Planeamento e ordenamento costeiro em Portugal

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1 João Ferrão* Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades Planeamento e ordenamento costeiro em Portugal 109 Portugal tem uma extensa zona costeira, comparativamente com a sua área geográfica, pelo que desde cedo demonstrou preocupação com a sua preservação, tendo mesmo uma das mais antigas, se não a mais antiga, legislação sobre esta temática. A criação, no século XIX, da figura de domínio público marítimo é disso um exemplo. O sistema de ordenamento e de gestão do território, com incidência na zona costeira, incorpora a figura de domínio público marítimo como condicionante ao uso do solo, a qual passa a estar legislada de forma clara a partir de Efectivamente, a legislação referente ao regime jurídico dos terrenos da faixa costeira, então publicada, reforça o carácter público da zona de costa. Destaca-se ainda toda a legislação produzida e que foi consolidando um conjunto de regras aplicáveis à zona costeira em matéria de uso e de transformação do solo. Refere-se em especial o aparecimento da figura dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira, os quais evidenciam uma clara preocupação com o planeamento integrado destas áreas. A Recomendação 2002/413/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2002, levou à constituição de um grupo de trabalho que elaborou as Bases para a Estratégia de Gestão Integrada da Zona Costeira, documento que esteve em consulta pública em Março de Este documento constitui uma base para a Estratégia que deverá estar concluída no início de * Em co-autoria com Laudemira Ramos (Assessora do Gabinete do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional) e Maria João Pinto (Assessora do Gabinete do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e das Cidades).

2 110 Portugal has an extensive coastal area compared to its geographic area, and so it demonstrated concern over its preservation very early on, even having one of the oldest, if not the oldest, pieces of legislation on the matter. The creation, in the 19 th century, of the status of public maritime domain is an example of this. The system of territorial planning and management, which applies to the coast, incorporates the status of public maritime domain as a conditioning factor in the use of the land, which was clearly written into the law as from In effect, the legislation referring to the legal regime of land on the coast published at that time further emphasises the public character of the sea shore. One should also point out all of the legislation produced and which has been consolidating a series of rules applicable to the coast in terms of the use and transformation of the land. Special mention should be made of the appearance of the Territorial Plan of Coastal Areas, which demonstrates a clear concern with the integrated planning of these areas. Recommendation 2002/413/CE of the European Parliament and of the Council, of 30 th May 2002, led to the constitution of a work group which prepared the Bases for the Strategy of Integrated Coastal Management, a document which was under public consultation in March This document constituted a basis for the Strategy, which should be concluded at the beginning of 2007.

3 1. Introdução O litoral português apresenta uma grande diversidade, desde troços arenosos, rias, lagoas e estuários a troços rochosos, onde ocorrem sistemas extremamente importantes do ponto de vista ecológico e biofísico. Esta diversidade constitui uma enorme potencialidade e um importante atractivo, designadamente para o turismo, mas simultaneamente confere à costa portuguesa grandes dificuldades de gestão. Com efeito, as praias, as arribas, as dunas, os estuários e todas as outras formas litorais constituem partes integrantes de um mesmo sistema, mantendo fortes relações de interdependência. A alteração de um destes elementos pode fazer entrar em ruptura todo o sistema. Esta é uma das razões que justifica que a gestão costeira seja objecto de uma atenção muito cuidada e efectuada com base no conhecimento científico aprofundado dos processos costeiros. Uma das características do litoral português é a sua grande dinâmica. Embora apresente uma tendência constante para se manter em equilíbrio, as características deste equilíbrio estão em constante modificação, influenciadas por factores de acção lenta, como é o caso da elevação secular do nível do mar, e por outros de actuação rápida, como os temporais que, sobretudo na costa oeste, ocorrem com grande frequência. Este fenómeno é ainda agravado, pela ocupação humana inadequada destas zonas, aumentando as pressões sobre elas, como aconteceu em largos troços da costa portuguesa, sobretudo a partir da década de A estes fenómenos acresce a diminuição alarmante do trânsito sedimentar que se vem observando na costa portuguesa e que, em larga medida, estará associada à regularização dos grandes rios internacionais que tradicionalmente transportavam caudais sólidos significativos, sobretudo durante as cheias. A redução drástica destas ocorrências arrastou consigo a insuficiente alimentação em areias das zonas costeiras, diminuindo a protecção natural que elas constituíam na manutenção da linha de costa. O problema da erosão é pois o mais grave que ocorre na costa portuguesa, condicionando de forma inevitável as políticas de planeamento e de ordenamento costeiros. 2. Enquadramento histórico Portugal é um país com uma costa extensa, cujo percurso histórico sempre esteve associado ao mar, tendo sido na faixa costeira que se constituíram os seus principais aglomerados urbanos; talvez por isso, cedo se apercebeu da importância estratégica da sua protecção, razão que terá levado à aprovação, em 31 de Dezembro de 1864, de um decreto que criou a figura de domínio público marítimo (DPM), a qual constitui a mais antiga e inovadora figura de ordenamento e de gestão do território no quadro dos países litorais. O DPM engloba, para além das águas e do leito do mar, uma faixa acima da linha de máxima preia-mar de águas vivas equinociais (linha limite do leito), com a largura de 50 m, ou enquanto tiver natureza de praia, se em extensão superior à estabelecida anteriormente, a qual constitui a margem do mar. Quando a linha limite do leito do mar atinge arribas alcantiladas, a largura da margem é contada a partir da crista do alcantil. Trata-se de uma faixa do território que, pela sua natureza pública, é de uso e fruição comuns. A sua utilização para fins privativos está sujeita a um procedimento de licenciamento ou concessão Instrumentos de ordenamento e de gestão do território No início dos anos 70 do século XX, regista-se, a nível internacional, o despertar para as preocupações ambientais, o qual Portugal acompanhou desde cedo. A coincidência com o início da intensificação da procura das zonas costeiras para fins turísticos, que se iniciara no final dos anos 1960, levou à publicação do Decreto-lei n.º 468/71, de 5 de Novembro, que introduziu a figura inovadora de Zona adjacente. O objectivo principal e a defesa de pessoas e bens contra eventuais catástrofes que possam ser provocadas pelo recuo da linha de costa em situações de tempestade, numa tentativa clara de controlar as edificações a erguer nas áreas demarcadas, dependendo da existência ou não desse tipo de risco (Portugal; Costa, 1993 in INAG, Fevereiro de 2006). 111

4 112 Em 1983 foi criada a figura da Reserva Ecológica Nacional (REN) pelo Decreto-lei n.º 321/ /83, de 5 de Julho, uma das figuras mais relevantes para o ordenamento e a protecção das potencialidades biofísicas do território nacional. O diploma legislativo da REN foi revisto pelo Decreto-lei n.º 93/90, de 19 de Março, com implicações directas na gestão das zonas costeiras, ao integrar no seu domínio as zonas costeiras e ribeirinhas, nomeadamente as praias, dunas litorais, arribas e estuários, assegurando, ainda, uma faixa de protecção eficaz e extensível para o meio marinho (leito do mar, até à batimétrica -30). A REN revelou-se um instrumento relevante para as zonas costeiras, uma vez que reconhece a sua singularidade, caracterizada por uma enorme riqueza e variedade de factores biofísicos que, simultaneamente, lhe conferem uma grande vulnerabilidade e fragilidade no que respeita à manutenção do seu equilíbrio. Em 1990, o Estado português adoptou a Carta Europeia do Litoral que havia sido aprovada no final dos anos 80 do século XX, traduzindo um conjunto de objectivos e de princípios que se destinavam a proteger e a valorizar o litoral europeu, nomeadamente através do ordenamento e gestão integrados da zona costeira, com o estabelecimento claro de regras para impedir a sua degradação. Na ausência de planos que contemplassem especificamente os aspectos inerentes à faixa costeira constantes da Carta Europeia do Litoral, foi aprovado o Decreto-lei n.º 302/90, de 26 de Setembro, conhecido como diploma da gestão urbanística do litoral, que estabeleceu os princípios e as regras a que deveriam obedecer a sua ocupação, uso e transformação numa faixa cuja largura é limitada pela linha de máxima preia-mar de águas vivas equinociais e pela linha situada a 2 km para o interior. Neste âmbito, apenas foi aprovado o Decreto Regulamentar n.º 32/93, de 15 de Outubro, que regulamenta a ocupação, uso e transformação da faixa costeira entre a Lagoa de Óbidos e a Concha de S. Martinho do Porto. Não conduzindo tal diploma aos resultados esperados, nomeadamente no que se refere à protecção e valorização dos espaços costeiros e à requalificação das praias, e reconhecendo-se que qualquer intervenção nos espaços costeiros tem de ser enquadrada numa política de protecção e valorização do ambiente assente em princípios adequados de ordenamento do território, foi criada a figura dos planos de ordenamento da orla costeira (POOC) pelo Decreto-lei n.º 309/93, de 2 de Setembro. Por força do Decreto-lei n.º 151/95, de 24 de Junho, estes são planos especiais de ordenamento do território, instrumentos normativos da iniciativa da administração directa ou indirecta do Estado, vinculativos para todas as entidades públicas e privadas, devendo com eles ser compatibilizados os planos municipais de ordenamento do território e os programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local. O Decreto-lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que revogou o anterior, assume a natureza especial destes planos e estabelece que os mesmos constituem um meio supletivo de intervenção do Governo, tendo em vista a salvaguarda dos recursos e dos valores naturais de forma a assegurar a utilização sustentável do território. Vários outros documentos publicados, assim como leis e resoluções, tiveram repercussões directas no planeamento, no ordenamento e na gestão da Zona Costeira Portuguesa. De todas elas salienta-se a RCM n.º 86/98, de 10 de Julho, que aprova a Estratégia para a Orla Costeira e a RCM n.º 152/2001, de 11 de Outubro, que estabelece a Estratégia Nacional de Conservação da Natureza, contribuindo decisivamente para a valorização do litoral ao afirmar a necessidade de uma política para a gestão do ambiente litoral português. 3. Planos de ordenamento da orla costeira Os planos de ordenamento da orla costeira têm como âmbito de aplicação das acções de planeamento as águas marítimas costeiras e interiores e os respectivos leitos e margens, contemplando ainda uma faixa terrestre de protecção cuja largura não pode exceder os 500 m para além da linha que delimita a margem e uma faixa marítima de protecção que tem como limite máximo a batimétrica -30.

5 Os planos de ordenamento da orla costeira têm por objectivos o ordenamento dos diferentes usos e actividades da orla costeira, enquadrando o desenvolvimento das actividades específicas da orla costeira e assegurando a defesa e conservação da natureza, bem como a valorização e qualificação das praias consideradas estratégicas por motivos ambientais e turísticos, classificando-as e regulamentando o uso balnear. O atingir destes objectivos é norteado pelos princípios da protecção da integridade biofísica do espaço, da valorização dos recursos existentes na orla costeira e da conservação dos valores ambientais e paisagísticos. A conjugação destes objectivos e princípios garante a salvaguarda dos ecossistemas e dos recursos naturais existentes na zona costeira, bem como a preservação dos valores ambientais e paisagísticos, e permite, simultaneamente, o desenvolvimento das actividades económicas e das actividades de recreio e lazer. Para efeitos de elaboração dos planos foram definidos nove troços, abrangendo toda a costa de Portugal continental, tendo em conta a fisiografia da costa e o trânsito sedimentar, bem como os valores ambientais e antrópicos em presença (Figura 1). Foram excluídas do âmbito de aplicação dos POOC as áreas sob jurisdição portuária, definidas no Decreto-lei n.º 201/92, de 29 de Setembro. As datas de início de elaboração e de aprovação dos vários planos de ordenamento da orla costeira são distintos e estendem-se por um período de cerca de sete anos. O primeiro POOC, o plano que abrange a orla costeira entre a Cidadela de Cascais e o Forte de S. Julião da Barra, no concelho de Cascais, foi aprovado em Outubro de 1998, enquanto o último, o POOC Vilamoura Vila Real de Santo António, foi aprovado em Junho de A existência de instrumentos de planeamento para toda a orla costeira continental, por constituir o primeiro exercício de planeamento global desta área, promovendo a colaboração entre diversas entidades, é, por si só, um marco, onde os aspectos que se prendem com a possibilidade de dispor de um levantamento e conhecimento generalizados para toda a costa surgem como uma grande mais-valia. Associado a este facto, a existência de uma base de planeamento que permite, pela primeira vez, uma gestão coerente e controlada da evolução, transformação e ocupação da orla costeira, constitui o principal ponto forte deste processo. A gestão costeira desenvolvida apresenta hoje resultados positivos já bem visíveis, como a contenção do crescimento urbano, em especial em zonas sensíveis e de risco, as intervenções de defesa costeira em zonas críticas e instáveis e a requalificação de diversos trechos de frentes de mar, através do restabelecimento e requalificação de ecossistemas costeiros (cordões dunares, arribas, etc.) e da requalificação das praias e ordenamento e contenção do acesso ao litoral, aspectos identificados como pontos fortes da execução destes planos no relatório de avaliação das execuções dos POOC recentemente elaborado pelo Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional. Contudo, este relatório identifica ainda algumas fragilidades neste processo de planeamento, que constituem os principais pontos a corrigir e que poderão orientar uma mudança no processo de planeamento da orla costeira, dos quais ressaltam: a reduzida dimensão da área terrestre de protecção abrangida pelos POOC, uma vez que a faixa de 500 m é genericamente considerada como insuficiente, sendo desejável que a mesma possa ser ajustada em função de homogeneidades territoriais e dinâmicas instaladas; a desigualdade de tratamento entre as faixa terrestre e marítima (batimétrica -30) de protecção, nomeadamente pela reduzida preocupação verificada ao nível de estudos e de propostas e regulamentação para a faixa marítima; as dificuldades de concretização de acções com responsabilidades partilhadas, nomeadamente entre entidades da administração central e local, situação particularmente evidente no caso das UOPG Unidades Operativas de Planeamento e Gestão; a exclusão das áreas portuárias, criando descontinuidades no planeamento e na gestão, e em algumas situações com importantes implicações na dinâmica costeira; a falta de uma visão abrangente e integrada em termos territoriais, temporais e de políticas dos diversos sectores; e, finalmente, a excessiva rigidez dos planos de praia, criando dificuldades e constrangimentos à sua execução. 113

6 114 Figura 1 Delimitação dos troços para a elaboração dos POOC (Fonte: INAG).

7 Para além das opções planificáveis, os POOC incluem ainda um programa de execução que contém disposições indicativas sobre as principais intervenções previstas, o seu escalonamento temporal, a estimativa de custos associados e as entidades responsáveis pela sua concretização. As propostas decorrentes destes planos privilegiam a utilização pública das áreas do domínio público marítimo, procurando articular os interesses privados e locais com os imperativos decorrentes da necessidade de protecção e de conservação do litoral, numa perspectiva integrada e global. Assim, para as áreas degradadas identificadas são definidos programas de reabilitação, a par de intervenções vocacionadas para a conservação, protecção e valorização do litoral (consolidação de arribas, recuperação e renaturalização de sistemas dunares, manutenção de obras de defesa costeira, etc.) e para as áreas de risco são equacionadas as medidas necessárias para evitar o agravamento da situação diagnosticada. As praias balneares são objecto de um ordenamento que permitiu, ou deverá permitir, a requalificação de toda a área de uso balnear com requalificação dos acessos, estacionamentos e estruturas de apoio, de modo a proporcionar aos utentes melhores condições de segurança e de qualidade do serviço prestado. 4. Novos instrumentos para o planeamento e gestão da zona costeira Foram recentemente aprovadas a Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos (Lei n.º 54/ /2005, de 15 de Novembro), que veio reforçar o conceito de domínio público marítimo, alargando o seu âmbito, e a Lei da Água (Lei n.º 58/ /2005, de 29 de Dezembro), a qual transpõe para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2000/ /60/CE (Directiva Quadro da Água), que estabelece as bases para a gestão sustentável dos recursos hídricos e consigna o princípio da gestão integrada das águas superficiais, interiores, de transição e costeiras, das águas subterrâneas, dos ecossistemas aquáticos e terrestres associados e das zonas húmidas deles directamente dependentes. Trata-se de uma perspectiva de gestão dos recursos hídricos bastante inovadora pela sua abrangência geográfica e também pela introdução do conceito de bom estado ecológico das águas, o qual, pela primeira vez, coloca em destaque o princípio do equilíbrio dos ecossistemas. A Lei da Água introduziu também a figura de plano de ordenamento de estuário, aplicável a estuários e lagoas costeiras, sistemas ecologicamente muito sensíveis, sobre os quais se fazem sentir enormes pressões de origem antrópica (ocupação urbana e industrial, actividade portuária, pesca, etc.) e que até agora não estavam abrangidos por nenhuma das figuras de planeamento. A Recomendação 2002/413/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2002, sobre a Gestão Integrada das Zonas Costeiras, preconiza a elaboração pelos Estados- -Membros de uma Estratégia Nacional. No sentido de dar cumprimento a essa recomendação foi desenvolvido um trabalho de base ( Bases de uma Estratégia Nacional de Gestão Integrada da Zona Costeira Nacional ), coordenado pelo Prof. Veloso Gomes, de forma a sustentar uma politica de ordenamento, planeamento e gestão da zona costeira portuguesa, continental e insular, nas suas vertentes terrestre e marinha. Este trabalho será a base para a Estratégia Nacional que o Governo pretende apresentar para discussão pública no primeiro trimestre de 2007 e para aprovação em Conselho de Ministros no segundo trimestre do mesmo ano. O Decreto-lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, no capítulo respeitante ao sistema de gestão territorial, institui o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), o qual deverá estabelecer as grandes opções com relevância para a organização do território e consubstanciar o quadro de referência a considerar nos demais instrumentos de gestão territorial. O PNPOT foi aprovado em Conselho de Ministros no final de 2006 e deverá ser aprovado na Assembleia da República durante o primeiro trimestre de O Programa de Acção do PNPOT, que visa concretizar a estratégia de ordenamento, desenvolvimento e coesão territorial do país, inclui 115

8 como um dos seus objectivos específicos a definição e execução de uma política de ordenamento e de gestão integrada da zona costeira, nas suas componentes terrestre e marítima. Ao considerar esta zona como um sistema natural complexo, com elevada sensibilidade ecológica e com uma dinâmica em constante evolução, mas também como um espaço de grande atractividade para a população e de significativa relevância para a economia nacional, atribui-lhe uma considerável importância estratégica. Esta justifica que esta zona seja objecto de uma particular atenção no ordenamento e planeamento territorial e alvo de medidas de política que promovam o seu uso sustentável, tal como a coordenação das intervenções das várias entidades com competências neste domínio. Estas preocupações são consubstanciadas no conjunto de medidas prioritárias que integram esse objectivo estratégico do PNPOT. Estão, assim, reunidas as condições para que o planeamento integrado e o ordenamento da zona costeira sejam uma realidade visível no terreno a curto prazo, uma vez que tanto o enquadramento legal como a vontade política para o concretizar são, actualmente, uma realidade. 116