Anais do! V Seminário Nacional Sociologia & Política!

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1 Anais do V Seminário Nacional Sociologia & Política 14, 15 e 16 de maio de 2014, Curitiba - PR ISSN:

2 1 Cidadania e Programa Bolsa Família: a visão as beneficiárias na cidade de Londrina Lina Penati Ferreira 1 Resumo: O Programa Bolsa Família é um programa de transferência de renda condicionada e direta, que tem como objetivo a diminuição da pobreza e extrema pobreza no Brasil. O Programa ganhou destaque entre as políticas sociais, pois com as condicionalidades também somou à transferência de renda a educação e a saúde. Porém, é sobre essas condicionalidades que surge a inquietação sobre a relação entre cidadania e políticas de transferência de renda condicionada. Entendemos que as condicionalidades distanciam o Programa da concepção de direito social, e, por conseguinte, da ideia de cidadania. Pretendemos demonstrar neste trabalho a relação, existente ou não, entre cidadania e o Programa Bolsa Família a partir das falas das titulares do benefício. Para isso, utilizaremos um banco de dados de uma pesquisa realizada no ano de 2012, sob coordenação da Profa. Dra. Silvana Mariano. Com base nessas entrevistas, realizaremos uma análise de conteúdo que nos permitirá compreender a fala dessas mulheres e a noção de cidadania para elas. O debate sobre política social e cidadania é denso, mas as análises sobre cidadania e PBF, além de recentes, são poucas, comparadas ao tamanho da problemática. Assim, este trabalho vem colaborar com o aprofundamento de questões sobre a cidadania no Programa Bolsa Família. Palavras-chave: Programa Bolsa Família, Cidadania, Políticas Sociais. Introdução O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência de renda condicionada e direta, que tem como objetivo a diminuição da pobreza e extrema pobreza no Brasil. O PBF conta ainda com uma característica, que para nós e para a compreensão desse trabalho é de extrema importância: 93% dos responsáveis pelo benefício são mulheres. O PBF é hoje o principal programa do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) e ganhou destaque entre as políticas sociais do país. As condicionalidades que os/as beneficiários/as do Programa cumprem, em contrapartida ao recebimento do benefício, também somam outras políticas sociais, ou seja, agregam a educação e a saúde ao Programa. As condicionalidades funcionam de uma maneira que a titular do benefício é responsável por sua gestão. Assim sendo, é responsável pela manutenção das crianças na escola, garantindo uma frequência mínima de 85% para crianças de 5 a 15 anos e de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos. Na área da saúde, devem manter o cartão de vacinação atualizado e acompanhar o crescimento de crianças de até 7 anos. Além disso, quando gestantes, as mulheres devem fazer regularmente o pré-natal. Na área da assistência social, a única obrigação é a frequência de 85% em 1 Graduanda em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Londrina, bolsista de Iniciação Científica- CNPq- sob orientação da Profa. Dra. Silvana Aparecida Mariano. linapenati@gmail.com

3 2 programas para adolescentes, como Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) (MDS, 2014, s/p). Porém, é sobre essas condicionalidades que surge a inquietação sobre a relação entre cidadania e políticas de transferência de renda condicionada. Nossa dúvida apresenta-se nos seguintes termos: se a política social é direito de todo/a cidadão/ã, como pode então condicionar tal direito, exigindo contrapartidas? Entendemos que as condicionalidades distanciam o Programa da concepção de direito social, e, por conseguinte, da ideia de cidadania. Cabe-nos ainda refletir como as titulares do benefício do PBF compreendem a ideia de cidadania, partimos da hipótese de que, na verdade, a ideia de cidadania é algo distante da realidade dessas mulheres. Além disso, julgamos razoável supor que a contrapartida estabelece uma relação de troca entre beneficiários/as e o Programa e, desta forma, distancia a concepção de direitos, do universo desses indivíduos. Neste trabalho, estamos partindo da ideia de cidadania para T. H. Marshall. Assim, entendemos, como o autor, que direitos civis, políticos e sociais garantidos levam a uma cidadania integral, assim como, à participação de todos/as na riqueza produzida, independente de ter construído ou não essa riqueza (MARSHALL, 1967). O que queremos mostrar neste trabalho é a relação, existente ou não, entre cidadania (no seu sentido político e social) e o Programa Bolsa Família a partir das declarações das titulares do benefício. Para isso, utilizaremos de um banco dados de uma pesquisa realizada no ano de 2012, sob coordenação da Profa. Dra. Silvana Ap. Mariano. Essa pesquisa contava com um questionário misto e foi realizada com 75 beneficiárias e 75 não beneficiárias do Programa, na cidade de Londrina, e com 32 beneficiárias do Programa na cidade de Guaraci, ambas no Paraná. As entrevistas aconteceram em Centros de Referência de Assistência Social (CRAS). Contudo, aqui serão utilizados somente os questionários das beneficiárias do Programa na cidade de Londrina. Com base nessas entrevistas, realizaremos uma análise de conteúdo que nos permitirá compreender a percepção dessas mulheres e assim demonstrar a noção de cidadania para elas. O debate sobre política social e cidadania é denso, mas as análises sobre cidadania e PBF, além de recentes, são poucas, comparadas ao tamanho da problemática. Assim, este trabalho vem colaborar com o aprofundamento de questões sobre a cidadania no Programa Bolsa Família, de uma forma relevante, ou seja, a partir das percepções das beneficiárias.

4 3 1 O conceito de cidadania Julgamos necessário retomar, ainda que de forma rápida, a problematização acerca do conceito de cidadania. Como já citado, a ideia de cidadania apresentada por T. H. Marshall (1967) é a principal referência deste trabalho. Para o autor, a cidadania é um status concedido àqueles que são membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles que possuem o status são iguais com respeito aos direitos e obrigações pertinentes ao status (MARSHALL, 1967, p.76), somado a isso, o autor também ressalta, como princípio da cidadania, a participação de todos/as na riqueza produzida pela sociedade. Vale lembrar que, para tal autor, a cidadania plena se dá sob três esferas de direito: o civil, o político e o social. Ainda que sua análise se dê especificamente sobre a situação da Inglaterra, diferentemente da ordem de conquistas dos diretos no Brasil, é possível levarmos em considerações sua teoria. Assim, segundo o autor, o direito civil foi o primeiro a ser conquistado, por volta do século XVIII, e está relacionado, basicamente, com a liberdade individual, com a garantia de um status, que até então era negado à parte da população que vivia no sistema feudal. No século XIX há a conquista do direito político, direito esse, relacionado ao exercício do poder político, esse direito tem um diferencial relevante, ou seja, não se trata de um direito novo, mas da concessão de velhos direitos a uma nova parcela da população. Por fim, e ligado ao direito político, há a conquista de direitos sociais, ocorrida somente no início do século XX. Quanto a essa esfera desse direito, Marshall refere-se a um direito mínimo de bem-estar econômico e segurança ao direito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os padrões que prevalecem na sociedade (MARSHALL, 1967, p. 63/4). O direito social é aqui o que mais nos interessa, basicamente por estarmos tratando de uma política social, o Programa Bolsa Família. Para Marshall (1967), os direitos sociais pretendiam acabar com a pobreza sem desafiar as desigualdades presentes na sociedade. Vale ressaltar que, ainda hoje, essa concepção está presente como, por exemplo, em nosso objeto de estudo, o PBF. É interessante lembrar que para o autor, cidadania e capitalismo se desenvolvem paralelamente juntos, o que significa que, e é sempre importante lembrar, a cidadania pode ameaçar o capitalismo, mas não derrotá-lo. Voltando-nos para conceito de cidadania, há ainda outra teoria que orienta tal trabalho, isto é, o questionamento de Carole Pateman (2000) acerca da cidadania no Estado de bem estar social. Para tal autora, para compreender o conceito de cidadania é necessário pensar na variável gênero, isto é, pensar na cidadania para homens e na cidadania para mulheres, suas implicações e diferenças. Para

5 4 Pateman (2000), o estado de bem estar social é patriarcal na medida em que gera diferentes cidadanias para homens e mulheres. Porém, para a autora, o Walfare State é ainda a melhor solução existente para as mulheres, já que a dependência ao Estado substitui a dependia ao marido, e isso aparece como uma evolução, afinal possibilita uma capacidade de poder político. A crítica de Pateman à Marshall, que aqui nos interessa, refere-se à parábola sobre o edifício social. Assim, para Marhsall, o direito social, da forma que por vezes é concedido, pode até aumentar o piso daqueles que vivem no porão do edifício social, porém, ainda mantêm aquela parcela da população nos porões e em pouco, ou mesmo em nada, afeta os outros andares do edifício. Porém a questão que se coloca para Pateman é: 2 A condição do direito Marshall considera el propósito de los 'derechos sociales' del estado de bienestar como una 'supresión de la clase': esto ya no es más un simple intento de calmar la molestia obvia de la destitución en los estratos más bajos de la sociedad... Ya no es sólo conformarse con elevar el nivel base del edificio social,... ha empezado a remodelarse todo el edificio' (ibid., pp. 250,1, 257). Pero la pregunta que tiene que ser respondida es: Están las mujeres en el edificio, o se hallan en un anexo separado? (PATEMAN, 2000, p.8). Partindo das apresentações feitas até o momento, nos concentramos agora na reflexão acerca das condicionalidades do Programa Bolsa Família. Como já dito, o PBF é um programa de transferência de renda condicionada, inserido entre as políticas sociais, ou seja, que se referem aos direitos sociais. Dessa forma, é que retomamos uma das problemáticas de deste trabalho, e tantos outros, isto é, se a política social parte do direito social de todo cidadão/ã, como pode ser condicionada, ou seja, como pode exigir contrapartidas? Para responder tal questão é válido começar relembrando que a pobreza, nos séculos XVII, XVIII e XIX, era trata em grande parte como uma falha no caráter moral, como um fracasso pessoal e que qualquer ajuda deveria servir como forma de punição. A partir do século XX, e como já apontado por Marshall (1967), com a conquista dos direitos sociais, a transferência de renda ganha destaque no cenário das políticas sociais, porém, será tratada de forma diferente por diferentes países. Contudo, para uma análise rápida e didática apontaremos três grandes diferenças entre os modelos de políticas de transferência de renda. O primeiro modelo, inserção estrita, conta com uma mínima intervenção estatal, refere-se aos Estados Unidos e está diretamente ligada à política conservadora liberal desse país. Um exemplo dessa política é o imposto negativo, onde é fixada uma linha de pobreza, através de um rigoroso teste de meios, acima da qual a pessoa paga o imposto e abaixo recebe um determinado valor

6 5 complementar à renda auferida através do trabalho (MONNERAT, 2007, p.1456), isto é, que impõe ao cidadão/ã em situação de pobreza a entrada no mercado de trabalho, o que pressupõe que a população em situação de pobreza tenha uma tendência ao ócio. Um segundo modelo é o que se deu por parte da Europa, onde a intervenção estatal se dá de forma mais direta por meio do Welfare State instalado no pós-guerra. Tais políticas contam com um caráter mais redistributivo, aproximando-se da ideia de direito social. Porém, é interessante frisar que ambos os modelos têm uma característica em comum, relacionam transferência de renda com o mercado de trabalho, por meio das condicionalidades. O terceiro modelo refere-se às políticas de transferência de renda que se deram na América Latina e conta um diferencial dos dois primeiros modelos: as contrapartidas (exigidas em todos os modelos) não se referem à inserção no mercado de trabalho, mas sim, a inserção em outras políticas sociais, como educação e saúde. Esse diferencial pode ser explicado pelas ambiguidades na estrutura econômica, política e social que se encontram esses países, em comparação com a Europa e os Estados Unidos. Dessa forma, chegamos propriamente no caso brasileiro. No Brasil, após o período de redemocratização, formalmente datado pela constituição de 1988, tem-se algumas experiências, estaduais e municipais, de implementação de políticas sociais. Contudo, é no ano de 2003 que o Programa Bolsa Família é constituído, a partir de uma somatória de tantos outros programas sociais, como Bolsa Escola, Auxílio Gás, Cartão Alimentação, etc. Dessa forma, somaram-se não só os benefícios como também as condicionalidades que, como já apresentado, se dão em três grandes áreas: educação, saúde e assistência social. Na área da educação, deve-se garantir um mínimo de frequência escolar, na saúde o acompanhamento do cartão de vacinação, da pesagem e do pré-natal, e na assistência social a participação de programas complementares. Assim, a problemática que se coloca sobre a questão da condicionalidade referente aos direitos sociais, dentro do PBF, se dá Por um lado, no reconhecimento de que as condicionalidades do programa têm potencial de pressionar a demanda sobre os serviços de educação e saúde, o que, de certa forma, pode representar uma oportunidade ímpar para ampliar o acesso de um contingente importante da população aos circuitos de oferta de serviços sociais e, por outro lado, se traduz na ideia de que, à medida que o direito social é condicionado ao cumprimento de obrigatoriedades, podem ser ameaçados os princípios de cidadania (MONNERAT, 2007, p. 1459). Concordamos, portanto, que as condicionalidades têm a capacidade de garantir o acesso aos serviços sociais para esse conjunto da população, que por vezes é marginalizado de tais políticas sociais. Porém, resta ainda a dúvida de que o acesso a esses serviços, do modo que são ofertados,

7 6 garanta uma melhora na situação de pobreza em que vivem tais indivíduos. Seria o que Schwartzman chama de financiar a demanda, e não ofertar o serviço (SCHWARTZMAN, 2007, p. 9), isto é, como a qualidade do serviço é baixa e não se garante por si só, financia-se a entrada e garantia no serviço ao invés de investimentos no próprio serviço. Ainda sobre a problematização dos direitos e das condicionalidades, destacamos a incompatibilidade das condicionalidades com a cidadania da mulher, titular do benefício. O que queremos dizer é que, em especial para as mulheres, o PBF não tem aproximado a cidadania de sua realidade, exatamente por ser a mulher a responsável pelas contrapartidas, e, quando não cumpridas, são elas também que recebem a punição. Assim, segundo Pateman (2000, p.19), su trabajo no remunerado que provee bienestar podría ser visto, tal como Wollstonecraft vio las tareas de las mujeres en tanto madres, como el trabajo de mujeres en tanto ciudadanas, exactamente igual como el trabajo remunerado de sus esposos es central a la ciudadanía de los varones.

8 7 3 As percepções das beneficiárias Resta-nos então nos debruçarmos sobre as percepções que as titulares do benefício têm acerca da ideia de cidadania. A tabela 1 foi construída a partir das declarações das entrevistadas e categorizada através da análise de conteúdo a partir da pergunta Quando ouve falar em cidadania, no que é que você pensa? Qual é a primeira coisa que vem à sua cabeça? O que mais vem a sua cabeça quando alguém fala de cidadania?. O que podemos observar nessa primeira tabela é que se somarmos as categorias ter direitos/garantia de direitos, direitos sociais e exigir direitos, categorias essas consideradas relacionais com a ideia de cidadania aqui utilizada, chegaremos a um total de 22,6% de respostas que mostraram alguma aproximação com o conceito de cidadania. Todavia, o que mais se destaca na Tabela 1 é a porcentagem 25% que não respondeu nada. Isso significa que, ao questionarmos as entrevistadas sobre o significado de cidadania, uma parte significativa não foi capaz de relacionar nada a esta palavra e mais, outras 25% das respostas ( Reconhecimento/respeito/dignidade, Cumprimento de deveres/honestidade, Coletividade/relações de vizinhança/convivência/solidariedade, Oportunidade e Outros ) não se aproximam da ideia de cidadania aqui utilizada. Entendemos, assim, que 50% das titulares do benefício não relacionam a cidadania com algo concreto ou mesmo com algum tipo de direito, em divergência com alguns estudos 2. TABELA 1 Significados de "cidadania" para as beneficiárias- Londrina* Significados n % Não respondeu 21 25,0% Insatisfação/percepção de desrespeito aos direitos 14 16,7% Ter direitos/garantia de direitos 9 10,7% Reconhecimento/respeito/dignidade 8 9,5% Direitos sociais (educação, saúde, etc) 7 8,3% Cumprimento de deveres/honestidade 6 7,1% Coletividade/relações de vizinhança/convivência/solidariedade 6 7,1% Direitos e deveres 4 4,8% Exigir direitos 3 3,6% Oportunidade 3 3,6% Outros 3 3,6% Total % *Analisados resultados acima de 3%. 2 REGO, Walquiria. Política de cidadania no governo Lula. Ações de transferência estatal de renda: o caso do Programa Bolsa Família. Revista Temas y Debates, ano 14, n. 20, outubro 2010, p

9 8 A tabela 2 refere-se aos fatores valorizados pelas entrevistadas para a garantia de seus direitos, aqui mais uma vez, eram aceitas mais de uma resposta. Acreditamos que o maior destaque desta tabela esteja entre as duas primeiras categorias e a porcentagem que elas representam. Ou seja, o esforço pessoal e o apoio da família para a garantia dos direitos totalizam, aproximadamente, 30% das respostas, o que demonstra uma desvinculação total da garantia de direito através do Estado e/ou da ação política ou coletiva, para essas mulheres em situação de pobreza. Por conseguinte, as políticas de governo aparecem como 7,4% das respostas, o que pode reafirma a análise acima realizada. Outra leitura possível, partindo ainda da Tabela 2, é agregar as categorias acesso a uma renda mínima, acesso à educação e acesso a serviços de saúde, ou seja, os benefícios ofertados pelo PBF, que totalizariam 24,7%. Esses dados demonstram que mesmo em uma somatória dos benefícios, o PBF não aparenta ser fator garantidor, para as titulares, da concepção de cidadania. TABELA 2 Fatores mais valorizados pelas entrevistadas para a garantia de direitos - Londrina Fator n % Seu esforço pessoal 38 16,5% O apoio da família 31 13,4% Acesso à creche e escola para os filhos 24 10,4% Acesso à educação 24 10,4% O apoio de entidades assistenciais 23 10,0% Acesso a serviços de saúde 23 10,0% Políticas do governo 17 7,4% A possibilidade de acesso à justiça 12 5,2% Acesso a uma renda mínima 10 4,3% O apoio da igreja 10 4,3% O apoio dos amigos e conhecidos 7 3,0% As informações que recebe pela TV, rádio ou 5 jornal. 2,2% Outro 4 1,7% Sua participação em associações ou em 2 grupos organizados 0,9% Nenhum não tem direitos garantidos 1 0,4% Total ,0% Por fim, a Tabela 3 demonstra quais as alterações perceptíveis para as titulares do benefício depois do ingresso no Programa Bolsa Família. O que queremos destacar nesta tabela é o frequente aparecimento de questões relacionadas ao consumo, que pode ser observado em quase todas as categorias. Em contraposição, apenas 7,8% ( uso dos serviços de saúde, mudança de atitude

10 9 quanto à educação e cuidado dos filhos e inclusão em outros benefícios sociais ) tem alguma aproximação com o conceito de cidadania. TABELA 3 Principais mudanças na vida das beneficiárias depois do ingresso no PBF Londrina Tipo de mudança N % Não aconteceram alterações 13 14,6% Aquisição de material escolar 10 11,2% Ampliação do consumo em geral 9 10,1% Aquisição de alimentos 9 10,1% Aquisição de roupa e calçado 9 10,1% Pagamento de contas 6 6,7% Começou a trabalhar/aumentou o trabalho 5 5,6% Pagamento de taxas de serviços públicos 4 4,5% Pagamento de prestação da casa 4 4,5% Uso dos serviços de saúde 3 3,4% Mudança de atitude quanto à educação e cuidado dos filhos 2 2,2% Inclusão em outros benefícios sociais 2 2,2% Aquisição de materiais de limpeza e higiene 2 2,2% Acesso a crédito 1 1,1% Total ,0% 4 Considerações finais Neste trabalho, partimos da concepção de que há uma diferença entre os objetivos almejados pelas políticas públicas e o resultado encontrado na realidade. Assim, por mais que consideramos relevante o objetivo posto pelas condicionalidades, ou seja, o acesso às políticas públicas com a finalidade da quebra do ciclo intergeracional da pobreza, duvidamos enormemente da sua capacidade de aproximar a cidadania dessa parcela da população, principalmente das mulheres titulares do benefício. Para essas mulheres, a situação é ainda mais agravante, pois seus direitos individuais são suplantados pelos familismos presentes nas políticas sociais. Conforme apontam Caroloto e Mariano (2010), a mulher é percebida tão somente por meio de seus papéis femininos que vinculam, sobretudo, o ser mulher ao ser mãe (CARLOTO; MARIANO, 2010, s/p), o que distancia a mulher em situação de pobreza de sua cidadania. Diante do exposto, entendemos que o PBF, não pode ser visto como agente que reforça as ideias de direto político e social.

11 10 Referências BARDIN, Laurence. Análise de conteúdo. Lisboa: Ed. 70, CARLOTO, Cássia; MARIANO, Silvana. As mulheres nos programas de transferência de renda: manutenção e mudanças nos papéis e desigualdades de gênero. In: 13º Congresso da Rede Mundial de Renda Básica. São Paulo:[ S.n.], COHN, Amélia. Para além da justiça distributiva. Observatório da Cidadania, [S.l.], p.50-55, FONSECA, Ana. As mulheres como titulares das transferências condicionadas: empoderamento ou reforço de posições de gênero tradicionais? In: 13º Congresso da Rede Mundial de Renda Básica. [S.l.: S.n.], MARSHALL, T. H. Cidadania e Classe Social. In. Cidadania, classe social e status. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1967, p MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMETO SOCIAL E COMBATE À FOMA- MDS. Condicionalidades. Disponível em: < Acesso em 10 de abril de MOLYNEUX, Maxine. Justiça de género, ciudadanía y diferencia em América Latina. In. PIETRO, Mercedes. Mujeres y encenarios ciudadanos. Quito: Mercedes Prieto, 2008, p MONNERAT, Giselle Lavinas et al. Do direito incondicional à condicionalidade do direito: as contrapartidas do Programa Bolsa Família. Ciência & Saúde Coletiva, 12(6), 2007, p PATEMAN, Carole. El estado de bienestar patriarcal. Contextos, Año 2, n 5, Programa de Estudios de Género PontificiaUniversidad Católica del Perú, Lima. PIRES, André. Relações de troca e reciprocidade entre os participantes do programa bolsa família em campinas. POLÍTICA & TRABALHO Revista de Ciências Sociais, n. 38, Abril de 2013, p SCHWARTZMAN, Simon. Os desafios das políticas sócias para a América Latina. In: Fórum Latino-americano de Políticas Sociais: abordagens e desafios. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 8 de agosto, 2007, p.1-20.