MOBILIDADE DE DOCENTES NA UNIÃO EUROPEIA

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1 Resumo MOBILIDADE DE DOCENTES NA UNIÃO EUROPEIA Em Maio de 2008, o Parlamento Europeu encomendou à London Economics uma análise sobre a mobilidade de docentes na União Europeia, com o objectivo de ajudar os decisores políticos a compreenderem melhor a actual extensão da mobilidade de docentes e os obstáculos susceptíveis de impedir a participação de membros do pessoal escolar nos programas existentes nesta área. O presente relatório põe em destaque as conclusões do projecto de investigação. Metodologia A análise realizou-se em várias fases e combina análise documental e quantitativa, bem como uma série de estudos de caso aprofundados realizados em cinco Estados-Membros da União Europeia. Mais especificamente, a London Economics efectuou uma revisão minuciosa da literatura académica relacionada com os benefícios económicos e sociais associados à mobilidade laboral (em geral) e conjugou-a com uma análise adicional da literatura relacionada com a incidência e os resultados especificamente associados à mobilidade de docentes. A par desta análise da literatura académica mais geral, realizámos também uma análise extensiva das características dos programas nacionais de mobilidade de docentes naqueles países relativamente aos quais havia informação disponível. Este elemento da análise avaliava a natureza dos vários programas de mobilidade de docentes. Mais concretamente, avaliámos se os programas nacionais de mobilidade de docentes eram unilaterais ou bilaterais; de curta ou de longa duração; os membros específicos do pessoal escolar visados; o potencial destino ou origem dos membros do pessoal escolar; as principais finalidades e objectivos associados ao programa; o número de participantes; o processo de candidatura; e a assistência financeira e logística proporcionada. Para além da pesquisa de informação disponível de fontes oficiais, também utilizámos os conjuntos de dados em grande escala disponíveis e susceptíveis de conterem alguma informação mais genérica sobre mobilidade de docentes, tais como o Inquérito Europeu às Forças de Trabalho (IEFT) e o Inquérito Social Europeu (ISE). Utilizámos estas fontes de dados especificamente para compreender melhor os vários fluxos de indivíduos entre países no sector da educação. A análise destas fontes de dados secundárias não tinha em vista fornecer informação precisa sobre a mobilidade dos professores, mas sim oferecer alguma base e contexto adicionais relativamente a alguns dos padrões de migração específicos de cada país que pudessem estar associados ao mercado de trabalho para professores. A análise considerou igualmente o nível de utilização dos programas pan-europeus de mobilidade de docentes em todos os Estados-Membros da União Europeia. Em particular, foinos fornecida informação relacionada com as acções "Parcerias entre Escolas" e "Assistentes" do programa Comenius. A análise efectuada revela uma tendência crescente na utilização dos diversos programas Comenius, mas também os Estados-Membros da União Europeia onde os programas Comenius desempenham um papel particularmente importante na facilitação da mobilidade de docentes. Advertências Há algumas advertências associadas à análise relacionada com as lacunas existentes a nível da informação. Registou-se alguma dificuldade na recolha de informação detalhada sobre a natureza dos programas nacionais de mobilidade de docentes em todos os Estados-Membros e há certa escassez de informação coerente sobre a utilização desses programas. Em certos casos, PE

2 tal facto é totalmente compreensível, tendo em conta a dimensão relativa dos programas e os custos fixos associados ao seu acompanhamento e avaliação. Atendendo aos benefícios evidentes que a mobilidade laboral em geral e a mobilidade de docentes em particular oferecem, aconselhamos que seja prestada mais atenção à recolha e divulgação de informação quantitativa sólida, relativa aos programas de mobilidade de docentes. Selecção dos Estados-Membros para uma análise e abordagem aprofundadas Através da combinação dos diversos elementos da pesquisa documental, e reconhecendo a eventual subjectividade de alguns dos critérios, identificámos cinco Estados-Membros para estudos de caso aprofundados de acordo com os seguintes critérios: número de programas nacionais de mobilidade identificados; número de programas nacionais de mobilidade de longa duração identificados; número de destinos oferecidos; qualidade da informação disponível sobre os programas de mobilidade nacionais; utilização dos programas Comenius; afluxo de assistentes Comenius nos Estados-Membros; e nível de contacto estabelecido com agências nacionais e sua disponibilidade para participarem. Os países foram seleccionados com base nestes critérios, acordados com o Parlamento Europeu. Os países seleccionados e a chave dos critérios para cada selecção foram os seguintes: Áustria (Estado-Membro com um número relativamente elevado de programas de mobilidade de longa duração); Reino Unido (Estado-Membro com um número elevado de destinos oferecidos); Espanha (Estado-Membro com um número elevado de programas de mobilidade nacionais); Finlândia (Estado-Membro em que o programa Comenius é amplamente utilizado); e República Checa (novo Estado-Membro particularmente bem sucedido na promoção da mobilidade). Concretamente, em cada um dos cinco países seleccionados (e que aceitaram participar), entrevistámos funcionários responsáveis pela gestão dos programas de mobilidade no seio das organizações nacionais. Essas entrevistas foram realizadas por telefone, utilizando-se para o efeito um modelo de entrevista semi-estruturada previamente fornecido para possibilitar a sua preparação. Este elemento da investigação qualitativa incidiu no modo como as organizações nacionais (por exemplo, agências nacionais Comenius e ministérios da Educação nacionais) implementam os esquemas de apoio à mobilidade de docentes. Além da recolha de informação dos inquiridos sobre o funcionamento dos programas nacionais e Comenius em cada país, requeremos igualmente a essas organizações que nos facultassem informações sobre escolas específicas e membros do pessoal escolar que pudessem participar no segundo elemento desta fase da análise. O segundo elemento da abordagem dos estudos de caso consistia em compreender melhor qual é a percepção dos docentes e dos directores escolares relativamente à mobilidade. Solicitámos igualmente aos inquiridos que partilhassem as suas reflexões sobre o que consideravam ser os pontos fortes e fracos dos programas de mobilidade de que tinham experiência, e sobre PE

3 eventuais obstáculos susceptíveis de dissuadir a utilização ou participação efectivas nos programas (por exemplo, dificuldade em encontrar substitutos durante a estadia no estrangeiro). O objectivo desta abordagem em duas fases residia em podermos compreender melhor a implementação e os resultados dos diversos programas, e compreender também em que medida esses programas têm evoluído ao longo do tempo. Foram realizadas vinte e oito entrevistas nos países abrangidos pelos estudos de caso: 9 com funcionários responsáveis pelos diferentes programas de mobilidade de docentes e 19 com professores, auxiliares educativos e directores de escolas dos Estados-Membros. Principais conclusões Os programas de mobilidade na União Europeia estão efectivamente a promover os seguintes objectivos: Aumentar a motivação dos professores para o ensino: este resultado positivo é potenciado pelas experiências de outras culturas e métodos de ensino adquiridas em primeira mão pelos professores, que podem transmiti-las subsequentemente aos seus próprios alunos. Os programas de mobilidade também proporcionam quadros contextuais valiosos, interessantes e da vida real em que os professores podem apresentar o seu próprio plano de estudos. Melhorar as competências pedagógicas: a mobilidade de docentes faz diminuir o cepticismo dos professores em relação a outras culturas e a métodos de ensino alternativos. Os professores têm a possibilidade de observar pessoalmente métodos pedagógicos alternativos. Além disso, os professores visitantes farão frequentemente apresentações na escola de acolhimento, aumentando assim a sua autoconfiança e ajudando-os a integrar novos métodos de ensino na sua própria escola. Melhorar as competências linguísticas: os programas de mobilidade incentivam os professores a aprender novas línguas, especialmente a nível da conversação. Além disso, as diferenças linguísticas, em vez de criarem uma barreira à mobilidade, encorajam de facto a inovação na comunicação, uma vez que os professores utilizam métodos complementares para promover a comunicação quando as competências linguísticas comuns não são muito sólidas. A motivação para aprender novas línguas transmite-se igualmente aos alunos. Aumentar a abertura à Europa: os programas de mobilidade promovem as relações entre escolas além das fronteiras nacionais da União Europeia. Essas relações assentam em interesses curriculares comuns, mas frequentemente vão impmlicar novas amizades. Isso acontece especialmente quando os programas de mobilidade promovem interacções repetidas entre grupos de escolas, como é o caso do programa "Parcerias entre Escolas" do Comenius. Além disso, a mobilidade tem um forte impacto na integração social em regiões em que novas culturas e religiões ganham cada vez mais proeminência. Isto pode ser particularmente importante quando os pais dos alunos não possuem muita experiência de outros países, e quando os alunos não têm oportunidade de viajar por sua conta. Melhorar competências-chave: a análise revelou que a mobilidade de docentes (e, de modo mais geral, os programas internacionais nas escolas) pode encorajar professores e alunos a melhorarem as suas próprias competências e a adquirirem qualificações adicionais. Descobrimos que, em vez de ser o único resultado associado aos programas de mobilidade, a participação induz muitos professores a prossecução do desenvolvimento profissional após a conclusão da acção, de que resulta uma melhor experiência de aprendizagem para os alunos. Inovação: os programas de mobilidade e, de modo mais geral, os projectos de colaboração além-fronteiras na União Europeia têm um impacto que ultrapassa a melhoria das competências linguísticas. Por exemplo, as escolas utilizam a videoconferência e o correio electrónico para se manterem em contacto com os seus parceiros no estrangeiro. A fim de PE

4 promover a comunicação numa língua comum, escolas e alunos utilizam ferramentas como livros de receitas, festivais culturais e trajes indígenas para realçar semelhanças e diferenças entre os seus países e culturas. Áreas em que podem ser introduzidas melhorias Há algumas áreas em que os decisores políticos a nível pan-europeu podem ser determinantes para melhorar o acesso e a participação de professores em programas de mobilidade, e promover ainda mais todos os benefícios que os programas de mobilidade oferecem às escolas em termos mais gerais. Intervenção junto dos directores escolares: o apoio dos directores escolares é crucial para que a participação de professores na mobilidade seja bem-sucedida. O apoio do director tende a ser maior quando ele próprio participou directamente em programas de mobilidade. A falta de conhecimento e compreensão, por parte do director, dos benefícios da mobilidade e do modo como a mobilidade está directamente ligada aos objectivos dos planos de estudos da sua escola, constitui um obstáculo para os professores e escolas que tentam promover a mobilidade. Uma intervenção junto dos directores não só poderia aumentar a utilização da mobilidade por parte dos professores, como ainda contribuiria para assegurar que os benefícios da mobilidade se reflictam também na população escolar em geral. Substituição de professores: a substituição de professores foi identificada por quase todas as escolas entrevistadas como constituindo um obstáculo. Colmatar a ausência de um professor, mesmo que seja apenas durante 2 ou 3 dias, é oneroso para as escolas. Os custos daí decorrentes incluem custos financeiros directos em termos de pagamento de um professor substituto e custos inerentes à perturbação, dado que a escola pode suscitar preocupações quanto a uma descontinuidade no plano de estudos previsto (e como esta pode afectar o desempenho da escola). Para reduzir esses custos financeiros directos, os programas de mobilidade poderiam ajudar as escolas a custear os professores substitutos. Em alternativa, as agências nacionais que gerem os programas de mobilidade poderiam ajudar as escolas a encontrar fontes de financiamento suplementares para suportar esses custos. Carga administrativa: as escolas inquiridas consideravam que a carga administrativa (em particular no caso do Comenius) era elevada, especialmente em relação ao montante das subvenções concedidas. Outros exemplos de elevadas cargas administrativas prendiam-se com questões linguísticas no seio das escolas participantes. Por exemplo, os inquiridos declaravam que a informação contratual e os formulários de candidaturas estavam redigidos em inglês, e que, embora eles próprios soubessem ler e escrever em inglês, quando chegava o momento de pedir ao director que assinasse o contrato, este não era atendido enquanto não fosse traduzido para a língua nacional. Todavia, muitos dos inquiridos assinalaram que os processos administrativos do Comenius têm vindo a melhorar com o tempo. Nomeadamente, a necessidade de se candidatar apenas uma vez para projectos trienais, e o requisito segundo o qual a escola-líder gere o processo de candidatura em nome de todas as escolas parceiras eram vistos como formas de reduzir a carga administrativa para as escolas. Calendário de candidaturas: muitos dos inquiridos tanto escolas como agências nacionais referiram que o tempo que medeia entre a apresentação das candidaturas e o início dos programas era demasiado longo. Por exemplo, as candidaturas são entregues em Janeiro ou Fevereiro (o segundo semestre do ano lectivo); no entanto, os projectos e as visitas só se realizam depois de Agosto (o início do ano lectivo seguinte). Esta situação traz alguns problemas para as escolas porque: (a) estas não sabem quais os alunos que vão estar em cada turma/ano e, consequentemente, não sabem quais os alunos que irão participar no programa internacional; (b) o arranque dos projectos acontece muito pouco tempo depois de iniciado o novo ano lectivo, e, como este é um período de muito trabalho para as escolas, alguns PE

5 professores consideravam que não dispunham de tempo suficiente para preparar convenientemente o arranque dos projectos. Calendário dos pagamentos: no caso de alguns programas, o pagamento final é efectuado no momento da conclusão do projecto. Este pagamento final é utilizado pelas agências de gestão como um incentivo para garantir que as escolas entreguem os resultados e conclusões dentro dos prazos fixados e que os relatórios finais dos projectos respeitem o modelo exigido. Todavia, alguns professores consideraram que, se o pagamento for feito em duas parcelas (por exemplo, 40% no início do projecto e 60% aquando da sua conclusão), o professor pode ser forçado a contrair um empréstimo pessoal no montante do pagamento final para cobrir custos incorridos durante a fase final do projecto. Os professores sugeriam que pode ser mais útil aumentar o número de pagamentos ao longo do ciclo de vida do projecto (i.e. escalonar ainda mais os pagamentos). Recomendações A nível europeu É indubitável que existe uma forte procura em termos de participação em programas de mobilidade de docentes e que esta tem vindo a aumentar ao longo do tempo. Parece igualmente que os programas de mobilidade de docentes cumprem uma série de objectivos da União Europeia relacionados com intercâmbio e promoção de boas práticas de ensino; melhoria de competências linguísticas e de comunicação; maior familiarização com outras culturas; alargamento de horizontes e maior motivação dos professores (e alunos). No entanto, a análise efectuada identificou dificuldades persistentes no que se refere à capacidade das escolas para gerir as consequências, a nível de recursos, associadas à ausência de professores que passam algum tempo no estrangeiro. Segundo os inquiridos, a afectação de recursos adicionais às escolas para a substituição dos professores e uma melhor coordenação dos fluxos de professores entre escolas a nível internacional podem trazer benefícios. Sugere-se a criação de uma agência pan-europeia responsabiliza pelo apoio à afectação de recursos adicionais e/ou para melhorar a coordenação dos fluxos de recursos. No entanto, esta tarefa pressupõe uma recolha exaustiva de dados que, neste momento, parece apenas ser realizada para efeitos de manutenção de registos. Sugeríamos assim que se recolhesse informação mais precisa junto dos participantes (antes, durante e após a participação), a qual permitiria uma melhor identificação das escolas de acolhimento e das escolas de origem dos professores, uma melhor gestão dos fluxos de recursos (para minimizar os encargos que recaem sobre as escolas), e uma análise detalhada após a conclusão do projecto. A nível nacional No decurso do exercício de investigação, foram identificadas várias incoerências associadas à gestão e administração. Constatámos, por exemplo, que as escolas se debatem com algumas dificuldades devido ao desfasamento temporal entre a entrega da candidatura e a notificação da participação; diferenças nos regimes de pagamento aos professores (que originam alguns constrangimentos em termos de crédito); falta de recursos financeiros para compensar a substituição de professores; inconsistências em relação ao nível de apoio logístico e à avaliação dos resultados e falta de informação relativa às qualificações e competências de alguns professores visitantes. Embora se reconheça que a flexibilidade associada a alguns programas de mobilidade de docentes é considerada como um ponto fundamental, entendemos que há alguma margem para se proceder a uma normalização dos processos de gestão e de administração dos programas de mobilidade entre países. A nível de escola PE

6 A análise mostra claramente que há benefícios importantes decorrentes da participação em programas de mobilidade de docentes e que esses benefícios revertem a favor, não só dos professores participantes, mas também dos não participantes e dos alunos. No entanto, esses benefícios são por vezes incertos e susceptíveis de se fazerem sentir a mais longo prazo. Acontece igualmente que os custos associados à participação de professores (sob a forma de substituição do professor e de perturbação) são mais tangíveis. A análise revelou que é fundamental assegurar o envolvimento dos directores no processo de participação de professores e que aqueles são agentes fundamentais na utilização de programas de mobilidade de docentes. Como tal, é crucial assegurar a correcta informação dos directores relativamente à extensão dos benefícios decorrentes dos programas de mobilidade de docentes para que apoiem a participação nos mesmos. Recomendaríamos a realização de uma análise quantitativa e qualitativa que revele de que modo são percepcionados os benefícios dos programas de mobilidade de docentes e divulgados junto dos directores. PE