O Brasil e o Regime Internacional de Combate ao HIV/Aids

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1 O Brasil e o Regime Internacional de Combate ao HIV/Aids Michelle Silva Santos 1 Andréa Freire de Lucena 2 Resumo O presente artigo tem por objetivo verificar se, sob a ótica da teoria dos regimes internacionais, os princípios, normas, regras, procedimentos de tomada de decisões e expectativas geradas em torno do tema do HIV/Aids podem configurar a existência de um regime internacional de combate ao HIV/Aids. Também será verificado se, neste âmbito, as ações brasileiras nacionais e internacionais de combate à doença contribuíram para construção deste regime. Primeiro se fará uma breve apresentação da legislação e da política brasileira de combate ao HIV/Aids. A partir daí se apresentará o conceito utilizado para definir o que são regimes internacionais e, dentro deste conceito, justificar a existência do regime internacional de combate ao HIV/Aids. Por fim serão apresentados casos que demonstram a importância da atuação brasileira na construção do regime em questão. Palavras-chave: HIV/Aids, Antirretrovirais, Regimes Internacionais, Políticas Públicas, Cooperação Internacional. 1. Introdução O vírus da imunodeficiência humana ou HIV é o responsável por provocar, em seu estágio tardio de infecção, a Síndrome da Imunodeficiência adquirida, ou Aids, sigla em inglês para Acquired Immunodeficiency Síndrome. A referida infecção ataca o sistema imunológico humano, deixando o organismo mais suscetível a contrair outras infecções. Os primeiros casos da doença ocorreram nos Estados Unidos, Haiti e África Central, nos anos de 1977 e 1978, mas só foram classificados em 1982 (SOUZA et al., 2012). A doença virou pandemia e sua repercussão mundial tornou o tema preocupação comum entre os países. A convergência de interesses ao redor do tema produziu diversos fóruns internacionais de discussão, documentos, processos de cooperação, entre outros. Toda esta convergência criou o que é aqui chamado de regime internacional de combate ao HIV/Aids, discutido a partir dos conceitos defendido por Stephen Krasner. O modo como se desenvolveu o enfrentamento à doença no Brasil produziu políticas públicas elogiadas internacionalmente. As vitórias internas, além de melhorar os indicadores sobre a doença, fizeram do país 1 Mestranda em Ciência Política pela Universidade Federal de Goiás (UFG). santosmichelle1784@gmail.com 2 Doutora em Relações Internacionais (política internacional comparada) pela Universidade de Brasília. Professora da graduação em Ciências Econômicas e do mestrado em Ciência Política da Universidade Federal de Goiás (UFG). Atua nas seguintes linhas de pesquisa: regime e política comercial, avaliação de políticas públicas. andrealucena@face.ufg.br

2 referência mundial no combate ao HIV/Aids. A expertise alcançada pelo Brasil o tornou um interlocutor respeitado no meio internacional para questões relacionadas ao HIV/Aids. Por conta desta expertise no combate a doença, o Brasil vem participando ativamente de diversos fóruns internacionais que debatem a questão, bem como em processos de cooperação internacional que visam difundir os conhecimentos brasileiros no combate à doença. Esta ativa participação brasileira tem contribuído para a construção do regime internacional de combate ao HIV/Aids. 2. Histórico do HIV/Aids no Brasil De acordo com dados do Ministério da Saúde, o primeiro caso de HIV/Aids no Brasil ocorreu no ano de 1980, na cidade de São Paulo, mas só foi diagnosticado em O primeiro programa de combate à doença no Brasil foi estruturado em São Paulo, no ano de O Grupo de Apoio e Prevenção a Aids (GAPA) foi a primeira Organização não Governamental (ONG) brasileira criada, em 1985, para promover a luta contra a doença. No mesmo ano foi criado o programa federal de combate ao HIV/Aids, por meio da portaria 236/85, que tinha por objetivo coordenar nacionalmente as ações de controle (BRASIL, 2013a). Em 1986, o então ministro da saúde, Roberto Santos, criou o Programa Nacional de Doenças Sexualmente Transmissíveis (DST) e Aids. Em 1988, a legislação de controle do sangue e hemoderivados promoveu uma drástica redução no número de novos casos da doença (SOUZA et al., 2012). A criação do Sistema Único de Saúde (SUS), em 1988, também foi um importante marco, por fornecer uma estrutura de atendimento à saúde que contribuiria para as futuras disposições brasileiras de combate ao HIV/Aids. O Brasil iniciou, em 1991, o processo para aquisição e distribuição gratuita de medicamentos antirretrovirais. Em 1993, começou a produzir internamente o coquetel AZT, que incluía os medicamentos Zidovudina, Videx e Dideoxicitidina. Sheila Cartopassi de Oliveira, uma menina de cinco anos, teve sua matrícula negada em uma escola, no ano de 1992, por ser portadora do HIV. A indignação resultante deste caso deu origem a Portaria Interministerial Sheila Cartopassi n 796/92, que proíbe a discriminação de crianças portadoras de HIV/Aids nas escolas. Ainda em 1992 foi aprovada a Portaria Interministerial n 869/92 que proíbe a testagem anti-hiv em funcionários públicos federais em exames de admissão, periódico e demissional. Em 13 de novembro de 1996, o Brasil foi o primeiro país em desenvolvimento a aprovar uma lei que assegurasse o acesso gratuito a medicamentos antirretrovirais para pacientes portadores de HIV/Aids. A Lei n

3 9.313 foi aprovada pelo Congresso Nacional 90 dias após sua apresentação. A aprovação desta lei e a política brasileira de atenção à saúde dos portadores de HIV/Aids associada à constituição de 1988, que prevê acesso universal a saúde, possibilitou que, em 1998, 11 medicamentos antirretrovirais fossem distribuídos gratuitamente pela rede pública de saúde (AZEVEDO, 2010). Em 2003, o Programa Nacional de DST/Aids recebeu US$ 1 milhão da Fundação Bill & Melinda Gates. Os recursos foram destinados a ONGs que trabalhavam no combate à doença. No mesmo ano, o Brasil ameaçou licenciar compulsoriamente alguns antirretrovirais importados caso não conseguisse a redução de seus preços. Em decorrência desta ameaça e das negociações subsequentes, o país conseguiu um acordo com cinco laboratórios que significou uma redução de R$ 299 milhões nos gastos com a aquisição de antirretrovirais no ano de Em 2003, o país havia gasto R$ 542 milhões atendendo a 128 mil pessoas (CONSTANTINO, 2004). O último Boletim Epidemiológico da doença, lançado em 2012, afirma que desde o seu surgimento no Brasil até o ano de 2011 já foram notificados casos de HIV/Aids. Por ano, são notificados aproximadamente 36 mil novos casos. Enquanto isso, a mortalidade sofreu queda de 12% entre os anos de 2002 a Hoje, o Brasil garante o acesso a aproximadamente 217 mil pessoas e fabrica 11 dos 20 medicamentos usados no tratamento do HIV/Aids. Cerca de 1 bilhão e 200 mil reais são investidos pelo governo federal para o combate às DSTs e ao HIV/Aids, sendo que 780 milhões deste valor são destinados ao fornecimento de antirretrovirais (BRASIL, 2013b). De acordo com dados do Ministério da Saúde, em 2006, o Brasil já havia conseguido reduzir em mais de 50% os casos de transmissão do HIV de mãe para filho, durante a gestação, parto ou amamentação. Entre 2002 e 2011, o país reduziu em 25% a incidência de HIV/Aids em menores de cinco anos. Outro grande investimento é o teste rápido de HIV para o diagnóstico durante o pré-natal, na atenção básica de saúde. Até 2011, 84% das gestantes já tinham acesso ao teste (BRASIL, 2012a). Como consequência das políticas de combate ao HIV/Aids, o Brasil conseguiu superar as expectativas em relação à doença no país. No início dos anos de 1990, o Banco Mundial previu que, no ano 2000, 1,2 milhão de brasileiros estariam infectados pelo HIV no Brasil. No entanto, em 2000, haviam 600 mil pessoas infectadas. Em 2002, o Brasil já era capaz de garantir tratamento a 100% dos doentes, provocando significativa diminuição nos índices de mortalidade e elevando o tempo de vida (GRANGEIRO et al., 2009).

4 De acordo com Souza (et al., 2012), o enfrentamento ao HIV/Aids foi inicialmente negligenciado no Brasil, uma vez que afetava apenas grupos minoritários. A política brasileira de enfrentamento ao HIV/Aids cresceu quando a doença passou a atingir mais grupos sociais e a mobilizar a sociedade civil. A participação da sociedade civil conferiu à política brasileira de combate a doença um caráter mais amplo, com credibilidade e eficácia. Na mesma linha, Grangeiro (et al., 2009) defende que foram a abertura política após o fim do regime militar e a redemocratização que tornaram possível que o governo traduzisse em políticas de saúde as demandas apresentadas pela sociedade. Ele defende ainda que foi o ativismo da sociedade civil que manteve e vem mantendo o combate ao HIV/Aids como uma das prioridades das políticas de saúde do governo brasileiro. Vê-se, assim, que a política brasileira de enfrentamento ao HIV/Aids faz parte de um todo mais amplo. Os resultados foram obtidos a partir de ofertas públicas motivadas por demandas sociais inseridas dentro de momentos históricos bastante específicos. Todo esse trajeto permitiu que o Brasil pudesse lançar mão da expertise alcançada em conjunto com outras nações que também lutam para combater a doença. 3. O que são regimes internacionais e por que se considera a existência do regime internacional de combate ao HIV/Aids? A teoria dos regimes internacionais está inscrita no campo das relações internacionais, e teve sua origem no ano de 1975 com a publicação do artigo de John Gerard Ruggie intitulado International responses to technology: concepts and trends. Neste artigo, Ruggie definiu regimes internacionais como expectativas mútuas, regras e regulações, planos, energias organizacionais e comprometimentos financeiros que são aceitos por um grupo de estados (INOUE et al., 2004). A partir da definição feita por Ruggie, o conceito passou a ser discutido por teóricos e acadêmicos de relações internacionais. Um dos resultados de tais discussões foi a ampliação da definição feita por Stephen Krasner. Ele definiu regimes internacionais como princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisões ao redor das quais as expectativas dos atores convergem em uma dada área tema (KRASNER, 2012, p. 93). Os princípios são compreendidos como crenças, as normas como padrões gerais de comportamento, as regras como prescrições para ação, e os processos decisórios como práticas que guiam a ação coletiva para tomada de decisão (LUCENA, 2012). Ou seja, a partir das definições feitas por Ruggie e Krasner, é possível

5 compreender os regimes internacionais como sendo as regras do jogo, ou os padrões de comportamento que se esperam em relação a um dado tema. A importância dos regimes internacionais consiste, entre outros, na possibilidade de coordenação de ações para obtenção de melhores resultados. Ao avaliarmos a questão do HIV/Aids no âmbito dos regimes internacionais, é possível perceber que há certa convergência de expectativas ao redor do tema. Partindo da definição feita por Krasner, poderíamos identificar como sendo princípios deste regime o reconhecimento do HIV/Aids como ameaça aos direitos humanos, à segurança e ao desenvolvimento individual e nacional (BUENO, 2013). As normas, ou padrões gerais de comportamento, as regras, ou prescrições para ação, e o processo decisório, que guia a ação coletiva, podem ser identificados a partir dos inúmeros documentos que foram produzidos no âmbito deste regime, com o fim de guiar a ação dos atores. A Assembleia Geral das Nações Unidas de 2011, por exemplo, adotou como resolução uma declaração política sobre o HIV/Aids. Tal resolução tinha por objetivo orientar e intensificar a reposta global ao HIV/Aids pela promoção do compromisso continuado e do engajamento dos líderes para com uma resposta abrangente nos âmbitos comunitários, locais, nacionais, regionais e internacionais, para deter e começar a reverter a disseminação do HIV/Aids e mitigar seu impacto (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2011, 2). Além dos documentos produzidos no âmbito da Assembleia Geral das Nações Unidas, há também numerosos documentos regionais que tratam do tema, como, por exemplo, o Programa de Ação da União Europeia: Adoção Acelerada de Medidas no domínio do HIV/Aids, da Malária e da Tuberculose no Contexto da Redução da Pobreza, de 14 de Maio de 2001; a Declaração do Mar Báltico sobre a Prevenção do HIV/Aids, de 4 de Maio de 2000; a Declaração da Ásia Central sobre o HIV/Aids, de 18 de Maio de 2001; e a Declaração e o Quadro de Ação de Abuja para a Luta contra o HIV/Aids, a Tuberculose e outras Doenças Infecciosas Conexas em África, de 27 de Abril de 2001 (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2001). Como instituições pertencentes a este regime, pode-se citar o programa conjunto sobre HIV/Aids das Nações Unidas (Unaids), que existe desde 1994, e os co-patrocinadores Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (Acnur), Fundo das Nações Unidas para Infância (Unicef), Programa Mundial de Alimentos (PMA), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), Fundo de População das Nações Unidas (Unfpa), Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (Unodc), Organização Internacional do Trabalho (OIT), Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), Organização Mundial

6 da Saúde/Organização Pan-Americana da Saúde (OMS/Opas) e o Banco Mundial que, por meio do Unaids, têm como função encorajar, mobilizar e apoiar países a fim de que eles possam alcançar acesso à prevenção e tratamento ao HIV/Aids. Há também o Fundo Global para o Combate a Aids, Tuberculose e Malária, criado em 2002, com o objetivo de captar e distribuir recursos, para que países em desenvolvimento possam controlar tais doenças. É também possível identificar a existência de fóruns de debate nacionais e internacionais que se dedicam a discutir o tema da prevenção e combate ao HIV/Aids. A Conferência Internacional da Aids já realizou sua 19 edição, em julho de 2012, em Washington D.C. Tal conferência é realizada em diferentes países desde Em termos regionais, desde o ano 2000, é realizado o Fórum Latino-Americano e do Caribe sobre HIV/Aids e DST. Sua sexta edição foi realizada em São Paulo, no ano de Esses eventos reúnem delegações de países e representantes da sociedade civil com o fim de debaterem políticas públicas relacionadas à prevenção e tratamento do HIV/Aids. Os fóruns de debate, as instituições e os documentos em relação ao tema demonstram a convergência da expectativa de diversos atores, que trocam experiências e constroem princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão. Ademais, corrobora para a afirmação de que existe um regime internacional da Aids, a opinião de Joseph Nye, que defende que a existência de um conjunto de normas, instituições e procedimentos, globais e regionais, acordados nesta matéria estabelece a existência de um regime internacional (BUENO, 2013). 4. O Brasil na construção do Regime Internacional de Combate ao HIV/Aids A questão do combate ao HIV/Aids, ao ser discutida por vários atores do sistema internacional e gerar convergência de interesses, pode ser analisada a partir da ótica dos regimes internacionais (BUENO, 2013). Neste contexto, o Brasil tem se destacado como importante ator de cooperação e formador da opinião pública global no que concerne ao combate da doença no mundo (LIMA et al., 2010). De acordo com Pedro Chequer, coordenador do programa das Nações Unidas de combate ao HIV/Aids no Brasil, a redução de 24% no número de mortes por Aids no período de 2005 a 2011 em todo o mundo é, em parte, uma vitória brasileira, já que o Brasil, a partir de sua política nacional de combate ao HIV/Aids, tem sido uma voz sempre presente nas discussões internacionais sobre o tema, contribuindo para o combate da doença também em outros países (BRASIL, 2012b).

7 O Brasil sempre defendeu durante as negociações internacionais das quais fez parte a necessidade de acesso universal ao tratamento para pessoas portadores do HIV/Aids (BRASIL, 2012c). É possível citar alguns regimes internacionais relacionados ao tema, como a Resolução 33/2001 da 57 Sessão da Comissão das Nações Unidas para Direitos Humanos e a Declaração de Compromisso sobre HIV/Aids na Sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre HIV/Aids, que tiveram participação brasileira na defesa de sua aprovação. Além do mais, a aprovação na Organização Mundial do Comércio da proposta brasileira segundo a qual o Acordo TRIPS (Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados ao Comércio) não pode impedir que os países protejam a saúde púbica pode ser citado como uma atuação ativa do Brasil na consolidação deste regime. (LIMA et al., 2010) A posição que o Brasil ocupa hoje é fruto de um processo que vem sendo consolidado por meio de elementos da política nacional e da política externa. A partir de uma elogiada política nacional de combate ao HIV/Aids, o Brasil criou um braço na diplomacia, baseado principalmente em ações de cooperação técnica internacional, com o fim de fortalecer as respostas à doença em outros países, principalmente no eixo sul do globo (LIMA et al., 2010). Conforme Relatório de Progresso da Resposta Brasileira ao HIV/Aids, do Ministério da Saúde, publicado em 2012, o Brasil possuía (até o momento da publicação) 14 projetos formais de cooperação técnica em HIV/Aids, com Barbados, Bolívia, Colômbia, Congo, Guiné Bissau, Peru, Suriname, Quênia, Tanzânia, Uruguai e Zâmbia (BRASIL, 2012c). O Brasil é também parte da Rede Laços Sul-Sul. Esta rede apoia os esforços voltados à prevenção, cuidado e tratamento do HIV/Aids por meio da cooperação técnica e fornecimento de medicamentos antirretrovirais produzidos por laboratórios públicos no Brasil, com apoio logístico do Unicef para distribuição. No período de 2003 a 2011, o Brasil contribuiu, no âmbito desta rede, com aproximadamente tratamentos antirretrovirais e realizou 57 atividades de cooperação técnica. Esta é uma iniciativa que foi premiada pelas Nações Unidas, em dezembro de 2008, na Exposição sobre Cooperação Global/Sul-Sul. Outro exemplo de destaque da cooperação internacional brasileira em HIV/Aids diz respeito à instalação de fabrica de antirretrovirais em Moçambique, com transferência de toda a tecnologia para produção. A fábrica será a primeira unidade farmacêutica 100% pública oriunda de uma cooperação entre países em desenvolvimento, em todo o continente africano. A expectativa é de que até 2014 toda a transferência de tecnologia da fábrica tenha sido concluída. O projeto prevê a produção anual de 226 milhões de comprimidos

8 ou cápsulas de antirretrovirais e 145 milhões de unidades de outros medicamentos, o que possibilitará a Moçambique inclusive fornecer remédios para outros países africanos. Na proposta de transferência de tecnologia estão incluídos cinco medicamentos para o combate a Aids e mais 16 outros medicamentos com fins anti-inflamatórios, anti-hipertensivos, antiparasitários, corticoides, entre outros. Isso totalizará 21 dossiês de medicamentos que serão doados a Moçambique sem nenhum pagamento de royalties para o Brasil. Cada dossiê tem um custo estimado entre US$ 100 mil e US$ 200 mil. Portanto, o Brasil participa da construção do regime internacional de combate ao HIV/Aids de acordo com dois principais eixos de atuação: a cooperação técnica e a negociação e representação em fóruns internacionais. No que tange a cooperação internacional, é posição oficial que o Brasil está comprometido com o apoio e troca de conhecimentos com outros países, a fim de contribuir para o enfrentamento ao HIV/Aids. 5. Considerações Finais Buscou-se, neste trabalho, compreender que a partir da definição de regimes internacionais feita por Stephen Krasner, como princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisões ao redor das quais as expectativas dos atores convergem em uma dada área-tema (KRASNER, 2012, p. 93) pode-se considerar a existência do regime internacional da Aids. Com base nesta definição, regimes internacionais foram compreendidos como espaços onde os interesses dos atores convergem em dada área e onde tal convergência produz fóruns de discussão, documentos e parcerias de cooperação. A convergência de interesses em questões de HIV/Aids foi apresentada a partir da existência de diversos fóruns mundiais e regionais que discutem o tema, documentos, instituições e processos de cooperação. No que tange ao HIV/Aids, o Brasil possui uma elogiada política de combate à doença. Tal política foi considerada como fruto de um processo histórico que inclui a abertura política do Brasil e movimentos sociais que reivindicavam por políticas de prevenção e tratamento à doença. Neste âmbito, uma das políticas brasileiras de maior impacto e notoriedade foi a que garantiu acesso gratuito a medicamentos antirretrovirais a todos os portadores de HIV/Aids. A política brasileira de combate ao HIV/Aids conferiu ao Brasil certa legitimidade nas discussões internacionais sobre o tema. Tal legitimidade não foi apenas fruto das reconhecidas políticas, mas a inserção internacional do país em temas relacionados à doença é também fruto de uma política de estado que definiu tais

9 ações como parte de sua diplomacia. A política externa brasileira para HIV/Aids se baseia principalmente em ações de cooperação, negociação e representação internacional. Referências bibliográficas AZEVEDO, Maria Gabriela (2010). Acesso Gratuito a Medicamentos Antirretrovirais: Contribuição do Legislativo para a Política de Combate à AIDS no Brasil. 50f. Monografia (Especialização em Legislativo e Políticas Públicas). Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados/Cefor. Brasília. BRASIL, Ministério da Saúde (2012a). Aids no Brasil, Política Brasileira. Disponível em: Acesso em: 12 abr BRASIL (2012b). Atuação brasileira no combate à Aids é referência para outros países, segundo ONU. Disponível em: Acesso em: 14 de abr BRASIL. Ministério da Saúde (2012c). Relatório de Progresso da Resposta Brasileira ao HIV/AIDS ( ). Disponível em: df_51895.pdf. Acesso em: 15 abr BRASIL. Ministério da Saúde (2013a). História da Aids. Disponível em: Acesso em: 12 abr BRASIL. Ministério da Saúde (2013b). Aids no Brasil. Disponível em: Acesso em: 12 abr

10 BUENO, Adriana. O Fórum Índia-Brasil-África do Sul e os regimes internacionais: os regimes da Aids e de propriedade intelectual. Disponível em: Acesso em: 14 abr CONSTANTINO, Luciana (2004). Acordo reduz gastos com drogas anti-aids. Folha de São Paulo. Disponível em: Acesso em: 13 abr GRANGEIRO, A; SILVA, LL; TEIXEIRA, PR (2009). Resposta à AIDS no Brasil: contribuições dos movimentos sociais e da reforma sanitária. Revista Pan americana de Saúde Pública, v. 26, n 01, p INOUE, C; SCHLEICHER, R (2004). Conhecimento científico e formação de regimes internacionais ambientais: o caso do regime de biossegurança. Cena Internacional, v. 6, n. 01, p KRASNER, Stephen (2012). Causas estruturais e consequências dos regimes internacionais: Regimes como variáveis intervenientes. Revista de Sociologia Política, v. 20, n. 42, p LIMA, Thaísa; CAMPOS, Rodrigo (2010). O perfil dos projetos de cooperação técnica brasileira em Aids no mundo: explorando potenciais hipóteses de estudo. Revista Eletrônica de Comunicação, Informação e Inovação em Saúde, v. 4, n 1, p LUCENA, Andréa F. (2012). Regime Internacional: Aspectos Conceituais Relevantes. In. Regimes Internacionais Temas Contemporâneos. Ed. Andréa Freire de Lucena. Curitiba: Juruá Editora. p ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (2001). Declaração de compromisso sobre o VIH/SIDA. Sessão Extraordinária da Assembleia Geral sobre VIH/SIDA de junho de Disponível em: Acesso em: 15 abr ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (2011). Declaração Política sobre HIV/VIH AIDS/SIDA: Intensificando nossos Esforços para eliminar o HIV/VIH AIDS/SIDA. Resolução adotada pela Assembleia Geral em 10 de junho de Disponível em: %20SIDA%202011%20PORTUGU%CAS.pdf. Acesso em: 15 abr SOUSA, Adelaine; LYRA, Arine; ARAÚJO, Carla; PONTES, Juliana; FREIRE, Romero; PONTES, Taciana (2012). A política de AIDS no Brasil: uma revisão de literatura. J Manag Prim Health Care, vol. 3, n 1, p

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