Documentos. ISSN ISSN online Maio, Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira

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1 Documentos ISSN ISSN online Maio, Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira

2 ISSN ISSN online Maio, 2010 Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária Embrapa Cerrados Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento Documentos 292 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira Simone Yuri Ramos Geraldo Bueno Martha Junior Embrapa Cerrados Planaltina, DF 2010

3 Exemplares desta publicação podem ser adquiridos na: Embrapa Cerrados BR 020, Km 18, Rod. Brasília/Fortaleza Caixa Postal CEP Planaltina, DF Fone: (61) Fax: (61) Comitê de Publicações da Unidade Presidente: Fernando Antônio Macena da Silva Secretária-Executiva: Marina de Fátima Vilela Secretária: Maria Edilva Nogueira Supervisão editorial: Jussara Flores de Oliveira Arbués Equipe de revisão: Francisca Elijani do Nascimento Jussara Flores de Oliveira Arbués Assistente de revisão: Elizelva de Carvalho Menezes Normalização bibliográfica: Paloma Guimarães Correa de Oliveira Editoração eletrônica: Jéssica Spíndula Capa: Wellington Cavalcanti Foto da capa: Leo Nobre de Miranda Impressão e acabamento: Divino Batista de Souza Alexandre Moreira Veloso 1 a edição 1 a impressão (2010): tiragem 100 exemplares Edição online (2010) Todos os direitos reservados A reprodução não-autorizada desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação dos direitos autorais (Lei no 9.610). Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Embrapa Cerrados R175e Ramos, Simone Yuri Evolução da política de crédito rural brasileira / Simone Yuri Ramos, Geraldo Bueno Martha Júnior. Planaltina, DF : Embrapa Cerrados, p. (Documentos / Embrapa Cerrados, ISSN , ISSN online ; 269). 1. Crédito rural. 2. Política agrária. 3. I. Martha Júnior, Geraldo Bueno II. Título. III. Série CDD 21 Embrapa 2010

4 Autores Simone Yuri Ramos Engenheira Agrônoma, M.Sc. Analista da Embrapa Cerrados Geraldo Bueno Martha Junior Engenheiro Agrônomo, D.Sc. Pesquisador da Embrapa Cerrados

5 Apresentação A atividade agrícola se desenvolve num ambiente repleto de riscos e incertezas que podem comprometer seu desempenho econômico. As principais fontes de instabilidade para o setor agrícola associamse aos riscos de produção, decorrentes de problemas climáticos e sanitários, e de preço. Além desses, existem, ainda, os riscos comuns a todas as atividades produtivas, como, por exemplo, o tecnológico, o institucional e os devidos a oscilações na demanda. Essas condições podem afetar significativamente a rentabilidade do produtor rural e, consequentemente, a oferta de produtos agrícolas, tornando necessária a ação do governo nos mercados agrícolas, por meio de políticas públicas. Em que pese os riscos envolvidos na atividade agropecuária, o Brasil consolidou sua posição como um dos principais líderes do agronegócio mundial na última década, destacando-se como grande produtor e exportador em diversos segmentos. Isso se deveu, sobretudo, ao desenvolvimento de tecnologias, que permitiram ganhos expressivos e continuados em produtividade, e às políticas públicas destinadas ao setor. Diversos são os instrumentos de política que afetam o agronegócio. Entre eles está a política de crédito rural que é, ainda hoje, um dos

6 principais instrumentos de apoio ao produtor rural e de promoção do crescimento e do desenvolvimento socioeconômico do setor agropecuário nacional. Diante do exposto, este estudo tem como objetivo de compilar informações sobre a política de crédito rural, buscando discorrer sobre as mudanças introduzidas no Sistema Nacional de Crédito Rural nas últimas quatro décadas. José Robson Bezerra Sereno Chefe-Geral da Embrapa Cerrados

7 Sumário Antecedentes e Criação do Sistema Nacional de Crédito Rural A Política de Crédito Rural pós SNCR Evolução dos Financiamentos à Agropecuária Considerações Finais Referências Anexo Abstract... 66

8 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira Simone Yuri Ramos Geraldo Bueno Martha Junior Introdução A atividade agrícola se depara com uma série de especificidades que podem comprometer seu desempenho econômico. Além do risco climático e sanitário, há grande dificuldade em ajustar a oferta a mudanças na conjuntura econômica. Somam-se a isso fatores como a forte volatilidade dos preços e a baixa elasticidade-preço e elasticidaderenda da demanda para grande parte dos produtos. Essas condições podem afetar significativamente a rentabilidade do produtor rural e, portanto, a oferta de produtos agrícolas, tornando necessária a ação do governo, por meio de políticas públicas 1. Diversos são os instrumentos de política que afetam o agronegócio. Segundo a classificação utilizada por Bacha (1997), esses instrumentos podem ser genéricos ou específicos. Os primeiros referem-se àqueles destinados à economia como um todo e, consequentemente, recaem sobre os diversos segmentos que compõem o agronegócio. São 1 Para muitos estudiosos (SALISBURY, 1968; EASTON, 1969; SUBRANDT, 1992, por exemplo), as políticas públicas referem-se à alocação imperativa de valores pelo Estado para a sociedade, ou seja, expressam a capacidade do governo em realizar as preferências dos cidadãos. Isso quer dizer que uma política pode ser considerada pública quando envolve um conjunto de problemas e atividades que não pertencem exclusivamente à esfera privada, e que exigirão a regulação ou a intervenção do governo ou de toda a sociedade. Esse entendimento encontra respaldo teórico nas análises que salientam as limitações do mercado, tanto no que se refere ao crescimento econômico, como no âmbito dos aspectos relacionados às desigualdades sociais. O Estado passa a ser visto, então, como uma instância institucional competente de coordenação de interesses, corrigindo ou eliminando as imperfeições e falhas que operam no mercado (GONÇALVES, 2009).

9 10 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira exemplos as políticas fiscal e cambial. Já os específicos afetam diretamente o desempenho do setor agropecuário. Esse é o caso das políticas de crédito rural, de preços mínimos, de seguro rural e de pesquisa e extensão rural. A política de crédito rural, entendida como um mecanismo de concessão de crédito à agropecuária a taxas de juros e condições de pagamento diferenciadas, é um dos alicerces da política agrícola brasileira e constitui um dos principais instrumentos de apoio ao setor. Esse apoio é consolidado por meio do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), instituído pelo governo federal em Desde a criação do SNCR, as estratégias do governo em relação ao crédito rural foram se adequando ao contexto macroeconômico e às suas decisões em termos de política pública. Nas décadas de 1960 e 1970, o governo interveio fortemente no setor agrícola, sobretudo com o objetivo de modernizá-lo e de expandir a fronteira agrícola por meio do crescimento da produção de grãos. A farta oferta de crédito, a taxas de juros subsidiadas, fez com que o instrumento se transformasse no vetor da modernização da agricultura nacional, articulando toda uma cadeia de atividades. Em torno do crédito rural, gravitaram as atividades de assistência técnica, pesquisa agropecuária, seguro, armazenagem e todo um conjunto de ações ligadas a agroindustrialização das matériasprimas do campo (BELIK; PAULILLO, 2001). Contudo, as dificuldades impostas pelo cenário macroeconômico na década de 1980, caracterizados pela intensificação do processo inflacionário e pela crise fiscal do Estado, impediram o governo de permanecer como principal supridor de recursos para o crédito rural, promovendo o esvaziamento da política. Dessa forma, iniciou-se um processo de realinhamento da política de crédito rural, baseada na estruturação de fontes não inflacionárias de financiamento, na redução da participação direta do governo na concessão de financiamentos, ampliando a atuação dos agentes privados, e na progressiva eliminação dos subsídios ao crédito rural.

10 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira 11 A reestruturação da economia brasileira na década de 1990 foi marcada por mudanças expressivas na política econômica, fundamentadas na desregulamentação dos mercados, na liberalização comercial e na estabilização da moeda. Ao longo desse processo, o apoio ao setor foi consideravelmente reduzido. Não apenas foram eliminados os subsídios, mas também houve expressiva redução no volume de crédito, dando espaço para os programas de sustentação de preços e garantia de renda aos produtores como principais instrumentos de apoio (BRASIL, 2007). Como resultado, a participação do Tesouro Nacional nos financiamentos do crédito rural, que era de 87,0%, em média, na primeira metade da década de 1980, recuou para 40,0% na segunda metade da década. Nos anos de 1990, a participação caiu ainda mais: 15,0% nos primeiros cinco anos e 1,5% nos últimos cinco, segundo dados do Banco Central. Assim, os recursos das autoridades monetárias foram, paulatinamente, dando lugar aos recursos obrigatórios oriundos dos bancos, com o Estado atuando apenas como agente regulador e estimulador e não mais como gerador de recursos. Diante do esgotamento das fontes oficiais de crédito, modalidades alternativas têm sido criadas, no intuito de ampliar a participação dos agentes privados no financiamento das atividades do setor agrícola. Exemplos são a CPR, criada em 1994, e os títulos de crédito específicos para o agronegócio, instituídos em Concomitantemente, a oferta de crédito rural formal foi aumentada pela maior participação do BNDES no financiamento das atividades agropecuárias. Foi estruturada uma série de programas de investimento, especialmente a partir da segunda metade da década de 1990, com a finalidade melhorar a infraestrutura produtiva dos agricultores e cooperativas. Mais recentemente, a emergência de temas relacionados ao meio ambiente e à inclusão econômica e social abriu espaço para a criação de programas como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), o Programa de Estímulo à Produção Agropecuária

11 12 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira Sustentável (Produsa) e o programa Agricultura de Baixo Carbono (ABC). Por fim, vale lembrar que, apesar de sua relativa perda de importância atualmente cerca de 70% do capital de giro necessário ao custeio da produção vegetal e animal provém de recursos próprios dos produtores e dos demais agentes do agronegócio (BRASIL, 2003), o crédito rural oficial ainda é um instrumento fundamental para o setor agropecuário nacional, já que pode auxiliar em seu crescimento e desenvolvimento socioeconômico. Nesse contexto, este estudo, de cunho analítico-descritivo, teve o propósito de compilar informações dispersas na literatura, buscando discorrer sobre as mudanças introduzidas no crédito rural oficial nas últimas quatro décadas. Antecedentes e Criação do Sistema Nacional de Crédito Rural O crédito rural constitui uma das bases da política agrícola brasileira, juntamente com a Política de Garantia de Preços Mínimos (PGPM). A política de crédito rural pode ser definida como um mecanismo de concessão de crédito à agropecuária a taxas de juros e condições de pagamento diferentes das vigentes no mercado livre (BACHA, 2004, p. 62). Assim, o crédito rural pode funcionar como um instrumento de política agrícola, com a finalidade de promover o crescimento e o desenvolvimento econômico e social do setor agropecuário nacional (Rodrigues et al., 1978). Diante disso, surge a seguinte pergunta: Por que é necessário ofertar crédito em condições especiais à atividade agropecuária? A resposta a essa questão apoia-se nas incertezas e riscos com os quais a atividade se depara e que podem comprometer seu desempenho econômico. Buainain et al. (2007) destacam como fontes dessa instabilidade os riscos climáticos e sanitários, as incertezas advindas das flutuações

12 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira 13 dos mercados agropecuários e a dificuldade do segmento produtivo em ajustar a oferta às mudanças na conjuntura econômica. Soma-se a isso o fato de os principais mercados agropecuários estarem sujeitos a elevados riscos institucionais, decorrentes das políticas agrícolas e comerciais dos países desenvolvidos, e a alta volatilidade nos preços das principais commodities. Sonka e Patrick, 1984 apud Carvalho (1994), sintetizam as fontes de instabilidade em cinco categorias, quais sejam: (a) risco de produção ou técnico, decorrentes de problemas climáticos e sanitários; (b) riscos associados ao comportamento dos preços; (c) risco tecnológico, decorrentes da realização de investimentos; (d) risco legal ou social, relacionados, por exemplo, a alterações nas regras legais, tanto internas quanto externas e (e) fontes humanas de risco, relacionadas, por exemplo, às paralisações e greves. Pelo fato de algumas dessas fontes não serem exclusivas da atividade agropecuária, a literatura trata da questão focalizando, sobretudo, as duas primeiras. Fica claro, portanto, que as peculiaridades do setor agropecuário podem afetar significativamente a rentabilidade do produtor e a viabilidade dos empreendimentos rurais, tornando necessária a ação do governo. Uma delas ocorre por meio da oferta de crédito subsidiado aos produtores rurais, para várias finalidades e condições. Isso faz com que, ainda hoje, o crédito rural seja um serviço essencial para apoiar o desenvolvimento da produção agropecuária nacional. Colocando de modo sucinto: Os agricultores enfrentam, mais do que os empreendedores de outros setores, dificuldades especiais para capitalizar-se com recursos próprios e, por isso, dependem da disponibilidade de crédito, em quantidade e condições adequadas, para financiar os investimentos e a produção corrente. (Buainain et al., 2007, p.7). O processo de institucionalização do crédito rural no Brasil teve início no Império, quando foi criado o Penhor Agrícola, em Porém, somente em 1937, com a edição da Lei n º 492, o governo deu o primeiro passo

13 14 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira objetivo em direção à concessão de recursos financeiros ao setor agrícola, ao regulamentar o penhor rural e a cédula pignoratícia 2. A Lei nº 492 também deu condições para a criação da Carteira de Crédito Agrícola e Industrial (CREAI), que entrou em vigor, efetivamente, em outubro de A criação da CREAI representou a primeira ação concreta em prol da institucionalização da política governamental de crédito rural no Brasil, cuja operacionalização ficou sob a responsabilidade do Banco do Brasil. As operações para atividades especificas ou regionais ficaram a cargo do Banco de Crédito da Amazônia, do Banco do Nordeste do Brasil, do Banco Nacional de Crédito Cooperativo e de alguns estabelecimentos oficiais estaduais. O desempenho da CREAI, considerando o volume de crédito aplicado e as condições de juros, prazo e garantia foi, na época, extremamente favorável. Contudo, como elemento de fomento à produção e modernização agrícola, não cobriu de modo global as necessidades de crédito em âmbito nacional, já que a capilaridade do Banco do Brasil era reduzida e os recursos insuficientes para atender aos financiamentos de longo prazo (Rodrigues et al., 1978). A consolidação de uma política efetiva de crédito preferencial para a agricultura ocorreu em 1965, quando foi instituído, pela Lei 4.829/65, o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). O SNCR tinha como finalidade precípua financiar a produção agrícola, estimular a formação de capital, proporcionar a modernização da agropecuária pela aquisição de insumos modernos e beneficiar principalmente os pequenos e médios produtores. As atribuições referentes às regras, coordenação e aplicação do crédito foram distribuídas entre o Conselho Monetário Nacional (CMN), órgão 2 A cédula pignoratícia é um título de crédito representativo de penhor de mercadorias depositadas em armazéns gerais e cooperativas. O penhor é um direito real de garantia, vinculado a uma coisa móvel ou mobilizável. Genericamente, o penhor é qualquer objeto que garante o direito imaterial. De acordo com a Lei nº 492, constitui-se o penhor rural pelo vínculo real, resultante do registro, por meio do qual agricultores ou criadores sujeitam suas culturas ou animais ao cumprimento de obrigações. O penhor rural compreende o penhor agrícola e o penhor pecuário, conforme a natureza da coisa dada em garantia. Contrata-se o penhor rural por escritura pública ou por escritura particular, transcrita no registro imobiliário da comarca em que estiverem situados os bens ou animais empenhados.

14 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira 15 deliberativo máximo do Sistema Financeiro Nacional criado em 1964, e o Banco Central do Brasil (Bacen). Ao primeiro coube disciplinar o crédito rural e estabelecer as normas operacionais e ao segundo atuar como órgão de controle e execução da política. Para Rodrigues et al. (1978), a criação do SNCR impulsionou significativamente o grau de cobertura do crédito rural, uma vez que a incorporação de toda a rede bancária ao sistema creditício ampliou o suprimento de recursos. A criação do SNCR justificou-se, sobretudo, pela forte expansão das taxas de inflação durante as décadas de 1950 e 1960 e pelo efeito do modelo de industrialização adotado pelo Brasil sobre a agropecuária, que culminou com a crise de abastecimento de Diante disso, o governo iniciou, em 1965, um amplo processo de modernização da agropecuária nacional, que contou, além da criação do SNCR, com a reformulação da PGPM, com a ampliação dos investimentos em pesquisa e extensão rural criação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e da Empresa Brasileira de Extensão Rural (Embrater) na década de 1970 e com a implementação de vários programas de desenvolvimento, a exemplo do Programa de Desenvolvimento dos Cerrados Prodecer (COELHO, 2001). Na avaliação de Coelho (2001), a instituição do SNCR foi extremamente importante na consolidação do crédito rural no Brasil, na medida em que o orçamento fiscal da União passou a ser uma fonte oficial de recursos. Ao mesmo tempo, permitiu a criação de alternativas não inflacionárias de financiamento, via depósitos à vista e inclusão dos bancos privados no sistema, e diversificou as fontes de financiamento, incluindo desde os recursos próprios dos agentes até as aplicações compulsórias sobre os depósitos captados. 3 A esse respeito, Coelho (2001) sustenta que o modelo de industrialização via substituição de importações, por sobrevalorizar o câmbio e dificultar a importação de insumos, foi extremamente prejudicial à agricultura brasileira, impedindo, por muitos anos, a diversificação e expansão das exportações, aumentando a dependência do café (em 1962 era responsável por 75% das exportações do país), adiando a implantação de um parque agroindustrial no país e gerando, no início da década de 1960, uma grande crise de alimentos.

15 16 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira Atualmente, o SNCR tem a função de conduzir os financiamentos, sob as diretrizes da política creditícia formulada pelo CMN, em consonância com a política de desenvolvimento agropecuário. O Sistema é constituído por órgãos básicos, vinculados e articulados. São órgãos básicos o Banco Central do Brasil, o Banco do Brasil S.A., o Banco da Amazônia S.A. e o Banco do Nordeste do Brasil S.A. Os órgãos vinculados compreendem: (a) para os fins da Lei nº 4.504, de 30/11/1964: Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); (b) auxiliares: agências de fomento, bancos estaduais, inclusive de desenvolvimento, bancos privados, Caixa Econômica Federal (CEF), cooperativas autorizadas a operar em crédito rural e sociedades de crédito, financiamento e investimento; e (c) incorporados: instituições integrantes do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). São articulados os órgãos oficiais de valorização regional e entidades de prestação de assistência técnica, cujos serviços as instituições financeiras venham a utilizar em conjugação com o crédito, mediante convênio. O controle do SNCR, sob todas as formas, é atribuição do Banco Central do Brasil, qual compete principalmente: a) Dirigir, coordenar e fiscalizar o cumprimento das deliberações do Conselho Monetário Nacional, aplicáveis ao crédito rural. b) Sistematizar a ação dos órgãos financiadores e promover a sua coordenação com os que prestam assistência técnica e econômica ao produtor rural. c) Elaborar planos globais de aplicação do crédito rural e conhecer de sua execução, tendo em vista a avaliação dos resultados para introdução de correções cabíveis. d) Determinar os meios adequados de seleção e prioridade na distribuição do crédito rural e estabelecer medidas para zoneamento dentro do qual devem atuar os diversos órgãos financiadores, em função dos planos elaborados.

16 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira 17 e) Estimular a ampliação dos programas de crédito rural, em articulação com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN). f) Incentivar a expansão da rede distribuidora do crédito rural, especialmente através de cooperativas. g) Executar o treinamento do pessoal dos órgãos do SNCR, diretamente ou mediante convênios. A Política de Crédito Rural pós SNCR Dois episódios marcaram a trajetória do crédito rural no Brasil: a criação da CREAI, em 1937, e a instituição do SNCR, em A partir deles, medidas incrementais foram incluídas na política. Nesse sentido, diversos autores contribuíram para com a sistematização dessas alterações, podendo-se mencionar os trabalhos desenvolvidos por Coelho (2001), Lucena e Souza (2001), Spolador (2001), Wedekin (2005) e Almeida e Zylbersztajn (2008). Na sequência, apresenta-se uma breve discussão sobre a evolução da política de crédito brasileira nas últimas décadas. Crédito rural na década de 1970 O período foi marcado por forte intervenção governamental na atividade agropecuária, com a atuação do Estado pautando-se na concessão, em larga escala, de subsídios ao crédito rural e à PGPM. As políticas públicas implementadas tiveram por objetivo modernizar o setor, desenvolver o parque produtivo da indústria de insumos agrícolas, consolidar a indústria de processamento e expandir a fronteira agrícola através do crescimento da produção de grãos (COELHO, 2001; Belik, 1994, apud Almeida; Zylbersztajn, 2008). Dentro da política de crédito rural, esses objetivos foram materializados pelo SNCR, cujos objetivos eram: (a) financiar parte dos custos de produção; (b) estimular a formação de capital; (c) acelerar a adoção de novas tecnologias; e (d) fortalecer a posição econômica dos produtores, especialmente os pequenos e médios.

17 18 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira O sistema tinha a finalidade de proporcionar ao produtor rural condições de acesso aos insumos modernos, elevando a produtividade agrícola e alavancando a indústria de fertilizantes, defensivos e máquinas agrícolas. Dentro da estrutura do SNCR, cabia ao crédito de investimento agir como mecanismo de estímulo ao processo de adoção de novas tecnologias agrícolas, ao de custeio permitir a compra de insumos modernos e ao de comercialização carregar o estoque de produto no tempo, evitando a concentração da oferta na época da safra. As exigibilidades bancárias, ou seja, a obrigatoriedade de os bancos aplicarem parte de seus recursos na concessão de crédito ao setor agrícola, foram regulamentadas apenas em 1967, pela Resolução CMN 69/1967, que determinou que 10,0% dos depósitos à vista no sistema bancário deveriam destinar-se à concessão de crédito ao setor agropecuário. Atualmente, a exigibilidade é de 30,0%. O aumento expressivo no volume de recursos transformou o crédito rural no principal instrumento de política agrícola na década de De fato, na Figura 1, mostra-se que houve incrementos substanciais no volume de crédito concedido à agricultura, especialmente na primeira metade da década, em contraposição aos decréscimos crescentes e significativos observados nas décadas seguintes. Bacha et al. (2005) calcularam um crescimento real de 323,0% no volume de crédito rural entre os anos de 1970 e Segundo Bacha (1997), durante a década de 1970, a maior parte dos recursos do crédito era de fontes sem custos 4. Isso permitia a concessão de empréstimos à taxa de juros nominal inferior à taxa de inflação, implicando em taxa de juros real negativa. Uma taxa de juros real negativa significa um subsídio ao produtor rural, sendo que ocorre uma transferência de renda do agente que concede o crédito àquele que o toma. 4 Recursos sem custos são aqueles oriundos da emissão de moeda, das exigibilidades sobre os depósitos à vista e das transferências de recursos do Orçamento do Tesouro. Esses três tipos de recursos, ao serem repassados ao sistema bancário, permitem a concessão de empréstimos sem o custo de captação. Ou seja, os bancos podem emprestá-los, no limite, apenas cobrando um spread que cubra seus custos administrativos e lhe dê lucro (BACHA, 1997).

18 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira 19 Contudo, alterações na conjuntura internacional, em meados da década de 1970, geraram desequilíbrios no balanço de pagamentos e pressão inflacionária sobre a economia brasileira, impossibilitando o governo de conduzir a política da mesma forma, já que não dispunha de recursos suficientes e o crédito barato e abundante só se mantinha com a emissão de base monetária (BACHA et al., 2005). Figura 1. Evolução do crédito rural no Brasil, de 1970 a Fonte: Banco Central do Brasil (2009). A despeito da tendência de redução no volume de crédito a partir da segunda metade da década, Barros (1979) apud Bacha et al. (2005), concluiu que o processo inflacionário agiu como um instrumento de subsídio ao crédito, pois as taxas de juros nominais eram inferiores à inflação e o crédito não era corrigido pela mesma, resultando em taxas de juros reais negativas. Segundo Coelho (2001), o nível de subsídio, medido pela diferença entre a taxa de juros e a taxa de inflação, cresceu significativamente durante a década, passando de -5,6% em 1970 para -35,6% em 1979.

19 20 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira O aumento das taxas de inflação também implicou em redução dos depósitos à vista, fato que contribuiu para a criação da Conta Movimento do Banco Central no Banco do Brasil 5. Esse dispositivo tinha o objetivo de evitar o descompasso entre a disponibilidade de recursos e a necessidade de financiamento de programas de interesse do governo. Sua utilização possibilitava a liberação de financiamentos sem a correspondente previsão no orçamento federal, permitindo que grandes volumes de recursos fossem direcionados ao crédito agropecuário praticamente de forma ilimitada. Desse modo, o suprimento de recursos ao Banco do Brasil, que era para ser realizado pelos depósitos à vista, passou a ser feito quase que exclusivamente pela Conta Movimento, fazendo das autoridades monetárias, em especial o Banco do Brasil, as principais fontes de recursos para o crédito rural cerca de 84,0% dos recursos provinham das autoridades monetárias na década de A Conta Movimento assumiu proporções gigantescas e tornou-se uma poderosa fonte de expansão da oferta monetária e, portanto, de pressão inflacionária, fato que levou à sua extinção em 1986 (COELHO, 2001). Na avaliação de Almeida e Zylbersztajn (2008), o sistema de crédito rural apresentou entraves já no final da década de 1970, quando a crise fiscal decorrente da dívida pública e o processo inflacionário impôs um ajuste na política agrícola, diminuindo a participação do Tesouro no financiamento agrícola. Ao mesmo tempo, o modelo passou a ser questionado devido às suas disfunções em termos de equidade, eficiência e impactos sobre a política monetária. Estudos realizados por Coelho (2001), Sayad (1978) e Oliveira e Montezano (1982) mencionaram algumas dessas disfunções, listadas na sequência: 5 A conta movimento teve como origem uma carta enviada ao Banco Central pelo presidente do Banco do Brasil no final de março de 1965, não sendo instituída por meio de um normativo legal. À época, a interpretação era de que a Lei 4.595/1964, que dispôs sobre a política e as instituições monetárias, bancárias e creditícias, sustentava sua existência, ao dizer que o CMN supriria o BB dos recursos para o cumprimento das funções que a lei lhe atribuíra. A principal razão para sua criação foi a necessidade de implementar a referida Lei e fazer com que o Banco Central começasse a operar em 1º de abril de A conta nivelava diariamente os desequilíbrios entre ativos e passivos do Banco do Brasil (NOBREGA, 2004).

20 Evolução da Política de Crédito Rural Brasileira 21 a) Impactos negativos sobre o processo inflacionário. b) Alocação de recursos não equitativa, aprofundando a concentração de renda no setor, pois somente 20% dos produtores se apropriaram dos subsídios, sendo que os de maior porte tiveram maior facilidade de acesso à política. c) Perda de eficiência do crédito como indutor do processo de desenvolvimento e da eficácia do programa, já que o aumento no crédito não foi acompanhado pelo aumento da produção. d) Impactos indesejados sobre a política monetária, uma vez que o sistema de crédito se tornou dependente da aplicação compulsória dos bancos e da complementação feita pelas autoridades monetárias. Crédito rural na década de 1980 Na década de 1980, a política agrícola refletiu os ajustes impostos pela política macroeconômica, que se deparava, sobretudo, com duas grandes questões: o agravamento do processo inflacionário e a crise fiscal do Estado. Essa conjuntura produziu efeitos importantes sobre a política de crédito rural brasileira. De um lado, o descontrole sobre as taxas de inflação gerou um processo conhecido na literatura como estatização do crédito rural. Com a intensificação do processo inflacionário, o público deixou de manter saldos em depósitos à vista, optando por aplicações indexadas à inflação e de maior liquidez. Essa situação acarretou no esgotamento das fontes de recursos não inflacionárias do crédito rural, tornando o sistema cada vez mais dependente da complementação feita pelas autoridades monetárias, daí o fato ter ficado conhecido como estatização do crédito rural (BACHA et al., 2005). Durante a primeira metade da década, cerca de 87% da oferta de crédito rural provinha das autoridades monetárias, segundo Coelho (2001). De outro, a crise fiscal do Estado tornou evidente a incapacidade do governo em permanecer como agente financiador da agricultura, assim