Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER. Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. Sem restrição.

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1 Referência: /2-02 Assunto: Restrição de acesso: Ementa: Órgão ou entidade recorrido (a): Recorrente: D. F. Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. Sem restrição. Ato normativo e diversas informações acerca da gestão documental da instituição pública. Plano de Classificação de Documentos de Arquivo. Tabela de Temporalidade. Informação incorreta. Dentro do escopo da LAI. Informação inexistente Análise CGU: Acata-se a argumentação do recorrido. Não conhecimento Recomendações. Ministério da Educação MEC, Fundação Universidade Federal do ABC. Senhor Ouvidor-Geral da União, 1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação, com base na Lei nº /2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado: RELATÓRIO Ação Data Teor Pedido 07/11/2 O cidadão solicita acesso à informação: (...) Gostaria de solicitar acesso aos seguintes documentos obrigatórios: Plano de Classificação de Documentos de Arquivo relativos às atividades-fim desta IES; Tabela de Temporalidade e de Destinação de Documentos relativo às atividades fim desta IES; Ainda, considerando a consonância do estabelecido nesta Portaria e na Lei 6.546/1978 que regulamento o exercício profissional do Arquivista, bacharel de nível superior, encarregado de dar manutenção à Gestão de Documento e do Sistema de Arquivos da Instituição, gostaria de ter acesso ao 21

2 Resposta Inicial Recurso à Autoridade Superior Resposta do Recurso à Autoridade Superior Recurso à Autoridade Máxima 10/11/2 10/11/2 11/11/2 12/11/2 número de Arquivistas de sua IES que estejam efetivamente vinculados às atividades acima descritas, de Gestão Documental e manutenção do Sistema de Arquivos da instituição. O recorrido responde ao cidadão nos seguintes termos: Na Universidade Federal do ABC - UFABC nós utilizamos o Código de Classificação e a Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo relativos às Atividades- Fim das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), elaborados pelo Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo da Administração Pública Federal - SIGA e aprovados pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional por meio da portaria nº 092, de 23 de setembro de Quanto ao número de profissionais arquivistas nós possuímos apenas dois, os quais estão lotados na Divisão de Arquivo e Protocolo da Secretaria Geral. O cidadão recorre da decisão: A resposta não atende ao solicitado, o pedido solicita acesso ao Plano de Classificação de Documentos (PCD) e à Tabela de Temporalidade Documental (TTD), já que estes documentos garantem o acesso, a guarda, manutenção e disponibilidade dos documentos, desde que estes documentos sejam efetivamente adequados à cada IFES (Ou seja, precisam incluir ou excluir determinadas atividades ou funções executadas ou não na sua IFES, assim como incluir ou suprimir determinados Tipos de Documentos que são peculiares à cada IFES). Reitero assim o pedido de acesso aos 2 documentos solicitados, novamente: - PCD e TTD, em consonância à legislação vigente. A UFABC reitera as informações concedidas anteriormente: Em complemento à resposta anterior informamos que esta instituição utiliza os instrumentos técnicos publicados pelo SIGA de forma integral, não havendo até o momento nenhum tipo de adaptação necessária. Portanto, o acesso a estes instrumentos pode ser realizado diretamente no sítio eletrônico do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - SIGA da Administração Pública Federal: O recorrente reitera a solicitação: (...) Vou argumentar, o Art. 1º da Portaria 1224 do MEC é claríssima, afirmando que as IFES ou IES devem aplicar "todas as normas constantes no Código de Classificação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-fim das 22

3 Resposta do Recurso à Autoridade Máxima 17/11/2 Instituições Federais de Ensino Superior e na Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Fim das Instituições Federais de Ensino Superior, aprovados pela Portaria AN/MJ nº 92, de 23 de setembro de 2011, publicada no Diário Oficial da União de 26 de setembro de 2011, e constantes no ANEXO I desta Portaria.". Isto não quer dizer que as IFES possam simplesmente fazer download, e copiar e colar o PCD e a TTD das IFES e dizer que estão adotando estes instrumento. Já que o documento emana NORMAS constantes nos mesmos. Assim, as IFES devem é "seguir todas as normas constantes", já que um PCD deve ser adequado à cada IFES, incluindo os devidos documentos que são produzidos na referida IFES, ou mesmo registrando que determinada CLASSE do PCD não tem produção documental nesta IFES, como a Classe 400, por exemplo. O não atendimento desta observância pode incorrer em erro grave e dar margem ao cidadão de que a IFES não produz um documento que sim seria fonte de "PROVA" para uma determinada consulta e servir para exercer a sua cidadania. Ou mesmo gerar a presunção de que a IFES produz determinados documentos e em verdade não, a IFES não tem estas informações registradas em documentos. Desta forma, tanto o PCD como a TTD deve refletir a realidade da IFES a qual representa, o PCD é um instrumento para o cidadão, para o pesquisador, e informa quais documentos são produzidos, e em que classes, desde que obedecidas as regras do Código e Tabela das Atividades-fim das IFES. Assim reitero novamente o cumprimento à Legislação vigente, em especial à Portaria 1224 do MEC, assim como a Portaria 1261, em consonância à Lei (Lei de Arquivos), e solicito acesso ao PCD e TTD da sua IFES ou então de um comprometimento no sentido de que serão envidados esforços focados em atender à Legislação brasileira vigente concernente aos Documentos Arquivísticos e o seu potencial enquanto instrumentos para o exercício da cidadania com o uso da Lei (grifo nosso). A UFABC reitera que utiliza os instrumentos técnicos aprovados pela Portaria AN/MJ nº 92/2011 e que não dispõe de tabela ou plano de classificação próprios: Reiteramos, conforme anteriormente informado pela Secretaria Geral/Divisão de Arquivo e Protocolo, que a UFABC utiliza os instrumentos técnicos aprovados pela Portaria AN/MJ nº 92, de 23 de setembro de 2011, publicada no Diário Oficial da União de 26 de setembro de 2011, embora ainda não disponha de uma tabela ou plano de classificação documental próprios. 23

4 Estamos, porém, trabalhando nesse sentido, apesar de não haver dispositivo legal explícito quanto à obrigatoriedade de modificar tais instrumentos técnicos. Recurso à CGU 18/11/2 Como dado adicional, informamos que a UFABC foi uma das instituições que colaborou com sugestões no processo de desenvolvimento e aperfeiçoamento de tais instrumentos técnicos, quando estiveram em consulta pública pelo Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo (SIGA) da Administração Pública Federal. (grifo nosso). O recorrente interpõe novo recurso, desta vez à Controladoria- Geral da União (CGU): Recorremos à CGU com o intuito de verificar o posicionamento no sentido do pleito de se poder ter acesso à informação administrativa pública registrada no PCD - Plano de Classificação de Documentos (ou Codigo de Classificação) e TTD - Tabela de Temporalidade de Documentos. Em relação ao argumento da IFES, ao se referir ao pedido de ter acesso ao PCD e TTD da mesma: não haver dispositivo legal explícito quanto à obrigatoriedade de modificar tais instrumentos técnicos., a consulta que se faz à CGU é no sentido de tentar argumentar que embora a IFES se baseie no fato de não haver uma obrigatoriedade de modificação do PCD e TTC de acordo com as Portarias 1224 e 1261 do MEC, sim se trata de um pedido de acesso à informação de um cidadão, à uma informação contemplada pela Lei , independente da obrigatoriedade legal das referidas Portarias, que denotam a importância destes documentos aos cidadãos. Ao tentar argumentar, o primeiro elemento a ser exporto é que um PCD ou Código de Classificação de Documentos é um instrumento importantíssimo para o cidadão poder exercer a sua cidadania, uma vez que este documento explicita todos os documentos produzidos por uma instituição, e os classifica, distribuindo em classes ou funções, que denotam os fazeres dos referidos órgãos. Este PCD reflete a identidade do órgão, com o que ele é, ou fez ou faz na sua história e memória institucional. Simplesmente copiando o PCD do SIGA, que é o que tem sido feito, não permite identificar efetivamente que documentos são produzidos pela IFES. Já que por exemplo, uma Classe 400 do Referido PCD, Educação Básica e Profissional, pode nem ser desempenhada por esta IFES, passando a ideia errônea ao cidadão de que existiriam documentos produzidos decorrente desta função ou atividade. 24

5 Mais ainda, ao não haver a adequação à IFES, podem existir documentos (ou Tipos Documentais) que são produzidos por esta instituição, e que serviriam para a transparência e difusão ativa de suas atividades, que ao não estarem efetivamente registrados no PCD ou Código de Classificação, causariam opacidade ao cidadão das referidas atividades das informações registradas nos documentos. Assim, se argumenta da necessidade sim, embora não interpretada como obrigatoriedade legal pela IFES, mas sim de consonância à uma Cultua de Acesso à Informação, e não de Opacidade, no sentido de adequar estes instrumentos, de acordo com a Portaria 1224 do MEC que preconiza que se sigam as NORMAS constantes dos instrumentos, e normas neste sentido é de que não se contrarie o Código ou PCD das IFES, mas que sim, existe uma necessidade de inserção dos documentos produzidos pela IFES, assim como supressão daqueles não produzidos, e adequação das funções que são especificamente desempenhadas por esta IFES. Desta forma, e como último argumento para a análise da CGU, é de que o Plano de Classificação de Documentos - PCD ou mesmo Código de Classificação de Documentos se o mesmo plano estiver codificado, se trata de uma informação abrangida pela Lei de Acesso à Informação, que é registrada ou deveria estar registrada em todas as instituições, e não obstante foi objeto das Portarias 1224 e 1261 do MEC, e vem diretamente ao encontro de uma cultura de Acesso à Informação, pois instrumentaliza o cidadão na busca de quais documentos efetivamente registram a informação que se está a buscar. Ao mesmo tempo que transforma em conhecimento explícito os diversos conhecimentos tácitos que circulam na instituição, só reforçando a a ideia da Cultura de Acesso. Assim, reitera-se o pedido de acesso ao PCD da IFES ou então mesmo que seja provisório e temporário até que se elabore tais instrumentos, acesso à listagem de Documentos (ou Tipos Documentais) que são produzidos especificamente por esta IFES em cada Classe do Código de Classificação das IFES. Ainda, agradecer pela atenção e reiterar de que afora esta solicitação, as outras informações foram atendidas pela IFES, somente ficando em aberto esta última solicitação. (grifo nosso). É o relatório. Análise 25

6 2. Registre-se que o recurso foi apresentado perante a CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e 1º do art. 16 da Lei nº /2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, in verbis: Lei nº /2011 Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se: (...) 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias. Decreto nº 7.724/2012 Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso. 3. Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto nº 7.724/2012, observa-se que não consta da resposta que a autoridade que proferiu a decisão, em primeira instância, era a hierarquicamente superior à que adotou a decisão inicial, e também não consta que a autoridade que proferiu a decisão, em segunda instância, foi o dirigente máximo do órgão/entidade. 4. O pedido de acesso à informação tem por objeto o Plano de Classificação de Documentos (ou Código de Classificação), a Tabela de Temporalidade de Documentos da Universidade Federal do ABC e o número de arquivistas lotados naquela fundação. Em relação aos arquivistas, a informação é concedida. Quanto aos instrumentos, de um lado, a recorrida alega que utiliza os instrumentos técnicos definidos para as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) no âmbito do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo da Administração Pública Federal. De outro, o cidadão argumenta que deveriam existir documentos especificamente preparados para utilização pela UFABC. 5. A esse respeito, cumpre citar o Decreto nº de 12 de dezembro de 2003, que dispõe sobre o Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo da administração pública federal (SIGA). De acordo com o referido normativo: Art. 2º O SIGA tem por finalidade: 26

7 I - garantir ao cidadão e aos órgãos e entidades da administração pública federal, de forma ágil e segura, o acesso aos documentos de arquivo e às informações neles contidas, resguardados os aspectos de sigilo e as restrições administrativas ou legais; II - integrar e coordenar as atividades de gestão de documentos de arquivo desenvolvidas pelos órgãos setoriais e seccionais que o integram; III - disseminar normas relativas à gestão de documentos de arquivo; IV - racionalizar a produção da documentação arquivística pública; V - racionalizar e reduzir os custos operacionais e de armazenagem da documentação arquivística pública; VI - preservar o patrimônio documental arquivístico da administração pública federal; VII - articular-se com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gestão da informação pública federal. Art. 3º Integram o SIGA: I - como órgão central, o Arquivo Nacional; II - como órgãos setoriais, as unidades responsáveis pela coordenação das atividades de gestão de documentos de arquivo nos Ministérios e órgãos equivalentes; III - como órgãos seccionais, as unidades vinculadas aos Ministérios e órgãos equivalentes. (grifo nosso). 6. Quanto à competência dos órgãos setoriais, afirma o Decreto: Art. 5º Compete aos órgãos setoriais: I - implantar, coordenar e controlar as atividades de gestão de documentos de arquivo, em seu âmbito de atuação e de seus seccionais, em conformidade com as normas aprovadas pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da República; II - implementar e acompanhar rotinas de trabalho desenvolvidas, no seu âmbito de atuação e de seus seccionais, visando à padronização dos procedimentos técnicos relativos às atividades de produção, classificação, registro, tramitação, arquivamento, preservação, empréstimo, consulta, expedição, avaliação, transferência e recolhimento ou eliminação de documentos de arquivo e ao acesso e às informações neles contidas; III - coordenar a elaboração de código de classificação de documentos de arquivo, com base nas funções e atividades desempenhadas pelo órgão ou entidade, e acompanhar a sua aplicação no seu âmbito de atuação e de seus seccionais; IV - coordenar a aplicação do código de classificação e da tabela de temporalidade e destinação de documentos de arquivo relativos as 27

8 atividades-meio, instituída para a administração pública federal, no seu âmbito de atuação e de seus seccionais; V - elaborar, por intermédio da Comissão Permanente de Avaliação de Documentos e de que trata o art. 18 do Decreto no 4.073, de 3 de janeiro de 2002, e aplicar, após aprovação do Arquivo Nacional, a tabela de temporalidade e destinação de documentos de arquivo relativos às atividades-fim; VI - promover e manter intercâmbio de cooperação técnica com instituições e sistemas afins, nacionais e internacionais; VII - proporcionar aos servidores que atuam na área de gestão de documentos de arquivo a capacitação, o aperfeiçoamento, o treinamento e a reciclagem garantindo constante atualização. (grifos nossos). Percebe-se, portanto, que a competência para o desenvolvimento de código de classificação e de tabela de temporalidade, no âmbito do SIGA, é dos órgãos setoriais daquele sistema, ou seja, as unidades responsáveis pela coordenação das atividades de gestão de documentos de arquivo nos Ministérios e órgãos equivalentes. destaque nosso. 7. O Decreto também estabelece a criação da Comissão de Coordenação do SIGA, presidida pelo órgão central, e de subcomissões de coordenação nos órgãos setoriais nas últimas, estão representados os órgãos seccionais. Na Portaria 1.005, de 08 de agosto de 2012, o Ministério da Educação regulamentou sua Subcomissão de coordenação integrante do SIGA, em que resta claro o papel das universidades como órgãos seccionais do referido sistema: Art. 1º Fica constituída a Subcomissão de Coordenação integrante do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo SIGA da Administração Pública Federal, no Ministério da Educação (SUB-SIGA/MEC), sendo: (...) II Representantes do órgão setorial: a) Órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado; (...) b) Órgãos específicos singulares; (...) c) Órgão colegiado: Conselho Nacional de Educação; e III Órgãos seccionais: (...) a) autarquias: (...) b) fundações públicas: (...) 17. Fundação Universidade Federal do ABC; (...). destaque nosso. 28

9 8. Nesse sentido, no âmbito do Decreto nº de 12 de dezembro de 2003, a competência para elaboração do Código de Classificação e da Tabela de Temporalidade é do Ministério da Educação (MEC) enquanto órgão setorial do SIGA. 9. Nessa qualidade, o MEC publicou duas portarias que regulamentam a matéria em seu âmbito. A Portaria nº 1.224, de 18 de dezembro de 2013, afirma: Art. 1º Aplicam-se às Instituições de Educação Superior (IES) previstas no art. 16 da Lei n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996, todas as normas constantes no Código de Classificação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-fim das Instituições Federais de Ensino Superior e na Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Fim das Instituições Federais de Ensino Superior, aprovados pela Portaria AN/MJ nº 92, de 23 de setembro de 2011, publicada no Diário Oficial da União de 26 de setembro de 2011, e constantes no ANEXO I desta Portaria. 10. Já a Portaria nº 1.261, de 23 de dezembro de 2013, institui que os referidos instrumentos são de uso obrigatório pelas Instituições Federais de Ensino Superior IFES e que estão disponíveis para consulta e cópia no sítio eletrônico do SIGA. Além disso, estabelece a seguinte obrigação: Art. 2º Os dirigentes ou gestores das áreas em que os arquivos estejam subordinados deverão, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias da publicação desta Portaria, elaborar um relatório circunstanciado do estágio de aplicação dos referidos instrumentos técnicos, inclusive informando o quantitativo de listagens de eliminação de documentos em análise e/ou aprovados pelo Arquivo Nacional. De fato, conforme argumentado pelo cidadão, a redação do artigo 1º da Portaria 1.224/2013 permite a interpretação de que o Código de Classificação e a Tabela de Temporalidade estipulariam novas normas a serem seguidas pelos órgãos seccionais do MEC: Aplicam-se às Instituições de Educação Superior (IES) previstas no art. 16 da Lei n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996, todas as normas constantes no Código de Classificação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-fim das Instituições Federais de Ensino Superior e na Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Fim das Instituições Federais de Ensino Superior. Contudo, os documentos citados não são normativos legais com novas disposições a serem cumpridas, mas modelos técnicos a serem implementados, como fica claro no supracitado art. 2º da Portaria 1.261/2013. Disso se depreende que as Instituições Federais de Ensino Superior estão obrigadas a utilizar o Código de Classificação e a Tabela de Temporalidade e 29

10 Destinação de Documentos de Arquivo relativos às Atividades-Fim das Instituições Federais de Ensino Superior IFES conforme estipulado pelo MEC. Não há, nos normativos citados, obrigação de adaptação e/ou de elaboração de Código de Classificação e de Tabela de Temporalidade específicos para cada IFES, no âmbito do MEC, ou ainda para os órgãos seccionais, no âmbito do SIGA. 11. A partir das considerações acima, parece crível que a informação solicitada é inexistente, conforme alegado na resposta ao recurso de segunda instância, e sua confecção não é obrigatória por parte da UFABC, uma vez que lhe falta competência e/ou atribuição legal para fazê-lo. Ainda que a informação seja de interesse do cidadão, a Lei de Acesso não é o instrumento adequado para a exigência de providências por parte da administração pública, pois seu objetivo é a garantia de acesso à informação quando há negativa infundada. Se a informação inexiste, não há negativa de acesso, especialmente quando o recorrido não possui competência legal de produzi-la. 12. Cumpre ressaltar, por fim, que o cidadão, em face da argumentação da UFABC, inova em sede recursal em seu recurso à CGU. Afirma o recorrente: reitera-se o pedido de acesso ao PCD da IFES ou então mesmo que seja provisório e temporário até que se elabore tais instrumentos, acesso à listagem de Documentos (ou Tipos Documentais) que são produzidos especificamente por esta IFES em cada Classe do Código de Classificação das IFES. (grifo nosso). Em que pese certa burocratização do processo, é pacífico que o instituto da inovação em sede recursal não pode ser acatado, justamente por não dar chance a todas as instâncias competentes de se manifestar quanto ao caso e, consequentemente, por não ter a oportunidade de ter seu pedido apreciado por todas elas. A CGU tem precedentes nesse sentido. No parecer 2.193/2013, relativo ao NUP / , o analista corretamente apontou: Quanto aos demais questionamentos adicionados pelo cidadão de forma inaugural em sede de 2ª Instância, esta Controladoria-Geral da União tem adotado entendimento no sentido de não conhecer do recurso, sugerindo-se ao cidadão que, caso haja interesse, ingresse com novo pedido de acesso à informação ao órgão recorrido, podendo o processo seguir o tramite normal. Tal posicionamento visa proteger o interesse do próprio cidadão, na medida em que ao inovar em sede recursal, o novo questionamento deixa de ser apurado pelas instâncias recursais internas ao órgão, seguindo diretamente para a apreciação desta CGU. Conclusão 210

11 13. De todo o exposto, opina-se pelo não conhecimento do presente recurso, uma vez que a informação solicitada inexiste e não há competência legal da UFABC em produzi-la. 14. Por fim, observamos que o recorrido descumpriu procedimentos básicos da Lei de Acesso à Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar a autoridade de monitoramento competente para que reavalie os fluxos internos, de modo a assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais. Em especial, recomenda-se: a) Indicar a possibilidade de recurso, prazo correlato e autoridade para a qual é dirigido; b) Indicar a autoridade que tomou a decisão em instância recursal; c) Garantir que a autoridade responsável por julgar o recurso em primeira instância seja diferente e hierarquicamente superior àquela que adotou a decisão inicial; d) Garantir que a autoridade responsável por julgar o recurso de segunda instância seja a autoridade máxima da instituição pública. LUIZA GALIAZZI SCHNEIDER Analista de Finanças e Controle 211

12 D E C I S Ã O No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo não conhecimento do recurso interposto, nos termos do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, no âmbito do pedido de informação nº /2-02, direcionado à Fundação Universidade Federal do ABC. Gilberto Waller Júnior Ouvidor-Geral da União - Substituto 212

13 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Folha de Assinaturas Documento: PARECER nº 4526 de 24/11/2 Referência: PROCESSO nº /2-02 Assunto: Parecer sobre Acesso à Informação Signatário(s): GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 24/11/2 Relação de Despachos: aprovo. GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 24/11/2 Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste documento é: d5_8d1d62d0949dead