Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola

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1 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola A QUESTÃO AGRÁRIA NO JUDICIÁRIO BRASILEIRO: ESTUDO COMPARATIVO ENTRE O RECONHECIMENTO DE TERRITÓRIOS QUILOMBOLAS E AS DESAPROPRIAÇÕES DE TERRAS PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA NAS VARAS AGRÁRIAS FEDERAIS 1

2 Observatório da Justiça Brasileira Débora Lerrer, Mariana Trotta, Aline Caldeira, Fernanda Vieira e Ana Claudia Tavares - A Questão Agrária no Judiciário Brasileiro: Estudo Comparativo Entre o Reconhecimento de Territórios Quilombolas e as Desapropriações de Terras Para Fins de Reforma Agrária nas Varas Agrárias Federais. 92p. : il. ISBN:

3 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola OBSERVATÓRIO DA JUSTIÇA BRASILEIRA CENTRO DE ASSESSORIA JURÍDICA POPULAR MARIANA CRIOLA A QUESTÃO AGRÁRIA NO JUDICIÁRIO BRASILEIRO: ESTUDO COMPARATIVO ENTRE O RECONHECIMENTO DE TERRITÓRIOS QUILOMBOLAS E AS DESAPROPRIAÇÕES DE TERRAS PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA NAS VARAS AGRÁRIAS FEDERAIS Autores: Mariana Trotta Aline Caldeira Fernanda Vieira Ana Claudia Tavares Coordenadora Geral: Débora Lerrer Rio de Janeiro Abril de

4 Observatório da Justiça Brasileira Observatório da Justiça Brasileira Leonardo Avritzer Coordenador Geral Observatório da Justiça Brasileira Criado em fevereiro de 2010, o Observatório da Justiça Brasileira (OJB) integra o Centro de Estudo Sociais América Latina (CES-AL), com sede no Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais (DCP-UFMG). O OJB tem como parceiro, desde a sua criação, a Secretaria de Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça (SRJ/MJ). Ao longo deste período, o Observatório também estabeleceu parceria com a Fundação Ford. O Observatório da Justiça Brasileira desenvolveu nesta sua primeira etapa, cinco pesquisas 1 :I) Para uma nova cartografia da justiça no Brasil, desenvolvido pelo DCP- UFMG; II) Controle de constitucionalidade e judicialização: o STF frente à sociedade e aos Poderes, desenvolvido pela Sociedade Brasileira de Direito Público; III) Judicialização e equilíbrio de poderes no Brasil: eficácia e efetividade do direito à saúde, desenvolvido pela PUC/RS; IV) Acesso ao direito e à justiça: entre o Estado e a comunidade, desenvolvido pelo DCP-UFMG; e V) Judicialização do direito à saúde: o caso do Distrito Federal, desenvolvido pelo Instituto de Bioética, Direitos Humanos e Gênero. A publicação que ora se apresenta é a primeira de uma nova série de três publicações sobre advocacia popular e justiça agrária no Brasil que foram financiadas pela Fundação Ford. A proposta do Observatório da Justiça Brasileira, que se concretiza neste conjunto de relatórios, é desenvolver análises sobre o sistema de justiça brasileiro visando orientar o Ministério da Justiça através da Secretaria de Reforma do Judiciário em suas políticas públicas e reformas normativas, bem como apresentar sugestões para o aperfeiçoamento do sistema de justiça nacional. Assumindo o pressuposto de que por mais imperfeito que seja nosso sistema jurídico não podemos ignorar os avanços institucionais adquiridos ao longo dos anos, colocamo-nos o desafio de aportar conhecimentos e propor reformas no aprimoramento deste. 1 Todas elas financiadas pela Secretaria de Reforma do Judiciário. 4

5 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola Expediente Instituição Proponente: Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola Coordenadora da pesquisa: Débora Franco Lerrer Co-coordenadoras: Mariana Trotta Dallalana Quintans Aline Caldeira Lopes Ana Claudia Diogo Tavares Fernanda Maria da Costa Vieira Pesquisadoras colaboradoras: Aline Carmo Luciana Carvalho Silva Pesquisadores mestrandos: Eduardo Castelo Branco Nátalia Damazio Pinto Ferreira Gabriel Pereira da Silva Teixeira Bolsistas de graduação: Alberto Torres Leo Fontes Graduação Marcelo Luiz de Souza Priscilla Lessa de Mello Projeto Gráfico, Diagramação e Capa Leandro Carlos de Toledo 5

6 Observatório da Justiça Brasileira ÍNDICE Introdução...09 A Judicialização da Política e das Relações Sociais no Brasil e as Disputas por Direitos no Contexto da Questão Agrária...23 Aspectos Metodológicos e Oorganização do Poder Judiciário...32 Desafios na Obtenção e Sistematização dos Dados...34 Conflitos De Terra No Brasil...36 A Estrutura do Judiciário Brasileiro Previsto na Constituição Federal de Os Tribunais Regionais Federais que criaram varas agrárias especializadas e competências atribuídas a estas...41 Mapeamento dos Processos Judiciais Relacionados aos Procedimentos de Reforma Agrária nas Varas Agrárias Federais...48 Classificação das Ações a Partir do Lugar do INCRA como Autor ou Réu...59 Conclusão...81 Referências Bibliográficas...85 Anexo 1: Dados Sobre Conflitos no Campo em Anexo 2: Dados Sobre Conflitos no Campo em ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1: Dados sobre a criação de assentamentos no campo em Figura 2: Organograma da Estrutura do Poder Judiciário...40 Figura 3: Mapa demonstrativo da organização dos Tribunais Regionais Federais no Brasil.. 43 Figura 4: Mapa demonstrativo da existência de varas agrárias por Estado da federação e por Tribunal Regional Federal...46 Figura 5: Linha do tempo sobre a criação de varas agrárias federais por Estado...47 Figura 6: Número de processos judiciais agrários mapeados nas varas agrárias federais por tipo e por Estado da federação...48 Figura 7: Mapa demonstrativo do número de processos judiciais agrários mapeados por Estado e por tipo de ação...49 Figura 8: Gráfico demonstrativo do número de processos judiciais agrários mapeados por Estado da federação e por tipo de ação

7 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola Figura 9: Tabela demonstrativa dos processos que possuem o INCRA como autor ou réu nas ações encontradas...50 Figura 10: Gráfico demonstrativo dos processos que possuem o INCRA como autor ou réu nas ações encontradas...60 Figura 11: Tabela de óbices judiciais...61 Figura 12:Tabela demonstrativa dos processos que possuem a Fundação Cultural Palmares (FCP) como parte e outras chaves de busca relativas a comunidades quilombolas...62 Figura 13: Gráfico demonstrativo dos processos que possuem a Fundação Cultural Palmares (FCP) como parte e outras chaves de busca relativas a comunidades quilombolas...63 Figura 14: Número de ações judiciais relativas a quilombos por Estado...64 Figura 15: Demandas judiciais quilombolas no INCRA por Estado...65 Figura 16: Gáfico sobre a relação autor/réu na Bahia...69 Figura 17: Gráfico sobre a concessão de liminares na Bahia...69 Figura 18: Gráficos das liminares concedidas em processos nos quais o INCRA figura como autor...70 Figura 19: Gráficofico das liminares negadas na Bahia...70 Figura 20: Gráfico da relação entre imissões de posse concedidas/negadas na Bahia...71 Figura 21: Gráfico da relação autor/réu em Minas Gerais...72 Figura 22: Gráfico sobre a concessão de liminares em Minas Gerais...73 Figura 23: Gráfico sobre as liminares negadas em Minas Gerais...73 Figura 24: Gráfico por autor sobre as liminares concedidas em Minas Gerais...74 Figura 25: Gráfico sobre imissões de posse concedidas/negadas em Minas Gerais...75 Figura 26: Gráfico sobre recorrentes em Minas Gerais...76 Figura 27: Gráfico sobre a relação autor/réu em Mato Grosso...78 Figura 28: Gráfico sobre a concessão de liminares em Mato Grosso...79 Figura 29: Gráfico sobre imissões de posse concedidas/negadas em Mato Grosso...79 Figura 30: Gráfico sobre recorrentes em Mato Grosso...80 Figura 31: Dados sobre conflitos no campo em Figura 32: Dados sobre conflitos no campo em

8 Observatório da Justiça Brasileira 8

9 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola INTRODUÇÃO O presente relatório visa apresentar os dados obtidos na pesquisa intitulada A Questão Agrária no Judiciário Brasileiro: Estudo Comparativo entre o Reconhecimento de Territórios Quilombolas e as Desapropriações de Terras para fins de Reforma Agrária nas Varas Agrárias Federais. O objetivo do estudo foi o de investigar a atuação das varas agrárias federais na questão agrária brasileira, analisando as práticas e as decisões das mesmas, tendo como referência empírica processos judiciais relativos à titulação e ao reconhecimento de territórios quilombolas e à desapropriação de terras para fins de reforma agrária. Historicamente, a reforma agrária no Brasil sempre foi pautada pelos conflitos de terra (CARTER, 2011, BUAINAIN 2008 E LEITE et al., 2006). Conforme foi registrado pela Comissão Pastoral da Terra (CPT) em seus relatórios anuais, a violência no campo assume formas diversas: como violência física propriamente dita, como violência contra as relações trabalhistas ou contra o meio ambiente equilibrado. Como exemplo desta realidade, podemos citar que, no ano de 2010, foram registradas pela CPT, trinta e quatro mortes no campo envolvendo trabalhadores rurais e assentados, dentre outros. De acordo com José Vicente Tavares dos Santos, as várias formas de manifestação da violência agrária convergem para a produção social de uma cidadania dilacerada na sociedade brasileira (1992:7). O autor situa as origens das formas de violência no processo de modernização da agricultura impulsionado pelos governos militares a partir da década de O período marcou a estrutura fundiária brasileira, acirrando a concentração de terra e excluindo parcela considerável da população do acesso à mesma. Como mecanismo de mediação dos conflitos no meio rural, foi previsto, pela Constituição Federal de 1988, após grandes debates na Assembléia Nacional Constituinte de 1987/88, a possibilidade dos Tribunais de Justiça designarem juízes especializados na questão agrária para dirimir conflitos de terra (QUINTANS, 2011). Posteriormente, com a Reforma do Judiciário (Emenda Constitucional nº 45/2004), foi alterado o texto constitucional, passando a vigorar a possibilidade de criação de varas judiciais especializadas pelos Tribunais 2. Diante de tal previsão legal, a partir da segunda metade da década de 1990, foram designados juízes especializados ou foram instaladas varas agrárias na Justiça Estadual de alguns Estados da federação tais como Alagoas, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Roraima, Santa Catarina e Mato Grosso 3. Nesses Estados, os conflitos de terra foram levados à estas mesmas. Entretanto, mesmo onde tais varas não foram criadas, o Poder Judiciário é constantemente acionado para dar respostas a conflitos de natureza agrária. A tendência sinaliza um fenômeno 2 Ver artigo 126 da Constituição Federal de No estado do Amazonas apesar de existir um órgão do Poder Judiciário denominado Vara Ambiental e de Questões Agrárias, apenas incorpora questões fundiárias relacionadas aos problemas ambientais, ver Marinho (2004). 9

10 Observatório da Justiça Brasileira apontado por vários autores como a judicialização das relações sociais (VIANNA et.ali, 1997 e SANTOS, 2007). Bernardo Mançano Fernandes (1999) denomina o fenômeno como a judiciarização da luta pela Reforma Agrária. Segundo o autor, a mesma consiste na criminalização das ocupações de terra com a ocorrência de inúmeras prisões, assassinatos, massacres, ordens de despejos e reintegrações de posse contra trabalhadores rurais. Como conseqüência, corresponde a não efetivação da Reforma Agrária e da retomada de terras públicas apropriadas ilegalmente por particulares (1999: 399). A forte presença do Poder Judiciário nos conflitos agrários do país tem despertado o interesse de alguns pesquisadores e órgãos governamentais, bem como orientado pesquisas sobre o fenômeno (FERREIRA, 2004; CONSENZA, 2010 e QUINTANS, 2011). Em que pese às particularidades dos diversos estudos sobre a temática, abordando a jurisdição agrária nos vários Estados, observa-se que tais instâncias as varas agrárias transformaram-se em arenas de disputa entre os atores sociais envolvidos na questão agrária. Destacam-se, nesse contexto, proprietários de terra, organizações de trabalhadores rurais e órgãos fundiários. Nota-se que os sujeitos disputam a interpretação da legislação, o conceito de propriedade privada, bem como a legalidade ou ilegalidade das ocupações de terra. Como destacado por Quintans (2011), percebe-se que a principal função conferida às varas agrárias pela Constituição Federal de 1988 é a mediação dos conflitos de terra. Entretanto, é necessário diferenciar as varas agrárias estaduais das varas agrárias federais, devido ao fato de possuírem competências diversas. Em apertada síntese, à Justiça Federal, integrada pelas varas agrárias federais, compete o julgamento das causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho (Art. 109, CRFB/1988). Desse modo a competência das varas agrárias federais está circunscrita a processos que possuem os referidos sujeitos em um dos pólos da demanda e que, ao mesmo tempo, estão relacionadas à temática agrária. As varas estaduais, assim como a Justiça Estadual, possuem a chamada competência residual, ou seja, julgam e processam ações que não são de competência da Justiça Federal, nem das Justiças Especializadas (Trabalhista, Eleitoral e Militar). As varas agrárias estaduais, portanto, são competentes para julgar e processar ações relacionadas à temática agrária e que tramitam na Justiça Estadual. Neste sentido, tais varas (agrárias estaduais) não possuem a competência para julgar as ações de desapropriação para fins de reforma agrária, as ações discriminatórias de terras públicas federais ou processos relacionados à titulação de territórios quilombolas, visto que 10

11 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola as mesmas são de competência da Justiça Federal. Por tal motivo, as varas agrárias estaduais não interferem na política de reforma agrária e, portanto, nas causas da concentração da estrutura fundiária e dos conflitos de terra. Segundo a Procuradoria Geral do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), até 20 de março de 2010, existiam aproximadamente 265 ações judiciais suspendendo processos administrativos de desapropriação em trâmite na autarquia em todo país, no âmbito da Justiça Federal (INCRA, 2010). As pesquisas sobre o tema, realizadas até então, tem abordado somente as varas agrárias estatuais, de modo que ainda carece de análise como o fenômeno se desenvolve nas varas agrárias federais. Para os objetivos da presente pesquisa, interessa analisar a forma como magistrados, advogados e promotores vem empregando os dispositivos constitucionais concernentes ao direito de propriedade, à função social da terra (artigo 5º, XXVI e XXVII da CF/88) e à política de reforma agrária (artigos 184 a 186 da CF/88), bem como às leis infraconstitucionais relativas à reforma agrária (Lei 8.629/93 e LC 76/93). Alguns indícios instigam a problematizar a atuação dessas varas especializadas. Podemos citar, como exemplo, a manifestação de insatisfação do Presidente do INCRA com relação ao trabalho desempenhado pela vara agrária federal da Bahia. A mesma a manifestação deu-se durante o II Encontro do Fórum de Assuntos Fundiários do CNJ realizado em outubro de 2010 em Belém do Pará 4. Segundo o Presidente do INCRA, os processos de desapropriação se arrastavam por anos na referida vara e o Juiz não apreciava de forma célere a imissão prévia da autarquia na posse dos imóveis, como garantido pela Lei complementar 76/93 (que disciplina o rito especial destas ações). Advogados de trabalhadores rurais da Bahia ligados à Associação dos Advogados de Trabalhadores Rurais (AATR) também confirmam a informação (QUINTANS, 2011). Interessante registrar que o referido Juiz agrário estava no encontro mencionado e se defendeu das afirmações do INCRA. Além disso, lançou como proposta a extinção da competência exclusiva sobre as ações de desapropriação das varas agrárias federais, defendendo que a competência das mesmas fosse transferida para as varas federais comuns, responsáveis pela jurisdição do local do imóvel em conflito. A proposta pode ser compreendida como de extinção da própria vara agrária da Bahia. 5 Este episódio sinalizou para a necessidade da pesquisa investigar: qual a concepção dos juízes agrários sobre o direito de propriedade e a função social da terra? A atuação dos 4 Este Fórum foi instituído formalmente pela Resolução n 110, de 06 de abril de 2010, mas já funcionava desde 11 de maio de 2009, quando foi realizado em Brasília um seminário de instalação. Tem por finalidade monitorar ações que tenham por objeto assuntos de natureza fundiária que causem insegurança no campo. 5 Esta proposta foi repudiada pela maioria dos presentes ao encontro, excluindo os representantes da Confederação Nacional de Agricultura (CNA) e de outros poucos. 11

12 Observatório da Justiça Brasileira juízes que atuam nas varas agrárias confere maior celeridade aos processos de desapropriação para fins de reforma agrária? Uma abordagem contundente da temática se torna ainda mais necessária quando se verifica que a especialização de varas agrárias na Justiça Estadual e Federal é a primeira proposta do Plano Nacional de Combate à Violência no Campo, elaborado pelo Departamento de Ouvidoria Agrária Nacional e outros órgãos ministeriais do Poder Executivo Federal. Nesse sentido, a Ouvidoria Agrária vem empreendendo esforços junto aos Tribunais de Justiça dos Estados e os Tribunais Regionais Federais para a criação de novas varas especializadas. 6 Outra complexidade do papel do Judiciário na questão agrária relaciona-se com as ocupações de terra. Uma polêmica presente atualmente no campo jurídico é se as propriedades ocupadas podem ser desapropriadas para fins de reforma agrária. Isso porque, no ano de 2000, foi editada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, a medida provisória n , reeditada com o número em 2001, que alterou a Lei de Reforma Agrária. A mesma introduziu alguns artigos, buscando alterar a dinâmica de luta pela terra no país, tornando ilegal e deslegitimando as ocupações de terra realizadas por organizações de trabalhadores rurais. Os novos dispositivos impediam a realização de desapropriação por dois anos no imóvel rural objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo (art.2º 6º) 7. A alteração normativa teve a clara finalidade de reduzir as ocupações de terra e estigmatizar a principal forma de luta dos movimentos rurais. Entretanto, as interpretações feitas pelo Poder Judiciário com relação ao referido dispositivo assumiram diferentes direções, tanto por juízes de primeira e segunda instância como pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ). O entendimento majoritário do STF vem sendo o da possibilidade de continuidade do processo de desapropriação, desde que a ocupação tenha ocorrido posteriormente à vistoria e que tenha se dado numa pequena porção da propriedade, incapaz de causar a improdutividade da mesma. (Ver Mandados de seguranças números , , dentre outros). Por outro lado, o STJ interpretou de forma diferenciada e publicou em agosto de 2008 a súmula nº 354 entendendo que a invasão do imóvel é causa de suspensão do processo 6 O Departamento de Ouvidoria Agrária Nacional foi criado no final da década de 1990, ainda na gestão do então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso (FHC), devido aos intensos conflitos pela posse da terra que eclodiam no Brasil. O Ouvidor Agrário Nacional, Dr. Gercino José da Silva Filho, desembargador aposentado do Tribunal de Justiça do Acre, desde que assumiu a função ainda na gestão de FHC, defendeu a criação de varas agrárias. 7 O esbulho possessório é a retirada violenta de um bem (imóvel residencial, comercial ou rural) da esfera da posse do legítimo possuidor. O esbulho possessório é um crime previsto no art.161, II do Código Penal (Decreto Lei n de 1940). Comete o crime de esbulho quem: invade com violência a pessoa ou grave ameaça ou mediante concurso de mais de duas pessoas, terrenos ou edifício alheio para o fim de esbulho possessório. 12

13 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola expropriatório para fins de reforma agrária. Dessa forma, a pesquisa buscou analisar o modo como juízes agrários federais vêm interpretando o referido dispositivo. Quais são as concepções dos mesmos sobre as ocupações de terra? Seriam atos (i) legais ou (i) legítimos? Ressalta-se que, um dos desafios da presente pesquisa é o de analisar os aspectos destacados em perspectiva comparada, com relação aos grupos que lutam por terras no Brasil e com relação aos remanescentes de quilombos, que possuem especificidades que devem ser levadas em conta nas análises. Tais especificidades dizem respeito a um uso singular do território por esses grupos, singularidade esta representada inclusive pela terminologia utilizada território que remete a uma noção mais ampla quando comparada com terra, ou seja, é espaço não só de permanência, mas de reprodução física e cultural (ALMEIDA, 2005). A pesquisa também se preocupou em verificar se as varas agrárias federais, além da competência para julgar ações relativas à reforma agrária, receberam também competência para atuar em conflitos envolvendo a titulação de territórios de comunidades remanescentes de quilombolas. Convém também destacar que o INCRA, autarquia responsável pela implementação da política de reforma agrária 8, recebeu do Decreto 4.887/2003 a atribuição pela titulação do território quilombola. Em que pese às peculiaridades da questão quilombola com relação às questões relativas à reforma agrária, ambas são implementadas pelo mesmo órgão do Poder Executivo Federal e são com freqüência interpeladas por atores do Poder Judiciário. Cabe também destacar que muitas das comunidades quilombolas existetes no Brasil estão localizadas em áreas rurais. Segundo monitoramento feito pela Comissão Pró-Índio de São Paulo (CPI-SP), em todo o Brasil, entre os anos de 1993 e 2008, foram ajuizadas 147 (cento e quarenta e sete) ações em todo o País, envolvendo 50 (cinquenta) grupos e distribuídas em 18 (dezoito) Estados. A primeira delas foi uma ação civil pública proposta em 1993, referente ao quilombo de Rio das Rãs, na Bahia. Desse total, noventa e uma ações estão em curso, quarenta e três já foram extintas e treze encontram-se suspensas. Entre as ações que estavam em curso no ano de 2008, quarenta e três foram propostas em defesa dos direitos das comunidades quilombolas: seja pelo Ministério Público Federal ou por advogados das próprias comunidades quilombolas. Tais ações tiveram como objetivo pressionar o INCRA a dar prosseguimento aos procedimentos administrativos de titulação. Por outro lado, quarenta e cinco ações foram ajuizadas contra a reivindicação por 8 O artigo 184 da Constituição Federal de 1988 estabelece a União Federal a competência para editar decreto de desapropriação bem como propor a ação judicial com a mesma finalidade. Por meio do art. 16, parágrafo único, do Estatuto da Terra c/c art. 2º do Decreto-Lei nº 1.110/70 tal competência foi conferida ao Incra. 13

14 Observatório da Justiça Brasileira território dos grupos quilombolas e três foram ações discriminatórias, que a pesquisa não classifica como contra nem a favor dos quilombolas. Em 2009, existiam 25 ações que visavam suspender 16 processos de regularização fundiária em tramitação no INCRA. Os números apontam para a importância do campo jurídico como instância de mediação dos conflitos envolvendo as comunidades remanescentes de quilombos também no contexto nacional, em que predomina a natureza de disputas territoriais. A previsão constitucional do direito ao território quilombola abriu a possibilidade de disputas, pelas comunidades quilombolas, em torno da titulação de suas terras. Segundo o artigo 68 do ADCT, aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos (BRASIL, 2006). Entretanto, na medida em que na CF/88 não se apresentou uma definição sobre estes termos, houve a necessidade de abordar o tema em legislações posteriores. Atualmente está em vigor o Decreto 4887 de 2003, de autoria do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, segundo o qual, remanescentes das comunidades dos quilombos são os grupos étnico-raciais, segundo critérios de autoatribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida (BRASIL, 2006). Diferentemente das modalidades antes existentes de reforma agrária, a titulação e o registro de territórios quilombolas tem como sujeitos de direito as coletividades. Volta-se, portanto, para a comunidade quilombola. De acordo com o Decreto 4887/2003, no art. 17: A titulação prevista neste Decreto será reconhecida e registrada mediante outorga de título coletivo e pró-indiviso às comunidades a que se refere o art. 2, caput, com obrigatória inserção de cláusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e de impenhorabilidade Os termos expressos nestes dispositivos normativos transformaram-se nos anos que se seguiram. Categorias como terra e remanescentes de quilombos foram discutidas e diversas interpretações propostas. Alguns defenderam que terra deveria ser entendida como território; outros apenas como a área de morada; uns defenderam que remanescentes de quilombo são apenas aqueles negros fugidos no período da escravidão, outros entenderam este conceito de forma estendida e relacionado com grupo étnico. A capilaridade do Judiciário com relação à temática quilombola vem despertando a atenção de pesquisadores e alguns trabalhos já foram desenvolvidos sobre o tema, como Figueiredo (2008) e Lopes (2010). A pesquisa buscou explorar esta temática, refletindo sobre se o Judiciário (não) vem reconhecendo o direito das comunidades quilombolas ao seu território; (não) reconhece a legitimidade das comunidades quilombolas ou sua concepção de territorialidade. 14

15 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola A articulação entre o tema da distribuição de terras no Brasil e o estabelecimento de um novo sujeito de direito proprietário os remanescentes de quilombos - tem como desdobramento uma luta em torno dos limites dessa criação estatal. Após a Assembléia Nacional Constituinte de 1987/88 e a Constituição Federal de 1988, estavam em questão qual seria o caminho para a elaboração de uma definição para o termo remanescentes de quilombos. Nesse cenário, opunham-se perspectivas diversas em torno da escolha entre uma definição abrangente, no sentido de incluir o maior número de situações sociais possíveis, ou a sua limitação à realidades sociais específicas 9. As situações de conflitos atuais relativas ao processo de reconhecimento de comunidades quilombolas no Brasil remontam ao período da Assembléia Nacional Constituinte (1987/88) e aos debates em torno da democratização do acesso a terra no Brasil, marcado por disputas entre diferentes setores da sociedade e que representou, no tema da questão agrária, uma vitória para os proprietários rurais (SILVA, 1989) 10. Durante a ANC, o debate sobre os negros e a necessidade de previsão de uma política de reparação histórica pelo período da escravidão polarizava-se entre a reparação no campo da cultura e da concessão de terras. A primeira apontava a necessidade de preservação das culturas negra e indígena através do tombamento de patrimônios histórico-culturais, com a alocação de verbas para o estímulo das manifestações culturais; a segunda, a concessão da propriedade da terra às comunidades identificadas como oriundas de antigos mocambos e quilombos. 9 Sobre as disputas em torno da definição da categoria remanescentes de quilombos, ver: José Maurício Arruti, Alfredo Wagner Berno de Almeida, dentre outros. 10 Ao mesmo tempo em que foi definido pela Constituição Federal de 1988 o condicionamento da propriedade privada à sua função social, foram incorporadas também categorias como a de propriedade produtiva, que seriam insuscetíveis de desapropriação independente da sua extensão e elencado o direito de propriedade ao rol dos direitos fundamentais: Art Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. Art São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária: I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II - a propriedade produtiva. Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos à sua função social. Art A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. (Constituição Federal de Disponível em Acessado em 20 de maio de 2010) 15

16 Observatório da Justiça Brasileira O texto final da Constituição, da forma como conhecemos hoje, foi o desmembramento da proposta inicial, de modo que a parte relativa ao tombamento dos documentos históricos dos quilombos ficasse no corpo permanente da Constituição (no capítulo relativo à cultura) e a parte relativa à propriedade da terra fosse destinada aos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) que, como o título sugere, tem natureza transitória: aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos (BRASIL, 2006). Esta seria uma evidência de que o tema do negro e a cultura não gozam apenas de uma afinidade eletiva, mas sim de que o campo da cultura era, até então, o próprio limite permitido ao reconhecimento público e político dessa temática. Não seria, portanto, o texto do artigo 68 que mudaria isso, mas sua captura por parte do movimento social (ARRUTI, 2006: 70). O texto final do artigo relativo à reparação no campo da cultura pode ser observado no artigo 215 da Constituição Federal de 1988: O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e o acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais (BRASIL, 2006). Após o momento inicial de disputas em torno da redação final dos artigos constitucionais relativos às políticas de reparação aos negros no Brasil, a definição do conceito constitucional tornou-se um dos principais pontos de tensão nas disputas fundiárias referentes aos territórios quilombolas. Essas se expressam de diversas maneiras nos processos judiciais, na imprensa, no Congresso Nacional e em trabalhos acadêmicos, tornando-se objeto de embates entre significações e valores opostos em cada um destes campos. A interpretação do texto do artigo constitucional configura-se, portanto, uma dimensão do conflito envolvendo as comunidades quilombolas pela disputa da terra, conflito este que abrange dinâmicas decorrentes de sua cristalização nos textos legais. A determinação constitucional impulsionou os membros de comunidades negras rurais em todo o país, dos movimentos negros, da academia e de agentes do Estado a buscar uma definição para o termo chave do artigo constitucional, qual seja, remanescentes das comunidades dos quilombos. Sua definição, portanto, segundo alguns autores, seguiu um caminho inverso ao da prática antropológica partindo do conceito para a realidade concreta (OLIVEIRA JÚNIOR in CARVALHO, 1995: 224). As tensões giravam, muitas vezes, em torno da produção de laudos antropológicos, requisito para o reconhecimento de comunidades quilombolas e para a transferência da propriedade territorial. Ainda que não houvesse instrumentos legais, de âmbito nacional, que regulamentassem o artigo constitucional (para se 16

17 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola posicionar quanto ao modo como este reconhecimento seria realizado), nos Estados havia políticas de regularização sendo implementadas, muitas vezes por conta da pressão de movimentos sociais, partidos políticos, ONGs, dentre outros. Neste contexto, o posicionamento da Associação Brasileira de Antropologia (ABA) (por meio do Grupo de Trabalho sobre Terra de Quilombos) com relação à definição da categoria central do artigo constitucional ( remanescentes de quilombos ) foi um elemento importante para a definição da categoria legal e representou um marco no processo de reconhecimento de comunidades no Brasil. O grupo de antropólogos organizados em torno da ABA, por volta de 1994, considerava equivocadas algumas concepções que vinham sendo empregadas no que tangia à caracterização de comunidades remanescentes de quilombos. O documento que sintetizou tal posicionamento apontou um caminho para a interpretação do artigo legal e sugeriu quais eram as concepções a que, naquela época, eles (os antropólogos) se opunham: Contemporaneamente, portanto, o termo não se refere a resíduos ou resquícios arqueológicos de ocupação temporal ou de comprovação biológica. Também não se trata de grupos isolados ou de uma população estritamente homogênea. Da mesma forma nem sempre foram constituídos a partir de movimentos insurrecionais ou rebelados, mas, sobretudo, consistem em grupos que desenvolveram práticas de resistência na manutenção e reprodução de seus modos de vida característicos num determinado lugar 11. É possível que o posicionamento da ABA tenha refletido os anseios de setores sociais mais amplos que aqueles relacionados direitamente ao campo da antropologia. A definição foi reproduzida em ações judiciais, debates públicos, artigos científicos etc., sendo reivindicada, na maioria das vezes, por setores que se mobilizavam em torno da defesa de comunidades remanescentes de quilombos no Brasil. De acordo com carta da ABA em relação àquele período datada de 2008, os antropólogos tiveram um papel decisivo no questionamento de noções baseadas em julgamentos arbitrários ao indicar a necessidade de que os fatos fossem percebidos a partir da incorporação do ponto de vista dos grupos sociais Comissão Pró-Índio de São Paulo (CPI-SP). O que são? Disponível em: <http://www.cpisp.org.br/comunidades/html/i_oque.html>. Acessado em: 13 de agosto de Nota Pública da Associação Brasileira de Antropologia. Disponível <em: Acessado em 10 de junho de

18 Observatório da Justiça Brasileira Sinteticamente, estavam em jogo duas concepções sobre a definição do termo remanescentes de quilombos naquele período (década de 1990). A primeira partia dos registros historiográficos de constituição de quilombos no Brasil no século XIX (dentre os quais a figura do Quilombo de Palmares é a mais emblemática) e a segunda, empreendida pelos antropólogos, partia da noção de ressemantização do conceito, ou seja, da sua interpretação sob a perspectiva da definição de grupos étnicos de Frederik Barth (2001). No ano de 2001 foi editado o decreto 3.912, de autoria de Fernando Henrique Cardoso, que delimitava um marco temporal para a caracterização de comunidades como remanescentes de quilombos. Segundo o decreto, a interpretação do artigo 68 era a de que as terras em que deveria ser reconhecida a propriedade de remanescentes de quilombos seriam aquelas ocupadas pelos grupos no período entre os anos de 1888 e A década de 2000 foi marcada pela eleição de Luís Inácio Lula da Silva, de modo que não pode ser analisada como um todo, já que o episódio modificou significativamente os marcos sobre os quais o conflito se desenvolveu. Com a eleição do referido Presidente, aumentou a expectativa do conjunto de organizações sindicais, estudantis, movimentos sociais etc. de recolocar o tema quilombola no debate nacional de temas até então sufocados no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Neste período, as pressões em torno da regulamentação do artigo constitucional que declarava a propriedade da terra aos remanescentes das comunidades dos quilombos culminaram em normas estaduais e federais (CHASIN, 2009). A conjuntura política apresentava-se, portanto, como favorável às reivindicações pela concretização de políticas de reparação ao período da escravidão no Brasil, o que até então não havia sido feito. No ano de 2003, um decreto de autoria do Presidente Luís Inácio Lula da Silva (Decreto 4887/2003), modificou o critério de identificação das comunidades quilombolas definido pelo anterior (Decreto 3.912/2002). Com a vigência do novo decreto e a revogação do anterior, os remanescentes de quilombos passaram a ser grupos étnico-raciais, segundo critérios de autoatribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida. O decreto aboliu ainda a exigência temporal de permanência no território 13. O decreto regulamenta, atualmente, os procedimentos administrativos para a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação da propriedade definitiva das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos. Define ainda que a competência para a realização dos procedimentos é do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), por meio do INCRA. Porém a Fundação Cultural Palmares (FCP) é a 13 Artigo 2 do Decreto 4887 de 2003 do Presidente Lula. 18

19 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola responsável pela emissão da certidão que declara acolhido o pedido de reconhecimento dos grupos como remanescentes de quilombos. A norma estabeleceu ainda que a caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos será atestada mediante a autodefinição da própria comunidade e os procedimentos para identificação, reconhecimento, delimitação e titulação das terras ocupadas pelos grupos. Quanto às situações de sobreposição de territórios quilombolas em locais ocupados, o Decreto estabeleceu a possibilidade de desapropriação pelo Estado, indenizando supostos proprietários e garantindo o direito de propriedade destes. 14 O decreto, já em sua redação, explicitava as contradições que a titulação de territórios quilombolas representaria num país de alta concentração fundiária como o Brasil e de um governo que deveria conciliar os interesses das comunidades quilombolas, historicamente excluídas do acesso à terra, e os grandes proprietários de terra e grileiros. Ao mesmo tempo em que era declarada a propriedade da terra às comunidades, o procedimento para a titulação e o registro seria realizado através do pagamento pelas terras presumidamente griladas, pelo instrumento da desapropriação (Art.13). Quanto ao reconhecimento dos grupos como comunidades remanescentes de quilombos, ao mesmo tempo em que o decreto incorporava o critério da autoatribuição (Art. 2 ), ou seja, o direito dos grupos de dizerem o que são, previa a necessidade de certificação desta através da Fundação Cultural Palmares (Art. 3, 4 ). O debate de concepções acerca de qual seria a interpretação das normas relativas ao direito ao território quilombola esteve presente nos conflitos sociais pelo reconhecimento e titulação das comunidades quilombolas levados ao judiciário. No campo da definição do elemento central, remanescentes de quilombos, o debate girou em torno do uso do conceito ressemantizado, que pressupõe uma interpretação extensiva dos quilombolas como grupos étnicos, ou o uso do conceito dicionarizado, que interpreta o artigo constitucional de forma restrita e entende os quilombos unicamente como espaços de negros fugidos (FIGUEIREDO, 2009). As decisões e julgamentos em torno da interpretação das normas legais opõem, atualmente, na arena dos Tribunais Superiores (que no Brasil são representados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça) os setores organizados nacionalmente a favor ou contra o reconhecimento e a demarcação destes territórios. No campo das articulações contrárias às titulações de territórios quilombolas no Brasil, a década de 2000 representou acúmulos consideráveis O critério da autoidentificação presente no Decreto 4887/2003 como comunidades remanescentes de quilombos está embasado na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, a OIT, adotada em Genebra, em 27 de junho de 1989, que estabelece o direito à autodeterminação dos povos indígenas e tribais. O Brasil ratifica o texto da Convenção por meio do Decreto Legislativo n o. 143, de 20 de junho de No ano de 2004, o então Partido da Frente Liberal (PFL), atual Democratas, ajuizou uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no Supremo Tribunal Federal (STF) na qual questionou a constitucionalidade do Decreto 4887 que, segundo o Partido, extrapola os dizeres constitucionais dispostos no artigo 68 dos ADCT da Constituição Federal de 1988, dentre outros motivos, devido à previsão de desapropriação de áreas sobrepostas a 19

20 Observatório da Justiça Brasileira Entre os setores a favor das titulações quilombolas, de modo geral, a desapropriação é criticada por prever o pagamento por terras presumidamente griladas (SARMENTO, 2006). Já no campo dos setores contrários às titulações quilombolas, as desapropriações são criticadas por ser um instrumento de retirada dos atuais ocupantes, ainda que mediante o pagamento. Atualmente, a regulamentação dos procedimentos de titulação dos territórios quilombolas que orienta as atividades do INCRA passou a ser o pólo mais flexível às manobras políticas de setores contrários às demarcações de áreas quilombolas, passando a determinar os limites da aplicação do artigo constitucional e do decreto presidencial. A partir da determinação pelo Decreto 4887 de 2003 para que o INCRA conduzisse os procedimentos de titulação dos territórios quilombolas no Brasil, a autarquia regulamentou o trâmite para a identificação, reconhecimento, delimitação e demarcação destes territórios através, inicialmente, da Instrução Normativa n 16 de 2004, posteriormente alterada pela Instrução Normativa n 20 de Esta alteração foi criticada pelos setores da sociedade civil pró-quilombolas, pois tornou mais complexo o Relatório Técnico de Identificação e Demarcação (RTID) exigindo a realização de um relatório antropológico para a confirmação da caracterização dos grupos identificados como remanescentes de quilombos, o que o Decreto 4887/2003, que deve orientar os procedimentos realizados pelo INCRA, não prevê. A Instrução Normativa n 20 de 2005 foi novamente alterada em 29 de setembro de 2008, pela Instrução Normativa n 49 de No ano de 2009 houve edição de duas novas instruções normativas sobre a matéria. Atualmente está em vigor a IN n 57. O lugar do Direito e do Judiciário no processo social de reconhecimento de comunidades remanescentes de quilombos no Brasil e nos mecanismos de efetivação da reforma agrária no país pode ser observada por meio da reflexão sobre o fenômeno da judicialização da política e das relações sociais no Brasil. De acordo com Boaventura de Souza Santos, o Brasil é um dos países da América Latina com mais forte tradição de judicialização da política. Para o autor, esse fenômeno pode ser reconhecido no momento em que os conflitos jurídicos, ainda que titulados por indivíduos, emergem em decorrência de conflitos sociais subjacentes que o sistema político em sentido estrito (Congresso e Governo) não quer ou não pode resolver (SANTOS, 2008). O processo de judicialização pressupõe, portanto, a concretização de direitos, pois os processos judiciais instauram uma verdadeira arena de disputas entre direitos contrapostos que, ao final, é decidida pelos juízes (SANTOS, 1995). Os tribunais são, assim, chamados territórios quilombolas e ao critério da autoatribuição dos grupos para a definição de comunidades quilombolas. 20

21 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola a decidir questões que têm impactos significativos na recomposição política de interesses conflitantes em jogo, como ocorre no Brasil atualmente (SANTOS, 2008): Neste momento, o país atravessa um período alto de judicialização da política. Entre outras ações, tramitam no STF a demarcação do território indígena da Raposa Serra do Sol, a regularização dos territórios quilombolas e as ações afirmativas vulgarmente chamadas quotas. Muito diferentes entre si, estes casos têm em comum serem emanações da mesma contradição social que atravessa o país desde o tempo colonial: uma sociedade cuja prosperidade foi construída na base da usurpação violenta dos territórios originários dos povos indígenas e com recurso à sobreexploração dos escravos que para aqui foram trazidos. Por esta razão, no Brasil, a injustiça social tem um forte componente de injustiça histórica e, em última instância, de racismo anti-índio e anti-negro. De tal forma, que resulta ineficaz e mesmo hipócrita qualquer declaração ou política de justiça social que não inclua a justiça histórica. E, ao contrário do que se pode pensar, a justiça histórica tem menos a ver com o passado do que com o futuro. Estão em causa novas concepções do país, de soberania e de desenvolvimento (SANTOS, 2008). Nesse sentido, nota-se, no que tange às disputas envolvendo as comunidades remanescentes de quilombos e os trabalhadores rurais sem terra, que seria o Poder Judiciário, e não as autarquias estatais, o espaço de questionamento e disputa formal pelos territórios em conflito atualmente, especialmente em alguns Estados como o Estado do Rio de Janeiro (CALDEIRA e QUINTANS, 2010). Nesse sentido, o objetivo geral da pesquisa foi a realização de uma análise sobre como ocorre atualmente o processo de judicialização de conflitos envolvendo territórios quilombolas e movimentos de luta pela terra nas varas agrárias federais do país. Como foco, propôs-se a interpretação judicial das varas agrárias federais com relação aos dispositivos da Constituição Federal de 1988 e às demais legislações infraconstitucionais que regulamentam o direito ao território quilombola e às desapropriações de terras para fins de reforma agrária. Sinteticamente, o estudo foi realizado seguindo-se as seguintes etapas: a) Mapeamento dos Tribunais Regionais Federais que especializaram varas na questão agrária e nas seções judiciárias federais de quais Estados as mesmas foram instaladas. 21

22 Observatório da Justiça Brasileira b) Análise de quais foram as competências e áreas temáticas atribuídas a essas varas especializadas. c) Análise sobre interpretação atribuída pelos Juízes agrários aos dispositivos normativos, observando-se especialmente a utilização das normas jurídicas que dizem respeito à delimitação da categoria quilombola, à concepção das categorias terra e território, ao direito de propriedade, à função social e às propriedades passíveis de desapropriação; d) Observação sobre como são percebidas as lutas das organizações de trabalhadores rurais ou comunidade quilombolas pelos Juízes agrários. e) Análise sobre a possível relação da criação dessas varas especializadas e a (não) redução da violência e conflitos, bem como da (não) implementação das políticas públicas de reforma agrária e titulação do território quilombola. Tais etapas de pesquisa orientaram a definição dos procedimentos metodológicos a serem adotados no estudo. É o objetivo deste documento ainda, apresentar as dificuldades obtidas a partir do trabalho de campo realizado pela equipe de pesquisa, como forma de colaborar com o campo de estudos na temática agrária a partir da análise do Poder Judiciário. 22

23 Centro de Assessoria Jurídica Popular Mariana Criola A JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA E DAS RELAÇÕES SOCIAIS NO BRASIL E AS DISPUTAS POR DIREITOS NO CONTEXTO DA QUESTÃO AGRÁRIA Luiz Werneck Vianna (1997), em seus estudos, percebeu que o Brasil desde a década de 1990 estaria vivendo o processo de judicialização da política e das relações sociais. Segundo o autor, o Judiciário teria assumido o espaço de resolução dos conflitos com a falência do Estado de Bem Estar Social, destacando um aumento na sociedade contemporânea do papel do judiciário. Boaventura de Souza Santos (2007) destaca um crescimento da importância do papel do Judiciário na resolução dos conflitos sociais tanto nos países da América Latina como nos demais continentes. Sinaliza como um importante fator para isso a ascensão do Estado Providência nos países da Europa, com a luta e a conquista pela classe trabalhadora de direitos sociais (SANTOS, 2005). Posteriormente, com o declínio deste modelo de Estado, segundo o autor, houve um aumento dos conflitos sociais levados ao Poder Judiciário, transformando-os em conflitos jurídicos (SANTOS, 2005). O fenômeno também é apontado pelo autor nos países em desenvolvimento (periféricos e semi-perífericos). Nesse sentido, defende que, no Brasil, apesar de nunca ter existido um Estado-providência muito denso, a transição democrática e a promulgação da CF/88 geraram expectativas muito grandes na população. Entretanto, essas expectativas foram frustradas, pois a cidadania não gozou dos direitos estabelecidos no texto constitucional, motivando o maior recurso aos tribunais (SANTOS, 2007). O autor destaca ainda que o fenômeno da judicialização das relações sociais provocou uma explosão de litigiosidade da qual a administração da justiça não deu conta, produzindo uma crise relacionada com o acesso à justiça por parte dos setores populares, com a necessidade de processos mais simplificados, capacitação dos juízes (formação além da tradicional) etc. (SANTOS, 2005). Temos notícias de conflitos por terra levados ao Judiciário ao menos desde o século XIX, após a promulgação da Lei de Terras de Márcia Maria Menendes Motta (1996) analisa o recurso aos tribunais por homens pobres livres na defesa de suas posses no século XIX e que utilizavam brechas e interpretações da Lei de Terra de 1850 na luta pelo reconhecimento de direitos. Leonilde Servolo Medeiros (1989), ao analisar a história dos movimentos sociais no campo até a década de 1980, aponta como uma das táticas de luta das organizações de trabalhadores rurais o recurso aos tribunais. O período da ditadura militar é destacado pela autora como um momento em que o recurso ao Judiciário tem grande importância na defesa possessória contra ações de reintegração e manutenção de posse e de reivindicação do cumprimento do Estatuto da Terra de 1964, especialmente pelos sindicatos 23

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