BANCO DE EXPERIÊNCIAS DE PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS

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1 BANCO DE EXPERIÊNCIAS DE PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVOS Nome do Município: São Paulo Unidade da Federação: São Paulo Tema de Destaque: (1) Planejamento Regional em Grandes Cidades; (2) Descentralização administrativa e planejamento urbano. Número de Habitantes: habitantes Fonte: Censo Demográfico IBGE 2000 Categoria: (X) Cidade com mais de habitantes (X) Integrantes de Região Metropolitana e Aglomerações Urbanas ( ) Integrantes de áreas de especial interesse turístico; ( ) Inseridos nas áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional. ( ) Não se inclui nas categorias citadas Caracterização do Contexto Local: O município de São Paulo é sede da mais expressiva região metropolitana brasileira. A Região Metropolitana de São Paulo - RMSP é o principal centro econômico do país, em concentração de atividades produtivas, capital e população. Com habitantes (IBGE Censo, 2000), concentra 178 das 500 maiores empresas do Brasil e 1/3 da massa de rendimento pessoal do total das regiões metropolitanas brasileiras (Mcidades, 2005). Apesar da concentração de riquezas, como resultado de seu desenvolvimento baseado em um modelo de industrialização com baixos salários, apresenta extremas desigualdades, com áreas de concentração de pobreza e miséria. Os dados urbanísticos e habitacionais refletem esta realidade. A RMSP concentra o maior percentual do déficit habitacional do Brasil 9% (seguido de 5,9 na região metropolitana do Rio de Janeiro e 2,9% em Recife) e ¼ dos domicílios em favelas do total do Brasil. O município de São Paulo é marcado por um quadro de forte segregação sócio espacial, resultante de um processo de urbanização baseado na submissão da terra urbana aos capitais de promoção, construção e financiamento imobiliário (Maricato, 1996). Desta forma, configuraram-se regiões geográficas que concentram moradores com rendimentos e condições de vida semelhantes.

2 As famílias com renda mais baixa localizam-se em bairros com concentração de domicílios precários ou congestionados e, sobretudo, com serviços e infra-estrutura urbana de baixa capacidade e qualidade de atendimento. Estes bairros, por sua vez, caracterizam-se pela concentração de situações de ilegalidade fundiária e urbanística (Bueno, 2003). Predominou durante todo o século XX um padrão de crescimento urbano baseado na oferta de lotes acessíveis na periferia, onde a moradia era produzida pela autoconstrução, e na ampliação da rede de transporte coletivo para estas áreas. Este padrão intensificou a segregação urbana das classes menos favorecidas nos loteamentos de periferia, cada vez mais distantes da cidade, alheias ao mercado formal, o qual mantinha-se restrito às áreas centrais, que passaram a concentrar grande número de terrenos vazios. A desaceleração do crescimento populacional do município a partir de fins da década de 1970 não implicou na redução do crescimento populacional destas áreas periféricas. Enquanto o município como um todo cresce a taxas próximas de 1%, as áreas centrais perdem população e a periferia cresce a taxas de 4%, chegando a 10% em bairros da extrema periferia na zona sul e na zona norte. Por outro lado, as áreas de classes de renda média e alta concentram-se no eixo sudoeste do município, em bairros bem servidos por infra-estrutura urbana, serviços urbanos e equipamentos públicos. Comparados aos bairros de periferia, estes apresentam elevado padrão de urbanização. Nestas áreas da cidade concentram-se atividades imobiliárias e centralidades comerciais que abrigam edifícios equipados com a mais moderna tecnologia, sedes de grandes empresas e grandes estabelecimentos comerciais voltados para estas classes (shoppings centers e lojas de produtos de alto luxo). Apesar de apresentar o maior número de novos lançamentos imobiliários, esta parte da cidade vem perdendo população. Os bairros de classe média e alta apresentam conflitos urbanos entre aqueles que defendem a preservação de áreas estritamente residenciais, com baixos coeficientes construtivos e abertura de novos corredores comerciais, ou maior entrada de atividades imobiliárias e verticalização. Um conflito que bairros tradicionais de classe média desta parte da cidade vêm enfrentando é a crescente substituição de quarteirões inteiros de sobrados de uso misto e vilas residenciais por edifícios altos fechados por muros para a cidade, em novas frentes imobiliárias. Outra característica recente do desenvolvimento urbano da cidade é o aumento considerável de empreendimentos exclusivamente residenciais condomínios fechados, de classe média e alta em bairros mais periféricos. A área central do município tem sido nas últimas décadas palco de grandes conflitos políticos. Com o deslocamento, principalmente a partir da década de 1980 de bancos e grandes corporações para as chamadas novas centralidades na zona sudoeste (Av. Paulista e depois Av. Berrini e Av. Faria Lima), segmentos da população têm apresentado propostas divergentes quanto às políticas urbanas para a área central. De fato esta região vem apresentando perda de população e grande número de imóveis vazios, resultantes em parte do deslocamento de atividades industriais para áreas mais periféricas. Segmentos populares, organizados em movimentos sociais, defendem a ampliação da oferta de moradia para baixa renda na área central, visto que é ainda uma área de grande concentração de empregos, serviços públicos e infra-estrutura. Defendem também suporte e regulamentação das atividades de comércio popular na região. Outros segmentos defendem o investimento público em equipamentos culturais de grande porte associados a uma revalorização imobiliária e atração de grandes empresas, visando uma re-apropriação do centro pelas classes média e alta.

3 O município teve uma perda relativa de atividades industriais nas últimas três décadas (parte se deslocou para outros municípios da região metropolitana), e um aumento das atividades de comércio e serviços. No entanto continua apresentando importantes áreas industriais, e é ainda a maior cidade industrial brasileira. O desenvolvimento urbano do município tem grandes desafios a enfrentar, principalmente decorrentes da estrutura urbana desigual e segregada que vem se consolidando pela ação das forças de mercado com pouca regulação pública, e pela ausência de ações e políticas capazes de enfrentar a demanda por moradia para baixa renda. Isto tem resultado em problemas tais como a incapacidade do poder público em atender com equipamentos sociais, infra-estrutura e serviços urbanos grande parte da cidade; problemas de trânsito e transporte público; ameaça das áreas de proteção ambiental pelas ocupações irregulares; e, recentemente, a crescente violência urbana relacionada aos bolsões de pobreza e miséria. Descrição da Experiência: O município de São Paulo teve seu Plano Diretor Estratégico PDE aprovado 13 de setembro de 2002, na Lei Municipal n A lei aprovada determina que fazem parte do sistema de planejamento e gestão do município, complementando o PDE: os Planos Regionais, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, o Plano de Circulação e Transporte e o Plano de Habitação. Esta ficha trata da experiência de elaboração dos Planos Regionais Estratégicos. O PDE estabeleceu que os Planos Regionais Estratégicos PREs deveriam ser elaborados e encaminhados ao Legislativo Municipal até 30 de abril de 2003, ou seja, dentro de 8 meses (prazo que se estendeu para 12 meses). A proposta dos PREs tem como objetivo definir estratégias e prioridades regionais de desenvolvimento urbano, dentro das diretrizes gerais do PDE, assim como espacializar a aplicação de instrumentos urbanísticos tais como as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, áreas onde incidem a outorga onerosa, o direito de preempção, edificação compulsória, entre outros, com participação popular, a partir das especificidades de cada território. Teve também como objetivo fortalecer a descentralização da gestão e planejamento público nas subprefeituras (sempre observando os objetivos e diretrizes de gestão e planejamento centrais), através de instâncias de participação popular e da elaboração do plano local. O processo de elaboração dos Planos Regionais Estratégicos PREs foi coordenado pela Secretaria Municipal de Planejamento SEMPLA, com importante participação da Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras, já que os PREs teriam que ser elaborados por cada subprefeitura. Subprefeituras e Descentralização Administrativa As Subprefeituras fazem parte do processo de descentralização administrativa do município e foram criadas em 1 de agosto de 2002, através da Lei n Sua delimitação observou dois critérios principais: não seccionar a área dos 96 distritos existentes, de modo a permitir a utilização dos dados estatísticos disponíveis; garantir certa homogeneidade entre os distritos de uma mesma Subprefeitura, visando identificar a necessidade maior ou menor da presença do Governo Municipal em cada uma delas. Esta lei define como atribuições de cada Subprefeitura: - Constituir-se em instância regional de administração direta com âmbito intersetorial e

4 territorial; - Instituir mecanismos que democratizem a gestão pública e fortaleçam as formas participativas em cada região; - Planejar, controlar e executar os sistemas locais, obedecidas as políticas, as diretrizes e os programas fixados pela instância central da administração; - Coordenar o Plano Regional e o Plano de Bairro, Distrital ou equivalente, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Plano Estratégico da Cidade; - Compor com Subprefeituras vizinhas instâncias intermediárias de planejamento e gestão, nos casos em que o tema, ou o serviço em causa, exigir tratamento para além dos limites territoriais; - Estabelecer formas de articuladas de ação, planejamento e gestão com as Subprefeituras limítrofes a partir das diretrizes governamentais para a política municipal de relações metropolitanas; - Atuar como indutoras do desenvolvimento local, implementando políticas públicas a partir das vocações regionais e dos interesses manifestados pela população. Antes da criação das Subprefeituras, os distritos municipais eram organizados em 20 Administrações Regionais, que tinham como atribuições a gestão dos serviços públicos e o atendimento direto da população. Estas não tinham atribuições de planejamento, formulação ou proposição de políticas públicas, que eram centralizadas. Parte das Subprefeituras herdam a estrutura administrativa das Administrações Regionais (local de instalação, equipamentos, funcionários), mas como as Subprefeituras são em maior número (20 Administrações Regionais - 31 Subprefeituras), muitas são estruturas inteiramente novas. Os Subprefeitos são indicados pelo prefeito e a subprefeitura é composta pelas seguintes coordenadorias: Educação, Saúde, Ação Social e Desenvolvimento, Administração e Finanças, Planejamento e Desenvolvimento Urbano, Manutenção e Infra-Estrutura Urbana, Projetos e Obras Novas, além das assessorias jurídica, de comunicações, de planejamento, avaliação e controle e de tecnologia da informação. A elaboração do Plano Regional Estratégico é uma das primeiras e principais funções de planejamento das recém criadas Subprefeituras. Elaboração dos Planos Regionais Estratégicos Os PREs foram elaborados pelas Subprefeituras com orientação e supervisão da SEMPLA e da Secretaria das Subprefeituras, que forneceram também apoio técnico e capacitação para os técnicos locais. Os PREs deveriam o definir a estrutura urbana específica, a Disciplina de Uso do Solo e o zoneamento seguindo as diretrizes gerais e as macrozonas definidas no PDE 1. Todos devem ser elaborados a partir de uma metodologia participativa e apresentar propostas de desenvolvimento local nos seguintes aspectos: (1) Rede Estrutural Hídrica Ambiental; (2) Rede Viária Estrutural; (3) Rede Estrutura de Transporte Coletivo Público; (4) Rede Estrutural de Eixos e Pólos de Centralidades; (5) Habitação; (6) Equipamentos Sociais; (7) Áreas Verdes; (8) Espaços Públicos, Espaços de Comércio, de Serviços e Indústrias. A SEMPLA definiu também um roteiro de elaboração dos PREs que deveria ser seguido por todas as subprefeituras (descrito abaixo). Para dar apoio à elaboração dos PREs 1 As Macrozonas definidas no PDE são Macrozona de Proteção Ambiental e Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana. Para as diretrizes de uso e ocupação do solo de cada uma delas, consultar a Lei Municipal n /2002.

5 a SEMPLA contratou a consultoria da Fundação Getúlio Vargas. A consultoria realizou uma capacitação com técnicos da SEMPLA, Subprefeituras e equipes técnicas contratadas para elaboração dos planos. A capacitação visou prepará-los para a aplicação de uma metodologia de trabalho participativa, e como agentes multiplicadores de moderação e condução de reuniões, oficinas, plenárias, negociações e mediação de conflitos. A FGV também ficou responsável por acompanhar e registrar todas as etapas do processo: capacitação e orientações, diretrizes, cronogramas, convocações, informes e resultados. A SEMPLA compôs uma equipe de 9 técnicos (quadros da secretaria e consultores), cada um responsável por acompanhar, orientar e supervisionar a elaboração dos PREs de 3 a 4 subprefeituras. Estes técnicos participaram de todas as oficinas e plenárias participativas e tiveram importante papel garantindo que todas as subprefeituras entregassem os produtos de cada etapa no formato comum definido pela SEMPLA. Os técnicos passaram pelas atividades de capacitação da FGV. As Secretaria de Subprefeituras definiu que cada Subprefeitura seria responsável pela elaboração do seu PRE e poderia para tal contratar uma consultoria, ou equipe técnica, para apoiar este trabalho. Coube a cada Subprefeitura definir a forma de contratação e a equipe ou consultoria necessária. As etapas de elaboração do PRE (comum a todas as Subprefeituras) foram as seguintes: Elaboração de um quadro situacional: o quadro deveria identificar os principais problemas, tendências, demandas e conflitos da região. Este diagnóstico local deveria contemplar os oito aspectos urbanísticos definidos pela SEMPLA (listados acima) e com relação à legislação de Parcelamento e Uso e Ocupação do Solo, favelas e ocupações irregulares existentes, macrozonas e macroáreas, Zonas de Uso e Zonas Especiais e Áreas de Intervenção Urbana (definidos no PDE). Como metodologia de referencia, a SEMPLA propôs a utilização do mapa falado. O mapa falado foi uma metodologia proposta pela consultoria da FGV, onde a partir de mapas base os moradores referenciaram territorialmente o seu conhecimento sobre a região da subprefeitura, descrevendo o território e apontando as principais carências e problemas, demandas por equipamentos e serviços públicos e potencialidades. Como material de apoio, a SEMPLA forneceu base cartográfica, os mapas temáticos do PDE, mapas sobre densidades e viagens por modo de transporte por distrito, e dados gerais dos distritos: demografia, economia, saúde, infraestrutura urbana, educação, abastecimento e assistência social. Período: novembro e dezembro de Reuniões temáticas: A SEMPLA organizou reuniões voltadas para os técnicos das Subprefeituras e técnicos e consultorias contratadas para elaboração dos PREs, nos eixos temáticos que deveria ser contemplados nos planos: meio ambiente, transporte, uso do solo, habitação e infra-estrutura. Estas reuniões contaram com a participação das demais Secretarias Municipais e de órgãos e empresas do governo do Estado (SABESP, Metrô) chamadas a participar pela SEMPLA quando abordados temas de sua área de atuação. Período: fevereiro de Elaboração de propostas: realização de oficinas para a elaboração de propostas com base no quadro situacional e de plenária para aprovação das propostas encaminhadas. Período: fevereiro e março de Elaboração do quadro propositivo: As propostas das oficinas e plenária foram

6 adequadas ao formato estabelecido pela SEMPLA, de Projeto de Lei, com seus respectivos Quadros e Mapas. O quadro propositivo é levado à plenária para aprovação. Período: março e abril de Estas etapas foram cumpridas pelas subprefeituras de forma diversa quanto à divulgação das oficinas e plenárias, metodologia de realização das oficinas, equipe técnica envolvida no processo (número e qualificação) e infra-estrutura disponível. Esta diversidade é decorrente das diferenças entre as Subprefeituras e da forma de contratação das equipes técnicas, de livre escolha pelas Subprefeituras, sem um controle centralizado. As Subprefeituras têm estrutura diferenciada quanto ao corpo técnico (apesar de terem mesma estrutura geral - coordenadorias) e sua qualificação, domínio da realidade local por estes funcionários, infra-estrutura física (equipamentos, espaço) e recursos disponíveis. O que foi comum a todas foi a necessidade de apresentar os produtos listados acima e o projeto de lei no formato especificado pela SEMPLA. Esta situação resultou na contratação de equipes de perfis diversos. Alguns exemplos: as Subprefeituras de Pinheiros e de Cidade Tiradentes, optaram por desenvolver o plano com seu quadro técnico e não contratou nenhuma consultoria, e tiveram condições para tal; algumas subprefeituras contrataram laboratórios e institutos de pesquisa universitários via fundações; outras contrataram assessorias técnicas, ONGs ou escritórios de arquitetura; outras aproveitaram contratos existentes relacionados à elaboração de planos e projetos e incluíram a elaboração do PRE no escopo. O tempo de contratação e escopo foram variados. Algumas transferiram integralmente para a consultoria contratada a responsabilidade de desenvolver todas as etapas do PRE, ficando apenas com o monitoramento do processo, e outras apenas para partes do processo (realização das oficinas; consultoria técnicas para algum aspecto específico como só para elaboração do diagnóstico ou só para formatação das propostas, por exemplo) Os valores contratados variaram entre R$50mil e R$90mil, dependendo do escopo contratado. A diversidade no envolvimento da consultoria com a elaboração do plano é apontada pela SEMPLA e pela equipe de relatoria do projeto de lei dos PREs na Câmara Municipal como um dos fatores de diversidade dos resultados. Os processos participativos foram mais intensos em Subprefeituras onde a consultoria contratada já tinha experiência prática anterior com trabalhos participativos, o que é o caso principalmente das ONGs e assessorias técnicas, e não é, em geral o perfil de empresas e escritórios de consultoria. As primeiras apresentaram maior facilidade em lidar com a população e movimentos organizados nas reuniões e plenárias, desenvolveram um trabalho mais efetivo de mobilização social e envolvimento e capacitação da população local para participação nas atividades. Um exemplo onde houve grande mobilização popular foi no caso da Subprefeitura do Jabaquara 2. No caso, foi contratada uma assessoria técnica que compôs uma equipe especialmente para a elaboração do PRE, composta por arquitetos, sociólogos e psicólogo social, a maioria com experiência anterior em trabalhos em comunidades e projetos participativos. Esta equipe entrou em contato com as principais lideranças do bairro através das plenárias do Orçamento Participativo, onde apresentaram uma proposta de realização de oficinas do PRE nos bairros. Foram programadas oficinas em diversos bairros e a equipe 2 Há vários outros exemplos de situações onde houve grande mobilização popular, em geral onde consultorias têm maior qualificação para desenvolvimento de trabalhos participativos e desenvolveram as etapas do PRE com maior liberdade e criatividade para adaptação às realidades locais (de organização anterior da população, conflitos existentes, infra-estrutura e recursos físicos e humanos das Subprefeituras).

7 estava aberta à realização de novas oficinas quando solicitado por lideranças e entidades. No total foram cerca de 30 oficinas, com participação em geral de 15 a 20 pessoas (uma oficina, organizada por uma liderança religiosa chegou a ter 150 participantes). Para divulgação das oficinas foi elaborada uma cartilha, que poderia ser copiada por xerox para permitir maior distribuição, e as lideranças locais ajudaram na sua distribuição e na divulgação das oficinas. Os locais de realização das oficinas eram variados: escola, igreja, casa cedida por morador, e mesmo na rua. Uma oficina realizada na rua dentro de uma favela teve grande envolvimento dos moradores. As etapas de elaboração do plano seguiram o roteiro definido pela SEMPLA, mas as oficinas foram realizadas com uma metodologia específica em função das necessidades locais e para garantir maior envolvimento e apropriação dos temas pelos participantes. Houve também a preocupação de começar com uma linguagem simplificada e depois avançar inserindo conceitos e a linguagem técnica, visando discutir as questões urbanas e as propostas para o PRE. Assim como foram utilizadas técnicas pedagógicas para apropriação pela população da linguagem técnica cartográfica. Nas oficinas foram trabalhados os conceitos do Plano Diretor, e as diferenças entre propostas para o PRE e para um plano de ação local. Os dois tipos de propostas foram sistematizados pela consultoria e apresentados à Subprefeitura, que assumiu o compromisso de por em prática aquelas ações relativas à sua gestão, que não cabiam no escopo do PRE. As plenárias de apresentação do quadro situacional e propositiva contaram com participação de cerca de 100 pessoas cada. A dedicação e o envolvimento das equipes das subprefeituras na elaboração dos PREs também é diferenciado. Em alguns casos, toda a responsabilidade pela elaboração é transferida para a consultoria contratada, e o coordenador de planejamento urbano apenas acompanha, em outros, os técnicos participam ativamente do desenvolvimento das propostas. No segundo caso, há uma maior apropriação dos resultados das plenárias na gestão local. A familiaridade com temas do planejamento urbano, com a nova legislação urbanística (Estatuto da Cidade e PDE), o domínio dos conceitos (Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, Outorga Onerosa, Áreas de Intervenção Urbana, entre outros), também não é homogênea entre as consultorias. Isto resultou em conteúdos diferenciados com relação ao detalhamento das propostas e mesmo na interpretação da aplicação da legislação urbanística. Um exemplo é o caso da definição de áreas para aplicação da legislação de edificação compulsória. Apenas duas Subprefeituras Sé e Jabaquara identificam terrenos onde o instrumento se aplica. Nos casos em que estas diferenças de conteúdo estão relacionadas às especificidades regionais (por exemplo, não faz sentido aplicar a outorga onerosa em uma Subprefeitura inserida em Área de Proteção aos Mananciais onde há muitas restrições à ocupação e edificação), e esta diversidade é positiva. Porém verificou-se que em muitos casos, a diversidade referia-se à interpretação diferenciada sobre o grau de detalhamento que as propostas dos PREs deveriam ter. A participação da população no processo é variada também em função das especificidades de existência de organização anterior a população local. Nas subprefeituras onde o movimento social ou organizações populares são mais organizados, as oficinas contaram com participação maior e mais qualificada a população apresenta maior domínio sobre os problemas do bairro e leva propostas para debate nas plenárias, enriquecendo o debate. Houveram também situações de maior conflito nas plenárias, onde entidades e

8 grupos organizados de interesses de classes de renda mais alta, ou imobiliários estiveram presentes defendendo seus interesses com grande força e dispondo de técnicos qualificados apresentando propostas bem desenvolvidas para inclusão no PRE. As características de segregação sócio-econômica da população no território no município de São Paulo marcaram os debates e propostas para os PREs. Nas regiões mais periféricas, de maior concentração de população de baixa renda e também de maior precariedade urbanística e habitacional o que se verificou foi uma presença grande de grupos organizados em torno de reivindicações para atendimento de suas carências. Houve pouco conflito já que não havia necessidade de vincular prioridades com uma proposta orçamentária e as reivindicações em geral foram incluídas no PRE. Nas regiões de mais alta renda e de maior atividade imobiliária o que se verificou foram conflitos em torno das propostas de zoneamento uso e ocupação do solo. Entidades e moradores de zonas estritamente residenciais se mobilizaram para evitar a transformação de seu bairro em uso misto, ou em áreas de menor densidade construtiva, para limitar a verticalização. Por outro lado, empreendedores imobiliários buscavam impedir a redução de potencial construtivo em bairros de seu interesse. Nestas as equipes de elaboração do PRE tiveram que negociar para garantir interesses coletivos e de desenvolvimento urbano gerais da cidade frente a estes interesses particulares. Depois de finalizadas as etapas de elaboração nas Subprefeituras, a SEMPLA reuniu todas as propostas para elaboração do projeto de lei a ser enviado ao legislativo para aprovação. Os técnicos e consultores que acompanharam a elaboração dos PREs procuraram compatibilizar as propostas e reunir os principais objetivos, diretrizes e planos de intervenção por Macrorregião. Em função do pouco tempo para esta compatibilização e da diversidade das propostas recebidas, permaneceram as diferenças de aprofundamento dos temas e de tratamentos das questões entre os planos apresentados. Em um primeiro momento a SEMPLA encaminha para a Câmara Municipal dois projetos de lei: Projeto de Lei dos Planos Regionais Estratégicos das 31 Subprefeituras e o Projeto de Lei de Uso e Ocupação do Solo. Os dois projetos de lei são enviados à Câmara Municipal em 04 de agosto de Audiências Públicas e Aprovação dos PREs na Câmara Municipal Na Câmara Municipal o vereador Nabil Bonduki é encarregado de fazer a relatoria do projeto. Como o vereador já havia sido responsável pela relatoria do PDE e a política urbana era um dos temas centrais de seu mandato, a assessoria do vereador já vinha acompanhando a elaboração dos PREs (fez um levantamento das equipes técnicas que estavam elaborando o PRE em cada Subprefeitura e estava em contato com os técnicos da SEMPLA). Quando o projeto de lei chega na Câmara, o gabinete do vereador organiza uma série de audiências públicas territoriais, por macrozona, e temáticas: Temáticas: Planos regionais e Zoneamento; Uso Residencial e Usos Incômodos, Sistema Viário, Transporte e Uso do Solo; Adensamento Construtivo e Uso do Solo; Operações Urbanas; Habitação; Meio Ambiente; Avaliação das audiências temáticas; Macrorregiões: Centro (Sé); Oeste (Butantã, Lapa, Pinheiros); Sul 1 (Ipiranga, Jabaquara, Vila Mariana); Sul 2A (Campo Limpo, Capela do Socorro, Cidade Ademar, M Boi Mirim, Santo Amaro); Sul 2B (Parelheiros); Leste 1A

9 (Aricanduva, Mooca, Penha); Leste 1B (Vila Prudente, Sapopemba, São Mateus); Leste 2 (Cidade Tiradentes, Ermelino Matarazzo, Guaianazes, Itaim Paulista, Itaquera, São Miguel); Norte 1 (Vila Maria/Guilherme, Tremembé/Jaçanã, Santana/Tucuruvi); Norte 2 (Perus/Pirituba, Freguesia/Brasilandia, Casa Verde/Cachoeirinha). As audiências tinham duração de 3 horas. As temáticas foram realizadas na Câmara Municipal e as Macrorregionais em escolas, auditórios, teatros, de cada região. Em dezembro o processo no legislativo é interrompido por decisão do poder judiciário que estabelece a necessidade de realização de novas plenárias nas 31 Subprefeituras pelo executivo. Houve uma interpretação pelo Ministério Público, baseada no questionamento que algumas entidades levantaram, de que as audiências públicas realizadas pelo executivo (plenárias de aprovação de propostas) cercearam a participação das entidades representativas da população, por uma questão de redação do edital de convocação das plenárias. Esta decisão interrompe o processo na Câmara quanto estavam sendo realizadas as audiências. Foram realizadas novamente as plenárias de aprovação das propostas nas Subprefeituras em janeiro de Neste período a SEMPLA aproveita para aperfeiçoar o primeiro projeto enviado. Por sugestão da relatoria na Câmara, os dois projetos de lei são transformados em um só. Haviam muitas redundâncias entre os dois, o que dificultavam a leitura e compreensão do escopo de cada uma, já que os PREs também abordam aspectos de uso e ocupação do solo e a Lei de Uso e Ocupação considerou aspectos locais e foi elaborada com participação das Subprefeituras. A nova proposta é enviada para o Conselho Municipal de Política Urbana para apreciação em 18 de fevereiro e para a Câmara Municipal em 16 de março de São anexos a este projeto de Lei os Planos Municipais de Habitação e de Circulação Viária e Transportes. A Câmara realiza novas audiências públicas territoriais e temáticas no período de 8 a 23 de junho de 2004 e elabora o Projeto Substitutivo. Participam das audiências na Câmara Municipal pessoas e entidades que não participaram das etapas anteriores. Como o processo participativo é ainda incipiente no município, pessoas vão se incorporando a ele na medida em que acontece, em função da maior divulgação das etapas que vão acontecendo e do contato que estas têm com os diferentes canais do poder público. Nas audiências na Câmara chegam proposta de dois tipos: novas reivindicações que não foram levadas às plenárias nas subprefeituras de pessoas e/ou entidades que começam a participar do processo na câmara; reivindicações que não foram atendidas nas plenárias locais e são novamente apresentadas. Todas as demandas são catalogadas, em planilhas por assunto e por subprefeitura, e a equipe de relatoria faz um georreferenciamento das demandas, para melhor identificar os conflitos e as alterações propostas no território. A relatoria faz um trabalho de mediação entre as entidades e a Subprefeitura para definição de quais propostas serão ou não incorporadas. Aquelas que entram em conflito com objetivos e diretrizes gerais do PDE são descartadas. Nos casos de conflito, as propostas foram levadas às Subprefeituras, que avaliavam sua pertinência e davam um posicionamento. Por exemplo, a propostas pontuais de criação ou retirada de ZEIS, que é uma questão local e não caberia à Câmara avaliar. Grande parte das reivindicações eram propostas pontuais de alteração de zoneamento de uma quadra, por exemplo. No período em que o PL tramita na Câmara, o executivo também continua fazendo a revisão e análise dos PREs e envia também propostas de correção de erros e aprimoramento

10 de redação para inclusão no substitutivo. O Projeto Substitutivo no. 139/04 é aprovado em 03 de agosto de 2004 na câmara, e promulgado em 25 de agosto de 2004, na Lei Municipal n , que estabelece normas complementares ao Plano Diretor Estratégico PDE, institui os Planos Regionais Estratégicos PREs das Subprefeituras, dispõe sobre o Parcelamento, disciplina e ordena o Uso e Ocupação do Solo no Município de São Paulo. Recomendações, Alertas e Aprendizados: A elaboração dos PREs foi fundamental para incorporação no Plano Diretor Estratégico do município de propostas de desenvolvimento urbano e aplicação de instrumentos urbanísticos relacionadas às especificidades locais de cada região do município, com participação popular. Foi, segundo os entrevistados, o maior processo de participação para o planejamento que o município já teve. Apesar disso foi pequeno, se consideradas as dimensões territoriais e populacionais, é um processo incipiente que deve ter continuidade. Com relação à descentralização administrativa, foi a primeira atividade de planejamento dos governos locais Subprefeituras. Foi um rico processo de capacitação dos profissionais locais para atuação na área de planejamento, onde estes tiveram contato com o conjunto das ações públicas que acontecem em seu território, e contribuiu para um maior domínio das questões locais pelos técnicos. Foi um trabalho coletivo, entre Subprefeituras, SEMPLA e Secretaria das Subprefeituras, que estabeleceu na prática as relações entre poder central e local. Fortaleceu a identidade das Subprefeituras, marcando a diferença entre a estrutura anterior, das Administrações Regionais (voltadas principalmente para a manutenção da cidade e serviços urbanos e não tinham competências de planejamento). Para a comunidade local, teve uma grande importância no estabelecimento de diretrizes e prioridades para a gestão local. As lideranças e entidades locais ampliaram seu domínio e compreensão do território e estabeleceram canais de diálogo com o poder público local. Houveram limitações na elaboração dos PREs com relação à capacitação das equipes locais e da consultoria externa. Isto se deveu, como apontado acima, às diferenças de estrutura das próprias Subprefeituras, mas também à forma de contratação das consultorias. Não houve um edital de contratação único, ou que estabelecesse a qualificação necessária das equipes, o que poderia ter garantido um tratamento mais uniformizado dos conceitos e instrumentos do PDE. As reuniões de capacitação e seminários temáticos realizados pela SEMPLA foram insuficientes: não houve uma uniformidade no tratamento dos temas e no aprofundamento e detalhamento das propostas nos PREs; faltaram critérios e parâmetros comuns. Isto dificultou a integração dos PREs, que apresentaram uma grande diversidade nos resultados (mas todos atingiram um conteúdo mínimo comum exigido pela SEMPLA, o que garantiu sua qualidade). Estes deverão agora passar por um aprimoramento, em sua revisão que deve acontecer neste ano (2006). A contratação de consultoria externa pelas Subprefeituras tem um aspecto positivo. Uma equipe técnica qualificada sem vinculação política deixa as pessoas mais à vontade para a participação. Sua atuação como moderadores de reuniões e plenárias garantem uma maior isenção para desenvolver as propostas com base nos resultados destas e pode garantir uma participação mais representativa da comunidade local. As questões políticas são trabalhadas nas oficinas e plenárias, já que estão presentes os agentes sociais e representantes do poder público, mas com uma moderação externa pode-se garantir maior

11 legitimidade no processo e a diversidade de opiniões. Foram importantes a realização de diversas plenárias e audiências locais e gerais da cidade, o que permitiu maior participação dos diversos segmentos da sociedade em cada momento. As plenárias locais, quando houve maior empenho da Subprefeitura e das consultorias em realizar uma mobilização popular, conseguiram identificar os principais problemas e conflitos locais e incorporar aos planos propostas e reivindicações representativas da população. As audiências macrorregionais e temáticas na câmara municipal permitiram a discussão integrada das questões locais e de questões gerais da cidade, como por exemplo sistema de áreas verdes, corredores de circulação e centralidades. O PDE e PREs entram agora em fase de revisão. A revisão deverá aprimorar este processo de planejamento descentralizado e participativo, fundamental para um município do porte de São Paulo. Coordenação da sistematização: Giselle Megumi Martino Tanaka Colaborador(es) de sistematização: - Instituição dos sistematizadores: LabHab FAUUSP Coordenação técnica e política dos trabalhos: Coordenação Técnica e Política: Secretaria Municipal de Planejamento Urbano Prefeitura Municipal de São Paulo Consultoria contratada para o plano diretor: Diversas consultorias, contratadas para elaboração de cada um dos 31 Planos Regionais Estratégicos. Valor(es) do contrato: R$50mil a R$90mil cada Prazo de execução do contrato: Data de início: variado em função do escopo contratado por cada Subprefeitura (descrito acima) Data de Término: variado em função do escopo contratado por cada Subprefeitura (descrito acima) Período de elaboração do plano diretor participativo: Data de início: 13/09/2002 (aprovação da Lei Plano Diretor Estratégico)

12 Data de envio à Câmara Municipal: 16 de Março de 2004 Data de aprovação na Câmara Municipal: 03 de Agosto de 2004 Contatos para obter mais informações: Nome: 1) Nilza Maria Toledo Antenor SEMPLA 2) Nabil Bonduki (ex-vereador, relator do projeto de lei) Telefone/ Fax: 1) (11) / ) - 2) (11) ) nabil.bonduki@uol.com.br Fontes das Informações: Instituição(ões): 1) Secretaria Municipal de Planejamento Urbano Prefeitura Municipal de São Paulo 2) Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da FAUUSP. Documento(s): - Lei Municipal no Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo; - Lei Municipal no que estabelece normas complementares ao Plano Diretor Estratégico PDE, institui os Planos Regionais Estratégicos PREs das Subprefeituras, dispõe sobre o Parcelamento, disciplina e ordena o Uso e Ocupação do Solo no Município de São Paulo; - Lei Federal Estatuto da Cidade. Publicação(ões): - Prefeitura do Município de São Paulo / SEMPLA. Planos Regionais Estratégicos (cadernos por Subprefeitura). Série Documentos. São Paulo: PMSP/SEMPLA, Cartilha Informativo Plano Diretor Jabaquara. São Paulo: Subprefeitura do Jabaquara, Artigo(s): - Site(s): Pessoa(s) Entrevistada(s): 1) Nilza Maria Toledo Antenor técnica da SEMPLA 2) Olga Maria Soares e Gross Consultora contratada pela SEMPLA para acompanhar os Planos Regionais Estratégicos de Campo Limpo, M Boi Mirim, Parelheiros e Capela do Socorro. 3) Nabil Bonduki Vereador responsável pela relatoria do projeto de lei dos PREs 4) Rossella Rossetto Assessora do Vereador Nabil Bonduki.

13 5) Bruni Sivieri; Nílcio Regueira Dias; José Alexandre Esteves Arquitetos integrantes da equipe responsável pela elaboração do PRE do Jabaquara 6) Maria Lúcia Refinetti Martins Coordenadora do LabHab FAUUSP, que elaborou o PRE de M Boi Mirim