como deixou bem evidenciado o Presidente do ICMBio. Ou seja, nos casos em que as zonas de amortecimento não são estabelecidas nos respectivos atos de criação das unidades de conservação, não tem havido, igualmente, definição nos planos de manejo aprovados posteriormente, o que vai de encontro ao que determina a Lei n /2000. Impõe-se, portanto, o acolhimento da pretensão inicial, para que esta lacuna seja preenchida. Ante o exposto, julgo procedente o pedido do Ministério Público Federal para condenar a União e o ICMBio à expedição dos atos pertinentes para a fixação das zonas de amortecimento das unidades de conservação federal, quando não determinadas nos atos Pág. 11/12

12 de criação das mesmas, no prazo de cinco anos a contar da intimação desta sentença, para as unidades instituídas até lá, devendo esse prazo ser contado a partir da criação de cada unidade, como determina a Lei n /2000, com relação às que surgirem em momento posterior. Para o caso de descumprimento da sentença, fixo multa em valor único de R$ ,00 (cem mil reais) para cada réu, corrigida até o efetivo pagamento, que deverá ser revertida ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, sem prejuízo de outras medidas necessárias à efetiva satisfação da ordem. Sem custas e honorários. Registre-se, publique-se e intimem-se. Brasília, 5 de novembro de BRUNO CÉSAR BANDEIRA APOLINÁRIO Juiz Federal em auxílio na 3ª Vara Pág. 12/12

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