Primeiro ano do Programa Terra Legal: Avaliação e Recomendações

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1 Primeiro ano do Programa Terra Legal: Avaliação e Recomendações Brenda Brito Paulo Barreto

2 Primeiro ano do Programa Terra Legal: avaliação e recomendações Brenda Brito Paulo Barreto Belém, agosto 2010.

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4 Agradecimentos Aos funcionários do Programa Terra Legal, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e da Comissão Pastoral da Terra (CPT) que forneceram informações; a Daniel Silva e Elis Araújo pelos comentários ao texto; à Priscilla Santos pelos comentários e auxílio na coleta de dados; à Jamilye Salles pelo auxílio na coleta de dados; a Rodney Salomão pela elaboração do mapa; ao Departamento de Meio Ambiente, Alimentação e Assuntos Rurais do Reino Unido e à Fundação Ford - Escritório do Brasil pelo apoio financeiro a este estudo.

5 Copyright 2009 by Imazon Autores Brenda Brito Paulo Barreto Foto da Capa Gettyimagens Projeto da Capa Luciano Silva Projeto gráfico e diagramação Luis Fernando Jr. Revisão de texto Gláucia Barreto DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO (CIP) DO DEPARTAMENTO NACIONAL DO LIVRO B862 Brito, Brenda Primeiro ano do Programa Terra Legal: avaliação e recomendações / Brenda Brito; Paulo Barreto Belém, PA: Imazon, p.; il.; 21,5 x 28 cm ISBN REFORMA AGRÁRIA 2. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 3. PROGRAMA TERRA LEGAL 4. POLÍTICAS PÚBLICAS I. Barreto, Paulo II. Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia IMAZON. III. Título. CDD: Os dados e opiniões expressas neste trabalho são de responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente a opinião dos financiadores deste estudo. Rua Domingos Marreiros, 2020, bairro Fátima Belém (PA), CEP Tel: (91) Fax: (91) Página:

6 Sobre o Imazon O Imazon é um instituto de pesquisa cuja missão é promover o desenvolvimento sustentável na Amazônia por meio de estudos, apoio à formulação de políticas públicas, disseminação ampla de informações e formação profissional. O Instituto é uma associação sem fins lucrativos e qualificada pelo Ministério da Justiça do Brasil como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip). O Imazon foi fundado em 1990 e sua sede fica em Belém, Pará. Em 20 anos, publicou cerca de 400 trabalhos científicos e técnicos. Desse total, 163 correspondem a artigos científicos veiculados em revistas científicas internacionais ou como capítulos de livros. Foram também publicados 43 livros, 17 livretos e mais de 175 relatórios técnicos e documentos estratégicos para políticas públicas. Sobre os Autores Brenda Brito, Secretária Executiva e Pesquisadora Adjunta do Imazon, é Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Pará, em Belém-PA, Advogada e Mestre em Ciência do Direito (JSM) pela Universidade Stanford, em Palo Alto (EUA). Paulo Barreto, Pesquisador Sênior do Imazon, é Engenheiro Florestal pela Faculdade de Ciências Agrárias do Pará (atual UFRA), em Belém-PA, e Mestre em Ciências Florestais pela Universidade Yale, em New Haven (EUA).

7 Lista de Siglas Abin Adepará Adin AGU APA APP CATP CCIR CNA CNJ Coaf Contag CPCV CPT DAP DRT Emater Funai GTA Ibama ICMBio Idam Idaron Imazon IN Incra INSS ITR MC MDA MMA MP MPE MPF MPOG MTE OAN RL Senasp Sipam SNCR STF TCA TCU Agência Brasileira de Inteligência Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará Ação Direta de Inconstitucionalidade Advocacia Geral da União Área de Preservação Ambiental Área de Preservação Permanente Contratos de Alienação de Terras Públicas Certificado de Cadastro Rural de Imóveis Confederação Nacional de Agricultura Conselho Nacional de Justiça Conselho de Controle de Atividades Financeiras Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura Contratos de Promessa de Compra e Venda Comissão Pastoral da Terra Declarações de Aptidão ao Pronaf Delegacia Regional do Trabalho Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural Fundação Nacional do Índio Grupo de Trabalho Amazônico Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal Sustentável do Estado do Amazonas Agência de Defesa Sanitária Agrossilvopastoril do Estado de Rondônia Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia Instrução Normativa Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Instituto Nacional do Seguro Social Imposto Territorial Rural Ministério das Cidades Ministério do Desenvolvimento Agrário Ministério do Meio Ambiente Medida Provisória Ministério Público Estadual Ministério Público Federal Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministério do Trabalho e Emprego Ouvidoria Agrária Nacional Reserva Legal Secretaria Nacional de Segurança Pública Sistema de Proteção da Amazônia Sistema Nacional de Cadastro Rural do Incra Superior Tribunal Federal Termo de Compromisso Ambiental Tribunal de Contas da União

8 Sumário Lista de figuras Lista de tabelas Resumo Executivo Introdução Mudanças na legislação fundiária na Amazônia Nova legislação fundiária de Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) Programa Terra Legal Estrutura administrativa Execução de atividades Cadastramento de posseiros Metodologia de análise de cadastros Resultados gerais do cadastramento no primeiro ano do programa Georreferenciamento Vistoria Recomendação do Ministério Público Federal em Santarém Manifestação prévia de órgãos ambientais e fundiários Critérios para vistorias abaixo de quatro módulos fiscais Titulação Valor da terra Desafios e recomendações para o Programa Terra Legal Referência Bibliográfica Anexos Anexo 1. Módulo Fiscal na Amazônia Legal Anexo 2. Principais estatísticas do cadastramento, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal Acre Amapá Amazonas Maranhão Mato Grosso Pará Rondônia Roraima Tocantins... 58

9 Lista de Figuras Figura 1. Glebas federais na Amazônia de atuação do Programa Terra Legal Figura 2. Estrutura executiva do Programa Terra Legal Figura 3. Principais fases do Programa Terra Legal para emissão de títulos de terra Figura 4. Procedimentos na fase de cadastramento de posses no Programa Terra Legal Figura 5. Distribuição percentual do número e da área de posses cadastrados, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009) Figura 6. Distribuição do número de cidades visitadas, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal (n=120) (2009) Figura 7. Distribuição do número e da área de posses cadastrados, por tamanho de módulo fiscal (MF), no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009) Figura 8. Distribuição percentual do número e da área de posses acima de 15 módulos fiscais cadastrados, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal Figura 9. Distribuição percentual do número e da área de posses cadastrados, por Estado e tamanho de módulo fiscal (MF), no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009) Figura 10. Distribuição percentual, por município, de 276 títulos de terra emitidos em Lista de Tabelas Tabela 1. Principais estatísticas do cadastro de posses, por Estado, no primeiro ano do Programa Terra Legal (2009) Tabela 2. Metas de emissão de títulos do Programa Terra Legal em 2010 e Lista de Quadros Quadro 1. Processo polêmico de conversão em lei da Medida Provisória 458/ Quadro 2. Principais mudanças com as novas regras fundiárias na Amazônia Quadro 3. Fórmula para cálculo do valor do hectare para regularização fundiária no Programa Terra Legal

10 Resumo Executivo Na região amazônica há terra suficiente para suprir as demandas da sociedade por desenvolvimento econômico, conservação de recursos naturais e reforma agrária. Contudo, o Brasil não tem sido capaz de criar uma política de administração fundiária que permita atingir esses objetivos. Em decorrência disso predominam na região o desperdício e destruição de recursos naturais, a apropriação privada de terras públicas e os conflitos sociais. O ordenamento fundiário será fundamental para estimular investimentos mais sustentáveis e reduzir conflitos no campo. Neste trabalho avaliamos a mais ambiciosa iniciativa do governo federal para realizar este ordenamento em imóveis privados: o Programa Terra Legal. Este programa surgiu após a constatação do caos fundiário e de várias demandas para regularização das posses. Em 2008, havia indefinição fundiária de 53% da Amazônia, incluindo terras privadas sob suspeita de ilegalidade; área legalmente considerada sem alocação e posses sem reconhecimento legal. Além disso, não havia documentação consistente da locação física de imóveis rurais inseridos no cadastro de terras do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e registrados nos cartórios da Amazônia. Nesse contexto, o governo publicou a Medida Provisória 458/2009, que após um polêmico processo foi convertida na Lei /2009. A aplicação dessa lei é feita pelo programa Terra Legal, cujo principal objetivo é regularizar imóveis privados de até 15 módulos fiscais de forma mais célere. Para isso, o programa prevê as seguintes fases: cadastramento de posses, georreferenciamento, vistoria (em alguns casos previstos em lei), emissão de títulos e monitoramento pós-titulação. Esse relatório analisa as quatro fases iniciais do programa em seu primeiro ano de atuação. O Terra Legal não conseguiu alcançar a ambiciosa meta de emitir títulos num prazo de 60 dias. Houve avanços na fase de cadastramento de posses, mas muitos desafios ainda persistem nas etapas de georreferenciamento, vistoria de imóveis e titulação. No total, o programa cadastrou posses em ,937 hectares em 12 meses, sendo a maioria dos cadastros válidos localizados no Pará, com 49% dos imóveis ( posses) e 48% (4 milhões de hectares) da área cadastrada. A maior parte de área cadastrada (39%) estava concentrada nos imóveis acima de 4 e menores 9

11 que 15 módulos fiscais, apesar de representarem apenas 8% do número de imóveis cadastrados. De acordo com a Lei /2009, os ocupantes desses imóveis devem pagar pela regularização da terra. Por outro lado, considerando o número de posses cadastradas, a maior parte (63%) concentrou-se na categoria de até 1 módulo fiscal (até 76 hectares), que serão objeto de doação pela Lei /2009. Essas posses correspondiam a 16% da área total cadastrada. Na fase de georrefenciamento, a atuação no primeiro ano do programa concentrou-se na contratação de empresas terceirizadas para realizar o serviço. Além disso, o governo revisou normas e adaptou procedimentos para acelerar a verificação do resultado do trabalho das empresas. Não houve avanços em campo na fase de vistoria, mas essa foi uma das etapas mais discutidas no programa. A previsão legal de que não ocorrerá vistoria antes de emitir títulos em alguns imóveis pode gerar titulações sobrepostas a territórios não reconhecidos de grupos com prioridade legal para regularização fundiária (populações tradicionais e povos indígenas). Apesar das medidas preventivas adotadas pelo programa, ainda não houve avanços significativos na identificação prévia dessas demandas prioritárias para evitar sobreposição de títulos privados. Em 12 meses, o programa emitiu apenas 216 títulos, decorrentes de processos de regularização anteriores ao Terra Legal. Porém, o valor dos imóveis acima de 1 módulo fiscal ainda é objeto de discussão e pode ser revisado no segundo ano do programa. De acordo com nossa análise, os principais aspectos pendentes no primeiro ano do Terra Legal são: - Julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei /2009, que questiona aspectos que afetam diretamente a atuação do programa, como dispensa de vistoria prévia à titulação em alguns casos; - Necessidade de assegurar a manifestação de todos os órgãos interessados nas áreas de atuação do programa; - Ausência de identificação de demandas de regularização de terras de povos indígenas e comunidades tradicionais; - Falta de previsão de vistoria para imóveis cadastrados feitos com a importação de dados de outros sistemas; - Necessidade de divulgação das posses georreferenciadas antes da titulação, para que atores locais possam confirmar informações e indicar inconsistências; - Reformulação e divulgação dos valores dos imóveis. 10

12 1. Introdução Na região amazônica há terra suficiente para suprir as demandas da sociedade por desenvolvimento econômico, conservação de recursos naturais e reforma agrária. Contudo, o Brasil não tem sido capaz de criar uma política de administração fundiária que permita atingir esses objetivos. Em decorrência disso predominam na região o desperdício e destruição de recursos naturais, a apropriação privada de terras públicas e os conflitos sociais. Estes problemas podem se agravar à medida que o governo e o setor privado investem em atividades que tornam a região mais acessível e atrativa para imigrantes como as hidrelétricas, a mineração e o agronegócio. O ordenamento fundiário será fundamental para estimular investimentos mais sustentáveis e reduzir conflitos no campo. Neste trabalho avaliamos a mais ambiciosa iniciativa do governo federal para realizar este ordenamento em imóveis privados: o Programa Terra Legal. Este programa surgiu após a constatação do caos fundiário e de várias demandas para regularização das posses. Em 2008, mais da metade dos títulos registrados como terra privada na Amazônia Legal estavam sob suspeita de ilegalidade. Aproximadamente 24% da terra (120,4 milhões de hectares) foi legalmente considerada sem alocação, embora virtualmente toda essa área fosse contestada por vários agentes públicos e privados (Barreto et al., 2008). Além disso, não havia documentação consistente da locação física de imóveis rurais inseridos no cadastro de terras do Incra e registrados nos cartórios da Amazônia. Foi nesse contexto que o governo federal publicou a Medida Provisória (MP) 458/2010, que posteriormente foi convertida na Lei /2009. Esse marco legal permite a regularização fundiária de ocupações incidentes em terras da União na Amazônia Legal de até 15 módulos fiscais, com limite de 1,5 mil hectares. Para implementar essa lei, o governo federal criou o Programa Terra Legal, em junho de No entanto, a discussão sobre a MP 458/2009 foi marcada por várias críticas e oposição, o que lhe conferiu a denominação de MP da Grilagem, em referência à prática de apropriação indevida de terras públicas na Amazônia. A MP estabeleceu várias facilidades para a regularização das posses ilegais, como descontos no preço 11

13 da terra e longo prazo para pagamento. Por isso, críticos apontaram que a MP poderia estimular a continuação da apropriação ilegal de terras públicas (Brito & Barreto, 2009a). A Lei /2009 manteve várias das facilidades estabelecidas na MP 458/2009 e, portanto, os riscos continuam. Desta forma, é essencial avaliar a implementação da lei e seus impactos para tentar prevenir e corrigir os seus potencias efeitos negativos. Além disso, já que a lei trata da privatização do patrimônio público, é essencial que esse processo ocorra com ampla transparência de informações, para que diferentes setores da sociedade possam se manifestar a respeito. Assim, neste relatório, analisamos o primeiro ano do Programa Terra Legal, com foco em suas quatro fases iniciais: cadastramento, georreferenciamento, vistoria (quando previsto em lei) e emissão do título. Além delas, o programa ainda conta com a fase de monitoramento pós-titulação. Para as análises desse relatório, utilizamos dados disponíveis no sítio eletrônico do Programa Terra Legal 1, no portal criado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) para compartilhar informações com membros de um grupo de acompanhamento do programa; e dados de entrevistas realizadas entre novembro de 2009 e fevereiro de 2010, com integrantes do governo federal ligados ao Terra Legal, de movimentos sociais e de sindicatos de trabalhadores rurais. Primeiro, explicamos os principais aspectos da base legal que apoia o Terra Legal (Lei /2009 e suas regulamentações). Em seguida, descrevemos a estrutura do programa e analisamos os principais aspectos identificados nas quatro fases iniciais já mencionadas. Finalmente, destacamos os desafios e recomendações para o segundo ano de atuação do Terra Legal

14 2. Mudanças na Legislação Fundiária na Amazônia A principal inovação legislativa fundiária em 2009 foi a Lei /2009, que resultou da conversão da MP 458/2009, publicada em 10 de fevereiro do mesmo ano. Essa lei trata de normas para regularização fundiária rural e urbana em territórios da União na Amazônia Legal, considerando imóveis de até 15 módulos fiscais, com limite de 1,5 mil hectares, e sem necessidade de licitação. O tamanho do módulo fiscal varia em cada Estado, com média de 76 hectares nos 436 municípios da Amazônia Legal onde há glebas públicas federais (Anexo 1). Antes da Lei /2009 o governo já havia promovido mudanças pontuais para flexibilizar e facilitar o processo de regularização de terras, considerando o grande acúmulo de pedidos de titulação nos escritórios do Incra desde a década de Esse acúmulo ocorreu principalmente por dois motivos: mudança de prioridade na atuação do Incra e ausência de marco legal para regularizar posses acima de 100 hectares. A partir de 1985, com o Primeiro Plano de Reforma Agrária, o Incra passou a priorizar criação de assentamentos rurais em vez de titulação de posses individuais. Desde então, o Incra não relatou nenhum processo de licitação de terra na Amazônia e emitiu um número muito limitado de títulos. Como resultado, pedidos de regularização fundiária acumulam-se nos escritórios regionais na Amazônia. Por outro lado, mesmo com essa mudança de prioridade e a falta de uma lei que especificasse a forma de regularização de terras entre 100 e 2,5 mil hectares, órgãos públicos federais continuaram sinalizando que essas posses seriam, de alguma forma, reivindicações legítimas. Atendendo às solicitações dos posseiros, o Incra emitiu muitas Declarações de Posse reconhecendo que o posseiro estava ocupando a terra pública pacificamente e que tal área estava sujeita a um processo de titulação pelo Incra. Posseiros utilizavam esse documento para vários propósitos, entre eles, aprovar, até 2003, planos de manejo para extração de madeira no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama). Além disso, muitos posseiros também pagavam Imposto Territorial Rural (ITR) sobre suas posses e realizavam o cadastramento de seus imóveis no Sistema Nacional de Cadastro Rural do 13

15 Incra (SNCR) para obtenção do Certificado de Cadastro Rural de Imóveis (CCIR). Esse certificado é um documento essencial para a realização de transações com imóveis rurais e muitas vezes era utilizado como prova da ocupação em terra pública, sendo aceito inclusive para obtenção de empréstimos bancários, mesmo que não estivessem atrelados a uma propriedade legalmente constituída. O pagamento do ITR e o cadastramento da posse no Incra foram mais do que compensados pelo fato de o governo não haver cobrado qualquer pagamento pela madeira extraída nessas terras ou pelo seu uso agrícola. Um forte movimento social a favor da regularização de posses maiores que 100 hectares começou a crescer no início da década de 2000, induzido por demandas por licenciamento ambiental de exploração de madeira e desmatamento nas posses. O movimento começou com os posseiros associados à extração de madeira e, mais tarde, incluiu a participação de fazendeiros. Em novembro de 1999, o Ministério Público Federal (MPF) no Pará solicitou ao Incra e Ibama a assinatura de um termo de ajuste de conduta referente ao procedimento para inspecionar a localização das posses. O Ibama foi obrigado a solicitar ao Incra a confirmação da localização de todas as posses antes de renovar ou aprovar novos planos de manejo florestal. Porém, esse processo de comunicação entre os órgãos poderia levar mais de um ano para ser concluído e, por isso, os madeireiros aumentaram a pressão por regularização fundiária. Posseiros de áreas maiores do que 100 hectares aumentaram a pressão para a regularização em 2002 depois que o Ibama reduziu para 13 os tipos de documento de terra aceitos para a autorização de exploração de madeira e posteriormente para três tipos em O movimento pela regularização fundiária ganhou mais força depois da tentativa do governo federal de arrecadar as terras em posses por meio do recadastramento de imóveis rurais em Como resultado, os primeiros sinais de flexibilização das regras para regularização de terras surgiram em 2005 com o aumento do limite de área para regularização sem necessidade de licitação. Inicialmente, a Lei 8.666/1993, que trata de regras de licitação, excluía a exigência de licitação apenas para imóveis de até 100 hectares. Em 2005, esse limite foi alterado para 500 hectares pela Lei /2005, que não tratava de assuntos fundiários. Por isso, essa mudança passou despercebida do debate público. Em 2008, o limite foi novamente alterado pela Lei /2008, passando para 15 módulos fiscais, não excedendo 1,5 mil hectares. Ou seja, em um espaço de três anos, os limites de área de regularização fundiária em terras públicas sem licitação praticamente quadruplicou. Após essa alteração, o Incra publicou as Instruções Normativas (IN) 45 e 46, em maio de 2008, para adaptar os procedimentos de regularização fundiária (Brito & Barreto, 2009a). Em seguida, a MP 458/2009 surgiu na tentativa de consolidar um processo mais rápido para emissão de títulos de terra na Amazônia. Essa MP foi convertida na Lei /2009, sob críticas de vários setores da sociedade civil (Quadro 1). As principais inovações dessa lei são explicadas a seguir. 2 A Instrução Normativa do Ibama nº 04/2002, Anexo II, lista 13 tipos de documentos aceitos como prova de justa posse para obtenção de plano de manejo florestal. A Instrução Normativa nº 04/2006, Anexo II, lista três tipos de documento. 14

16 2.1. Nova legislação fundiária de 2009 Em geral, os requisitos básicos que existiam em legislações anteriores de regularização de terras foram mantidos pela Lei /2009, como a exigência de exercer cultura efetiva no imóvel, ter ocupação mansa e pacífica, realizar o georreferenciamento do imóvel (de acordo com a Lei /2001 e Decreto 4.449/2002) e de não ser proprietário de outro imóvel rural (Quadro 2). Porém, a Lei /2009 trouxe inovações relativas ao pagamento da terra. Nesse sentido, terras de até 1 módulo fiscal serão doadas; imóveis entre 1 e 4 módulos fiscais serão vendidos com valores diferenciados e abaixo do valor de mercado; e áreas entre 4 e 15 módulos fiscais serão vendidas por valores determinados nas tabelas de referência do Incra, sobre as quais incidirão índices relativos à localização e condição de acesso, tempo de ocupação e tamanho da área (Quadro 2). A lei também restringe os tipos de pessoas que podem se beneficiar da regularização fundiária. Ficam excluídas as pessoas jurídicas, proprietários de imóveis, estrangeiros, quem exerce cargo ou emprego público no Incra, no MDA, na Secretaria de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), ou nos órgãos estaduais de terras. Porém, a lei não trata de titulação para diferentes membros de uma mesma família. É frequente encontrar solicitações de regularização de vários imóveis vizinhos, todos pertencentes a familiares (por exemplo, pais e filhos, tios e sobrinhos). A falta de impedimentos ou limitações a regularizações nesses casos é uma fragilidade da nova lei, pois pode permitir que grandes imóveis sejam fracionados entre familiares para atender às regras de regularização. Por exemplo, um imóvel de 2,5 mil hectares poderia ser dividido em cinco imóveis de 500 hectares. Outro aspecto importante e polêmico da lei é a isenção de vistoria obrigatória para imóveis abaixo de 4 módulos fiscais, como forma de acelerar o processo de titulação. Essa medida foi amplamente criticada antes da aprovação da lei, pois fragiliza a verificação da real existência de ocupações e principalmente porque dificulta a identificação de demandas de reconhecimento de territórios de povos e comunidades tradicionais nas áreas que serão tituladas. Por exemplo, sem fazer a vistoria, o MDA poderia emitir um título privado sobreposto a um território de uso coletivo que ainda não tenha sido formalmente reconhecido. Essa falta de vistoria foi um dos motivos que ensejou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) proposta pelo MPF logo após a aprovação da lei, na qual existe um pedido de liminar para que todas as áreas sejam vistoriadas antes da emissão de títulos (Ver mais detalhes na seção 2.2) 3. Tal pedido ainda não havia sido apreciado até julho de 2010, mas o Decreto 6.992/2009 que regulamentou a Lei /2009 buscou parcialmente atender essa demanda por vistoria. Esse decreto estabelece que deve haver vistoria em áreas abaixo de 4 módulos fiscais em três situações: 1) existência de autuação por infração ambiental ou trabalho análogo à escravidão; 2) cadastramento da posse feito via procuração em vez de pelo próprio ocupante; e 3) existência de conflito no imóvel. Ademais, o decreto estabelece que, além do cadastramento das posses, o MDA deve realizar identificação ocupacional por município ou por gleba. Segundo Marco Antônio de Almeida, Procurador da República, essa exigência 3 Número de referência da Adin no STF: ADI/

17 seria, na prática, uma forma de verificar se todas as áreas cadastradas estão realmente sendo ocupadas, o que atenderia à preocupação de evitar titulação de falsas ocupações e preveniria títulos sobrepostos a áreas de ocupação por povos e comunidades tradicionais 4. Em relação a imóveis acima de 1,5 mil hectares, a Lei /2009 estabelece que seus ocupantes poderão regularizar apenas o limite que estiver de acordo com os requisitos previstos nesta norma. Ou seja, a área excedente deverá ser devolvida ao poder público. Assim, de acordo com a legislação vigente, a regularização de áreas acima de 1,5 mil hectares só poderá ocorrer mediante processo licitatório. Para áreas acima de 2,5 mil hectares, continua prevalecendo a exigência constitucional de autorização prévia do Congresso Nacional 5. Finalmente, uma alteração importante feita pela Lei /2009 foi delegar a responsabilidade de regularização fundiária na Amazônia diretamente ao MDA e retirá-la do Incra, que até então era o órgão que possuía tal atribuição. Essa alteração deverá vigorar por cinco anos, prazo que poderá ser renovado por igual período. Um dos principais motivos que ensejaram essa mudança foram críticas feitas ao Incra pela morosidade na regularização fundiária. Essa transferência da competência para regularização fundiária na Amazônia gerou a necessidade de criação de uma estrutura específica para atender a essa demanda no MDA. Porém, na prática, o Incra continua sendo um dos principais suportes do MDA nessa função, seja por meio da alocação de funcionários seus para trabalhar no Programa Terra Legal ou pelo apoio técnico de seus departamentos. Esse assunto será mais discutido na seção 3. 4 Informação obtida durante a 5ª reunião do Grupo Executivo Interministerial (GEI) de acompanhamento do Programa Terra Legal, em 25/03/2010, Porto Velho, RO. 5 Art. 49, XVII da Constituição Federal de

18 Quadro 1. Processo polêmico de conversão em lei da Medida Provisória 458/2009. A MP 458/2009 foi assinada em 10 de fevereiro de 2009 pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Como o trâmite de uma MP é curto e com pouco espaço para interação da sociedade civil 6, ela foi alvo de várias críticas, já que o tema de venda e doação de terras públicas na Amazônia é complexo e necessitava de discussão com diferentes grupos de interesse na região. Os principais aspectos levantados contra a MP 458/2009 foram: 1) a previsão de doação de terras para imóveis de até um módulo fiscal e longos prazos para pagamento de imóveis maiores, o que representa a premiação de ocupantes irregulares e que se beneficiaram dos recursos naturais nesses imóveis de forma gratuita; 2) a falta de vinculação ao Zoneamento Ecológico-Econômico, considerando que muitos Estados da região ainda não haviam concluído esse processo; e 3) a determinação de vistoria das posses apenas para imóveis acima de 4 módulos fiscais, o que limitaria a capacidade de identificação de conflitos e de sobreposição com territórios ocupados por populações tradicionais (Brito & Barreto, 2009a). Durante os quase quatro meses de tramitação da MP ocorreram apenas quatro debates públicos e a MP foi convertida na Lei /2009 pelo Congresso Nacional, em junho de Considerando que essa lei federal incidirá em aproximadamente 670 mil quilômetros quadrados da Amazônia (quase duas vezes os Estados de São Paulo e Paraná juntos), seria recomendável que houvesse ao menos uma audiência pública em cada um dos nove Estados abrangidos por essa lei. O texto original da MP 458/2009 chegou a sofrer modificações antes de votação pelo Congresso após apresentação do relatório do Deputado Asdrúbal Bentes, relator dessa MP. As modificações propostas no relatório aumentariam a abrangência da MP ao permitir, por exemplo, que pessoas jurídicas utilizassem as novas regras ou que o prazo de ocupações regularizáveis fosse ampliado até 2009 (Brito & Barreto, 2009b). No entanto, após a votação final, a nova lei federal vedou a possibilidade de regularização de imóveis a pessoas jurídicas, proprietários de imóveis, estrangeiros e funcionários de órgãos ligados a assuntos fundiários. Além disso, ela também limitou a possibilidade de regularização apenas para ocupações realizadas até 1º de dezembro de 2004 (Ver Quadro 2). 6 O prazo para conversão de medidas provisórias em lei é de sessenta dias, prorrogável por igual período quando sua votação não foi encerrada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado (art. 62, 3º e 7 º da Constituição Federal). 17

19 Principal órgão executor Quadro 2. Principais mudanças com as novas regras fundiárias na Amazônia. Item Antes da Lei /2009 Depois da Lei /2009 Tipo de posse passível de regularização Impedimentos à regularização Vistoria do imóvel Valor do imóvel Forma de pagamento Passivo ambiental Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). Ocupações de até 15 módulos fiscais ocorridas de forma mansa e pacífica até 1º de dezembro de 2004; e Ocupações após 1º de dezembro de 2004 de até 100 hectares 7. Áreas Protegidas por lei; Áreas ocupadas ou pleiteadas por comunidades quilombolas ou populações tradicionais; e Pessoas jurídicas 8. Vistoria exigida para todos os imóveis. Até 100 hectares era aplicado o valor histórico da terra nua; Entre 100 hectares até 15 módulos fiscais era considerado o valor da terra nua de acordo com valor de mercado do imóvel 9 ; e Imóveis ocupados após 1º de dezembro de 2004 de até 100 hectares seriam gratuitos por quatro anos e posteriormente seriam pagos pelo valor histórico da terra nua 10. À vista ou à prazo, em prestações anuais e sucessivas, por até sete anos, com carência de três anos 11. Assinatura de Termo de Compromisso Ambiental (TCA) entre Incra e o ocupante antes da emissão do título 12. O Incra deveria comunicar o passivo ambiental ao órgão ambiental. Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). Ocupações de até 15 módulos fiscais ocorridas de forma mansa e pacífica até 1º de dezembro de Terras reservadas à administração militar federal e a outras finalidades de utilidade pública ou de interesse social a cargo da União; Terras tradicionalmente ocupadas por população indígena; Florestas públicas, Unidades de Conservação ou terras públicas que sejam objeto de processo administrativo voltado à criação de Unidades de Conservação; Terras que contenham acessões ou benfeitorias federais; Pessoas jurídicas, proprietários de imóveis, estrangeiros e quem exerce cargo ou emprego público no Incra, no MDA, na Secretaria de Patrimônio da União do MPOG, ou nos órgãos estaduais de terras. Exigida acima de 4 módulos fiscais e em imóveis menores nos seguintes casos: Existência de autuação por infração ambiental ou trabalho análogo à escravidão; Cadastramento feito via procuração; Existência de conflito no imóvel. Gratuito abaixo de 1 módulo fiscal; Possibilidade de valor diferenciado entre 1 e 4 módulos fiscais; e Baseado em tabela de preços do Incra e índices especiais entre 4 e 15 módulos fiscais. À vista com 20% de desconto ou parcelado em até vinte anos em prestações anuais, com carência de três anos. O título de terra possui cláusula obrigando a recuperação de passivo ambiental, mas a identificação e a regularização ambiental são feitas após a emissão do título e junto ao órgão ambiental. 7 IN do Incra 45/ INs do Incra 45/2008 e 46/ INs do Incra 45/2008 e 46/ IN do Incra 45/ IN do Incra 46/ INs do Incra 45/2008 e 46/

20 2.2. Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) Em julho de 2009, o MPF ingressou com a Adin 4.269/2009 contra a Lei /2009. De acordo com o MPF, os principais aspectos da lei que violariam a Constituição Federal são: a. Regularização em territórios quilombolas. O MPF entende que a redação da lei /2009 (art. 4º, 2º) pode ensejar uma interpretação errônea de que territórios quilombolas poderiam ser regularizados em favor de terceiros, o que seria inconstitucional. Nesse caso, o MPF solicita que o Superior Tribunal Federal (STF) vincule a interpretação da lei à Constituição a fim de evitar posicionamentos diferentes na aplicação dessa lei. b. Dispensa de vistoria obrigatória para imóveis abaixo de 4 módulos fiscais. A ausência de verificação de imóveis abaixo de 4 módulos fiscais antes da emissão de títulos seria uma afronta aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. O MPF acredita que o argumento de economia de tempo dos órgãos fundiários, usado para embasar a dispensa de vistoria, colocaria em grande risco o patrimônio público e o direito de grupos étnicos e culturais, como indígenas, quilombolas e populações tradicionais. Dessa forma, o MPF solicita que o artigo 13 da Lei /2009, que fala da dispensa de vistoria, seja declarado inconstitucional. c. Recuperação de áreas degradadas posterior à titulação. Segundo o MPF, a lei falhou com o dever constitucional de proteção ao meio ambiente quando não condicionou a regularização fundiária à recuperação prévia das áreas degradadas no art.15 da Lei /2009. Por isso, pede que esse artigo seja interpretado conforme a Constituição, de forma a garantir que o critério de aproveitamento racional e adequado dos imóveis, previsto na Lei /2009, inclua a necessidade de recuperação de passivo ambiental. d. Hipótese de retomada da área por desmatamento em Área de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL). O MPF acredita que a lei não deveria restringir a hipótese de retomada das áreas tituladas apenas na ocorrência de desmatamento em APPs e RLs. Pelo dever constitucional de proteção ao meio ambiente, outros crimes ambientais deveriam ser considerados, como desmatamento ilegal fora dessas áreas e exploração florestal sem autorização. Assim, o MPF solicita que a interpretação da lei também inclua no critério de aproveitamento racional e adequado dos imóveis, previsto na Lei /2009, a obrigação de não realizar qualquer tipo de desmatamento irregular nos imóveis. e. Diferenças nos prazos de alienação dos imóveis regularizados. A lei permite que imóveis acima de 4 módulos fiscais sejam vendidos três anos após a titulação, mas fixa prazo mínimo de dez anos para imóveis abaixo desse tamanho. Essa disposição fere o princípio da isonomia ao impor critérios discriminatórios para pequenos proprietários de terra. Nesse caso, o MPF solicita a declaração de inconstitucionalidade dos artigos que estabelecem essa diferença (art. 15, 4º e 5º) e a determinação de que o prazo para alienação de todos os imóveis seja, no mínimo, de 10 anos. Na mesma ação, o MPF solicita que todos os pedidos descritos acima sejam concedidos via liminar, ou seja, antes do julgamento final da ação. Caso sejam deferidos, o efeito da liminar afetaria principalmente a fase de vistoria do Programa Terra Legal, que deve iniciar ainda em 2010 (como será visto nas seções posteriores). Nesse caso, o MDA seria obrigado a vistoriar todos os imóveis, mesmo aqueles abaixo de 4 módulos fiscais. 19

21 Em resposta às alegações do MPF, a Advocacia Geral da União (AGU) foi contrária a todos os argumentos, alegando que as medidas previstas na Lei /2009 devem ser interpretadas em consonância com a legislação sobre populações quilombolas e tradicionais e que, por isso, não haveria risco de regularização de posses nos territórios ocupados por esses grupos. Sobre a exigência de vistoria, a AGU considera que a lei segue o princípio da eficiência administrativa ao não prever a obrigatoriedade de vistoria prévia em todos os imóveis. Afirma também que em casos de constatação de conflitos, as vistorias serão realizadas e que essas não seriam as únicas formas de obter informações sobre a situação dos imóveis. Por exemplo, o MDA utilizará dados do SNCR, do Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam), da Ouvidoria Agrária Nacional (OAN) e do Incra. Sobre as alegações de falha na proteção ambiental, a AGU afirma que a obrigação de recuperação ambiental permanecerá, mesmo após a emissão do título pelo Programa Terra Legal. Alega também que a lei exclui da possibilidade de regularização as áreas caracterizadas como florestas públicas ou Unidades de Conservação. Finalmente, afirma que outras leis em vigor também serão aplicadas para proteção ambiental, a exemplo da Lei de Crimes Ambientais. A AGU também justifica o tratamento diferenciado de pequenas e médias posses, já que a própria legislação agrária faz essa distinção de categorias. Além disso, imóveis abaixo de 4 módulos fiscais possuem garantias mais favoráveis de aquisição segundo a lei (por exemplo, doação ou valores abaixo do mercado) e, por isso, devem ter tratamento diferenciado nas regras de venda para terceiros, com prazos maiores para alienação. A AGU alega ainda que essa medida visa combater o mercado ilegal de terras e evitar a concentração fundiária, fixando o pequeno proprietário por mais tempo na terra. Até julho de 2010 o pedido de liminar da Adin não havia sido julgado. De fato, não havia nenhum andamento processual registrado em 2010 para essa ação (STF, 2010). Um efeito da demora no julgamento, caso os argumentos do MPF prevaleçam no STF, será o impacto em títulos já emitidos até que a decisão ocorra. Por exemplo, no caso dos títulos emitidos sem vistoria, o STF pode determinar que todos sejam invalidados para se submeterem à vistoria. Outra possibilidade seria reconhecer a validade dos títulos já emitidos, mas determinar que os posteriores se submetam à vistoria prévia. Dessa forma, é essencial que essa ação seja julgada o quanto antes pelo STF para determinar qual o seu impacto na implementação da lei por meio do Programa Terra Legal, que será analisado de forma mais detalhada na próxima seção. 20

22 3. Programa Terra Legal 3.1. Estrutura administrativa Para implementar as novas regras de regularização fundiária na Amazônia o MDA criou o Programa Terra Legal, com o objetivo de beneficiar até 300 mil posseiros dentro das glebas federais em 463 municípios na Amazônia Legal (Figura 1). Para isso, foi necessário adaptar a estrutura executiva do MDA para exercer essa nova atribuição, o que ocorreu ainda no período de vigência da MP 458/2009. Figura 1. Glebas federais na Amazônia de atuação do Programa Terra Legal. 21

23 O Decreto 6.813/2009 criou, dentro da Secretaria Executiva do MDA, o Departamento de Planejamento, Monitoramento e Avaliação da Regularização Fundiária na Amazônia Legal. O mesmo decreto também criou o cargo de Secretário Executivo Adjunto de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, que tem como funções: 1) coordenar, normatizar e supervisionar o processo de regularização fundiária de áreas rurais na Amazônia Legal; 2) expedir os títulos de terra; 3) celebrar contratos, convênios e termos necessários ao cumprimento das metas e objetivos relativos à regularização fundiária na Amazônia Legal; e 4) determinar à Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, órgão do Incra, a execução de medidas administrativas e atividades operacionais relacionadas à regularização fundiária na região (Figura 2). Para auxiliar as funções do Secretário Executivo Adjunto de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, o MDA criou onze coordenações estaduais do Terra Legal, sendo uma em cada Estado da Amazônia Legal e duas adicionais no Pará (Santarém e Marabá). Na maioria dos casos, os coordenadores estaduais e técnicos que trabalham nos Estados são funcionários do Incra, que foram alocados nessas novas funções. Além disso, o próprio Incra também colabora com o Terra Legal por meio de sua Superintendência Nacional de Regularização Fundiária na Amazônia Legal, que está subordinada ao MDA. Por sua vez, esta superintendência também possui representantes estaduais (chefes de divisão), que apoiam as coordenações estaduais do Terra Legal (Figura 2). O remanejamento de funcionários do Incra para essa função afetou a execução de outras atividades desse órgão, como pode ser constatado no relatório de atividades de 2010 do Incra. Nesse documento, o órgão indica que houve grande deslocamento dos servidores do setor de Cadastro Rural para atuar no Terra Legal, o que afetou as atividades de cadastramento nas 11 Superintendências do Incra na Amazônia Legal (MDA, 2010a). Porém, segundo o Coordenador Estadual do Terra Legal no Pará, em Janeiro de o MDA não deverá deslocar mais do que 10% de todos os funcionários do Incra na Amazônia Legal para atender o Programa 13. A estrutura do Terra Legal também inclui o Grupo Executivo Intergovernamental (GEI), criado pelo Decreto sem número de 27 de abril de 2009 (Figura 2). O GEI, que se reúne a cada três meses, define diretrizes e monitora as ações de regularização fundiária no Terra Legal. O grupo é formado por órgãos do governo federal e estaduais, incluindo um representante de cada governo dos Estados da Amazônia Legal, Casa Civil, MDA, Incra, Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, Ministério do Meio Ambiente (MMA), Ministério das Cidades (MC) e MPOG. A sociedade civil participa do GEI na categoria de convidados, ou seja, sem direito a voto nas decisões, e tem direito a apenas três representações. Atualmente, essas vagas são ocupadas pela Confederação Nacional de Agricultura (CNA), Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (Contag) e Fórum Amazônia Sustentável, o qual é representado pelo Grupo de Trabalho Amazônico (GTA) e pelo Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon). O MPF também passou a participar do GEI como convidado a partir de Informações obtidas em entrevista com Raimundo Alves (Castanheira), coordenador estadual do Terra Legal no Pará, em 14/01/

24 Além disso, cada Estado possui um Grupo Executivo Estadual, com funções similares ao GEI, mas em nível local (Figura 2). Em geral, esses grupos são formados pela coordenação estadual do Terra legal, algumas secretarias estaduais (por exemplo, secretaria de meio ambiente), órgão de terra, representação estadual da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (Emater) e centro regional do Sipam. Nos Estados, o Terra Legal também criou um Grupo de Controle Social, formado por representações locais da sociedade civil, MPF e Ministério Público Estadual (MPE), além de outros órgãos. A frequência de reuniões desses grupos não é fixa. Figura 2. Estrutura executiva do Programa Terra Legal Execução de atividades As principais fases para a titulação de imóveis no Programa Terra Legal são cadastramento, georreferenciamento, vistoria (quando previsto em lei), emissão do título (Figura 3) e monitoramento pós-titulação. No lançamento do Programa, em 2009, o MDA anunciou que a execução das quatro primeiras fases duraria apenas 60 dias em virtude da mudança e simplificação das regras de regularização promovidas pela Lei /2009. No entanto, o início da implementação da lei e do programa demonstrou que o grande passivo de problemas fundiários da Amazônia Legal fora subestimado quando essa meta foi estabelecida. No primeiro ano do Programa Terra Legal, a atuação em campo concentrou-se na fase 23

25 de cadastramento e, até abril de 2010, não haviam sido emitidos títulos de terra provenientes desses cadastros efetuados. No entanto, ainda em 2009, o MDA entregou 276 títulos de terra para posseiros na região da BR-163 no Pará e Mato Grosso e também em Rondônia (MDA, 2010b). Esses imóveis representam demandas para regularização fundiária anteriores ao Programa Terra Legal e ações de georreferenciamento realizadas entre 2007 e As seções seguintes avaliam de forma mais detalhada os principais avanços e dificuldades ocorridos nas quatro fases iniciais do Terra Legal em seu primeiro ano. Figura 3. Principais fases do Programa Terra Legal para emissão de títulos de terra. 24

26 4. Cadastramento de Posseiros A primeira etapa para obtenção do título via Terra Legal é o cadastramento de posseiros durante as expedições que são realizadas pelo programa. A prioridade de cadastramento no primeiro ano do programa foi para posses em municípios incluídos no Programa Territórios da Cidadania 14 e no Programa Arco Verde 15, ambos do governo federal. Posseiros de municípios não abrangidos por esses programas podem realizar o cadastramento de suas terras nos locais em que houver atendimento do Programa Terra Legal, mas não terão prioridade para titulação de terras. Além disso, mesmo que o posseiro já tenha realizado pedidos de regularização de posse anteriores ao Terra Legal, ele deve fazer o cadastramento no programa, pois pedidos anteriores não serão resgatados. Além dos cadastramentos feitos nas expedições municipais, o Terra Legal também incorporou dados cadastrais de posses existentes em bancos de dados de outras instituições, como o de Declarações de Aptidão ao Pronaf (DAP), administrado pelo Incra; da Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Pará (Adepará); Planos de Manejo Comunitário do Estado do Amazonas; Instituto de Desenvolvimento Agropecuário e Florestal Sustentável do Estado do Amazonas (Idam); e Agência de Defesa Sanitária Agrossilvopastoril do Estado de Rondônia (Idaron) (MDA, 2010c). As informações dos cadastros são inseridas no Sisterleg, o sistema criado para gerenciar os dados do Terra Legal. As informações básicas desses cadastros são disponibilizadas no sítio eletrônico 14 O Programa Territórios da Cidadania objetiva promover o desenvolvimento econômico e universalizar programas básicos de cidadania. Mais informações em: Acesso em: 13 abr O Programa Arco Verde foi direcionado a municípios que foram alvo de grandes operações de fiscalização ambiental em 2008/2009. O Arco Verde pretende levar ações de incentivo ao desenvolvimento sustentável nessas localidades. Mais informações em: Acesso em: 13 abr

27 do programa, incluindo nome do posseiro, endereço, tamanho do imóvel, município, Estado e número do processo. A partir do Sisterleg, os dados são repassados ao Centro de Inteligência do Terra Legal, que envolve o Sipam e a Agência Brasileira de Inteligência (Abin). Então, os dados do cadastramento são cruzados com informações do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e Receita Federal (por exemplo, com dados do ITR). Cada cadastro inserido no Sisterleg forma um processo administrativo diferenciado, que é encaminhado para a fase de georreferenciamento (Figura 4). A análise do Centro de Inteligência também detecta casos de cadastros que contém o mesmo telefone ou que possuem o mesmo sobrenome para identificação de casos suspeitos de fracionamento irregular de imóveis. Além disso, o programa criou um sistema de denúncias via Internet 16. As denúncias recebidas também são avaliadas pelo Centro de Inteligência e por funcionários do programa, que exibem as reclamações e suas respostas de encaminhamentos no próprio sítio eletrônico. A combinação de ações de campo e a importação de dados de sistemas resultaram em cadastros de posses, correspondentes a aproximadamente 8,3 milhões de hectares no primeiro ano do Terra Legal. Segundo o MDA, mais da metade dos cadastros efetuados até maio de 2010 (52%) ocorreu com a importação de dados das DAPs (MDA, 2010d). Figura 4. Procedimentos na fase de cadastramento de posses no Programa Terra Legal

28 No entanto, um problema em potencial dessa prática é que não há previsão legal de vistoria obrigatória para imóveis cadastrados via importação de dados de outros sistemas. Ou seja, os imóveis de até 4 módulos fiscais cadastrados dessa forma podem ser dispensados de vistoria e, com isso, não seria possível confirmar se essas informações são verídicas e se essas áreas realmente estão sendo ocupadas pelas pessoas indicadas nos sistemas. Dessa forma, é recomendável que o MDA realize vistorias em posses cadastradas via importação de dados e abaixo de 4 módulos fiscais. Além disso, durante um seminário realizado em 10 de junho de 2010, em Santarém, pelo MPF, representantes de sindicatos de trabalhadores rurais afirmaram ter identificado nomes de assentados de reforma agrária dentre os cadastros exibidos na internet. Contudo, pessoas beneficiadas com lotes de reforma agrária não podem ser beneficiárias da regularização fundiária via Lei /2009. Para responder a esse tipo de acusação e aumentar a transparência das ações do Programa, o MDA deve divulgar a atualização das listas de cadastramentos após as análises do Centro de Inteligência do Terra Legal. Mesmo que alguns casos necessitem de comprovação de fatos via vistoria, situações como as apontadas no seminário em Santarém podem ser facilmente excluídas do cadastro após checagem no banco de dados de assentamentos de reforma agrária do Incra. Finalmente, outro fato que merece atenção em relação ao cadastramento é a baixa quantidade de denúncias no primeiro ano do programa, chegando a 49 casos até 23/04/2010 (MDA, 2010e). Um motivo possível para esse resultado seria a limitação de acesso à internet nos municípios da Amazônia, principalmente na zona rural. Dessa forma, é essencial que o MDA amplie a forma de divulgação da lista de cadastro e recebimento de denúncias. Para isso, pode criar um disk denúncias e fazer parcerias com instituições locais nos municípios, como sindicatos de trabalhadores rurais. Para um entendimento mais aprofundado das características dos cadastros efetuados no primeiro ano do Terra Legal, analisamos os dados divulgados no portal eletrônico do programa, conforme será explicado a seguir Metodologia de análise de cadastros O objetivo das análises foi identificar as principais estatísticas dos cadastros por Estado e municípios, incluindo municípios com maior número de imóveis e área inseridos no programa. Também avaliamos a quantidade de imóveis e área cadastrada em cada classe de tamanho estabelecida pela Lei /2009: abaixo de 1 módulo fiscal, entre 1 e 4 módulos fiscais e entre 4 e 15 módulos fiscais. Para isso, utilizamos a média de tamanho em hectares por módulo fiscal em cada Estado da Amazônia Legal, considerando municípios que possuem glebas federais (Anexo 1). Além disso, avaliamos a quantidade de área em cada município que poderia ser objeto de regularização fundiária, já que ainda não tiveram destinação que modifique sua titularidade fundiária. A partir desse dado, calculamos o percentual dessa área que foi objeto 27

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