O Conselho de Segurança e a libertação de Timor-Leste

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1 António Monteiro Embaixador de Portugal em Paris* O Conselho de Segurança e a libertação de 5 Timor-Leste Introdução NA TARDE DE 5 de Maio de 1999, os Ministros dos Negócios Estrangeiros de Portugal e da Indonésia e o Secretário-Geral das Nações Unidas assinaram três acordos nos termos dos quais o povo de Timor votaria, em 8 de Agosto seguinte, contra ou a favor de um estatuto especial de autonomia para o Território, apresentado pelo Governo indonésio. Em caso de rejeição, Timor-Leste iniciaria o caminho para a independência. Os dois Governos, com relações diplomáticas cortadas por Portugal na sequência da invasão de Timor-Leste em 7 de Dezembro de 1975, negociavam há muitos anos, sob a égide do Secretário-Geral da ONU, uma solução justa, global e internacionalmente aceitável para a questão de Timor-Leste 1. Mas, como noutros casos similares, só a remoção do principal obstáculo a qualquer solução diferente da mera consagração do status quo, isto é, a queda do ditador Suharto, abriu perspectivas reais para uma solução daquele tipo. Mesmo assim, a rapidez com que se chegou à possibilidade de um (embora disfarçado) referendo sobre a independência não deixou de surpreender.tal só foi possível devido à súbita reviravolta do sucessor de Suharto nesse sentido 2. Os acordos não significaram o fim das interrogações e receios quanto às verdadeiras intenções de Jacarta. No fim de contas, caíra o patrão, mas o regime era o mesmo, sobretudo no que respeitava ao verdadeiro detentor do poder: as Forças Armadas. E essas eram as principais responsáveis pelo que se passava em Timor-Leste * Foi o Representante Permanente de Portugal junto da ONU de 1997 até Fevereiro do corrente ano, tendo por duas vezes desempenhado as funções de Presidente do Conselho de Segurança. 1 A iniciativa de atribuir ao Secretário-Geral um mandato para levar os dois Governos à mesa das negociações foi tomada por Portugal em 1982, numa tentativa de impedir que a deterioração do voto nas tradicionais Resoluções condenatórias da Indonésia adoptadas pela Assembleia Geral desde a invasão consagrasse a tese da irreversibilidade da ocupação do território. Coube-me nesse ano apresentar na 4.ª Comissão o projecto de resolução que, depois de (dificilmente) adoptado pela Assembleia Geral, passou a constituir a Resolução 37/30. 2 Declaração do Presidente Habibie de 27 de Janeiro de Até então, as delegações dos dois países negociavam um amplo estatuto de autonomia para Timor-Leste que deveria vigorar por um período fixo, antes de haver uma decisão definitiva quanto ao estatuto final do Território. A decisão de Habibie mudou as regras das negociações ao admitir a possibilidade de uma decisão a curto prazo sobre a questão da independência.

2 6 desde Mas a favor dos acordos militavam duas razões decisivas: as eleições unanimidade, em Dezembro de 1975, uma Resolução condenatória na linha de indonésias do mês seguinte, que deveriam abrir o caminho para a democratização uma idêntica recomendação adoptada, por iniciativa de Portugal, alguns dias antes, do país; e a oportunidade única, reconhecida também pelos principais dirigentes timorenses, de facultar ao seu povo o cumprimento de uma promessa adiada da revolução dos cravos em Portugal decidir o seu próprio destino. A relutância portuguesa em aceitar a responsabilidade exclusiva da Indonésia quanto à segurança de Timor-Leste 3 só foi vencida depois de o Secretário-Geral propor, no dia anterior à assinatura, um memorandum 4 sobre a matéria, que ficou como apêndice essencial aos acordos. Embora secreto, a existência e o conteúdo do memorando foram conhecidos no próprio dia da assinatura. Dois dias depois, a 7 de Maio, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1236, endossando os acordos e autorizando o Secretário-Geral a estabelecer uma presença das Nações Unidas em Timor-Leste com vista à sua aplicação prática 5. na Assembleia Geral e decidido o envio de uma missão a Díli 6. Em Abril de 1976 adoptou uma nova Resolução 7, só que já não por unanimidade. Contou com doze votos a favor e as abstenções do Japão e, sobretudo, dos Estados Unidos da América. Como é sabido, não obstante a letra da Carta das Nações Unidas 8, só o voto negativo de um membro permanente corresponde na prática ao veto. Mas no caso de Timor-Leste, a abstenção americana simbolizou o veto a que a questão ficou sujeita no Conselho nos vinte e três anos seguintes. Não mais fez parte da agenda activa e, por isso, nunca foi tomada qualquer nova decisão sobre o assunto. Esta atitude não tinha subjacente qualquer tipo de discriminação. Infelizmente, o caso de Timor- -Leste está longe de constituir uma excepção. Ainda hoje o Conselho não escapa, indevidamente, à tentação de não decidir, ignorando ou protelando a consideração de matérias, embora haja uma nítida melhoria relativamente aos tempos da Guerra A arte de não decidir Com a adopção daquela Resolução, o Conselho de Segurança retomou Fria. Nessa época, o não decidir era também uma forma de manter o equilíbrio um papel activo na questão de Timor-Leste. Fê-lo sem qualquer esforço inova- dor: limitou-se a seguir as recomendações contidas no relatório que o Secretário- -Geral lhe submeteu, logo após a conclusão bem sucedida dos seus esforços de mediação. A questão de Timor-Leste dormia na agenda do Conselho desde Maio de O Território fora invadido e ocupado pela Indonésia, interrompendo o processo de autodeterminação que tantas vezes o próprio Conselho procurara impor ao regime português anterior a 25 de Abril de Não só ficara por cumprir a descolonização, como o poder ocupante manteve, ao longo dos anos, um aparelho repressivo particularmente violento e uma presença militar desmesurada, ambos mesmo assim incapazes de dominar a resistência do povo e a guerrilha conduzida pelas FALINTIL. Face ao desafio permanente que as autoridades indonésias lançaram aos seus princípios e decisões, o Conselho de Segurança, órgão máximo responsável pela paz e segurança internacionais no mundo, tinha, por junto, aprovado por entre os blocos. Por razões evidentes (basta analisar as questões em causa), em que sobressaía a de não confrontar o interesse nacional directo dos detentores do privilégio (anti-democrático) do veto, desde que outro com igual força se lhe não opusesse. No caso particular de Timor-Leste, o consenso gradual das potências em torno da inacção derivou do interesse estratégico de um país com a grandeza da Indonésia. O regime de Suharto contava com o apoio integral dos Estados Unidos. Como principal barreira à expansão do comunismo e parceiro cada vez mais importante de negócios, foi sempre acarinhado pelos restantes países ocidentais a começar, naturalmente, pelos dois outros membros permanentes: a França e o Reino Unido. Pequim tinha razões válidas de queixa: a comunidade chinesa timorense fora um dos alvos principais da repressão javanesa (e está hoje reduzida a uma percentagem mínima da que existiu). Mas não lhe convinha tomar a iniciativa contra um aliado asiático de tão grande envergadura dentro dos não-alinhados. Poderia, no máximo, seguir na esteira da iniciativa de outros. 7 3 Por sua vez elemento sine quo non da abertura de Jacarta, que não queria perder a face no que respeitava à ficção legal interna de Timor-Leste constituir a 27.ª província do Estado unitário. 4 Kofi Annan negociou pessoalmente os termos do memorandum com os Ministros Jaime Gama e Ali Alatas. 5 O último parágrafo preambular dessa Resolução toma nota das preocupações expressas no relatório do Secretário- -Geral a respeito da situação de segurança em Timor-Leste. 6 Resolução 384/75, de 22 de Dezembro. A missão, conhecida pelo apelido do seu chefe, Vittorio Guicciardi, visitou a Indonésia, Timor-Leste e a Austrália, de 15 de Janeiro a 7 de Fevereiro de Resolução 389/76, de 22 de Abril. 8 Art.º 27, n.º3.

3 8 Finalmente, a União Soviética. Suharto foi, em 1965, o carrasco implacável do partido comunista indonésio. O seu regime, vendido ao imperialismo, não deveria contar com qualquer espécie de simpatia soviética. E não creio que a tivesse, pelo menos em Mas o pragmatismo soviético não era inferior ao chinês. A Indonésia era (é) demasiado importante no mundo em desenvolvimento para poder eternizar-se como inimigo a abater. O Conselho reflectiu, assim, de uma forma até mais acentuada, a evolução que ocorreu a seguir a 1975 na Assembleia Geral. Nas votações anuais, cada vez mais países do bloco soviético se foram juntando ao bloco abstencionista até haver uma quase unanimidade nessa posição. Tudo orquestrado, como era então hábito, pela máquina de Moscovo. Os anos de silêncio e as presenças de Portugal no Conselho de Segurança Silenciada a questão de Timor-Leste, a Indonésia pôde mesmo fazer parte do Conselho 9. Não deveria ser assim. Aquele órgão goza de poderes e competências únicos no sistema das Nações Unidas. Só as suas decisões podem ser obrigatórias e, em princípio, só ele deve decidir o recurso à força 10. Para que as suas decisões sejam aceites, é imperativo que não haja dúvidas quanto à legitimidade dos seus membros, cujas credenciais deveriam ser intocáveis em termos dos princípios das Nações Unidas. Caso contrário, a sua credibilidade é discutível. Não é, no entanto, lamentavelmente, o que tem vindo a acontecer. Países envolvidos em contencioso com a própria Organização, por desrespeitarem os seus princípios, violando nomeadamente direitos humanos elementares, não têm sido impedidos de tomar assento no Conselho. Poucas vozes se têm levantado contra, a nível de Governos. O argumento mais frequentemente invocado como justificação é a necessidade de respeitar os arranjos regionais. É uma estranha forma de alargar o (já por si suspeito) valor absoluto do conceito de soberania. Os grupos regionais nas Nações Unidas são o mero resultado de um arranjo organizativo, certamente necessário, mas as suas decisões não devem obviamente pôr em causa os interesses e princípios da própria Organização 11. Neste longo período de silêncio, Portugal fez por duas vezes parte do Conselho de Segurança. A primeira, no biénio 79-80, ou seja apenas três anos depois de o assunto ter sido por ele discutido. Teria sido possível ou vantajoso reactivá-lo então? Não creio. Já acima referi as condições especiais dos anos de Guerra Fria e as posições dos cinco membros permanentes nesta questão. A delegação portuguesa 12 com poucos ou nenhuns apoios podia contar no Conselho. A eventual derrota de uma iniciativa meramente voluntarista só contribuiria para reforçar a posição indonésia, alargando o ciclo dos países que de facto iam reconhecendo a integração de Timor- -Leste na Indonésia 13. O assunto foi sempre objecto de ponderação cuidadosa e de estudos, às vezes secretos, de cenários possíveis. Havia que conciliar a necessidade de manter a questão viva nas Nações Unidas, sem que fosse posta em causa a qualidade de potência administrante de Portugal. Com o assunto adormecido no Conselho de Segurança, era na Assembleia Geral que, todos os anos, a aprovação de uma resolução reiterava a condenação da invasão indonésia e recordava o não exercício do direito à autodeterminação e independência, que Portugal, a potência administrante, se obrigara a outorgar a Timor-Leste de acordo com o art.º 73 da Carta. Como já referi, o número de países que apoiava a Resolução diminuía de ano para ano. Perdendo votos na Assembleia Geral, não havia qualquer hipótese de suscitar uma batalha no Conselho com hipóteses de êxito. Fazer ressuscitar a questão da agenda morta implicava, no mínimo, demonstrar que a situação estaria a pôr em causa a paz e a segurança, pelo menos regionais. Ora, os países vizinhos constituíam o primeiro bloco apoiante de Jacarta e o regime de Suharto era visto pelos nossos aliados como o principal estabilizador da região, sobretudo depois do êxito comunista no Vietname. 9 9 A Indonésia foi membro do Conselho de Segurança em 1995/96, isto é, nos dois anos imediatamente anteriores à segunda presença portuguesa. 10 Art.º 42 e 53 da Carta das Nações Unidas. 11 Recentemente, tem-se registado também uma evolução positiva neste campo. Resta saber se duradoura ou meramente associada à firmeza de posição de um grande país, nomeadamente da (hoje) única superpotência. Nas eleições do ano passado o Sudão, apesar de endossado pela OUA, perdeu (e bem) a eleição para as Ilhas Maurícias que avançaram para a candidatura fortemente pressionadas pelos Estados Unidos. 12 Vasco Futscher Pereira era então o Representante Permanente, tendo sido o primeiro português a presidir ao Conselho de Segurança (Leonardo Mathias era o Representante Permanente Adjunto). Dois anos mais tarde, como Ministro dos Negócios Estrangeiros, assumiu o risco político de convencer o segundo Governo de Pinto Balsemão a propor na Assembleia Geral a mediação do Secretário-Geral. Fê-lo tendo em conta a recente nomeação para o cargo de Perez de Cuellar, seu amigo pessoal. 13 Só um país reconheceu de jure essa integração : a Austrália.

4 10 Estava-se também longe, nessa época, de qualquer hipótese de intervenção, mesmo apenas de carácter político, em prol da defesa dos direitos humanos (em qualquer parte do mundo). Acrescia que a imprensa e os meios académicos internacionais, com raras excepções, ignoravam a realidade da política de ocupação indonésia 14. Passariam muitos anos até acontecer Santa Cruz 15. A situação podia resumir-se do seguinte modo: os interesses estavam do lado da Indonésia, que tinha os membros mais influentes da comunidade internacional prontos a preservar uma política utilitarista de salvaguarda de proventos políticos e económicos; os princípios, esses estavam do lado de Portugal (e de Timor-Leste), reconhecido legalmente o primeiro como potência administrante e o segundo apoiado por resoluções na Assembleia Geral e no Conselho de Segurança condenatórias da invasão indonésia. Tratava-se de um equilíbrio estável que não punha nenhum ónus à comunidade internacional. Como acontece frequentemente em situações desse género, o primeiro que tomasse a iniciativa de romper esse equilíbrio podia ser punido. Só isso, aliás, justificava a táctica de Jacarta: ir-se defendendo no voto de uma resolução anual, procurando entretanto aliciar novos aliados que permitissem, a prazo, fazer cair a questão no esquecimento. E esse era um risco para Portugal e para Timor. A prazo, mesmo a iniciativa rotineira da Resolução condenatória podia ser rejeitada. Na votação de 1981, esse risco assumiu uma proporção assinalável 16. Foi extremamente difícil e custoso obter a aprovação, pela 37.ª Assembleia Geral das Nações Unidas, de um mandato de bons ofícios para o Secretário-Geral. A Resolução passou apenas por dois votos. Mas foi uma vitória essencial. À Indonésia restavam dois caminhos, agora que a plataforma habitual do equilíbrio anterior desaparecera: recusar o mandato, sujeitando-se a reacções do Secretário-Geral e dos Estados-membros que não podia prever; ou arranjar forma de o aceitar, sem pôr em causa a legalidade interna, nem perder a face internacionalmente. Optou, inteligentemente, por esta segunda solução 17. A segunda presença portuguesa no Conselho, em 1997/98, ocorreu em circunstâncias totalmente diferentes, no que à questão de Timor-Leste respeita. Mantinha-se o impasse político das conversações tripartidas. Nada se havia adiantado quanto ao ponto essencial: a conciliação entre a procura continuada, do lado indonésio, de uma fórmula que permitisse o reconhecimento internacional do acto unilateral de integração e a defesa intransigente, por Portugal, de um acto genuíno de consulta popular que viabilizasse uma opção livre do povo timorense quanto ao futuro político do território. Mas tudo o mais mudara. Os sucessivos Governos portugueses haviam, ao longo dos anos, encontrado vias diplomáticas de apoio à causa timorense. O debate encontrara novas formas de expressão, centrando-se sobretudo em Genebra, em torno dos direitos humanos e das condições de vida dos timorenses. Alargara-se o apoio das ONG s e dos meios académicos. Santa Cruz comovera o mundo e mobilizara activistas. A prisão de Xanana Gusmão transformara-o internacionalmente no símbolo da opressão do seu povo. A Igreja Católica, simbolizada no Bispo Belo, dava voz à identidade oprimida dos timorenses. E Ramos Horta, apoiado por outros dirigentes timorenses exilados, tinha ampla audição e era uma figura reconhecida nos meios internacionais. O Prémio Nobel atribuído às duas personalidades timorenses no final de 1996 marcara definitivamente o fim dos anos de isolamento. Poderia ser tomada uma iniciativa no Conselho de Segurança, a exemplo do que já ocorrera, com bons resultados, na União Europeia? A possibilidade nunca foi excluída, mas a sua concretização não se tornou necessária. Kofi Annan abriu, entretanto, novos horizontes para o velho mandato de O novo Secretário-Geral iniciou funções no mesmo momento em que Portugal tomou assento no Conselho de Segurança. Logo na primeira conversa que teve co- 14 José Ramos Horta desenvolvia já um intenso trabalho de sensibilização a que, a nível governamental, quase só os cinco países africanos de expressão portuguesa e Portugal prestavam inicialmente atenção. Ousando por vezes impor-se onde não era convidado e invocando a qualidade não reconhecida de representante da FRETILIN, foi traçando o caminho nos meios ligados à ONU que o levaria anos mais tarde a compartilhar com o Bispo Belo o Prémio Nobel que consagrou universalmente a resistência do povo mártir de Timor-Leste. 15 O massacre de Santa Cruz ocorreu em Novembro de Uma câmara testemunhou a barbárie da repressão indonésia num cemitério de Díli. O vídeo correu mundo, internacionalizando definitivamente a questão. Curiosamente, pouco mais de um ano depois, o Conselho de Segurança lançou a primeira intervenção da sua história por razões puramente humanitárias, na Somália. Embora os resultados tenham sido catastróficos, ficou aberta nova via para o futuro. 16 A Resolução desse ano foi aprovada pela 36.ª Assembleia Geral da ONU com menos catorze votos a favor. A manter-se a tendência a Resolução do ano seguinte não passaria. Daí que, de imediato, Portugal e os representantes timorenses, no exterior, começassem a encarar cenários alternativos. 17 Esquivando-se a obedecer directamente ao estabelecido na Resolução 37/30, os indonésios mexeram-se no Secretariado para aceitar um convite do Secretário-Geral com vista a um diálogo directo com Portugal. Anos mais tarde repetiram um esquema similar de disfarce para concordarem com o referendo sobre a independência. Curiosamente, a Resolução de 1982 só foi possível porque havia um novo Representante Permanente indonésio, substituindo o que (debalde) tanto lutara contra a Resolução. Tratava-se de Ali Alatas que, em Julho de 1983, iniciou o diálogo com o Representante Permanente de Portugal, Rui Medina. Era então Ministro dos Negócios Estrangeiros Jaime Gama. 11

5 12 migo, afirmou convictamente a vontade de obter progressos nas conversações, no estrito respeito dos princípios das Nações Unidas. Propunha-se, como primeiro passo, nomear um Enviado Especial exclusivamente dedicado à questão 18. A serem aceites pelos indonésios as ideias, ainda que preliminares, de Kofi Annan, não só se poderia antever, finalmente, algum progresso de ordem política, como ficaria à partida garantida a abertura ao exterior do Território, como nunca acontecera. Haveria assim, a curto prazo, a possibilidade de se concretizarem melhorias nas condições de vida dos timorenses. Creio que o enquadramento internacional da questão de Timor-Leste, que atrás aflorei, não deixava a Jacarta grande margem de escolha. Acresce que, internamente, o regime de Suharto começara a desmoronar-se, revelando uma total incapacidade para responder à crise económica que assolava não só o país como toda a região. Foi assim que se iniciaram as negociações com vista à elaboração de um estatuto de autonomia substancial para Timor-Leste, concordando os dois países que tal se processaria sem prejuízo da definição do estatuto final do Território, a resolver posteriormente 19. Estando o assunto finalmente encaminhado, de uma forma activa, no âmbito da Resolução da Assembleia Geral, não faria sentido procurar levá-lo ao Conselho de Segurança, a menos que surgisse uma crise. Nem tal seria possível sem o aval do mediador, que, logicamente, defenderia a sequência lógica do road map por ele próprio traçado. Era também óbvia a posição mais confortável de Portugal e dos dirigentes timorenses (que foram sempre associados às negociações, embora não tendo directamente lugar à mesa). Ao aceitar o formato, Jacarta não só abria mão do dogma do Estado unitário, como reconhecia que Timor-Leste era uma entidade distinta do resto do país. A rotina das decisões Portugal abandonou o Conselho de Segurança no final de 1998, o que coincidiu praticamente com a decisão do Presidente Habibie de facilitar uma consulta popular sobre a autodeterminação de Timor-Leste. Aberta a porta que con- 18 A escolha recaiu habilmente sobre um antigo Representante do Paquistão, Jamsheed Marker, Embaixador com grande prestígio na ONU que, na reforma, lecciona numa Universidade da Florida. 19 Foram designados altos funcionários dos dois Ministérios dos Negócios Estrangeiros para chefiar as delegações às conversações tripartidas, presididas pelo Representante do Secretário-Geral. Do lado português, a tarefa coube a Fernando Neves, actualmente Embaixador em Angola. Kofi Annan convocaria, como o fez, quando necessário, encontros com os dois Ministros dos Negócios Estrangeiros, por ele presididos. duziu aos acordos de Nova Iorque, o Conselho retomou assim, menos de quatro meses depois da nossa saída, as deliberações sobre uma questão que silenciara vinte e três anos antes. A Resolução aprovada em 7 de Maio (1236/99) acolheu a intenção do Secretário-Geral: estabelecer, tão breve quanto possível, uma presença das Nações Unidas em Timor-Leste, destacando dois objectivos para o seu mandato organizar a futura consulta popular, marcada para 8 de Agosto seguinte, e disponibilizar um certo número de polícias internacionais para ajudarem os indonésios a cumprirem os acordos, nomeadamente no que respeitava ao acto eleitoral. A linguagem do texto adoptado, cuidadosamente calibrada, reflectiu uma preocupação imediata dos membros do Conselho: não ferir as susceptibilidades indonésias, evitando introduzir um elemento controverso na campanha eleitoral, então já em marcha na Indonésia, com vista à realização das primeiras eleições democráticas que o país iria realizar em 7 de Junho. Na realidade, o processo de democratização da Indonésia constituía a prioridade para a grande maioria dos membros do Conselho de Segurança. Os acordos de 5 de Maio foram vistos como um passo positivo nessa via, e, por isso, creditados a favor de Jacarta. Não pôr em causa a soberania indonésia tornou-se uma constante nas tomadas de posição do Conselho de Segurança, mesmo se Portugal nunca deixou de lembrar que, para as Nações Unidas,Timor-Leste se mantinha, legalmente, um Território Não-Autónomo sob a nossa administração. A realpolitik do Conselho era, porém, outra. A abertura democrática de Habibie facilitara a solução da questão e não havia que questionar a boa fé indonésia na condução do processo, embora com a assistência internacional que garantisse a imparcialidade e validade da consulta eleitoral. Restava contudo a questão da segurança. As primeiras reacções aos acordos da parte dos partidários integracionistas em Timor-Leste foram preocupantes. Generalizavam-se os actos de violência e tornavam-se cada dia mais óbvias as ligações entre os militares e paramilitares indonésios e as chamadas milícias timorenses. A campanha de terror intensificara-se, de facto, desde os inícios de Abril. Não era também possível ignorar a fragilidade do Presidente Habibie e a ausência de garantias quanto ao efectivo controlo das forças armadas indonésias pelo poder central. Por tudo isto, havia clara consciência de que a mera presença de uma força internacional de polícia não correspondia às necessidades da situação vigente no 13

6 14 Território e, muito menos, ao previsível agravamento das acções de intimidação por parte dos se opunham à mudança. A 22 de Maio, o Secretário-Geral publicou o relatório propondo o estabelecimento da UNAMET 20, na sequência do envio de uma missão de averiguação das Nações Unidas a Timor-Leste. A situação de segurança era nele descrita em termos particularmente críticos para as autoridades indonésias e as milícias ( a situação em Timor-Leste mantém-se extremamente tensa e volátil ). Em consequência, Kofi Annan, de uma forma discreta, propunha, além do contingente de polícia civil, o envio de um certo número de observadores militares (military liaison officers) para manter contacto com os seus contrapartes indonésios, dado o papel importante que as forças armadas indonésias desempenham em Timor-Leste. Não tenho dúvida de que o Secretário-Geral, tal como o Governo português, teria preferido obter autorização indonésia para a colocação imediata de uma força internacional no Território. Jacarta recusou essa possibilidade. Daí a fórmula encontrada por Kofi Annan que, no fundo, indicava a consciência da necessidade de uma verdadeira operação de paz. Foi o modo mais expedito da obter o apoio do Conselho, conciliando os imperativos de segurança com as susceptibilidades indonésias (e dos seus apoiantes), quanto à questão da soberania 21. O carácter híbrido da UNAMET provocou também alguma fricção no próprio Secretariado das Nações Unidas. O mandato definido no Conselho colocou a operação na dependência do Departamento dos Assuntos Políticos (DPA). Mas a enorme (e crescente) importância dos aspectos ligados à segurança do Território e da própria Missão aconselhava, pelo menos, um acompanhamento contínuo e atento por parte do Departamento das Operações de Paz (DPKO). A cooperação entre os dois departamentos esteve, desde o início, longe de ser a ideal, pondo em evidência o desacerto da decisão de criar essa divisão de poderes no Secretariado 22. Procurámos sempre que o Departamento de Operações de Paz mostrasse interesse pela questão, adoptando, no mínimo, uma atitude preventiva de intervenção. E, por vezes, só não tornámos essa posição mais clara, para não parecer desautorizar a (excelente) equipa que no DPA comandou a operação. À frente dela foi colocado Francesc Vendrell 23, certamente o funcionário do Secretariado que melhor conhecia e mais apoio dera, ao longo dos anos, à busca de uma solução justa para o problema de Timor-Leste. O Conselho de Segurança iniciou a discussão do relatório do Secretário-Geral, em consultas informais, a 26 de Maio. No final desse primeiro debate, o Presidente fez uma declaração à imprensa, apoiando o estabelecimento da UNAMET e anunciando estar a ser preparado um projecto de resolução para lhe dar corpo. Expressou ainda profunda preocupação pela situação de segurança tal como descrita no relatório do Secretário-Geral. A Indonésia acusou o toque. No dia seguinte, o seu Representante Permanente enviou uma carta ao Presidente do Conselho, contestando os termos do relatório. Era o primeiro indício de uma tentativa de manipulação dos factos, certamente ditada pela ala militar do regime, que se iria agudizar durante o Verão e, sobretudo, depois do acto eleitoral indonésio, cujo resultado fragilizou ainda mais a posição do Presidente indonésio. A constituição da UNAMET foi formalmente aprovada pelo Conselho a 11 de Junho (Resolução 1246/99), numa sessão formal sem intervenções 24, com o claro intuito de evitar o pedido de participação de não-membros do Conselho num debate aberto 25. Uma breve cronologia da actividade posterior do Conselho de Segurança é reveladora do modo como conduziu o assunto: 16 de Junho Consultas informais, após briefing do Embaixador Jamsheed Marker. Apesar de notar com preocupação o clima de insegurança descrito pelo Repre UNAMET, United Nations Mission in East Timor, proposta pelo Secretário-Geral no parágrafo 4 de relatório de 22 de Maio (S/1999/595). O parágrafo 5 previa três condições iniciais para o sucesso do mandato da missão: confiança e apoio do Conselho de Segurança; total cooperação das autoridades indonésias; e disponibilização dos recursos necessários. Ian Martin foi designado chefe da Missão. 21 James Traub num artigo publicado na Foreign Affairs, volume 79, n.º4, observa correctamente que embora nenhum país, excepto a Austrália, tivesse reconhecido a legitimidade da anexação de Timor-Leste pela Indonésia, o Conselho de Segurança das Nações Unidas tratou sempre a questão como um problema interno indonésio. 22 Os dois Departamentos foram estabelecidos separadamente em 1996, gerando-se a convicção de que as verdadeiras razões que motivaram essa decisão residem na forma como as respectivas chefias foram atribuídas: o DPA ao Reino Unido e o DPKO à França. 23 Actual Representante Especial do Secretário-Geral para o Afeganistão, onde continua a demonstrar as suas notáveis qualidades. 24 O Brasil, então membro do Conselho, expressou entretanto, a nosso pedido, a vantagem de promover até ao final do mês um debate aberto à participação de todos os Estados-membros. A Austrália e a Nova Zelândia apoiaram também esta posição que o Conselho ignorou. 25 Não podendo intervir no debate, a Missão de Portugal circulou no mesmo dia um comunicado à imprensa em que o Governo português explicitava a sua visão do modo como se deveria desenrolar o processo democrático de consulta para que as eleições pudessem ser consideradas livres e justas. As preocupações de segurança aparecem logo em primeiro lugar ( Press Release East Timor Security Council Resolution Establishing UNAMET ) Nova Iorque, 11 de Junho de 1999.

7 16 sentante Especial, o Presidente do Conselho, em declaração à imprensa, manifesta o seu agrado pela boa cooperação de todas as partes e apoia as medidas tomadas pela Indonésia para garantir uma situação de segurança estável. É, no entanto, pela primeira vez, levantada no Conselho a hipótese do adiamento do início do recenseamento eleitoral (embora não mencionada na declaração à imprensa). 22 de Junho Novo relatório do Secretário-Geral. Agrava-se o clima de intimidação em Timor-Leste: Em muitas áreas, milícias pró-integração, segundo muitos observadores actuando com o apoio de elementos do exército, praticam actos de violência. Em consequência, Kofi Annan entende não poder certificar, como requerido pelos acordos, a existência de condições de segurança para o início do recenseamento, adiando a sua decisão para daí a três semanas. Inevitavelmente, a data da consulta eleitoral teria também de ser adiada. 28 de Junho Consultas informais, no termo das quais o Presidente do Conselho informa ter chamado o Embaixador indonésio, que lhe referiu melhorias da situação. 29 de Junho Prosseguimento das consultas no Conselho de Segurança, com uma extensa declaração à imprensa do seu Presidente, arduamente negociada. Portugal e Indonésia desenvolvem intenso trabalho de corredores, naturalmente de sentido contrário. O texto acaba por conter uma referência directa ao ataque ocorrido nessa manhã contra o escritório da UNAMET, em Maliana. Mas a declaração está longe do tom duro usado, na manhã desse mesmo dia, pelo porta-voz do Secretário-Geral e do que Portugal pretendia. Acentua-se, no Conselho, uma tendência para diluir as responsabilidades dos indonésios e das milícias, com referência a todas as partes e a (pequenos) incidentes ocorridos com as FALINTIL. 6 de Julho De novo consultas informais em que o representante do DPA relata o ataque gravíssimo registado em Liquiçá. É impossível evitar a clara responsabilização das milícias pela situação no território. Em mais uma declaração à imprensa, o Presidente do Conselho deplora o ocorrido e exige uma imediata cessação das práticas intimidatórias e violentas das milícias. Recorda ainda as responsabilidades (exclusivas) indonésias no que respeita à manutenção da paz e da segurança em Timor-Leste e anuncia que vai chamar de novo o Representante Permanente indonésio. Nesse mesmo dia, Kofi Annan envia uma carta ao Conselho, informando sobre a composição da componente de observação militar para Timor-Leste de Julho Como se tinha tornado inevitável, o Secretário-Geral comunica ao Presidente do Conselho o adiamento do início do recenseamento para o dia 16 e, portanto, do calendário eleitoral previsto nos Acordos. As responsabilidades indonésias neste atraso não podem ser mais claras. 13 de Julho As consultas informais do Conselho confirmam a necessidade de maior pressão sobre Jacarta. Mesmo os mais tenazes apoiantes da Indonésia, como o Barhain e a Malásia, baixam o tom dos argumentos. A habitual declaração à imprensa que se segue é, contudo, um texto fraco, face à gravidade dos acontecimentos: A situação em todo o Timor-Leste mantém-se séria. Em particular (os membros do Conselho) exprimem preocupação pelo facto dos recentes incidentes em Maliana,Viqueque e Liquiçá terem ilustrado um problema mais amplo da actividade das milícias ( the incidents had highlighted a larger problem of militia activity ). No mesmo dia, é circulada uma carta do MNE indonésio Ali Alatas expondo a sua versão dos incidentes, para contrabalançar relatórios que nem sempre seguem regras estritas de objectividade e imparcialidade 14 de Julho Kofi Annan, numa clara demonstração de capacidade de decisão, informa, por carta, o Conselho de que o recenseamento terá início a 16, mas que não pode certificar a existência de condições de segurança para a realização de um acto eleitoral pacífico. Afirma-se determinado a seguir em frente, não se deixando intimidar pelo clima de terror. A posição do Secretário-Geral é imediatamente contrariada por uma carta do Embaixador Wibisono 27 que a considera um retrato desequilibrado da situação, rejeitando a noção de impunidade com que é caracterizada a actuação violenta dos pró-autonomistas. 16 de Julho Perante este quadro, o Conselho de Segurança volta a discutir informalmente o assunto, ouvindo mais uma vez o RESGNU Marker. O debate foi aceso, crescendo as críticas a Jacarta, mas também aumentando as vozes que pedem à UNTAET para actuar com imparcialidade, endossando assim as teses defensivas indonésias. No final da reunião, o Presidente efectuou mais uma (seca) declaração 26 É significativo o tempo que este assunto levou. Mantivemos intensos contactos com o DPKO e o DPA e pudemos constatar os impasses burocráticos e os jogos de poder e influência, mesmo em matéria que não configurava ainda uma operação de paz. Daí a necessidade de mudança, que veio agora à luz do dia, graças às recomendações do chamado Relatório Brahimi. 27 Então Representante Permanente da Indonésia com quem mantive sempre um relacionamento pessoal que ultrapassou as sérias divergências das posições que defendemos. É agora Vice-Ministro para Assuntos Económicos no Ministério dos Negócios Estrangeiros, em Jacarta. 17

8 18 à imprensa que se limita a saudar a decisão do Secretário-Geral de dar início ao A UNAMET foi sempre teoricamente apoiada pelo Conselho, que endossou, em recenseamento eleitoral, dada a necessidade de manter o momentum ( the need to geral, as recomendações do Secretariado. Mas, na prática, a solicitação de Kofi Annan maintain momentum ). de full confidence and backing, ficou aquém do exigível. O Conselho dividiu-se, não 26 e 28 de Julho Cartas do Secretário-Geral ao Conselho de Segurança. A primeira ousou repudiar com energia as acusações indonésias de falta de imparcialidade ou reconhece o sucesso dos primeiros dez dias de recenseamento, que atribui em menor objectividade do Secretariado, procurando essencialmente acomodar os parte, à melhor cooperação agora demonstrada pelas autoridades indonésias. Mas pontos de vista de Jacarta, mesmo contra a evidência dos factos. Os poucos assomos afirma também, sem equívocos, que, no todo, as condições de segurança se mantêm ainda inadequadas. membros, de que apenas nos chegaram ecos, dado os debates terem sido sempre de firmeza foram descompensados pelas posições assumidas por alguns dos seus A segunda carta dá conta da sua decisão de adiar a consulta eleitoral para o dia conduzidos à porta fechada. Os contactos diários que mantivemos com os quinze 30 de Agosto. Nela anuncia igualmente que, em conformidade com os Acordos, as países membros 30 reforçaram a noção da cautela com que o Conselho se moveu para Nações Unidas permaneceriam em Timor-Leste após a consulta e que o planeamento dessa presença constituiria o principal tópico do último encontro tripartido de foram uniformes e que, felizmente, a maioria dos países membros procurou pôr não ferir o que entendia serem interesses indonésios. Claro que as posições não altos funcionários 28. alguma pressão sobre Jacarta. Mas foram neutralizados pela militância dos poucos A leitura conjugada destas duas cartas evidencia a intenção do Secretário-Geral que assumiram a tarefa de encobrir as responsabilidades indonésias na gestação e de, tal como preconizado por Portugal, começar a preparar o período pós-eleitoral, incitamento do clima de violência e intimidação, visando influenciar o acto eleitoral. procurando também introduzir mais um elemento dissuasor da violência que marcava a actuação das milícias e dos seus mentores indonésios. a) De uma forma pouco transparente, privilegiando as consultas informais e fazen- Em suma, o Conselho agiu: 30 de Julho As consultas informais do Conselho dão luz verde às recomendações do ouvidos de mercador às solicitações de debates públicos; de Kofi Annan. Certos membros ecoam as preocupações expressas pelo Secretário- b) Dentro de uma visão acentuadamente conservadora da utilização dos meios de -Geral em relação à segurança geral do Território. Outros solicitam que o Secretariado intervenção de que dispõe. As resoluções aprovadas limitaram-se a transcrever (para apresente um plano de actuação para o período pós-consulta popular. menos) as recomendações do Secretário-Geral. O meio privilegiado de acção foram 3 de Agosto O Conselho de Segurança adopta a Resolução 1257/99 que prolonga o mandato da UNTAET por um mês, até 30 de Setembro. recorreu à declaração presidencial 31 ). Mesmo essas ficaram sempre muito aquém as declarações à imprensa, o menor dos instrumentos ao seu alcance (nem sequer Creio que esta listagem é reveladora da atitude do Conselho de Segurança. Corresponde ela à primeira das três condições mencionadas pelo Secretário-Geral em das posições expressas pelos seus porta-vozes; das afirmações públicas do Secretário-Geral, do conteúdo dos seus relatórios e até Maio 29 como base do sucesso da operação? Penso que a resposta, a exemplo do c) E sem qualquer iniciativa inovadora que alertasse os responsáveis indonésios pela comportamento do próprio Conselho, terá de situar-se num bem português assim- violência para as consequências das suas acções. Houve chamadas de atenção, mas -assim. sempre cuidadosamente formuladas por forma a evitar reacções negativas, sobretudo da parte de altas patentes militares indonésias, a nível nacional ou local. A preo Estes encontros mantiveram-se, sem alteração, mesmo depois de concluído o processo negocial. Neles o Governo português, representado sempre por Fernando Neves, procurou encontrar com os indonésios formas práticas de assegurar uma transição pacífica e uma adequada execução dos Acordos. A nível de Nova Iorque, mantivemos também encontros semanais com o mesmo objectivo, a nível de Representantes Permanentes, com o Secretariado chefiado por Francesc Vendrell. 29 Vide A composição do Conselho de Segurança era a seguinte: Estados Unidos, Federação Russa, China, Reino Unido e França, membros permanentes; Holanda, Canadá, Estónia, Brasil, Argentina, Gabão, Gâmbia, Namíbia, Bahrain e Malásia, membros eleitos. 31 A declaração presidencial é um texto formal lido em sessão pública.tem de ser acordado por unanimidade. Isso talvez justifique a ausência da sua utilização.

9 20 cupação constante de equilíbrio levou-o frequentemente a (quase) equiparar as actividades dos grupos pró-autonomia e pró-independência, sem olhar ao risco de contradizer ou ignorar os pontos de vista do Secretariado das Nações Unidas, tanto em Nova Iorque como em Díli. Não se tratou de uma atitude discriminatória em relação a Timor-Leste. A verdade é que, no cômputo geral, o Conselho agiu como é seu hábito em situações similares, quando está envolvido um membro das Nações Unidas com um certo poder e não estão em jogo interesses directos dos cinco membros permanentes: de forma rotineira, sem capacidade analítica e procurando refúgio (selectivo) na liderança do Secretário-Geral. O sobressalto e a oportunidade perdida da prevenção Na primeira metade de Agosto, o objecto principal de discussão no Conselho foi a presença das Nações Unidas na fase posterior à consulta. Mas, os seus membros não podiam fugir à seriedade das informações que chegavam, de vários quadrantes, sobre o agravamento da situação de segurança no território. O recenseamento eleitoral terminara com êxito, mas, em contrapartida, multiplicavam-se os sinais dos grupos pró-autonomia de que não aceitariam um resultado contrário aos seus desígnios. Era, também, cada vez mais óbvia a cobertura de que beneficiavam por parte das autoridades locais indonésias. A discussão de um novo projecto de resolução sobre o período pós-eleitoral voltou a relançar a polémica sobre a imparcialidade da UNAMET. Esta atitude de alguns membros do Conselho intensificou as preocupações do Governo português. Delas demos conta a vários níveis, em Nova Iorque e nos trabalhos preparatórios dos encontros de altos funcionários, tanto ao Secretariado como à própria Indonésia. Portugal não desejava um novo adiamento da data da consulta, mas a campanha de violência desencadeada pelas milícias punha em risco a campanha eleitoral e a própria votação. Exigíamos medidas efectivas de controlo da actuação das TNI e das autodenominadas milícias por parte do Governo de Jacarta. Mesmo que o acto eleitoral decorresse de forma aceitável, temíamos as reacções subjacentes, dado não termos dúvidas (nem o Secretariado das Nações Unidas) quanto ao seu resultado. Neste contexto, o Ministro dos Negócios Estrangeiros português, Jaime Gama, enviou uma carta ao Secretário-Geral, no dia 18, sugerindo a deslocação a Timor- -Leste dos três signatários dos acordos de 5 de Maio quando fossem anunciados os resultados da votação. Certamente na sequência das consultas que efectuou, Kofi Annan teve de declinar a proposta alguns dias depois. As razões que motivaram a iniciativa do Ministro português deram, contudo, algum fruto. O Secretariado passou a encarar seriamente a delicadeza do momento do anúncio do resultado e o próprio Secretário-Geral tomou logo a iniciativa (depois não concretizada) de enviar nessa data o seu Representante Especial a Díli. Restava saber se poderíamos convencer o Conselho de Segurança a partilhar os mesmos sentimentos. O dia 23 uma semana antes do acto eleitoral foi crucial. Tomámos conhecimento, através do Secretariado, do teor de uma carta da Comissão Eleitoral da UNAMET endereçada a Ian Martin, indicando que não estavam criadas as condições para a prevista realização de consulta popular, em virtude de a Indonésia não ter sido capaz de pôr em prática os requisitos para ela requeridos. Dever-se-ia ou não seguir em frente? Nos termos do acordo tripartido, a responsabilidade quanto à determinação da existência de condições para a realização da consulta e a validação dos seus resultados recaía exclusivamente sobre as Nações Unidas e o próprio Secretário-Geral. Kofi Annan enviou no dia seguinte ao Conselho o Secretário-Geral-Adjunto para os Assuntos Políticos, Kieran Prendergast. No formato habitual de consultas informais, Prendergast apresentou um relatório oral, destacando alguns aspectos positivos no campo político, como o sucesso do recenseamento ou os encontros de reconciliação entre timorenses 32. O ponto saliente da sua intervenção foi, contudo, o quadro negativo a nível de segurança. Nesse contexto, referiu a carta da Comissão Eleitoral (cujo texto, porém, não foi distribuído) e a preocupação com o facto de a Indonésia não estar a cumprir as suas obrigações, permitindo um clima generalizado de violência e impunidade. A hipótese do adiamento de consulta foi discutida, mas posta de parte por todos os membros do Conselho: o processo estava adiantado demais para ser reversível. Por isso, no final, a tradicional declaração à imprensa do Presidente deu luz verde ao Secretário-Geral para realizar a consulta na data prevista. O Conselho não agiu isoladamente. O Secretariado, o Governo português, os líderes timorenses (incluindo Xanana Gusmão) e o Core Group de apoio a Timor- 32 Estes encontros foram activamente promovidos por Xanana Gusmão, que continuava detido em Jacarta, mas cuja influência moderadora crescia progressivamente. 21

10 22 -Leste 33 manifestaram-se, com mais ou menos reservas, a favor dessa decisão, instando tude mais firme relativamente à falta de resposta indonésia aos sucessivos apelos que Jacarta a tomar medidas. Ninguém esquecia, porém, o alerta lançado pela Comis- lhe eram dirigidos. Além do mais, o clima de intimidação e de insegurança estendia- são Eleitoral e os perigos que rodeavam a realização da consulta e o período subsequente. tácito que vigorava desde a assinatura dos acordos 35, a delegação portuguesa pediu -se agora ao próprio pessoal da UNAMET. Em consequência, quebrando um acordo Essa chamada de atenção facilitou a conclusão das negociações sobre o projecto para intervir na sessão formal do Conselho que aprovaria a nova Resolução sobre de resolução, redigido pela delegação britânica, 34 relativo à fase posterior à consulta. Timor-Leste. A reacção inicial dos seus membros foi negativa, incluindo a dos nossos principais aliados. Insistimos, defendendo a necessidade de confrontar os indo- Mas não foi suficiente para alterar a situação no terreno. Nos dois dias anteriores à adopção formal do projecto de resolução os incidentes intensificaram-se, nésios com a expressão pública da preocupação da comunidade internacional face à tornando ainda mais clara a conivência entre as forças militares e de segurança incapacidade de cumprirem as suas obrigações. indonésias e as milícias pró-integração. A inquietação portuguesa era partilhada por Com o apoio do Secretariado, obtivemos ganho de causa 36. Ainda no mesmo muitas outras delegações, com destaque para a australiana. Washington admitiu também não excluir a possibilidade de a violência se tornar incontrolável, diligencian- Fréchette, e com o Secretário-Geral-Adjunto Prendergast. A mensagem era simples: dia, e na ausência do Secretário-Geral, avistei-me com a Vice-Secretária-Geral, Louise do em Jacarta para chamar as autoridades indonésias à razão. tornara-se essencial um esforço suplementar indonésio para melhorar de forma O Conselho de Segurança voltou a reunir em consultas informais (dia 26), efectiva, no terreno, as condições de segurança. Importava, por isso, que as Nações ouvindo novo relato sombrio do Secretário-Geral-Adjunto Prendergast. Na linha da Unidas indicassem claramente a Jacarta que ainda não estava feita a avaliação final proposta portuguesa avançada uns dias antes, sugeriu o envio de uma missão de sobre a existência ou não de condições para a realização da consulta. A posição nesta observadores do Conselho a Timor-Leste. Não chegaria a tempo do voto, mas poderia estar no terreno aquando do anúncio dos resultados e constituiria uma fonte O objectivo, esse, era duplo: vincar ao mais alto nível, no Secretariado, o ponto matéria deveria manter-se em aberto até ao início da realização do acto eleitoral 37. objectiva de informação sobre a situação de segurança. de vista português e poder confrontar o Conselho de Segurança com a nossa posição O Conselho adiou a decisão sobre este ponto, insistindo no procedimento habitual: uma declaração à imprensa, mais forte do que a anterior; a convocação do encontro, logo a seguir, com o Presidente do Conselho. Dei-lhe conta da decisão que e a reacção (que sabia iria ser positiva) do Secretariado. Para isso, solicitei um Embaixador indonésio para lhe serem comunicadas as preocupações do Conselho; e o Secretariado me comunicara de manter a situação em avaliação permanente até ao a reiteração do apoio à realização da consulta popular no dia previsto. O porta-voz momento da realização da consulta, indo assim ao encontro do desejo português. E do Secretário-Geral foi mais longe na condenação dos incidentes e na exigência da pedi que deixasse em aberto a possibilidade de convocar de urgência o Conselho, adopção de medidas imediatas por parte das autoridades indonésias caso a situação no terreno justificasse uma pronta reacção da comunidade internacional. No fundo, deixei subentendida a eventualidade do pedido de uma interven- A consciência do perigo da deterioração da situação em Timor-Leste levou Portugal a procurar novas formas de motivar o Conselho de Segurança para uma ati Grupo consultivo constituído pelo Secretariado para o aconselhar na condução da operação e constituído pelos países mais directamente interessados em Timor-Leste (com exclusão dos signatários dos acordos): Estados Unidos, Reino Unido, Japão, Austrália, Nova Zelândia e Coreia. 34 Os ingleses são os iniciadores tradicionais dos projectos de resolução sobre Timor-Leste. São-no, de resto, de uma forte percentagem das Resoluções do Conselho. É o privilégio de quem é o dono da língua dominante nas negociações. Apesar de acusações esporádicas de manipulação em benefício próprio, é, em geral, reconhecido o profissionalismo com que os diplomatas britânicos trabalham e que lhes vale o apoio dos Estados Unidos, que não entram em competição. 35 As sucessivas Resoluções foram sempre adoptadas como textos presidenciais, uma forma de manifestar a unanimidade do Conselho, dispensando intervenções justificativas das posições adoptadas pelos países membros. Na prática, aquele órgão procurava evitar manifestações públicas de desacordo que afectassem a marcha do processo eleitoral, mantendo também Portugal e a Indonésia em silêncio nas suas sessões formais. 36 Além de Portugal e da Indonésia, intervieram ainda a Austrália, a Nova Zelândia, a Coreia e a Presidência da União Europeia (Finlândia). Os membros do Conselho limitaram-se a adoptar por unanimidade a Resolução 1262/ A posição oficial da ONU era a de que seria Ian Martin até ao último momento a decidir se havia ou não condições para realizar a votação.

11 24 ção internacional, se os indonésios se revelassem incapazes de dominar novos surtos de violência 38. No dia da votação, a 30 de Agosto, o Secretariado deu conta, no final das consultas informais, do modo satisfatório como decorrera a ida às urnas, referindo apenas alguns incidentes esporádicos. A determinação do povo timorense em aproveitar a oportunidade que lhe era oferecida de decidir sobre o seu futuro impressionou a comunidade internacional. O Conselho também não foi insensível a isso. Muitos dos seus membros expressaram regozijo pelo modo como decorrera o acto eleitoral e admiração pela enorme afluência às urnas. Outros preferiram, no entanto, pôr o acento tónico na capacidade indonésia de assegurar um voto relativamente livre e pacífico. Por um momento, quase pareceram infundados os receios dos que temiam uma catástrofe pós-eleitoral e alguns apontaram a Portugal o pecado da propagação de pontos de vista alarmistas. Afinal, o principal objectivo dos acordos de Maio fora alcançado. O Conselho de Segurança gerira a situação dentro dos seus parâmetros habituais. Apesar de algumas reacções mais duras, a preocupação principal continuou sempre a ser evitar pôr a autoridade de Jacarta em xeque. À perda óbvia e progressiva de força e influência por parte do Presidente Habibie, desde as primeiras eleições democráticas na Indonésia, o Conselho respondia com panos quentes, procurando, colectiva ou bilateralmente, neste caso através dos seus membros mais influentes como os Estados Unidos, convencer a hierarquia militar indonésia a agir. Refugiando-se no argumento (risível) da militância pró-indonésia de membros não-permanentes, como o Bahrain ou a Malásia, e na necessidade de preservar o consenso nesta questão, os cinco membros permanentes optaram por evitar a adopção de medidas fortes de intervenção, quer as preconizadas por Portugal, ou já encaradas por países vizinhos como a Austrália, quer mesmo as sugeridas pelo Secretariado e pelo próprio Secretário-Geral. O Conselho falhou, assim, uma oportunidade única de pôr em prática medidas preventivas apropriadas, mesmo que de carácter meramente político. Poderiam ter sido insuficientes para evitar o que se seguiu, mas ao menos teria havido um sinal mais concreto de que a comunidade internacional estava a acompanhar de perto a situação e de que não ficaria sem resposta a cumplicidade indonésia na tentativa de subversão dos resultados eleitorais. É um lugar comum a crítica à tradicional incapacidade de o Conselho actuar preventivamente. Só a explosão das crises e a mobilização das opiniões públicas 39 motiva politicamente os poderosos a agir. Timor-Leste não escapou a esta regra. 25 O que faz mover o Conselho No princípio de cada mês muda a Presidência do Conselho. A 1 de Setembro, o Representante Permanente da Holanda, Peter van Walsum, substituiu o Embaixador da Namíbia. Pedi imediatamente para o ver. As inquietações do Governo português acentuavam-se com as notícias e as imagens provenientes do terreno. Lisboa continuava firmemente empenhada em manter o diálogo e a cooperação com o Governo indonésio. Mas não se podia ignorar a completa ineficácia das medidas sucessivamente anunciadas por Jacarta. O Conselho de Segurança deveria preparar-se para actuar, de imediato, em Timor-Leste. Não podia esquivar-se à sua responsabilidade de garantir as condições indispensáveis para ser posto em prática o resultado da consulta. Reiterava, por isso, a proposta do envio imediato de uma missão do Conselho a Jacarta e a Díli. E mais: o Conselho deveria começar já a ponderar acções mais determinadas e de maior alcance, designadamente a constituição de uma força de paz. O Presidente fez o relato da nossa conversa nas consultas informais que nesse mesmo dia os seus membros dedicaram a Timor-Leste. No final da reunião, o balanço não era animador, do nosso ponto de vista. A sugestão do envio imediato de uma missão do Conselho colhera apenas apoio de três delegações, nenhuma delas membro permanente. Pior ainda fora a reacção à sugestão de constituição de uma força de paz: só o Brasil manifestara uma predisposição favorável.a única nota encorajadora partira, uma vez mais, do Secretariado: evitando pronunciar-se oficialmente quanto à criação de uma força de paz, Prendergrast deixara implícito que os membros do Conselho deveriam começar a preparar-se para essa possibilidade O Presidente do Conselho de Segurança era nesse mês o Embaixador da Namíbia, Martin Andjaba, que dias depois chefiaria a missão daquele órgão à Indonésia e a Timor-Leste. Respondeu-me correctamente: esperava que tudo corresse pelo melhor, mas, se assim não fosse, estava pronto a convocar o Conselho. 39 Frequentemente referida como efeito CNN. 40 Talvez embaraçado com a sua própria inacção, o Conselho, não tomando decisão, solicitou ao Secretário-Geral que continuasse a acompanhar a situação de forma a auxiliá-lo a gerir a questão e a decidir. Tem sido uma constante do mandato de Kofi Annan: tomar a iniciativa na ausência da vontade política dos Estados-membros. Talvez não seja conforme com a Carta, mas esta atitude tem estado na base de alguns êxitos ultimamente alcançados.

12 26 A deterioração da situação no território e a relativa passividade do Conselho obrigaram Portugal a multiplicar diligências visando intensificar a pressão internacional sobre Jacarta 41. Esse empenho cresceu com a atitude negativa indonésia, que procurava vender ao Conselho teses como a provocação dos partidários pró-independência ou a fraude do acto eleitoral, levada a cabo por funcionários da UNAMET. Solicitei novo encontro com o Presidente do Conselho de Segurança no dia 2. O objectivo era deixar ainda mais clara a mensagem que já transmitira: Jacarta não queria ou não era capaz de controlar a situação em Timor-Leste. Impunha-se que o Conselho estudasse a adopção de medidas adequadas, incluindo a possibilidade do envio de uma força de paz que permitisse o rápido reforço da componente de segurança das Nações Unidas em Timor-Leste. Caberia ao Conselho decidir a configuração de uma tal acção, no exercício da sua competência. O Presidente suscitou a questão da necessidade do consentimento do host country, que vinha já a ser debatida nos corredores. Recordei-lhe que o estatuto jurídico internacional do Território não reconhecia a Indonésia como tal. Éramos a favor de obtenção da concordância de Jacarta, mas o Conselho de Segurança deveria estar preparado para todas as eventualidades. Pela nossa parte, continuávamos preparados para aplicar na íntegra os Acordos de Maio, estando o Ministro dos Negócios Estrangeiros disposto a reunir com o seu homólogo indonésio e com o Secretário-Geral logo após o anúncio dos resultados da consulta popular. Ainda nesse mesmo dia, o Embaixador Walsun transmitiu-me a resposta do Conselho de Segurança: não havia apoio para a constituição de uma força de paz. Insisti de imediato sobre a necessidade de uma abordagem de outras fórmulas que permitissem estabilizar a situação em Timor-Leste, nomeadamente a autorização do Conselho para que países interessados pudessem deslocar forças para o território 42. Manifestei-lhe também a intenção portuguesa de pedir a convocação urgente do Conselho, caso a situação se agravasse nas horas subsequentes ao anúncio do resultado eleitoral. A persistência de uma atitude de tolerância em relação a Jacarta tornou-se inaceitável para o Governo português, que redobrou as advertências e as chamadas de atenção. Na manhã do dia seguinte recebi, finalmente, em Nova Iorque a primeira notícia animadora: a delegação britânica recebera instruções para apoiar o envio de uma força internacional para Timor-Leste e para passar a ter um papel activo em prol das posições portuguesas 43. Em contrapartida, poucas horas depois, os americanos confirmavam ser contra a constituição de qualquer força, quer das Nações Unidas, quer internacional 44. Inconformado com esta posição, perguntei directamente a um alto funcionário da Missão em Nova Iorque o que fariam Washington e o Conselho de Segurança caso se concretizasse a ameaça de um banho de sangue em Timor- -Leste. A resposta foi dura e concisa: I m afraid, nothing. Kofi Annan fez questão de ser ele próprio a anunciar, ainda no dia 3, em sessão formal do Conselho, os resultados eleitorais. Quis, assim, assinalar a importância que a comunidade internacional atribuía ao momento e prevenir novas tentativas de alegação de fraude eleitoral. A opção dos timorenses era clara. Menos clara era a capacidade ou a vontade indonésia de fazer respeitar essa opção 45.Tentando responder a essas dúvidas e certamente prejudicar a insistência portuguesa no envio imediato de uma missão de observação do Conselho de Segurança, Jacarta anunciou que os Ministros dos Negócios Ali Alatas e o Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas General Wiranto se deslocariam de imediato a Díli. A missão Alatas-Wiranto serviu apenas para confirmar o que os meios de comunicação social já haviam divulgado: a situação estava incontrolável e as garantias de Jacarta não tinham qualquer tradução prática no terreno. Na realidade, era cada vez mais evidente a orquestração entre as TNI, a polícia e as milícias, conluiadas num plano de destruição de Timor-Leste Finalmente um membro permanente do CS propunha-se abandonar o aconchego de uma atitude puramente declaratória. A decisão inglesa terá sido determinada pelo próprio Primeiro-Ministro Tony Blair, na sequência 41 O Presidente da República e o Primeiro-Ministro empenharam-se pessoalmente, reforçando os esforços desenvolvidos pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros e pela máquina diplomática do Ministério dos Negócios Estrangeiros. 42 Pelo menos dois países estavam dispostos a fazê-lo: a Austrália e Portugal, embora o primeiro exigisse o consentimento de Jacarta e o apoio político expresso dos Estados Unidos. A figura da chamada coallition of the willing não era nova no Conselho de Segurança, que dera já cobertura nos últimos anos a operações desse tipo, como as que ocorreram na Albânia e na República Centro-Africana. de contactos com o seu homólogo português. 44 Apesar das pressões que o Pentágono estava já a fazer em Jacarta, mantinha-se ainda firme a ligação entre as estruturas militares dos dois países. O Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas americanas reafirmava a sua confiança nas qualidades de chefia do General Wiranto. Esta atitude bloqueava a Austrália, que fazia depender a sua iniciativa de avançar com uma força do apoio do músculo americano. 45 Procurando tranquilizar a comunidade internacional, Jacarta anunciou a deslocação de três companhias da polícia e duas de militares para o território. 46 A UNAMET começara já, entretanto, a evacuar o seu pessoal, tendo sido obrigada a retirar de metade dos distritos timorenses. O progressivo e rápido desaparecimento dos observadores internacionais eliminava testemunhas e deixava as populações à mercê dos agressores. 27

13 28 No dia 5 de Setembro, o Secretário-Geral empenhou-se pessoalmente na avaliação da possibilidade de se avançar de imediato com uma força para Timor-Leste, procurando obter para isso a cooperação de Jacarta e mantendo-se em permanente contacto e concertação com Portugal. Havia total sintonia entre nós quanto à configuração política dessa operação: deveria ser apresentada como uma ajuda às autoridades de Jacarta para controlar a situação em Timor-Leste e não como uma acção militar contra a Indonésia. O Governo português reiterou publicamente a sua disponibilidade para integrar essa força. O Conselho de Segurança, porém, foi incapaz de tomar uma decisão. Entre os membros permanentes, só o Reino Unido e a França 47 se mostraram dispostos a apoiar uma intervenção militar. Os Estados Unidos, embora mais atentos às consequências da atitude indonésia, continuavam ainda a privilegiar os contactos com o Presidente indonésio e com as autoridades militares do país. A oposição russa era notória e a China, evitando pronunciar-se directamente, sublinhava a imprescindibilidade do consentimento indonésio. Entre os membros não-permanentes, a rigidez das posições do pequeno grupo de apoio a Jacarta, liderado pelo Bahrain 48, continuou a sobrepor-se à simpatia com que outros timidamente encaravam uma tomada de posição mais interveniente. Uma vez mais, o Conselho iria ficar aquém do Secretariado. Neste, a todos os níveis, havia acordo quanto à necessidade do envio de uma força de emergência para Timor-Leste. O Secretário-Geral procurava activamente obter a concordância indonésia 49. E os dois Departamentos, o de Assuntos Políticos e o das Operações de Paz, tentavam já identificar os países prontos a disponibilizar elementos para essa (eventual) força 50. Mas o Presidente do Conselho, em nova declaração à imprensa, só foi autorizado a dizer que estava a ser planeado o envio de uma missão do Conselho de Segurança para discutir com o Governo da Indonésia medidas concretas que permitissem concretizar o resultado eleitoral e que o Governo da Indonésia tinha recebido bem essa intenção 51. Portugal solicitou de imediato que o Conselho não fechasse a porta a uma acção na área da segurança, independentemente da decisão, correcta, do envio da missão. Insisti, por isso, na convocação urgente de uma sessão formal, aberta, do Conselho de Segurança. Kofi Annan, por seu lado, convocou o novo Representante Permanente dos Estados Unidos, Richard Holbrooke, comunicando-lhe a sua convicção da necessidade do envio de uma força internacional para Timor-Leste que ajudasse os indonésios a garantir a segurança no país 52. Nos dias que se seguiram, a opinião pública internacional foi sendo confrontada com o horror da destruição sistemática e irracional de um país, cujo povo acabara de escolher o seu próprio destino pelas mãos das Nações Unidas. E assistia à contenção corajosa dos que optaram por não responder à fúria assassina da minoria que não tinham conseguido impor a sua vontade. Xanana Gusmão, que da prisão domiciliária em Jacarta passara para a protecção da Embaixada britânica, era a voz respeitada do apaziguamento. E Ramos Horta, em Nova Iorque, multiplicava os contactos, estabelecendo com Holbrooke o relacionamento que o levaria, alguns dias depois, a encontrar o Presidente Clinton em Auckland A delegação francesa, mantendo um certo low profile nas discussões, foi desde o início, entre os membros permanentes, a que mais simpatia manifestou pelas posições preconizadas por Portugal. Em contrapartida nunca assumiu o papel activo mais tarde adoptado pelas Missões do Reino Unido e dos Estados Unidos. 48 Foi para mim um mistério a posição assumida pelo Representante Permanente do Bahrain. Se obedecia a instruções da sua capital, é difícil explicá-las com o simples argumento da solidariedade islâmica.várias vezes procurei chamar a atenção para o perigo de uma atitude árabe puramente negativa. Em vão. Recentemente os árabes tiveram de confrontar as consequências dessa atitude quando a questão de Timor lhes foi recordada no Conselho de Segurança a propósito da proposta árabe de envio de uma força de interposição para a fronteira entre Israel e a Palestina, recusada por Telavive. 49 O Presidente Habibie confidenciou nesse dia poder aceitar o envio de uma força internacional para Timor-Leste. Antes teria de declarar o Território em estado de lei marcial, para dar as rédeas do comando local ao General Wiranto. Só depois estaria em posição de aceitar o auxílio internacional para repor a lei e a ordem. Ficava no vácuo a duração do estado de emergência. 50 A Austrália assumira a iniciativa neste campo. Mas considerava insuficiente a companhia da Nova Zelândia e problemática a de Portugal. Países como o Canadá e os Estados Unidos admitiam contribuir financeiramente, mas não com homens. O envolvimento do DPKO era pessoalmente supervisado pelo seu chefe, o Secretário-Geral- -Adjunto Bernard Miyet. 51 Declaração à imprensa do Presidente do CS de 5 de Setembro, após consultas informais convocadas, para ouvir um briefing do Secretariado sobre a deterioração da situação em Timor-Leste. 52 Estava-se num Domingo, véspera do Labor Day. O agravamento da situação em Timor-Leste não deixou as Nações Unidas disfrutar do longo fim-de-semana que assinala o fim do Verão. Holbrooke acabara, finalmente, de assumir o seu posto em Nova Iorque, mas ainda não tinha apresentado credenciais ao SG. 53 A contenção das FALINTIL e dos partidários da independência foi essencial para evitar a repetição do cenário da guerra civil com que os seus opositores se preparavam para demonstrar a inviabilidade de Timor-Leste independente.

14 30 No terreno, assistiu-se à consumação da retirada do pessoal da UNAMET, que cia do Conselho de Segurança. A maioria dos seus membros reagiu com cautela: havia arrastou também a saída dos funcionários que compunham a Missão de Observação que evitar prejudicar o sucesso da sua própria missão, que se encontrava em portuguesa em Timor-Leste, entretanto refugiada nas instalações das Nações Unidas 54. Jacarta e ainda não fora autorizada pelos indonésios a deslocar-se a Díli 57. Portugal e o Secretário-Geral, mais do que nunca, convergiam na urgência de pôr Insistimos no pedido, reforçando-o com a sugestão de o Brasil, como membro travão à campanha de terror e de chamar Jacarta à responsabilidade, mas não encontravam o eco desejado. dia seguinte, já depois de Holbrooke haver comunicado a sua decisão de passar a do CS, escrever também uma carta ao seu Presidente no mesmo sentido. Fá-lo-ia no De um modo esquemático, creio poder dizer que, nesse período, o Conselho de defender a convocação da sessão formal de emergência. Segurança e os países envolvidos na questão se dividiram, tacticamente, em dois Foram ainda necessárias muitas horas de trabalho para obter o consenso sobre grupos: os apoiantes da Indonésia defendiam que qualquer tomada de decisão a data, hora e formato da reunião. Após contactos, por vezes duros, connosco e com deveria aguardar o regresso da missão enviada a Jacarta (e a Díli) e o respectivo relatório; os que olhavam ao que se passava no terreno preconizavam uma atitude de Mas mais importante foi nova declaração de Kofi Annan que marcou decisiva- os americanos, a Rússia não se opôs 58. intervenção e não de expectativa. mente o tom em que iria decorrer a sessão formal do dia seguinte. Com uma total Portugal liderou este segundo grupo. A favor, como éramos, da constituição da frontalidade, o Secretário-Geral tornou público: que a Indonésia falhara na responsabilidade de manter a ordem e a segurança em Timor-Leste; que as Nações Unidas força de intervenção, entendíamos que o Conselho deveria reunir de imediato em sessão pública que poderia constituir um elemento de pressão definitivo para forçar não abandonariam o povo timorense na sua hora de maior necessidade; que a Jacarta a aceitar a ajuda internacional. Indonésia deveria solicitar o apoio da comunidade internacional para a tarefa de Holbrooke passou a defender a inevitabilidade do recurso à força de intervenção. O Presidente Clinton mostrou-se desde o início favorável a essa posição, que força internacional; e que se a Indonésia não desse o seu consentimento deveria repor a ordem no território; que vários países estavam dispostos a participar numa veio publicamente a apoiar dias depois 55. No dia 7, o diário The New York Times publicava, na primeira página, um artigo com um título significativo A push to intervene internacionalmente. responder por crimes contra a humanidade, sendo os seus autores responsabilizados in East Timor is gathering backers at the UN 56. O facto de a sessão aberta pelo Secretário-Geral se realizar num sábado, sublinhou ainda mais o seu carácter urgente.a forma como decorreu confirmou a justeza A consumação da tragédia em Timor-Leste já não admitia atitudes de distanciamento. Nas reuniões informais do Conselho, os hard-liners tinham dificuldades em das posições que Portugal tinha vindo a defender. Intervieram 52 países e só um pequeno número expressou reservas directas à constituição de uma força multina- repetir argumentos que chocavam com realidades como a evacuação da UNAMET. A China, no dia 8, deu a conhecer estar agora aberta ao envio imediato de uma força. cional. A esmagadora maioria manifestou-se a favor e quase uma dezena de países O Governo português formalizou, nesse mesmo dia, o pedido de reunião de urgên- anunciou disponibilidade para participar na força. A mensagem para Jacarta não podia A MOPTL (Missão de Observação Portuguesa em Timor-Leste) fora estabelecida em conformidade com o Anexo II dos Acordos de 5 de Maio sobre as modalidades da consulta popular. 55 O próprio Presidente revelaria não ter podido ficar indiferente ao apelo português que lhe fora transmitido ao mais alto nível. Começaram também a fazer efeito junto da opinião pública americana as imagens provenientes do Território e a mobilização dos meios de comunicação social e do povo português. Holbrooke estava bem acompanhado, mas não encontrou eco imediato nas várias agências envolvidas no processo de decisão em Washington. 56 A autora, Barbara Crossette, corrigia nesse artigo uma percepção tradicional pouco favorável a Portugal nesta questão. Foi o ponto de partida para uma escrita actuante que nos foi muito útil. 57 Um outro argumento pesava na posição de delegações como a americana: o receio de que um debate aberto mostrasse as Nações Unidas divididas, com muitos países a defenderem a soberania indonésia. Nunca aceitámos essa perspectiva. Importava, sobretudo, obrigar os membros do CS a assumirem publicamente as suas posições. Quanto aos outros membros, confiávamos, na força do sofrimento do povo timorense, que estava de novo na primeira linha das notícias internacionais, para mobilizar as respectivas opiniões públicas e autoridades. 58 A posição russa teve sempre em mente a Tchéchenia. Para escamotear essa evidência, a sua delegação no Conselho de Segurança recorreu a argumentos formais e processuais limitando-se, na substância, a invocar com pouca convicção as susceptibilidades islâmicas e o respeito devido à soberania Indonésia.

15 32 ser mais clara 59. No dia seguinte, o Presidente Habibie comunicou ao Secretário- -Geral a sua concordância com o envio da força multinacional. Estava, assim, aberta a porta para salvar Timor-Leste. Penso que esta sessão pública do Conselho marcou, em definitivo, uma viagem decisiva para o território e o modo como a questão passou a ser encarada nas Nações Unidas. O Presidente acedeu ao nosso pedido de intervir em primeiro lugar, antes mesmo dos membros do Conselho, como é tradicional. Considerávamos crucial transmitir logo de início a mensagem sintetizada no final da intervenção que proferi: é necessário que Timor-Leste will become again a place for the living 60. Na mesma linha, e como previamente orquestrado, discursaram a seguir os Embaixadores Gelson da Fonseca, do Brasil, e Richard Holbrooke, dos Estados Unidos. Ao impacto destas três intervenções concertadas juntou-se ainda um outro elemento inovador: por insistência de Portugal, todos os países da União Europeia falaram a título nacional (mantendo-se também o discurso da Presidência). O objectivo era não deixar dúvidas ao Presidente indonésio quanto à reacção internacional ao que se passava em Timor-Leste. Creio ter sido plenamente atingido. Habibie não poderia ficar indiferente, por exemplo, a que o Representante Permanente de um país como a Alemanha, que constituía um dos seus principais e mais fortes apoios, acenasse em pleno Conselho com a ameaça de sanções caso ele não consentisse no envio da força. E não ficou. O detalhe de descrição que acabo de fazer é bem revelador do que faz mover o Conselho de Segurança: a vontade política dos Estados-membros que detêm o poder efectivo, a começar, naturalmente, pelos Estados Unidos. Quando a questão do veto se não coloca, e era esse o caso de Timor-Leste 61, vence em geral no Conselho quem está determinado em obter uma decisão num sentido bem definido. Foi, por isso, essencial tornar as metas imediatas a atingir bem claras: o envio da missão e a constituição de uma força multinacional. Motivar a vontade política de quem pode decidir não é fácil. Em situações como a de Timor-Leste, nem sempre é simples ou linear contrapor valores a interesses. Nos primeiros dias de Setembro, uma personalidade política de topo da Administração americana contestava a tentativa de antagonizar a Indonésia, país com peso mundial, por causa de um território exíguo, pobre e sem importância como Timor-Leste 62. Daí a relevância de uma acção coesa, coerente e tenaz como a que foi desenvolvida por Portugal. A comunhão de sentimentos com o povo timorense e o manifesto desinteresse material português na causa timorense tiveram profunda repercussão na opinião pública mundial e junto de dirigentes políticos. Uma vez conquistados o Reino Unido e a França, depois os Estados Unidos e a China, a Rússia não podia fugir ao consenso dos cinco membros permanentes. E os outros membros, que por serem eleitos deveriam ser os primeiros a defender os princípios básicos da Organização, deixaram de dispor de espaço de manobra, legal ou moral, para justificar a política condenável da Indonésia. Quando o Conselho se procura refugiar na rotina dos procedimentos, fugindo a tomar decisões, é fundamental encontrar quem chefie. Kofi Annan desempenhou esse papel na questão de Timor-Leste, que se enquadra, aliás, num pendor que se tem vindo a acentuar sempre que o Conselho de Segurança navega em águas indecisas 63. Ainda no campo da liderança é importante a atitude dos chefes de delegação. A entrada em cena de Richard Holbrooke deu outro ritmo à máquina americana: felizmente para Timor-Leste, o novo Representante Permanente americano revelou-se não só um político determinado como um defensor de causas de direitos humanos. Não julgo necessário lembrar a importância dos media na formação da vontade dos dirigentes políticos. É a constatação de um facto, por vezes com contornos inquietantes. Mas na questão de Timor-Leste essa influência foi altamente positiva. O sucesso da persistência portuguesa prova também que há espaço para os não- -membros do Conselho influenciarem o seu ritmo e as suas deliberações. Não se deve perder de vista que, enquanto permanecer o privilégio aristocrático dos cinco membros permanentes, tal depende em grande medida do seu consentimento. Mas há meios de expor a atitude dos poderosos. Não se pode é recuar ao primeiro sinal de oposição. É fundamental também procurar o maior número possível de apoios entre a generalidade dos membros da Organização, chamando a sua Na sua intervenção inicial, Kofi Annan afirmou: We urge Indonesia to agree to this force. But we are asking this agreement out of courtesy and respect for this nation.that respect is being jeopardized by this situation. 60 Esta frase joga com uma citação do Bispo Belo referida pelo seu biógrafo americano num livro intitulado, significativamente, From the Place of the Dead. 61 Não estava em jogo um interesse directo de nenhum dos membros permanentes. 62 Sandy Berger, Conselheiro para a Segurança Nacional de Bill Clinton, citado pelo New York Times. 63 Não espanta, por isso, o recente elogio de Richard Holbrooke, que o considera o melhor Secretário-Geral de sempre, apontando-lhe características de rock star.

16 34 atenção para o que se passa no círculo restrito, e muitas vezes exclusivo, do Conselho. à segurança humana e intervenção no novo século 65 : Deixem-me dizer que a acção pronta e efectiva do Conselho, ao autorizar uma força multinacional para Timor- -Leste, reflecte precisamente a unidade de desígnio para que hoje apelo. Esse apelo A intervenção Entre o pedido de ajuda do Governo indonésio transmitido ao Secretário- lembrava que a Carta impõe ao Conselho de Segurança ser defensor do interesse -Geral em 12 de Setembro e a autorização pelo Conselho de Segurança do estabelecimento da força multinacional decorreram apenas três dias. A sessão formal do dia dependência e globalização há o perigo de que outros procurem tomar o seu comum. A menos que seja visto como tal numa era de direitos humanos, inter- 15, que aprovou a Resolução 1264/99, foi precedida de intensas consultas que contaram já com as presenças em Nova Iorque dos Ministros dos Negócios Estrangeiros Mas nessa mesma intervenção Kofi Annan recorda o que ficou por fazer e o que lugar, como aconteceu no caso de Kosovo. da Austrália, Indonésia e Portugal. Foi ainda por pressão portuguesa, apoiada pelo é necessário visar em Timor-Leste: "Já se tinham contudo perdido demasiadas vidas Secretário-Geral, que se conseguiu um novo encontro tripartido. As discussões aí e já se havia consumado demasiada destruição para podermos descansar sobre os havidas marcaram o teor da Resolução adoptada, cuja redacção inicial coube, como nossos louros. O trabalho árduo de estabelecer uma paz duradoura e a estabilidade habitualmente, ao Reino Unido. O texto reflectiu também o relatório, objectivo e em Timor-Leste espera ainda por nós. Afinal, depois do termo do conflito, em Timorcontundente, que o Chefe da Missão do Conselho de Segurança à Indonésia e a -Leste como em qualquer outro lugar, é vitalmente importante que o nosso empenho na paz seja tão forte como o empenho na guerra. Nesta situação, como noutras, Timor-Leste, Matin Andjaba, apresentou. Depois de largos anos de ocupação indonésia, a libertação de Timor-Leste ganhava forma. O povo timorense pagou, no final, um preço altíssimo: a destruição ser universal, para ser legítima, também o nosso empenho na paz não pode acabar é essencial a consistência. Assim como o nosso empenho na acção humanitária deve consumada nas duas semanas de terror não tinha (nem tem) antecedentes nos anais com a cessação das hostilidades. O pós-guerra requer não menor habilidade, não da organização. Por isso mesmo, a comunidade internacional teve também de encarar a adopção de medidas sem precedente na história das Nações Unidas. tar um regresso à violência. menos sacrifícios, nem menores recursos, se se quer forjar uma paz duradoura e evi- O factor celeridade era prioritário. Daí ter vencido a tese que advogou o estabelecimento da força multinacional (INTERFET), em detrimento da que pretendia o Segurança decidiu o envio da força gerou ciúmes em alguns quadrantes do uni- Houve também o reverso da medalha. A prontidão com que o Conselho de lançamento de uma operação de paz nos moldes tradicionais. Mas desde logo ficaram definidos os parâmetros que levariam, a um prazo razoável, à substituição da situações como a do Ruanda em 1994, ou a Serra Leoa na actualidade. A inacção do verso da ONU. Países africanos foram particularmente sensíveis à comparação com primeira pela segunda. E esta não podia ser uma operação de paz, no sentido clássico, uma vez que teria de assumir a administração do território no período de tran- mão entregue aos cuidados da ECOWAS, foram repetidamente invocados como Conselho, no primeiro caso, e as hesitações e adiamentos no segundo, em primeira sição para a independência. Um verdadeiro esforço de nation-building, como passou a exemplo de discriminação por parte do Conselho. ser designado 64. Timor-Leste seria o filho querido dos países desenvolvidos, que não teriam A rapidez de actuação do Conselho, uma vez encontrada a vontade política de hesitado em forçar a mão de um país não-alinhado, enquanto o continente africano agir, foi saudada em geral e apontada como uma história de sucesso exemplar. O permanecia longinquamente como um enteado a que os países ricos deste mundo próprio Secretário-Geral lhe prestou homenagem na (longa) referência que fez a não atribuem prioridade. Timor-Leste no discurso com que apresentou, alguns dias depois, à Assembleia Geral Procurámos sempre combater essa percepção que não tinha em conta factores o Relatório anual sobre o Trabalho das Nações Unidas, dedicado, significativamente, específicos no caso de Timor-Leste. Desde logo, o Conselho só agiu depois de consumada a trágica destruição de vidas e bens no Território. Até lá, a atitude foi posi James Traub, no artigo mencionado em (21), define a operação de paz arquitectada para a UNTAET como um exercício de colonialismo benevolente ( UNTAET, then, is an exercise in benevolent colonialism ). 65 Intervenção na 54.ª Sessão da Assembleia Geral, em 20 de Setembro de 1999.

17 36 tivamente a de poupar a Indonésia, protegendo a sua soberania e a sua transição rações de todos os povos. Alguns meses antes, poucos dias depois de o Conselho de para a democracia, em detrimento de acções preventivas mais efectivas a favor do Segurança ter aprovado a intervenção militar em Timor-Leste, Kofi Annan defendera povo timorense. Em segundo lugar, a própria tomada de decisão só foi feita depois de obtido o consentimento indonésio: o Conselho, na realidade, não teve em consideração o estatuto internacional de Timor-Leste, olhando apenas para a autoridade política de facto do território e fechando os olhos à evidência das Nações Unidas nunca terem reconhecido a pretensão da integração na Indonésia. Finalmente, a rapidez da decisão teve a ver com o facto de estar já praticamente preparada a força de intervenção, com base numa coligação de vontades liderada pela Austrália e na qual Portugal, desde a primeira hora, deu o exemplo da disponibilidade para nela participar 66. Creio também ser razoável mencionar um outro factor relevante. Portugal fez jus à sua posição, para muitos meramente teórica, de potência administrante do território, não fugindo a responsabilidades que incluiam as decorrentes da sua qualidade de negociador e signatário dos acordos de Maio. A todo o momento, procurou obrigar o Conselho de Segurança a tomar posição sobre o que se passava em Timor- -Leste. Houve, assim, nesta questão, uma liderança efectiva e permanente que se não verificou noutros casos, sobretudo em África. O próprio suporte financeiro da operação foi desde logo assegurado, através de contribuições voluntárias de países como o Japão e a Austrália, com Portugal também aqui a assumir encargos substanciais, apesar da sua exclusão da INTERFET. Acresce ainda que o voluntarismo português encontrou sempre eco no Secretariado, a começar pelo próprio Secretário-Geral, privilegiando ainda a conjugação de esforços com Xanana Gusmão e outros dirigentes timorenses, no interior e exterior. já na Assembleia Geral que o Estado é agora geralmente considerado como estando ao serviço do seu povo, e não o contrário. Ao mesmo tempo, a soberania individual e nisto incluo os direitos humanos e as liberdades fundamentais de todos os indivíduos inscritos na nossa Carta tem vindo a reforçar-se com a consciência renovada do direito de cada pessoa ao controlo do seu próprio destino 68. Esta intervenção, como já referi, centrada nas perspectivas da segurança humana e da intervenção no novo século, desencadeou uma polémica generalizada em torno do conceito de intervenção humanitária. A doutrina Annan foi recebida com aplauso pelos países ocidentais, sendo em compensação imediatamente posta em causa por países influentes de outros grupos regionais, como a Malásia, o México, a Argélia, a Índia, a China ou a Rússia. Dois dias após o discurso do Secretário-Geral, o Ministro dos Negócios Estrangeiros da China resumia a questão deste modo: A chamada intervenção humanitária num Estado soberano, sem um mandato do Conselho de Segurança das Nações Unidas e sem o prévio consentimento do país visado, causará uma catástrofe humanitária maior em vez de resolver o problema 69. A dúvida pairou: teriam, como pretendido pelo Secretário-Geral, os casos de Timor-Leste, e, noutra dimensão, do Kosovo, aberto a via para uma nova era? A sondagem do milénio, amplamente referida no relatório We the peoples, 70 parece dar razão aos defensores de uma resposta positiva. A maioria dos entrevistados em todo o mundo apontou a protecção dos direitos humanos como a tarefa mais importante das Nações Unidas. As operações de paz das Nações Unidas e as medidas de assistência humanitária foram também referidas prioritariamente. A doutrina Annan teria assim pernas para andar. Como nota Nuno Brito, 71 o edifício que Kofi Annan pretende construir em Luzes e sombras de uma nova era No seu Relatório do Milénio 67 o Secretário-Geral observa matéria de intervenção humanitária assenta tematicamente nos direitos humanos e, que, embora as Nações Unidas sejam uma organização de Estados, a Carta está em termos práticos e funcionais, no Conselho de Segurança das Nações Unidas. escrita em nome de nós os povos ( We the peoples ). Daí conclui que, em última instância, a Organização existe para, e deve estar, ao serviço das necessidades e aspi Foram as Nações Unidas a decidir a não integração na INTERFET de forças portuguesas, depois de auscultadas as sensibilidades regionais, que foram negativas. Desde logo, porém, ficou decidida a nossa participação na futura operação de paz. 67 We the peoples:the Role of the United Nations in the Twenty-first century, documento A/54/2000, de 27 de Março. 68 Vide Discurso do MNE chinês Tang Jiaxnau na 54.ª Assembleia Geral da ONU, em 22 de Setembro de Sondagem patrocinada e conduzida em 1999 pela Gallup International, que entrevistou adultos em 60 países, referida na Box 1 do já citado Relatório do Milénio. 71 Representante-Adjunto nas Nações Unidas, autor do excelente artigo intitulado Lidando seriamente com as Nações Unidas: Kofi Annan e a intervenção Humanitária, publicado na Revista Política Internacional, n.º21, Primavera-Verão, de 2000.

18 38 Ninguém hoje duvida de que o Conselho tem de reformular a sua estrutura e procurar responder, de forma mais activa e dinâmica, às suas responsabilidades primárias na manutenção da paz e de uma concepção alargada da segurança internacional. A crise de Timor-Leste mostrou os limites do Conselho em matéria de prevenção. Terá de ultrapassá-los. Não poderá também ignorar o debate de questões temáticas essenciais à sua esfera de acção 72 e a relevância da adopção de medidas de consolidação e construção da paz em períodos pós-conflito. Duas questões essenciais estão já em marcha: a reorganização das operações de paz, na sequência da publicação do chamado Relatório Brahimi 73 e a resolução da crise financeira que tanto afectou a Organização nos últimos anos 74. Mais problemática se afigura a questão controversa do alargamento do Conselho a novos membros permanentes e não-permanentes. Em contrapartida, registam-se já alguns progressos no que respeita ao estabelecimento de regras de funcionamento e de métodos de trabalho mais democráticos e transparentes 75. A mudança da Administração em Washington suscita também expectativas e interrogações. Muitos países, com destaque para os asiáticos, consideram que a equipa do Presidente Clinton deu demasiado relevo a matérias de direitos humanos. Entendem mesmo que isso constituiu o principal impulso da atitude militante e inovadora assumida por Kofi Annan. Gerou-se, assim, em vários sectores das Nações Unidas a convicção de que a Administração Bush, como é tradição republicana, voltará a pôr o acento tónico nas questões de segurança, em sentido restrito, e comerciais, passando a promoção dos direitos humanos, em geral, a ter um lugar subalterno. A atracção isolacionista constituiria também fundamento de uma estratégia política menos intervencionista e vocacionada, em primeiro lugar, apenas para acções de salvaguarda do interesse nacional directo norte-americano. 72 É sintomático que Richard Holbrooke tenha escolhido para a sua despedida de Representante Permanente nas Nações Unidas um debate aberto no Conselho de Segurança dedicado à questão da SIDA (19 de Janeiro de 2001). 73 Documento das Nações Unidas A755/305 S/2000/809, de 21 de Agosto de As suas recomendações só em parte foram acolhidas pelos Estados-membros na sequência do parecer do Comité Consultivo para as Questões Económicas e Orçamentais. Essa decisão foi qualificada como aterradora por Richard Holbrooke. 74 A 55.ª sessão da Assembleia Geral chegou, em Dezembro último, a um consenso que, ao acolher algumas exigências fundamentais do Congresso americano, viabilizou novas escalas de contribuições para os orçamentos regular e de operações de paz das Nações Unidas, abrindo também a via para que os Estados Unidos comecem a pagar as suas contribuições em dívida. 75 Estes aspectos da reforma do CS constituíram um dos cavalos de batalha da presença portuguesa naquele órgão em , tendo algumas das propostas por nós avançadas entretanto sido postas em prática. Michael Hirsh 76 considera que (este) debate sobre intervenção humanitária é importante e bem-intencionado. É também, em grande parte, um debate falso.a discussão, pelo menos tal como foi enquadrada em anos recentes, leva a escolhas fictícias. Durante a maior parte do período pós-guerra Fria, os argumentos sobre uma nova ordem mundial centraram-se em saber se os Estados Unidos ou as Nações Unidas, agindo separadamente ou em concertação, podiam tornar-se de alguma forma polícias do globo. Mas dez anos depois da queda da União Soviética, é chegada a altura de o mundo reconhecer que nenhuma dessas opções se concretizará. Washington não tem a vontade (política) para tal e as Nações Unidas (graças largamente à avareza americana) não têm os meios ( does not have the way ). A solução residiria, assim, em encarregar organizações regionais ou coligações de forças lideradas por potências regionais de efectuar, com a chancela das Nações Unidas, as intervenções aprovadas na respectiva área de influência. A isso Hirsh chama a regra dos polícias regionais. Seria um sistema híbrido, dependente simultaneamente da legitimação da ONU e do músculo local. Foi, já, considera, o que se passou em Timor-Leste. Esta tese encontra algum eco nos sinais que têm vindo a ser avançados por algumas das estrelas da próxima Administração americana. Dentre esses, destaco, porque encorajador, o que pensa sobre a matéria Condoleeza Rice, a nova Conselheira de Segurança Nacional do Presidente Bush 77. Questionada sobre a resposta americana a um genocídio eminente, respondeu: A primeira opção é aperfeiçoar os sistemas de alerta precoce. O verdadeiro objectivo é fortalecer a nossa relação e a nossa colaboração com as potências regionais. O papel fundamental desempenhado pela Austrália em Timor-Leste é um bom exemplo, contudo teria sido útil que as forças se tivessem para lá deslocado de antemão, uma vez que se sabia que os resultados do referendo (sobre a independência) iriam deparar-se com uma oposição. Outro bom exemplo é o treino de tropas nigerianas para manter a paz na Serra Leoa 78. Resumindo, (a opção é) alerta precoce e colaboração com as potências regionais. Estou inteiramente de acordo com a Senhora Rice no que a Timor-Leste diz respeito.ne 76 Chief Diplomatic Correspondent da Newsweek: Calling all regio-cops Peacekeeping s Hybrid Future, artigo publicado na Foreign Affairs, volume 79, n.º6 Novembro/Dezembro Entrevista reproduzida na edição do jornal Público de 19 de Dezembro de Decisão tomada ainda pela Administração Clinton. 39

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