A economia do Brasil nos tempos do Barão do Rio Branco

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1 A economia do Brasil nos tempos do Barão do Rio Branco Paulo Roberto de Almeida [Ensaio preparado para seminário internacional em homenagem ao Barão do Rio Branco, no centenário de sua morte (Rio de Janeiro, 8-10 maio de 2012) Publicado: In: GOMES PEREIRA, Manoel (Org.): Barão do Rio Branco: 100 anos de memória. Brasília: Funag, 2012, 748 p.; ISBN: ; p A economia política do Brasil na época do Barão Como se apresentava a economia brasileira na época do Barão do Rio Branco, ou seja, grosso modo, a partir da última década do século XIX e na primeira do XX? Dizer que ela era essencialmente agrícola, internamente, ou ainda totalmente dependente das exportações de café e da importação de capitais estrangeiros, externamente, como expresso na literatura tradicional de história econômica, seria simplificar em demasia as caraterísticas de uma economia que começava a diversificar lentamente sua base produtiva doméstica e que lutava para colocar em ordem suas finanças internacionais, ainda que todos os responsáveis políticos estivessem conformados com o fato de que o destino econômico do Brasil estava irremediavelmente ligado ao café. O Brasil era essencialmente agrícola, mas basicamente atrasado. A taxa de analfabetismo era de 65% em 1900 (o número de analfabetos aumentou para 70% em 1920). A maior parte dessa população era de rurícolas entregues a uma agricultura tão primitiva que horrorizou Monteiro Lobato e que o motivou a criar a figura do Jeca Tatu algum tempo depois. Os investimentos estrangeiros, obviamente, se faziam para ampliar a base produtiva nacional, mas a tomada de recursos no exterior pelo governo central e pelas unidades subnacionais tinha, em boa parte das vezes, objetivos não produtivos, isto é, puramente orçamentários. Em uma escala comparativa de bemestar, o Brasil de um século atrás situava-se na média dos latino-americanos, à exceção da Argentina, bem mais rica; os brasileiros tinham uma renda per capita pouco abaixo de 800 dólares, em contraste com os mais de 5 mil dólares dos americanos e cerca de dólares dos argentinos (em dólares de 1990, como calculados por Maddison, 1995; 2001). Quanto à diplomacia, por sua vez talvez excessivamente centrada na figura do barão, nas suas preocupações lindeiras e nas disputas com a Argentina, segundo a literatura especializada do período, ela estava, na verdade, voltada para a defesa do 1

2 grande produto nacional de exportação. Era uma diplomacia do café, da promoção e da defesa desse produto nos mercados externos, o que significava, ao mesmo tempo, a defesa dos interesses financeiros nacionais e dos da classe dominante; era o café que garantia a solvência externa do Brasil e o exibicionismo de suas elites, ironicamente representadas nos salões de Paris pela figura do Brésilien d opérette. Alguns desses brasileiros, a despeito do estilo francês como o próprio Barão, aliás, precisavam sobretudo monitorar as cotações dos Brazilian bonds na City, o centro nervoso, por excelência, do crédito internacional do Brasil: as manias, assim, podiam ser francesas, mas os recursos, estes, eram essencialmente ingleses. Pode-se, em todo caso, tentar ver um pouco mais de perto a conformação estrutural da economia nacional, algumas de suas transformações na caótica transição republicana e suas relações econômicas internacionais, para se fazer uma ideia do Brasil econômico com o qual trabalhava o Barão do Rio Branco em sua gestão prática à frente do Ministério das Relações Exteriores. Três aspectos podem ser retidos neste ensaio de síntese: a economia, em si, ou seja, a base produtiva, com suas características agroexportadoras; os grandes intercâmbios com o exterior, numa fase em que o coeficiente de abertura externa ainda era moderadamente elevado, comparativamente aos padrões observados ao longo do século XX; e, por fim, os fluxos relativos às finanças internacionais, elemento crucial da vida nacional e aspecto que sempre limitou as possibilidades de desenvolvimento econômico e social, pelo apelo constante que o Brasil necessitava fazer a capitais e know-how estrangeiros, em função da falta de recursos próprios e, sobretudo, de capital humano; tudo isso para o engrandecimento da nação o conceito de desenvolvimento ainda não era muito comum, objetivo de todos os estadistas da época, mormente em face da muito mais rica e poderosa Argentina, país que constituiu, aliás, o grande problema diplomático da gestão do Barão (e talvez não só dele, e não só dessa época). A literatura especializada na época do barão, em especial a produção acadêmica no campo da história econômica brasileira, já é suficientemente abundante para ser citada apenas seletivamente, que foi, finalmente, a opção adotada neste trabalho; como se tratava, justamente, não de um estudo exaustivo, mas de um ensaio de síntese geral, as referências bibliográficas e as remissões no corpo do texto foram reduzidas ao essencial, tendo os dados editoriais completos sido reunidos ao final do ensaio. Alguns trabalhos anteriores do autor já abordaram, sob vários aspectos, a 2

3 diplomacia econômica dessa época, com base nas principais obras de história econômica relativas ao período (Almeida, 2003; 2005; 2012). O que era a economia brasileira, na transição para o século XX? Quando Rio Branco assumiu o ministério da Rua Larga a economia brasileira estava em meio a uma lenta recuperação. O país restabelecia-se de uma década inteira de experimentos republicanos na política econômica, de duas catastróficas revoltas militares internas, de uma guerra desastrosa contra os bárbaros do sertão da Bahia, de uma volatilidade mais do que anormal na frente cambial e de um Funding Loan quase humilhante para os brios nacionais, pois foram comprometidas as rendas das alfândegas do Rio de Janeiro, caso o Brasil não honrasse os termos da renegociação da dívida feita em meados de 1898, entre o presidente eleito Campos Sales e os banqueiros do Brasil, os Rothschild. O governo provisório, sob a batuta de Ruy Barbosa, mais jurídica-política do que propriamente econômica, começou tentando liberar o espírito associativo e empreendedor dos poucos capitalistas nacionais e autorizou maiores emissões bancárias e de ações do que recomendaria a prudência dos estadistas do Império, excessivamente conservadores para o gosto econômico jacobino dos novos donos do poder. O modesto saldo em moeda em circulação no final de 1889 cerca de 11 mil contos de réis elevou-se para quase 128 mil contos em um ano. No decorrer de 1890, o estoque monetário total Tesouro mais bancos cresceu ao ritmo de 51,7% devido à emissão dos bancos. No mercado de câmbio, a depreciação da moeda nacional... experimentou aceleração (Senna, 2010: ). Tabela 1 - Estoque monetário no Brasil, (contos de réis) Anos Notas do Tesouro Emissões dos bancos Total Fonte: Calógeras, A Política Monetária do Brasil (1960), apud Senna, 2010: 419. A situação se tornou ainda mais tensa depois do default da Argentina, em 1890, o que provocou a quase quebra do Banco Barings seguida da retração imediata de novos créditos estrangeiros aos países da região. O Brasil se viu engolfado no chamado encilhamento, uma típica bolha especulativa agravada pela inexistência de 3

4 regras prudenciais relativas ao lançamento de ações e à regulação das emissões dos bancos. Ocorreram, assim, entre outras consequências, uma desvalorização ainda maior da moeda, pressões inflacionistas insuportáveis, o recurso emergencial a empréstimos externos e, depois que todos os expedientes se esgotaram, a inevitável ameaça de default, conjurada pelo acordo financeiro de 1898; pode-se dizer que toda a primeira década republicana foi um laboratório de experimentos econômicos, como bem estudado em trabalhos de Gustavo Franco (1983; 1989). Seguiram-se os anos de ajuste recessivo patrocinados por Joaquim Murtinho, até que a economia começou lentamente a se recuperar no início do novo século. O novo governo, presidido por Rodrigues Alves, preservou o essencial das políticas econômicas anteriores, mas as condições internas e externas eram necessariamente outras. O Estado, sempre presente na frente econômica Não se fizeram novas grandes economias tanto que se decidiu reequipar a Marinha com três novos barcos de guerra, embora a situação do crédito e das contas públicas continuasse delicada; no entanto, teve início um longo processo talvez ainda não de todo encerrado, ou até renovado, hoje de intervenção do Estado na economia, com o recurso habitual ao protecionismo tarifário e o apoio à indústria nacional por uma série de mecanismos que foram sendo aperfeiçoados ao longo do século XX. O Estado brasileiro, como evidenciado na obra de Steven Topik (1987), assumiu um papel de defensor e de promotor da atividade econômica nacional, como poucas vezes se assistiu em países exportadores de matérias-primas. O Brasil era, basicamente, exportador de algumas poucas matérias primas agrícolas: na última década do século XIX, oito produtos agrícolas eram responsáveis por 95,6% do total exportado, dos quais o café (64%) e a borracha (16%) eram os principais, sendo os 15% restantes tomados pelo açúcar (5,6%), algodão e couros (2,5% cada um), fumo e mate (Schlittler, 1953: 8). A República decidiu despertar os espíritos animais da pequena tribo de capitalistas nacionais. O novo espírito empreendedor foi, eventualmente, acrescido de um começo de desconfiança do capital estrangeiro, pelo menos daquele que pretendia investir diretamente no país, ao passo que os empréstimos e financiamentos eram sempre muito bem acolhidos; ou melhor, buscados avidamente no exterior. A larga autonomia concedida a estados e municípios pela Constituição de 1891 autorizou-os a recorrerem ao canal das emissões externas, o que foi usado e 4

5 abusado extensivamente, resultando em um festival de contratação de empréstimos externos, com aumento vertiginoso do endividamento geral. Uma lei do similar nacional, aprovada nos tempos do barão, ratificou o que já era uma realidade aferida por pesquisa de terreno: um levantamento do Centro Industrial do Brasil, efetuado em 1907, a pedido do governo federal, constatou que a maior parte do consumo aparente de vários produtos manufaturados de uso corrente no País já era atendida pela produção nacional (Versiani; Suzigan, 1990: 5). O novo ativismo estatal em apoio à economia nacional combinou-se, obviamente, ao interesse próprio dos principais atores econômicos do país naquela fase, os exportadores de café, que não deixaram de explorar a possibilidade de mobilizar o apoio governamental cada vez que as necessidades se fizeram sentir. Isso se traduziu em diferentes medidas de valorização do café, a única palavra genuinamente brasileira que foi anglicizada no seguimento das operações de retenção de estoques excedentários pela via de financiamentos externos. A principal crítica dos tribunos republicanos à política econômica do período monárquico se resumia a uma simples frase: O Império é o déficit!. Pois bem, a República continuou com essa prática em proporções nunca antes vistas no país, até que o rigor de Sales e Murtinho, de 1898 a 1902, reverteu contudo, apenas temporariamente a prodigalidade orçamentária. As condições de financiamento interno eram mais do que precárias um Banco do Brasil digno desse nome, capaz de cumprir funções monetárias e comerciais, demorou a ser implementado e o recurso ao endividamento externo continuou, ainda que de forma moderada em determinadas conjunturas do cenário internacional (na crise do Barings, por causa da Argentina, no início da República, por exemplo), para voltar de forma exacerbada nos demais anos. Empréstimos e mais empréstimos O apelo a recursos privados foi necessariamente contido no quadriênio Sales- Murtinho et pour cause: Funding Loan oblige, pois o empréstimo de consolidação de 10 milhões de libras esterlinas dos Rothschild exigia o recolhimento de valor equivalente em mil-réis; entretanto, a prática deflacionária durou apenas até 1905, registrando-se, depois, novos aumentos do meio circulante. No plano das dívidas pouco soberanas, os estados e municípios, no período de 1900 a 1912, aumentaram em dez vezes sua exposição externa, que passou, globalmente, de 5,7 para 49,1 5

6 milhões de libras, o que representava quase dois quintos da dívida externa federal, passando de 12% a 37% do total (Dean, 1989: 222; Fritsch, 1988: 218). A orgia de empréstimos externos conduzidos por estados e municípios pouco afeitos às normas de uma saudável contabilidade pública constituiu, provavelmente, a herança maldita da Constituição de 1891, equivocadamente federalista em suas regras laxistas de empréstimos externos. Essa característica construiu uma enorme bola de neve financeira quando as fontes de capitais secaram na Primeira Guerra Mundial e, posteriormente, depois de 1929: as marcas negativas desse período, sob a forma de dezenas de Brazilian bonds de feitura subnacional, persistiriam por décadas. No campo fiscal, foram feitos esforços para a contenção de gastos (por exemplo, com corte substancial de despesas militares e pensões públicas), mas, como sempre ocorre, novos recursos foram buscados via aumento da pressão tributária. Murtinho providenciou o aumento da arrecadação de impostos sobre importação, principal fonte de recursos orçamentários, e criou um tributo sobre a circulação de produtos nacionais no país (Senna, 2010: 425). As alegações de certa historiografia de que ele tivesse conduzido uma política liberal, quase que de desmantelamento do Estado, não encontram apoio num exame circunstanciado das medidas então adotadas. Em qualquer hipótese, o caráter cíclico da economia cafeeira determinava os altos e baixos da economia real, do câmbio e das importações, com severos impactos fiscais (Leff, 1991; Baer, 1996). A economia como um todo era notoriamente modesta para um país das dimensões e com os recursos do Brasil; registre-se, todavia, que a população era ainda bastante reduzida para a vastidão do território, concentrando-se numa estreita faixa do litoral que também abrigava um arquipélago de pequenas indústrias, como não deixou de notar um visitante francês do começo do século: Aucune région ne peut être considérée comme un foyer industriel. [...] Au Brésil [...] la dispersion industrielle est extrême (Denis, 1909: 69). Na verdade, o Brasil não possuía um mercado nacional integrado e os preços variavam bastante de uma região para outra. À distância de um século, pode-se perguntar se a unidade do mercado nacional foi alguma vez efetivamente realizada, tantas são as variações entre impostos e suas respectivas legislações entre uma região e outra. As comunicações entre as regiões eram extremamente precárias e insuficientes, seja por estradas, pelos fios do telégrafo ou pela navegação de cabotagem, cabendo novamente formular a questão de saber se, 80 anos depois da sua 6

7 independência, o Brasil já tinha conseguido se constituir em um espaço econômico integrado. Provavelmente não. As estradas de ferro serviam aos objetivos da exportação de café, e os portos eram notoriamente precários. Mesmo uma capital como o Rio de Janeiro ainda lutava contra surtos de febre amarela e outras endemias típicas de um país tropical que pretendia se fazer civilizado. Uma fiscalidade trôpega A política fiscal era, obviamente, tosca, mal implementada, e tanto mais caótica, que a Constituição tinha garantido larga autonomia aos estados. À União cabiam as receitas de importação (ademais das taxas de correios e telégrafos e alguns serviços seletivos, ou taxas de selo), mas os estados coletavam impostos sobre as exportações, sobre os imóveis rurais e urbanos, sobre transmissão e propriedade, e sobre indústrias e profissões (além de outros serviços). O mesmo visitante francês registrava que os direitos de exportação constituíam a principal fonte de receitas da maioria dos estados (Denis, 1909: 56). Esse dispositivo constitucional obviamente beneficiava São Paulo, mas deixava na penúria os estados que não tinham produtos de exportação; esses estados, então, recorriam à imposição de tributos sobre importações de outros estados, uma evidente barreira comercial ainda por cima inconstitucional que já tinha começado no Império e que continuou na mudança de regime, causando muitas reclamações dos cônsules estrangeiros, que se espantavam com o caos fiscal que constituía a jovem República. Obviamente, as intervenções salvadoras nos estados, conduzidas pelo governo central, se destinavam bem mais a afastar uma oligarquia política e colocar uma outra facção no poder, do que a por ordem nas finanças públicas ou interromper essas práticas tributárias espúrias. O caráter primitivo das políticas econômicas refletia, essencialmente, a ausência de mercado interno no Brasil, e especialmente de um mercado de créditos e de mão-de-obra especializada, situação que começou a ser atenuada apenas com a intensificação da imigração europeia. Durante algum tempo, logo ao início da República, o barão atuou, justamente, como comissário de imigração, entre o consulado em Liverpool e o primeiro caso de limites. As tendências escravocratas dos fazendeiros de café, mesmo em face de agricultores europeus, cuja imigração tinha sido subsidiada em grande medida pelo estado de São Paulo, resultaram em várias reclamações de cônsules a seus governos: o da Itália, por exemplo, chegou a proibir, 7

8 em 1902, a emigração subsidiada para o Brasil, até que o tratamento da mão-de-obra melhorasse substancialmente. A situação não era melhor para os japoneses, ou outras raças, o que apenas refletia o caráter extremamente predatório de uma elite que, mesmo tendo no café sua principal riqueza, não hesitava em exportar sacos e mais sacos do produto contendo pedras, gravetos e outros resíduos. O protecionismo dominante, a ausência de poupança e a consequente penúria de capitais tornavam o Brasil, ao início do século XX, um país extremamente caro do ponto de vista dos bens correntes, como relatam diversos viajantes: juros na faixa de 10%, ou mesmo superiores a 12%, eram comuns, e os consumidores se sujeitavam a pagar preços extorsivos devido à ausência quase completa de concorrência (Denis, 1909: 71), traços que continuam presentes na vida brasileira, um século depois. Quando se observam outras características da economia brasileira e de suas políticas econômicas, a um século de distância, tem-se por vezes a impressão de que o país descreveu uma parábola econômica quase perfeita: exportações agrícolas, orçamentos deficitários, juros altos, indecisões cambiais, protecionismo comercial, país caro... Quais eram os grandes intercâmbios externos? O Brasil é o café e o café é o Brasil : assim se dizia desde o Segundo Império e durante quase toda a velha República. De fato, a partir de modestas exportações de 60 mil toneladas anuais na terceira década do século XIX, o Brasil passou a vender ao exterior quase 900 mil toneladas, um ano antes de Rio Branco assumir o MRE. Mesmo vendendo um produto de baixa qualidade, as plantações de café do Brasil ainda representavam, no final dos anos 1920, 2,1 bilhões de árvores de um total mundial de 3,2 bilhões de árvores. Os preços, como esperado, flutuavam ao sabor dos imponderáveis da oferta agregada, com as manipulações, também esperadas, que podiam fazer os grandes importadores e os grandes produtores, como o Brasil: geralmente ficaram em torno de 15 centavos de dólar por libra-peso, mas a volatilidade conjuntural era a regra, com os efeitos que se sabe sobre a paridade cambial: aqui também o governo sempre pretendeu fixar uma taxa de câmbio mais favorável aos exportadores, mas as variáveis do mercado eram frequentemente mais poderosas do que os desejos dos decisores políticos. Na época do barão, as exportações de borracha ainda se encontravam num pico extremamente prometedor, chegando a alcançar 39% do total em 1910, para despencar, catastrófica e irremediavelmente, a partir de 1913, quando a concorrência 8

9 da hevea brasiliensis da Malásia finalmente se apresentou nos mercados. Enquanto duraram, os ganhos da borracha foram extraordinários: de um modesto valor de 182 libras esterlinas a tonelada, em 1870, a borracha chegou a alcançar 512 libras em 1911, reforçando as receitas em divisas dos exportadores e as rendas fiscais da União, uma vez que o Acre ficou sendo um território federal: em três anos de exportação de borracha se pagou a indenização à Bolívia (Denis, 1909: 53). Rubens Ricupero (2012: 123) estima, por sua vez, que os ganhos permitidos pela exploração e manutenção da borracha, representaram, em 1910, vinte vezes mais do que os 2 milhões de libras esterlinas despendidos na compra do Acre (valor nominal fixado no tratado bilateral, que corresponderia, aproximadamente, a 235 milhões de dólares atualizados). O açúcar ainda chegou a experimentar breve retomada na oferta externa, em função de esforços de modernização da indústria moageira no final do Império, mas a concorrência dos produtores mais eficientes do Caribe (de resto, mais próximos dos EUA do que de Deus) ou da variante de beterraba na Europa, acrescida das políticas subvencionistas e protecionistas nos principais países consumidores, contribuíram para a estagnação e até o recuo das exportações do principal produto da era colonial. Poucos outros produtos primários completavam a pauta exportadora, nenhum deles com dinamismo suficiente para impulsionar um vigoroso crescimento interno, como observado por vários historiadores econômicos (ou por economistas historiadores, mais frequentes que os primeiros). A balança comercial, ainda que produzindo saldos positivos desde meados do século XIX, era, de fato, extremamente dependente de um número reduzido de produtos primários, como evidenciado na Tabela 2, a seguir. 9

10 Tabela 2 - Composição das principais exportações brasileiras, (% do total) Exportações dos principais produtos primários Outros Ano Café Borracha Outros * Total produtos ,5 9,8 17,7 94,0 6, ,7 9,9 20,4 95,0 5, ,8 10,6 17,5 95,9 4, ,7 15,5 12,2 96,4 3, ,8 16,3 16,1 96,2 3, ,6 24,0 14,2 94,8 5, ,0 21,2 16,1 96,3 3, ,8 20,0 19,2 95,0 5, ,6 28,4 15,8 94,8 5, ,0 26,5 16,8 95,3 4, ,2 26,7 15,8 94,7 5, ,3 39,1 14,2 95,6 4, ,4 21,6 11,9 95,9 4, ,3 15,9 17,3 95,5 4, ,7 13,0 20,4 93,1 6, ,1 6,6 28,0 65,7 34,3 Fonte: Anuário Estatístico do Brasil, , apud Fritsch, 1988: ; * = algodão bruto, cacau, tabaco, mate, couros e peles. Mais importante, talvez, do que a simples concentração das exportações em seis ou oito produtos não processados representando mais de nove décimos do total da oferta exportável (Palazzo, 1964: 232; Schlittler, 1953: 8) era a baixa capacidade de expandir a oferta exportável dos produtos já comercializados. O crescimento das exportações do Brasil, e de seu poder de compra, se manteve, durante todo o período de 1890 a 1912, numa média anual inferior à da progressão comparada dos dados equivalentes para a América Latina, em seu conjunto, e notadamente em relação à expansão registrada para os países mais dinâmicos, como Argentina e Chile, que se beneficiaram da grande demanda mundial por seus produtos (Bulmer-Thomas, 1994: 65). Esse baixo dinamismo relativo das exportações primárias brasileiras está certamente vinculado à pequena agregação de valor desses produtos, daí sua pequena competitividade externa e a reduzida alavancagem que eles poderiam oferecer a um processo sustentado de crescimento econômico, mesmo baseado em commodities. A política econômica e, de fato, toda a diplomacia econômica de um Brasil agroexportador que, exceção feita aos anos de bonança associados à borracha, tinha sido reduzido basicamente a um exportador de café, poderiam ser resumidas num único conceito, avassalador: valorização. Em uma conferência internacional do café, realizada em Nova York, em 1902, os delegados brasileiros tentaram montar um 10

11 cartel para o controle das exportações, mas a proposta não foi adiante, inclusive porque o governo, por falta de autorização legislativa, deixou de convocar, como esperado, nova reunião dos exportadores em São Paulo (Bueno, 2003: 76). Os parlamentares, que eram também produtores de café, se perguntavam provavelmente quem iria, finalmente, arcar com os custos da retenção dos estoques, sendo que todos sabiam que o responsável pelo excesso de ofertas era o próprio Brasil. Volatilidade cambial Mas mesmo a política de valorização, febrilmente defendida pelos estados produtores e exportadores de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, não podia impedir a extrema volatilidade cambial, inclusive por razões que não tinham muito a ver com o curso do café nos mercados mundiais: o motivo principal eram as emissões de papel-moeda, sempre a cargo do governo federal. Esse movimento ocorria paralelamente à reorganização bancária, com o reagrupamento e a criação de novas instituições, entre elas os bancos que mais tarde dariam origem ao (quarto, ou quinto) Banco do Brasil, mais um sinal do intervencionismo governamental. No momento da queda do Império, por exemplo, o câmbio ainda se elevava a 27 3/16 pence por mil-réis, com uma massa circulante de papel-moeda equivalente a 174 milhões (ou contos) de réis. Com as emissões sucessivas da República, a baixa do câmbio se acentua, passando a 12 pence, em média, na primeira metade da década, e a menos de 10, na segunda metade. Em 1898 e no primeiro trimestre de 1899, o câmbio atingiu seu ponto mais baixo, entre 7 e 6 pence por mil-réis, e as emissões tinham se elevado a 785 milhões de réis. Para cobrir as obrigações, o Tesouro, invariavelmente, fazia novas emissões, o que agravava os problemas dos déficits e do câmbio. Ainda que não se possa traçar uma relação de causalidade entre esses aumentos do meio circulante e os movimentos baixistas do câmbio para os quais interferiam outras variáveis independentes, entre as quais a oferta de capitais internacionais e, sobretudo, o curso do café nas bolsas de mercadorias é evidente que a expansão da oferta de moeda no mercado doméstico gerava uma maior procura por cambiais, tanto mais importantes que a oferta de insumos e produtos acabados, em geral, no Brasil, sempre foi insuficiente, sendo coberta, em larga medida, pelas importações (ver, in fine, as tabelas relativas ao câmbio e às emissões monetárias). O Funding Loan de Campos Sales na verdade, dos Rothschild, que o fizeram sustentar pelas receitas das alfândegas, sempre garantidas inverteu a situação, ao 11

12 custo do recolhimento do meio circulante e sua destruição: em abril de 1908, cerca de 145 milhões de réis, um quinto da massa total, já tinham sido incinerados, o que permitiu elevar o câmbio a 16 pence. A política de valorização, por sua vez, pelo seu aspecto de retenção de estoques, contribuiu, à sua maneira, para acentuar a tendência. Tanto em virtude de suas modalidades funcionais, envolvendo uma complexa operação de compra e de estocagem de volumes apreciáveis de café, em três estados, quanto em razão de seu aspecto inovador, em termos de políticas públicas, a valorization merece um tratamento mais elaborado. Uma política errática de valorização: o convênio de Taubaté Independentemente das manipulações que todos os governos praticavam em matéria de tarifas aduaneiras ou de compra e venda de ouro, numa época de respeito quase sagrado pelo lastro-ouro das moedas, a intervenção levada a cabo numa indústria relevante como a do café, inclusive pelos valores envolvidos na operação, constituiu uma novidade mundial em matéria de economia política (Delfim Netto, 1976; 2009), o que não deixou de ser registrado em veículos tão respeitáveis quanto já era então a Economist. O intervencionismo do Brasil, que era, na verdade, conduzido pelos três maiores estados da federação, não deixou de se deparar com reações muito negativas na Europa e nos Estados Unidos, onde a política foi tomada pelo que ela era, realmente: uma especulação em detrimento dos consumidores e em favor de produtores quase monopolistas. Antes mesmo da República, a produção de café do Brasil estimada em mais de cinco milhões de sacas de 60 kg já tinha ultrapassado mais da metade do volume total da produção mundial, então situada em pouco mais de nove milhões de sacas. Em 1904 e 1905, pouco antes do convênio, a produção do Brasil na faixa de 10,5 milhões de sacas já representava dois terços do volume global, pouco acima de 15,5 milhões. Ou seja, quase todo o aumento da produção foi devido inteiramente ao Brasil. Nessa época, os estoques de café já se elevavam a 11 milhões de sacos, equivalentes a 7/10 do consumo mundial. As arvores de café plantadas em 1902 prometiam para 1906 uma produção ainda mais espetacular, independentemente do fato de o governo paulista ter proibido novas plantações desde O Convênio de Taubaté, portanto, não foi feito de afogadilho, mas resultou de deliberações longamente efetuadas entre os principais estados produtores (no início com a presença, também, do Espírito Santo), todos buscando a sustentação dos cursos 12

13 do café nos mercados mundiais, numa fase de oferta excedentária crescente. O acordo firmado em fevereiro de 1906 previa que os estados se esforçariam para manter os valores do café ao preço mínimo de 55 a 65 francos ouros por saco de 60 kg, podendo ir a até 70 francos ouro posteriormente. Ao mesmo tempo, os estados se comprometiam a estabelecer uma taxa de 3 francos ouro sobre cada saca exportada, montante a ser repassado à União para o pagamento de juros e amortização dos capitais necessários à execução da convenção; a União se comprometia a criar uma Caixa de Conversão para operar um segundo tipo de moeda, desta vez conversível, ao câmbio fixo de 15 pence por mil-réis (Fritsch, 1988: 16). O estado de São Paulo ficou encarregado de contrair empréstimos externos, garantidos solidariamente pelos três intervencionistas, até o valor estimado de 15 milhões de libras esterlinas, que seriam depositadas na Caixa de Conversão em fase de criação sob a responsabilidade do novo presidente Affonso Penna. A Caixa ficaria responsável pela emissão de moeda conversível, a ser emitida com o objetivo de sustentar um câmbio fixo para a moeda. O presidente, aliás, era oficialmente convertido em árbitro para resolver quaisquer diferenças que surgissem entre os estados a propósito da aplicação da convenção. Para obrigar à retenção da oferta, os estados se comprometiam a recolher dos exportadores um imposto equivalente à diferença entre o preço fixado e o valor de mercado, o que os desestimulava a vender abaixo do valor de referência. No entanto, para evitar a ruína de produtores tão importantes e do comércio em geral, o governo federal se comprometia a comprar de todos os produtores o café levado aos depósitos governamentais, à razão de 20 mil-réis por saca de 60 kg; uma emissão de 60 milhões de réis foi autorizada para tal efeito, o que foi julgado insuficiente pela Sociedade Nacional de Agricultura, que retrucou com a proposta de uma emissão de 180 milhões de réis. O novo monopólio do Estado federal sobre a mais importante atividade econômica do Brasil deve ter contribuído para enterrar o pouco de liberalismo econômico que talvez subsistisse entre as classes produtoras (pelo menos as agrícolas, pois as lideranças industriais sempre foram favoráveis ao intervencionismo estatal). No plano diplomático, o serviço exterior foi chamado a negociar com os países consumidores a redução dos direitos alfandegários, a estimular o consumo por meio da propaganda oficial, a combater o uso da chicória e outros acréscimos ao café puro, a denunciar as falsificações ou, ainda, tentar, na Inglaterra e no Extremo Oriente, substituir o chá pela valorosa bebida nacional. No plano interno também se 13

14 cuidava de estimular o consumo, iniciativa similar ao registrado na França, em diversas épocas, em relação ao seu vinho. Curiosamente, pouco se falava da melhoria da qualidade do produto, e de seu tratamento para a exportação, como começavam a fazer concorrentes vizinhos como a Colômbia que não esperavam poder bater o Brasil pela quantidade. Na prática, a operação foi bem mais complicada do que o previsto no convênio assinado em Taubaté: o estado de São Paulo teve de se desempenhar sozinho para conseguir um empréstimo de 3 milhões de libras esterlinas junto aos banqueiros Schröder, de Londres os Rothschild, desta vez, foram totalmente contrários à operação e ao City Bank de Nova York; o montante era garantido pelo imposto de 3 francos ouro por saca exportada. Outra parte foi obtida junto aos principais importadores estrangeiros, que se dispuseram a adiantar até 80% do preço das sacas de café, à condição que elas fossem encaminhadas a seus depósitos (no Havre, em Antuérpia, em Hamburgo, em Trieste, etc.). Ao final, o estado de São Paulo ainda ficou com perto de 8 milhões de sacas retidas em seus depósitos, um total expressivo, sob qualquer critério. Um importador, Theodor Wille, se comprometeu a comprar parte dos estoques, mas apenas os de café de tipo superior, o que levantou protestos dos demais produtores (geralmente de Minas Gerais e do Rio de Janeiro). O Banco do Brasil, recentemente criado, foi então autorizado pelo presidente Affonso Penna a emprestar 6 milhões de réis ao estado de São Paulo, para que este pudesse adquirir os cafés de qualidade inferior (as autoridades financeiras, no Brasil, sempre demonstraram extrema sensibilidade para o salvamento de indústrias em perigo). O governo federal fez mais ainda: tentou obter um empréstimo de 5 milhões de libras junto aos seus banqueiros londrinos, os Rothschild, sendo inteiramente rechaçado na iniciativa, tendo ainda de sofrer a humilhação de uma carta aberta do próprio Lord Rothschild, afirmando que jamais comprometeria a credibilidade de sua instituição em uma aventura desse tipo. São Paulo ainda teve de ceder a estrada de ferro Sorocabana a um consórcio franco-americano, contra uma antecipação de 2 milhões de libras esterlinas; o estado também renovou a proibição de se plantar novas árvores por cinco anos adicionais. Felizmente, uma colheita miserável, em 1907, acalmou os mercados e os nervos dos estadistas paulistas. A política de valorização também enfrentou obstáculos jurídicos, em função das operações de empréstimos externos que sustentaram a retenção dos estoques, à espera da valorização, justamente. Anos depois, em 1912, o 14

15 Procurador-Geral de Nova York iniciou procedimentos antitruste contra os agentes do Comitê de Valorização da cidade, o que levou ao embargo de milhares de sacas de café ali estocados (Fritsch, 1988: 28). Ao final, o próprio Rothschild participou de nova operação de empréstimo externo destinada a financiar a liquidação da valorization, o que passou pela venda de todo o estoque retido em Nova York. Na prática, a valorização acabou aí, mas, pelo menos, a palavra já tinha sido incorporada ao vocabulário inglês; essa parece ter sido a grande contribuição do intervencionismo brasileiro à expansão da língua de Shakespeare. Protecionismo comercial: por instinto e por necessidade O outro grande conceito prevalecente na política econômica, muito debilmente contestado pelos poucos liberais presentes na vida nacional, era pode-se dizer que ainda é o do protecionismo, aplicado sistematicamente tanto por razões supostamente defensivas e de promoção da indústria nacional que no entanto era basicamente importadora de todos os seus insumos quanto por motivos absolutamente fiscais, compreensivelmente bem mais poderosos que quaisquer outros. O mesmo visitante francês dos tempos do barão era obrigado a reconhecer que la douane fédérale est aujourd hui une puissance (Denis, 1909: 67); substitua-se Aduana por Receita, e a frase mantém-se integralmente válida em nossos tempos. O protecionismo instintivo, a tendência a insular a indústria nacional da concorrência estrangeira uma espécie de stalinismo industrial avant la lettre, que aliás continua presente nas atuais tentativas de verticalização da produção industrial não só promovia os interesses restritos dos poucos industriais nacionais, e os defendia das ameaças vindas, nessa época, das primeiras potências industriais, mas também reduzia o coeficiente de abertura externa da economia, isolando o Brasil das pressões competitivas externas e diminuindo o peso das exportações sobre o PIB: assim, mesmo mais do que duplicando o valor das exportações entre o final do Império e o período imediatamente anterior à Primeira Guerra, o Brasil conheceu, na verdade, uma redução da participação das exportações no PIB, de aproximadamente 12% na fase anterior, para menos de 10% em 1913 (tendência que continuou a se acentuar na República durante praticamente 80 anos). Mesmo que certa literatura econômica mais exatamente histórica pretenda que os EUA sempre praticaram protecionismo extensivo, e que a famosa Tarifa 15

16 Hamiltoniana esteve na base da industrialização daquele país, o fato é que o Brasil foi, no fundo e na forma, bem mais protecionista do que os EUA e do que quaisquer outros países ao longo do século XIX e nas primeiras três décadas do século XX. A única ressalva que se poderia fazer era que, desde o início do Império até praticamente a Segunda Guerra Mundial, as tarifas exorbitantes sobre o comércio exterior (nos dois sentidos), tinham funções basicamente fiscais, mais do que defensivas (ver o quadro analítico ao final do trabalho), o que igualmente era o caso, diga-se de passagem, dos EUA, onde o imposto sobre o comércio exterior também constituía uma das poucas fontes de receita atribuídas pela Constituição à União. A última tarifa do Império, aprovada em janeiro de 1889 por João Alfredo, era de tipo móvel, ou seja, procurava acompanhar a variação do câmbio. Rui Barbosa, logo ao início de 1890, efetuou a introdução da quota-ouro, o que significava que uma parte, ao menos, do imposto aduaneiro, teria de ser paga em moeda forte: originalmente fixada em apenas 2%, essa fração subiu para 10% em 1898, para 25% em 1900, para 35% em 1905, até finalmente alcançar 60% em 1922, o que reflete, em grande medida, os impulsos inflacionários do período. Ainda em 1890, o mesmo Rui Barbosa preside a nova reforma tarifária: ela se aplica a cerca de itens da pauta, a maior parte a taxas fixas, com aplicação de tarifa adicional ad valorem a 89 itens; o nível mais elevado ad valorem era fixado em 60% (Almeida, 2011). Rodrigues Alves, ministro da Fazenda entre 1894 e 1896 antes, portanto, de se tornar presidente e chefe de Rio Branco efetuou nova reforma tarifária em abril de 1896, num sentido altamente protecionista: foi feita a supressão do adicional, mas houve a definição de duas pautas, uma geral e outra mínima, para utilização de acordo com conveniências da política comercial; o nível mais elevado ad valorem foi fixado em 84%. Bernardino de Campos, que o sucedeu, opera novas mudanças na pauta, com redução em certos itens e aumento considerável em outros; o nível mais elevado ad valorem passa então a ser de 200%; constatando-se que as receitas diminuíam, em lugar de aumentar, o mesmo ministro em mais outra contribuição pioneira do Brasil à teoria econômica universal, desta feita antecipando em mais de 70 anos a famosa curva de Laffer decidiu revisar para baixo a tarifa anterior, via redução de vários itens, com vistas, obviamente, a fazer crescer os recolhimentos das alfândegas, absolutamente necessários à sobrevivência do Estado (ou seja, da União). Finalmente, contrariando certa literatura que o acusa de liberal ou até de neoliberal, conforme a prática atual o famoso Joaquim Murtinho, de pleno acordo 16

17 com esse outro liberal que era Campos Sales, implementa, em 1900, uma nova tarifa que elevou bastante os direitos de importação; os objetivos, porém, essencialmente fiscais e muito pouco motivados por preocupações protecionistas. Foi revista a aplicação da tarifa ad valorem a 114 itens (sobre 1.070), sendo 100% o nível mais elevado; preservou-se também a dupla pauta, ou seja, a aplicação da tarifa mínima ao tratamento de favor e da tarifa em dobro como arma de represália comercial, como era hábito em outros paladinos do protecionismo comercial, como a França, por exemplo. Essa foi a tarifa que, com pequenas mudanças, manteve-se durante toda a gestão de Rio Branco à frente do Itamaraty, enquanto na Fazenda se sucediam cinco ministros. Para que não persistam dúvidas sobre quão protecionista era o Brasil, nesse período, visualize-se a Tabela 3 a seguir, construída a partir de dados compilados pelos economistas Michael Clemens e Jeffrey Williamson (2001), que se dedicaram a comparar o grau de proteção efetiva existente em diversos países, mediante a montagem de uma alíquota tarifária média a partir do montante total das taxas de importação como fração do valor global das importações. Tabela 3 - Tarifas Aduaneiras Comparadas, (média tarifária a partir de receitas de importações sobre o valor total das importações) Ano G.-B. EUA Alemanha França Japão Argentina Brasil ,8 26,6 8,8 8,0 5, , ,9 23,6 8,5 11,2 3,5 28,9 24, ,8 20,7 10,1 10,7 2,6 23,9 35, ,8 22,1 9,4 10,8 2,4 25,7 41, ,6 27,0 8,1 8,8 5,8 26,5 30, ,4 26,9 8,5 8,4 5,2 24,9 38, ,4 25, ,6 7, , ,1 23,4 7,4 8,2 9,5 23,0 44, ,5 21,0 7,4 8,2 7,8 21,6 41, ,4 17,7 6,3 9,2 10,1 20,8 34,2 Fonte: Clemens-Williamson, Não é preciso dizer que certos países latino-americanos sempre foram e provavelmente continuam sendo os campeões absolutos das tarifas elevadas, em alguns casos até ao exagero, como exemplificado pelo próprio Brasil. Outros países, como os EUA, alegadamente protecionistas, em função de alíquotas altas em determinadas categorias especiais, ou de produtos seletivamente protegidos em função de lobbies ou políticas estatais, acabam sendo beneficiados por esse tipo de abordagem, já que a metodologia seguida, pode, por um lado, distorcer determinadas incidências da proteção comercial, ao passo que ela permite, por outro, uma visão mais clara sobre a orientação geral da política comercial do país em questão. 17

18 Não resta dúvida, porém, de que, se houve um país que exibiu tarifas Hamiltonianas ao longo de toda a sua história, esse país foi claramente o Brasil, ainda que os motivos, como sempre ocorre nesses casos, fossem alegadamente fiscalistas, mais do que para atender aos instintos protecionistas, aliás, também sempre presentes na psique nacional. De fato, no período aqui coberto última década do século XIX e primeira do XX o peso dos impostos de importação no total das receitas públicas variou entre 47% e 58%, segundo um estudioso da questão (Silva, 1969: 225; 1983). Uma velha geografia do comércio internacional No plano da geografia comercial, a mesma concentração registrada na oferta de produtos exportáveis se reproduzia nas transações comerciais, com cinco ou seis países concentrando o grosso dos intercâmbios. No final do século XIX, em todo caso, o Brasil já tinha passado da esfera inglesa para a americana, pelo menos no que respeitava a compra do nosso principal produto de exportação, responsável que eram os EUA pela metade da absorção do café exportado. Com efeito, até meados do século XIX, a Grã-Bretanha ainda era dominante nos dois fluxos comerciais: fornecia mais da metade das importações brasileiras e absorvia perto de um terço das vendas externas, mas aqui seguida de perto pelos EUA, que a ultrapassou logo mais à frente, pois se tornam os destinatários de 43% das exportações do Brasil ao início da gestão Rio Branco (quase tudo café, obviamente); a Grã-Bretanha conserva, porém, o primeiro posto no fornecimento de bens manufaturados ao Brasil, mas já seguida de perto pelos EUA e pela Alemanha. Esta última também passou a se destacar em diversas frentes dos intercâmbios externos e, crescentemente, nos investimentos diretos, ao lado da França e de alguns outros europeus. Na região, as únicas trocas relevantes eram feitas com a Argentina, de quem o Brasil comprava trigo e exportava alguns poucos produtos primários (como a erva mate, mas com uma demanda modesta), ainda assim por intermédio de comerciantes ingleses. A despeito do fato de que os dois países tinham rechaçado a proposta de uma união aduaneira hemisférica durante a primeira reunião internacional americana de , em Washington, eles nunca consideraram a hipótese de estabelecer alguma modalidade de área tarifária preferencial no Cone Sul, provavelmente em razão da baixa dimensão dos intercâmbios e de outros obstáculos de natureza bem mais política do que econômica. 18

19 No conjunto, o comércio exterior do Brasil estava bastante concentrado em um número restrito de mercados: entre 1903 e 1914, mais de 80% das exportações se dirigiam a apenas cinco países (EUA, Grã-Bretanha, Alemanha, França e Argentina), enquanto proporção quase similar das importações provinha de apenas seis países, acrescentando-se Portugal à lista acima, como se pode constatar na Tabela 4 a seguir. Tabela 4 - Brasil: estrutura geográfica do comércio exterior de 1903 a (% do valor total) Exportações Importações Países Estados Unidos 41,2 39,1 11,3 17,5 Grã-Bretanha 19,3 11,9 28,3 23,8 Alemanha 14,8 14,3 12,3 16,1 França 9,4 9,8 8,8 7,8 Argentina 2,1 3,9 8,9 9,6 Portugal ,2 5,1 Total dos 5 85,8 79, Total dos 6 76,8 79,9 Fonte: M. Buescu, Evolução econômica do Brasil, p Não existe, aqui, um movimento perfeito de parábola, mas se acrescentarmos a China contemporânea a esse conjunto de países agregando-se os europeus no bloco da União Europeia, pode-se dizer que esses mesmos países continuam a ser os parceiros comerciais mais importantes do Brasil nos cem anos decorridos desde então. Registre-se que a China, que passou a integrar novamente o seleto clube dos grandes comerciantes globais depois de praticamente dois séculos de ausência, figurava com menções sempre admirativas nas páginas do Correio Braziliense, editado por Hipólito da Costa em Londres, de 1808 a De fato, ela era, até o final do século XVIII, uma das maiores economias planetárias, condição que ela retoma, atualmente, a partir de números sempre assustadores, com respeito ao PIB, aos fluxos de comércio, ao consumo de matérias primas e às reservas cambiais internacionais. Na verdade, o descolamento da China da economia mundial não se deu tanto por causa da humilhação estrangeira que foi real, em termos de ocupação imperial e de subordinação econômica, mas que buscava justamente integrá-la ao mundo do comércio e dos investimentos mas, mais exatamente, em função de seus próprios problemas internos: a decisão inicial de isolamento e de recusa de intercâmbios seguida de guerras civis e do maoísmo delirante, que levaram, conjuntamente ou sucessivamente, a participação chinesa no PIB mundial de quase um terço do total para menos de 5%. Se parábola existe, ela é, portanto, a da própria China, neste caso 19

20 invertida, em forma de U, pois reproduz o movimento ascensional de uma economia que já foi a maior e uma das mais avançadas do mundo. Quase ao final do Império, o Brasil tentou um acordo com o Império Qing objetivando importar trabalhadores chineses para suas fazendas de café, intenção devidamente repudiada pelos mandarins, que sabiam das humilhações sofridas pelos chineses que tinham emigrado para os EUA. No começo da República, e na época do Barão, as relações eram praticamente inexistentes, no plano prático. Que a China hoje se alinhe entre os principais parceiros de fato o maior do Brasil no terreno do comércio (e provavelmente dentro em pouco no terreno dos investimentos também), a despeito dos conhecidos desequilíbrios existentes, testemunha apenas a capacidade do Brasil em relacionar-se economicamente com as maiores economias planetárias, embora nem sempre com a substância e as orientações desejadas por suas lideranças econômicas. Os fazendeiros de café da época do barão, como provavelmente todos os seus sucessores, desde então, no governo e fora dele, dentre os exportadores do produto, sempre alimentaram o desejo de fazer com que os chineses tomassem, ao menos, uma xicara de café por dia. A esperança continua... Quão dependente era o Brasil do financiamento internacional? Se o Império era o déficit, a salvação eram os banqueiros ingleses. A República não mudou a situação, talvez a tenha mesmo agravado, pela anarquia financeira criada pela nova liberdade concedida aos estados e municípios de se endividarem no exterior mesmo sem o aval da União. Os Rothschild foram confirmados como os agentes financeiros exclusivos do Brasil no exterior, mesmo se uma delegação do Tesouro, instalada em Londres desde o último terço do século XIX, permitia preparar os frequentes lançamentos de bônus, em substituição ao trabalho meramente cosmético dos ministros da legação diplomática, alguns dos quais como Penedo tinham enriquecido com as generosas comissões oferecidas pelos mesmos banqueiros que lucravam já de partida, com os spreads antecipados que recolhiam por cada título emitido. Os trabalhos abundantes e minuciosos de Marcelo de Paiva Abreu (2006; 2002) sobre a contabilidade política do financiamento externo do Império e da República velha nos dispensam de penetrar na descrição e na explicação da caótica arquitetura financeira construída antes de 1930, quando se interrompem, durante 15 anos, todos os fluxos de dinheiro novo em direção ao Brasil (e a todos os demais 20

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