Objetivos da Convenção Quadro para o Controle do Tabaco e sua tradução para o Brasil: atores, instituições e disputas 1

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1 Objetivos da Convenção Quadro para o Controle do Tabaco e sua tradução para o Brasil: atores, instituições e disputas 1 Alex Alexandre Mengel 2 1. Introdução Com a globalização, a maior parte dos Estados nacionais perdem força e aumenta-se a independência das empresas, que agem em escala global. São exemplos destas grandes multinacionais as empresas fumageiras. A governança em escala global também ganha força e surgem vários tratados internacionais; como por exemplo os tratados comerciais e, do meio ambiente. Nesse contexto também surge como um tratado internacional de saúde pública a Convenção Quadro para o Controle do Tabaco. O processo de elaboração desse tratado é permeado por tensões, disputas e conflitos entre os atores sociais que atuam nesse cenário, principalmente, entre as empresas fumageiras e a Organização Mundial da Saúde. Nesse processo criaram-se grupos pró e anti-fumo que discutem a necessidade, legitimidade e o possível alcance do tratado. Tal discussão não se restringe apenas ao nível internacional, tornando-se muito presente no Brasil. Nessa conjuntura entra na agenda política brasileira a regulação internacional do tabaco. Sendo assim, esse trabalho justifica-se por entender que o país tornou-se palco de grandes embates políticos acerca da regulação do fumo. Esta Convenção acaba configurando-se como, de grande importância para a agricultura brasileira, especialmente para a região Sul, tendo em vista a extensa cadeia produtiva do fumo, o número de municípios da unidade federativa em que o cultivo é presente, o número de fumicultores, o valor da produção e o volume de impostos gerados pela cultura e pelas exportações do produto. 1 Trabalho enviado ao VIII CONGRESO LATINOAMERICANO DE SOCIOLOGÍA RURALPORTO DE GALINHAS, PE, BRASIL, 15 AL 19 DE NOVIEMBRE DEL Grupo Temático 15- Las políticas públicas y el desarrollo rural en America Latina: territorios, atores e referencias analíticas 2 Eng. Agrônomo, Mestrando em Ciências Sociais pelo CPDA/UFRRJ. 1

2 Fruto desse processo de disputas e das iniciativas de regulação ocorreu a apresentação, pelo governo brasileiro, do Programa Nacional de Diversificação de Áreas Cultivadas com Fumo. Este programa objetiva dar instrumentos aos agricultores para que diversifiquem seus cultivos, tornando-se menos dependentes da cultura do fumo. O mesmo é voltado à agricultura familiar, tendo em vista que a grande maioria da produção provém desta categoria social, devido a característica de ser uma atividade altamente dependente de mão-de-obra e pouco exigente em extensão de terras. O presente ensaio insere-se na ampla temática da investigação dos processos de formulação e implementação de políticas públicas para a agricultura familiar no Brasil, buscando uma melhor compreensão de sua dinâmica. O estudo do fumo torna-se especialmente relevante devido a diversidade de interesses e conflitos em torno deste produto bem como pelo fato de implicar a necessidade de articulação de interesses e políticas internacionais e nacionais. Desta maneira, o objetivo do ensaio é discutir como uma política definida internacionalmente é recebida em território nacional, do que depende essa recepção, quais os atores e interesses envolvidos. Para a análise, utiliza-se da teoria da comparação internacional exposta por Théret (2005) e da metodologia de análise comparativa de políticas públicas apresentada por Hassenteufel (2005). A análise de políticas públicas baseada na comparação internacional, normalmente é realizada buscando confrontar políticas de dois países em que determinada situação é presente, aqui o que se busca é comparar o texto de um tratado aprovado internacionalmente e o texto aprovado quando da ratificação do tratado em nível nacional, pelo Brasil. 1. A comparação internacional e seu uso na análise de políticas públicas Bruno Théret se preocupa em discutir a comparação internacional, dando ênfase a discussão do que é científico e do que é político, para ele existe várias formas de conduzir comparações internacionais, estas, por sua vez, ligadas à variedade de objetivos atribuídos ao procedimento comparativo. Estas formas podem ser reduzidas a três categorias; a primeira tem finalidade 2

3 política e ideológica; a segunda pode ser utilizada para aprofundar o conhecimento dos fatos sociais; a última forma, consiste em assimilar o método comparativo com a própria sociologia, concebendo essa última como agregadora do conjunto das ciências sociais (Théret, 2005; sp). Para Théret, o fio condutor que liga o científico ao político consiste em considerar que a comparação internacional é um objeto de pesquisa em si, objeto de construção de um modo empírico, caracterizando em tipologias suas diversas formas e práticas, mas também um objeto teórico em construção conceitual (Théret, 2005; sp). Associar o método comparativo com as ciências sociais consiste em estabelecer uma relação entre observação empírica e teoria; neste caso a comparação é feita de acordo com uma teoria, permitindo observar o caso, recorrer a mesma e estabelecer um novo olhar sobre a realidade. O processo sugerido pelo autor construir um saber científico não diretamente instrumentalizável pelo campo político é, em grande medida, difícil, tendo em vista, como ele próprio observa, baseado em Bourdieu, que somos pensados por nosso Estado, porém esse processo é necessário, e só possível com um trabalho do pesquisador com suas fontes e dados, de maneira muito crítica pelo pesquisador (Théret, 2005). Para Patrick Hassenteufel (2005) a comparação internacional é muito importante, sendo que ele a utiliza visando a análise de políticas públicas. O autor afirma que a dimensão comparativa tornou-se recorrentemente utilizada por altos funcionários de governo, assim como por relatórios governamentais, pelos meios de comunicação, e por grupos de interesse envolvidos em determinadas políticas públicas. O autor se refere a União Européia do início do século XXI e final do século XX. Para o autor a comparação nos permite olhar para fora da realidade nacional, perceber o que nos parece natural internamente, questionar nossos costumes, formas de pensamento, ação e prática de pesquisa, multiplicar os casos validando ou invalidando os pressupostos teóricos com base no conhecimento empírico (Hassenteufel, 2005). Porém, para Hassenteufel, é necessário que se tome cuidado com a forma que se compara as políticas públicas, sendo que é central para ele como comparar?. Ele coloca essa preocupação afirmando que nas análises comparativas de políticas públicas, 3

4 frequentemente se comete o equívoco de enfatizar as continuidades (do nacional para o subnacional), assim como, se tem a dificuldade de considerar a dimensão transnacional (inter-relações-nações). Hassenteufel (2005) coloca suas preocupações lembrando o contexto de integração europeia e globalização, sendo nesse contexto, de acordo com ele, necessário modificar a análise comparativa de políticas públicas, passando da análise internacional para a comparação entre nações. A comparação entre nações ou transnacional pode ser pensada como um processo dinâmico que leva diversos países a adotar gradualmente o mesmo tipo de política frente a um mesmo problema, esta convergência pode ser pensada em sete níveis diferentes: Les objectifs de l action publique; Le contenu d une politique publique; Les instruments de l action publique; Le mode d adoption d une politique publique; Le publi c d une politique publique; Les effets d une politique publique; Les acteurs dominants d une politique publique; Raramente a convergência entre nações na construção da política se dará em todos os níveis, devendo-se especificar o nível onde a convergência acontece. (Hassenteufel, 2005). Preocupado com a metodologia de análise comparativa de políticas públicas, Hassenteufel fala de transferência, tradução e hibridação de políticas públicas. Utiliza David Dolowitz e David Marsh para definir o processo chamado de transferência de políticas públicas. Estes, de acordo com o autor definiram a noção como os processos pelo qual um saber sobre políticas públicas, estruturas administrativas, instituições, é utilizado para desenvolver novas políticas públicas, novas estruturas administrativas e instituições. (Hassenteufel, 2005; p ). O autor faz a crítica a esta noção dizendo que a mesma negligencia três aspectos importantes; a sociologia dos atores operando na transferência, os modos de recepção de elementos de políticas públicas transferidas (processos de tradução) e como combinar elementos transferidos com elementos existentes (processo de hibridação) (Hassenteufel, 2005). A sociologia dos atores que operam a transferência trata de quem são eles; dos recursos disponíveis e utilizados pelos atores (recursos especializados, recursos de legitimidade, recursos relacionais, recursos de poder, recursos materiais) e das estratégias utilizadas pelos mesmos na 4

5 transferências, inclusive as discursivas; das estratégias utilizadas para divulgar os modelos e procedimentos; as trajetórias dos atores, sendo eles nacionais ou internacionais; o que permite caracterizar os atores-chave, os demais atores influenciados por eles, seus aliados e adversários (Hassenteufel, 2005). A sociologia dos operadores de transferência também explora os espaços de interação, ou seja, as arenas de disputa (fóruns, simpósios, seminários, reuniões, etc.), onde as ideias dos atores transnacionais interagem com os atores nacionais. Aqui é importante analisar como os discursos são distribuídos e como são apropriados nacionalmente, como os elementos transnacionais casam com os elementos nacionais, como são apropriados, reinterpretados e como acontecem os desvios, a compreensão dos atores é fundamental para compreender estas várias interações (Hassenteufel, 2005). Essa interação entre atores nacionais e transnacionais faz com que as ideias e objetivos dos atores transnacionais sejam traduzidos nacionalmente. O termo tradução usado pela autor é de Michel Callon e refere-se à passagem de um mundo científico para outro dentro da sociologia da ciência, em termos de viagens e implementação de um universo específico para outro. A tradução referida aqui é dividida em quatro fases: problematização referese a reformulação do problema em vista de torná-lo aceitável; partilha referese à construção de alianças; Recrutamento - por que os papéis são atribuídos a diferentes atores; mobilização - que permite a execução da ação. Analisar a tradução depende de uma análise comparativa, tendo em vista que é necessário compreender as mudança das ideias e objetivos quando estas deixam a esfera internacional e entram na esfera nacional, assim como as mudanças dos procedimentos utilizados pelos atores. Tais variações podem ser analisadas em vários níveis: ao nível dos importadores e tradutores; ao nível das reformas introduzidas, ao nível do conteúdo destas reformas (Hassenteufel, 2005). Já a noção de hibridação refere-se a combinação de elementos convergentes, divergentes e contraditórios, nacionais e internacionais. A resolução dos problemas está relacionada a associação de elementos internos externos, formando uma nova política, diferentes das já existentes interna e externamente (Hassenteufel, 2005). 5

6 Sabe-se que Hassenteufel trabalha com a sociologia dos operadores de transferência e dá ênfase aos casos onde se transfere políticas de um país para outro, aqui não se busca isso, e sim analisar como se dá a transferência da política de um espaço de discussão global para os espaços de discussão e deliberação nacionais, no caso, para os espaços de discussão existentes no Brasil. Infere-se que no processo de passagem da política de nível internacional para o nacional acontece uma tradução na política, sendo a política em implementação um misto entre proposição e interesse internacional e proposições e interesses nacionais. 2. A Convenção Quadro para o Controle do Tabaco e seu contexto de aprovação Ao longo da história o controle do tabaco foi pautado várias vezes, no entanto, sem grandes êxitos. Alguns dos exemplos destas iniciativas de controle são; a do Rei da Inglaterra, Jaime I ( ), que publicou a primeira obra antitabagista que se tem conhecimento; do Japão e Turquia, que tentaram proibir o consumo de tabaco no século XVII; do Papa João Urbano VIII que proibiu o uso de tabaco entre os eclesiásticos e de New Hampshire (EUA) que declarou, em 1901, ilegal a manufatura, a venda e o consumo de cigarros (Boeira, 2000). É na segunda metade do século XX que iniciativas mais incisivas, em nível global, buscando controlar a manufatura e o uso do tabaco são tomadas. Neste processo destaca-se a Organização Mundial da Saúde (OMS) que em 1967, deu início a um conjunto de reuniões internacionais orientadas a discutir o uso da droga. Neste ano aconteceu a primeira Conference on Smoking and Health 3. A partir daí, conforme demonstra Scheibler (2006) o tema da restrição ao consumo do tabaco foi recorrente nas Assembleias Mundiais da OMS, dando origem a diversas resoluções. Em uma resolução, datada de maio de 1995, a Assembleia Mundial da Saúde mencionou pela primeira vez a possibilidade de elaborar um tratado internacional como estratégia na luta antitabagista e, por meio de outra 3 As Conferências são um tipo de evento da ONU que é realizado quando os estados membros concordam que uma determinada questão requer grande atenção. Elas dão início a um processo no qual os governos comprometem-se a agir e prestar contas sobre os avanços alcançados. (NGLS, 2003, p.13-14) 6

7 resolução, de maio de 1999, tomou a decisão de encaminhar a elaboração deste tratado (OMS, 1999). 4 Estudos elaborados para subsidiar as decisões sobre o tema, como o estudo do Banco Mundial (intitulado Curbing the epidemic, de 1999) discutem a magnitude do problema e medidas políticas que podem ser adotadas pelos países para controlar esta epidemia. A partir destes estudos delineou-se um cenário apontando que o número de mortes devido ao consumo de tabaco é cada vez mais alarmante. Segundo Temporão (2004) morrem cerca de cinco milhões de pessoas todo ano no mundo, e serão 10 milhões de mortes anuais se nada for feito para reverter a expansão do consumo. Foi esse cenário que levou 192 países membros das Nações Unidas a adotarem, em maio de 2003, a Convenção Quadro para o Controle de Tabaco (CQCT), um tratado internacional que visa proteger a população mundial e suas gerações futuras das devastadoras consequências do consumo de tabaco Baseando-se nos estudos relativos às alternativas de políticas públicas realizados pelo Banco Mundial a estratégia geral adotada pela Convenção Quadro consiste em atuar primeiramente sobre o consumo do tabaco e, por esta via, sobre a produção. Assim, a Convenção prevê um conjunto de medidas orientadas à redução da demanda que podem ser relacionadas com os preços e impostos ou incluir protección contra la exposición al humo de tabaco; reglamentación del contenido de los productos de tabaco; reglamentación de la divulgación de información sobre los productos de tabaco; empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco; educación, comunicación, formación y concientización del público; publicidad, promoción y patrocinio del tabaco; y medidas de reducción de la demanda relativas a la dependencia y al abandono del tabaco. (OMS, 2005, p.v). 4 Usualmente os tratados referem-se a temas que requerem acordos mais solenes ou importantes politicamente e normalmente envolvem posterior ratificação por cada governo para entrar em efeito (NGLS, 2003, p.40). Num tratado as partes contratantes estabelecem direitos e deveres legais entre si e por isso deve ser assinado por Estados Membros, deve ser governado pela lei internacional e deve estar por escrito. (NGLS, 2003, p.40) Neste contexto, o uso genérico do termo Convenção equivale ao uso genérico do termo Tratado entretanto o termo Convenção é principalmente utilizada para tratados multilateriais formais com um grande número de partes tais como a Convenção em Biodiversidade, de Convenções podem também ser adotadas por um órgão de uma organização internacional como a Convenção dos Direitos da Criança, adotada pela Assembléia Geral de (NGLS, 2003, p.40-1) 7

8 A Convenção Quadro inclui, também, um conjunto de medidas relacionadas à redução da oferta, incluindo restrições ao comercio ilícito de produtos de tabaco; ventas a menores y por menores; y apoyo a actividades alternativas económicamente viables. (OMS, 2005, p. vi). 3. A formação da cadeia produtiva e dos grupos de interesse na fumicultura brasileira No Brasil colonial 5, o comércio e exportações de tabaco o colocavam como o segundo produto de maior importância econômica (VOGT, 1997). A produção de fumo no Brasil colonial concentrava-se na região nordeste e tinha como destino três direções; o de primeira e segunda qualidade era exportado para Lisboa a fim de ser reexportada, outra parte era utilizada como moeda na compra de escravos na África, o de pior qualidade tinha como destino o consumo interno (VOGT, 1997). Com os processos de colonização por imigrantes na região sul há um crescente deslocamento geográfico da produção. Segundo Pimentel, a primeira exportação de fumo em folha produzido no Rio Grande do Sul ocorreu em julho de 1804, durante o governo Paulo da Gama 6. Porém, foi só com a chegada dos imigrantes alemães, em 1824, que a cultura do tabaco se intensificou e se consolidou (VOGT, 1997; p.53). O modelo de produção adotado pelos imigrantes era baseado na policultura, devido, principalmente às dificuldades de comercialização impostas pelas distâncias e acessos precários Vogt (1997). Em meados do século XIX já haviam várias experiências acumuladas das colônias estabelecidas, várias culturas já haviam sido testadas na região de colonização alemã, dentre elas o fumo. 5 Segundo Vogt (1997; pg.38) o fumo brasileiro, negociado na costa africana, alcançou o expressivo montante de 30% do total das exportações no período colonial e tendo presente o fato desta transação realizar-se diretamente entre os comerciantes baianos e as praças fornecedoras de escravos na África, chega-se a conclusão de que o pacto ou exclusivo colonial foi, aqui, violado. Em outras palavras, Portugal tolerou e, inclusive, tornou lícito o comércio entre as duas costas, porque foi esta a operação comercial que, efetivamente, propiciou o abastecimento regular de mão-de-obra escrava para o Brasil. 6 PIMENTEL, Fortunato. O Rio Grande do Sul e suas riquezas. Porto Alegre: Livraria Continente, s/d p Cabe destacar, que a emigração alemã foi parte de um processo de colonização coordenado pelo governo provincial (Prieb, 2005). 8

9 Após um substancial aumento 7 de produção nas décadas de 1860 e 1870, houve um período de estagnação, nas décadas de 1880 e Dessa forma, o governo do intendente de Santa Cruz, Adalberto Pitta Pinheiro ( ) determinou a distribuição de sementes dos melhores municípios produtores de Bahia (VOGT, 1997). Esse pode ser um exemplo, que aponta o interesse que governo brasileiro tinha em relação à manutenção da cultura do fumo, devido à renda gerada a partir dela. A comercialização do fumo produzido era realizada nos armazéns, lá o produto agrícola era trocado por produtos industrializados como sal, açúcar, pólvora e demais utensílios. Esse sistema foi aperfeiçoado, surgiram então as contas correntes o colono utilizava os produtos que necessitava e ao final da safra pagava com mercadorias. O fumo, depois de preparado, era enviado pelo comerciante para os maiores centros, como Porto Alegre, onde se encontravam os grandes atacadistas (VOGT, 1997). Com o passar do tempo a relação de comércio local, centrada nos pequenos comerciantes, dá lugar ao comércio com empresas maiores. Em 1916 existiam oito estabelecimentos de fumo preparado em Santa Cruz do Sul, destes o de Alfredo Schütz era o maior tendo 150 operários (VOGT, 1997) 8. Em 1918 estabelece-se na região a companhia Souza Cruz, a partir daí acontece uma articulação mais efetiva com as famílias fumicultoras (PRIEB, 2005), inicia-se aí o processo de integração na cultura do fumo que se conhece hoje. Prieb afirma que pode ser feita uma divisão do desenvolvimento da fumicultura gaúcha entre o período anterior à 1965 e o posterior à 1970 devido ao processo de internacionalização e centralização do capital das empresas e ao processo de modernização do cultivo mesmo processo que acontece no restante da agricultura brasileira. A autora demonstra, ainda, este processo de desnacionalização do capital neste período, a partir do quadro relativo às 7 De acordo com o Relatório dos Presidentes da Província de São Pedro do Rio Grande do Sul (apud. Vogt, 1997) a exportação de fumo da colônia de Santa Cruz aumentou de 4700 arrobas na safra de 1860/1861 para arrobas na safra de 1863/1864, em 1869 foram exportadas arrobas e em arrobas. Provavelmente esse crescimento de produção fumageira se deu pela introdução de novas variedades de fumo na região. 8 Esse número de trabalhadores, de acordo com autor, refere-se ao período de safra, onde exige-se maior mão-de-obra para o beneficiamento. 9

10 empresas instaladas no município de Santa Cruz do Sul capital mundial do fumo demonstrado no Quadro 1 abaixo: Empresas instaladas até 1965 (por origem de capital) Fábrica de Cigarros Sudan S/A (nacional) Cia. De Fumos Santa Cruz 1918 (nacional) Cia. De cigarros Souza Cruz (1917) (angloamericano) Cia. De Cigarros Sinimbu 1948 (nacional) Exportadora Hennig S/A 1889 (nacional) Tabacos Tatsh S/A 1932 (nacional) Kliemann & Cia (nacional) Bottcher e Wartchow 1932 (nacional) Propriedades das empresas 1975/77 (por origem de capital) Fábrica de Cigarros Sudan S/A (nacional) Phillip Morris Inc (americano) Cia. De cigarros Souza Cruz (1917) (angloamericano) R. J. Reynolds Tab. Do Brasil 1975 (americano) Tabacos Brasileirus Ltda (americano) Kliemann & Cia (nacional) Bottcher e Wartchow 1932 (nacional) Armada S/A Ind. E Com; (alemão) Tabra Exp. De Tabacos do Brasil Ltda 1970 (americano) Cia. Meridional de Tabacos 1974 (Françês) Alterações no controle entre 1966 e 1974 (por origem de capital) Fábrica de Cigarros Sudan S/A (nacional) Grupo Remtsmann 1970 (alemão) Cia. De cigarros Souza Cruz (1917) (angloamericano) Grupo Brinkmann 1970/72 (alemão) Tabacos Tatsh S/A 1932 (nacional) Kliemann & Cia (nacional) Bottcher e Wartchow 1932 (nacional) Armada S/A Ind. E Com; (alemão) Tabra Exp. De Tabacos do Brasil Ltda 1970 (americano) Cia. Meridional de Tabacos 1974 (Françês) Perfil atual do controle acionário das empresas Pós déc. 90 Phillip Morris Inc (americano) Cia. De cigarros Souza Cruz (1917) (angloamericano) Universal Leaf Tobacco Ltda (americano) Dimon Standart Incorporated (americano) Kannenberg e Cia. Ltda, (nacional) Quadro 1: Empresas processadoras de fumo instaladas em Santa Cruz do Sul segundo origem de seus capitais. Fonte: Prieb (2005). Este processo esteve associado a um aumento da produção fumageira nacional. Em 1961 o Brasil produziu cerca de 60 mil toneladas e em 1975 a produção foi de cerca de 98 mil toneladas (PRIEB, 2005). Este aumento de participação de capital estrangeiro na indústria fumageira, coincidindo com o aumento de produção fumageira coincide com o período em que o Brasil havia adotado uma política muito favorável à entrada de capital estrangeiro e à instalação de agroindústrias no país. Desta forma o Estado brasileiro, através de sua política de atração de investimentos estrangeiros e de modernização da agricultura foi um grande incentivador da atividade nas regiões produtoras de fumo, assim como pelo aumento da importância econômica desta atividade. 10

11 Atualmente o Brasil é o maior exportador mundial de fumo, sendo que na safra 2006/07 produziu 792 mil toneladas e exportou 710 mil toneladas 9. A renda bruta gerada pelo setor no Brasil, em 2007, ultrapassa os 15 bilhões de reais, de acordo com Associação dos Fumicultores do Brasil (Afubra) 10, sendo que 51% dos recursos gerados ficam com o governo, 21% com a indústria, 22% com os agricultores e 6% com os varejistas. Com esses números nota-se a importância que o setor tem para o governo, em termos de arrecadação de impostos, assim como, a má distribuição de recursos gerados na atividade entre os setores, onde pouquíssimas empresas apoderam-se da mesma quantidade de recursos que a totalidade dos agricultores brasileiros envolvidos. 4. Os conflitos em torno da ratificação da CQCT no caso brasileiro O tema do controle do tabaco e os esforços em prol da redução de seu uso ganham nova força com o advento da Convenção Quadro e a necessidade de colocar em discussão sua ratificação. Nos embates políticos, observam-se novas coalizões. No caso do fumo Boeira e Guivant (2003) propõem que se reconheça a configuração de duas redes: pró e anti-tabaco. A rede pró-tabaco inclui as Companhias Transnacionais (CTNs) e associações a ela relacionadas enquanto a rede antitabaco é constituída por nove setores ou fragmentos: tradição religiosa, ONGs médicas, saúde pública, movimento antifumo, ambientalismo, ONGs advocatícias, mídia ético-política, grupos de anônimos e antitabagismo mercadológico. O fato novo na formação destas redes seria a associação dos agricultores e indústrias que, historicamente, estavam em lados opostos (SCHEIBLER, 2006). 11 Observando-se o caso brasileiro constata-se que houve embates no encaminhamento do processo de ratificação do tratado, especialmente no que se refere ao controle sobre o cultivo do fumo. 9 AFUBRA. Maiores Produtores: Produção Mundial. Acessado em outubro de AFUBRA. Faturamento: Tabaco brasileiro, faturamento no setor. Acessado em outubro de Coloca-se: A falta de acesso às atividades alternativas de renda deixa os fumicultores nas mãos da indústria do tabaco, que se vale dessa vulnerabilidade para controlar suas vozes contra medidas que visam à redução do tabagismo, principalmente em países produtores de fumo. (CAVALCANTE; PERACI, 2007, p. XII) 11

12 Uma vez que o texto da Convenção Quadro foi aprovado pela ONU, no Brasil foi criada a Comissão Nacional para Implementação da Convenção Quadro (CONIQ). 12 O processo de ratificação pelo governo implicou o trâmite de projeto pelas câmaras legislativas. Conforme (INCA, 2004; p. 17): O Brasil deu início à tramitação do texto da Convenção no Congresso Nacional em 27 de agosto de 2003 com a apresentação oficial do texto [...] na Câmara dos Deputados. Nessa ocasião o texto foi entregue oficialmente durante o Seminário Internacional sobre a Convenção-Quadro organizado pela Comissão de Seguridade Social da Câmara dos Deputados. O objetivo desse evento foi divulgar a Convenção-Quadro na Casa Legislativa, bem como sensibilizar os legisladores sobre a importância da sua aprovação. Do seminário gerou-se a publicação da OPAS Tabaco e Pobreza: Um Círculo Vicioso A Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco: uma resposta. Este seminário [...] contou com a participação de diversas autoridades brasileiras, como o Ministro da Saúde[...]. Também estiveram presentes diferentes representações do setor fumageiro. [...] A Convenção tramitou durante 9 meses, até que em 14 de maio deste ano[2004] foi aprovada. (INCA, 2004, p.30, grifo nosso). Conforme Cavalcante (2008) Durante a tramitação no Senado, através da Associação de Fumicultores do Brasil (AFUBRA), a Souza Cruz (a British American Tobacco no Brasil) iniciou uma intensa campanha contra a ratificação do tratado. Para esse fim, articulou uma forte estratégia [...] buscando criar uma falsa relação de causa e efeito entre a ratificação, perda de empregos e caos econômico 3 ( Ministério d a Saúde/INCA 2004; O Estado de São Paulo 2004). [...] Assim, passaram a ser disseminadas informações maliciosas do tipo se o Brasil ratificar a Convenção vai haver perdas de empregos na lavoura do fumo e graves prejuízos econômicos ;[...] só vamos ratificar depois que tivermos encontrado alternativas econômicas para todos os fumicultores brasileiros. (Ministério da Saúde/INCA 2004). Tendo em vista as controvérsias existentes, o Senado requereu um parecer à Comissão de Agricultura e Reforma Agrária que após audiências públicas em diversas localidades importantes para a produção fumageira do 12 Esta Comissão, ainda em funcionamento, tem por objetivo assessorar o governo na formulação de políticas nacionais relativas ao controle do tabaco; na adoção de protocolos complementares; na organização e implementação da agenda governamental intersetorial para o cumprimento das obrigações assumidas; na mobilização de recursos financeiros para implementação da Convenção Quadro; dentre outros objetivos. 12

13 país, sugere em seu parecer final um posicionamento favorável a aprovação, porém condicionado o posicionamento a um conjunto de compromissos de promoção de políticas de apoio à diversificação produtiva e estabelecimento de ressalvas com relação a interpretação dos termos da Convenção, por parte do governo. 13 Observa-se que os conflitos existentes em âmbito internacional repetemse, e talvez agravem-se, no caso brasileiro. As redes pró e anti-fumo estão configuradas e disputam poder decisório. Os atores que se configuram como peças-chave são o Instituto Nacional do Câncer (INCA), Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério da Agricultura, Ministério da Indústria e Comércio Exterior e empresas fumageiras. 5. A construção das bases da política de governo durante o processo de ratificação da CQCT pelo Senado Entende-se que a orientação da política pública brasileira frente à Convenção Quadro começou a ser traçada durante o processo de sua ratificação no Senado. Considera-se que, neste momento quando se discute a ratificação do projeto no Senado as disputas em torno à orientação da política pública se revelam com mais intensidade. Observa-se que este processo traz à cena política a realidade dos fumicultores. A discussão leva, então, à construção de uma imagem e um maior interesse sobre este segmento social 14. A Comissão do Senado apresenta-os como famílias, de poucos recursos (referência ao termo pequeno), ameaçadas em seu (único) ganha pão pela Convenção (então percebida como fonte da ameaça à sua sobrevivência) concluindo que este grupo social deve ser protegido frente às ameaças colocadas pelas políticas públicas em discussão. O Senado, a partir das discussões, conclui que os agricultores não 13 No parecer do relator da Comissão de Agricultura e Reforma Agrária consta que ressalva-se, entre outros aspectos, que : O Brasil interpreta que, no contexto dos parágrafos 15 e 16 do preâmbulo, e dos Artigos 4(6), 17 e 26(3) da Convenção-Quadro para Controle do Tabaco da Organização Mundial da Saúde, não há proibição à produção do tabaco ou restrição a políticas nacionais de apoio aos agricultores que atualmente se dedicam a essa atividade. 14 se o vício do tabaco causa a morte, a cultura do fumo é o ganha-pão de muitas famílias, ou seja, promove a vida. Não se pode retirar o meio de sustento dessas famílias de uma hora para outra, sem oferecer-lhes alternativas com rentabilidade econômica compatível.[...] (COMISSÃO DE AGRICULTURA E REFORMA AGRÁRIA, 2005, grifos nossos) 13

14 poderiam ser prejudicados com a ratificação do tratado, ou seja, tinham medo de uma possível proibição de cultivo. Possivelmente respondendo à sinalização requerida pelo Senado elaborou-se um documento do poder executivo, assinado por seis ministros, datado de outubro de 2005 que solicitava urgência ao Senado na ratificação da Convenção Quadro e, para tanto, sugeria e detalhava as medidas que, se adotadas, viriam assegurar que os fumicultores não seriam prejudicados. 15 Tal documento sugeria que as preocupações dos senadores poderiam ser superadas com a adoção de uma cláusula de interpretação anexada a ratificação e implementação de um Programa de Apoio à Diversificação Produtiva das Áreas Cultivadas com Fumo 16 cujas bases encontravam-se traçadas neste documento. Nestas circunstâncias o parecer final dos relatores da Comissão foi favorável à aprovação da ratificação da Convenção-Quadro com a cláusula sugerida e condicionado a que o governo assumisse o compromisso de promoção de políticas de apoio à diversificação produtiva. 17 No documento do poder executivo adota-se a argumentação de que a Convenção não busca restringir a produção (cultivo), mas que este será afetado no médio e longo prazo em virtude da disposição de países importadores de promoverem a redução no consumo já demonstrada ao terem ratificado a Convenção. e, para tanto, avaliam que convém adotar um conjunto de medidas preventivas, previstas no Programa de Apoio à Diversificação da Cultura do Fumo. Os objetivos do Programa de Apoio à Diversificação passam a ser assim descritos: Apoiar os agricultores presentes em regiões fumicultoras tradicionais que estiverem dispostos a diversificar suas atividades de maneira que a possível queda do consumo mundial de tabaco ocorra sem sobressaltos à estabilidade econômica e social destas regiões. Busca-se, 15 Trata-se do Áviso n.1.151/2005 C. Civil PR. 16 Cabe ressaltar que existem diferenças na denominação do Programa ao passar do tempo pois, atualmente, em folder do MDA é apresentado como Programa Nacional de Diversificação nas Áreas Cultivadas com Tabaco.. Neste texto utilizar-se a denominação sintética e genérica de Programa de Apoio à Diversificação para facilitar a leitura. 17 A cláusula sugerida é a seguinte: [...] O Brasil interpreta que, no contexto dos parágrafos 15 e 16 do preâmbulo, e dos Artigos 4(6), 17 e 26(3) da Convenção-Quadro para o controle do Tabaco da Organização Mundial da Saúde, não há proibição à produção do tabaco ou restrição a políticas nacionais de apoio aos agricultores que atualmente se dedicam a esta atividade. 14

15 como meta, Diversificar a economia rural nas áreas de produção de fumo, possibilitando a implantação de novas atividades agropecuárias. É importante perceber, neste caso, a delimitação da problemática derivada da forma de exposição dos objetivos: manifesta-se uma preocupação com os fumicultores, mas, sobretudo, com a dimensão regional, o que é expresso pela preocupação com a estabilidade (econômica e social) das regiões tradicionalmente produtoras (relativamente especializadas na produção de fumo), o que leva a que o programa se oriente para estas regiões e não para a totalidade dos produtores de fumo do país. Ainda, explicita-se a intenção de promover a diversificação e não reconversão (substituição) do cultivo do fumo. Entende-se que tais decisões políticas definem os contornos da política pública brasileira que se alinha aos objetivos gerais da Convenção Quadro de promover a redução da oferta, mas procura alcançá-los sem ameaçar a sobrevivência deste segmento social. Além disto, a partir do momento em que a atenção orientou-se à realidade dos fumicultores criou-se uma disposição política de proteger este segmento social. Por outro lado, o discurso de não comprometer o sustento das famílias fumicultoras também serve às empresas, pois garante que a redução da oferta não acontecerá de forma abrupta e talvez nem acontecerá o debate passa a ser, criar condições aos agricultores para diminuir a produção ou reduzir a produção para criar novas condições de renda, um falso debate que serve a quem está estabelecido, ou seja, as empresas fumageiras. 6. A entrada da Convenção Quadro para o Controle do Tabaco no Brasil Tratados Internacionais, a exemplo deste de saúde pública que visa o controle do tabagismo, são amplos e genéricos, justamente para atingir um acordo necessário; esta situação se dá devido ao fato das nações serem soberanas e nenhuma organização ou país poder definir a política interna das mesmas. A CQCT, como demonstramos, tinha um objetivo amplo e suas proposições davam margem para serem implantadas no interior de cada país signatário. Este é o primeiro argumento para se afirmar que as deliberações 15

16 internacionais passam por um processo de tradução quando entram em um país e não são simplesmente transferidas, como afirma (Hassenteufel, 2005). A amplitude do tratado faz com que sua implementação seja truncada no interior do país, por outro lado, só o fato de possibilitar mudanças nas relações dos atores existentes internamente, em dado campo de ação, faz com que muitas discussões tidas como estáveis sejam pautadas de outra forma, como ocorreu com a discussão acerca do controle do fumo no Brasil. Os conflitos historicamente existentes em torno da cultura do tabaco acontecem devido a questionamentos em função da exploração do trabalho dos agricultores, de preocupações com o meio ambiente, devido aos problemas de saúde causados aos fumicultores, ao trabalho infantil presente no cultivo. Estas disputas envolvem vários setores da sociedade presentes nestes espaços. Configuram-se como disputas por poder, no sentido que buscam modificar as atividades desenvolvidas em determinado espaço geográfico, em outras palavras, visam fazer com que a atividade desenvolvida pelas corporações multinacionais fumageiras percam espaço. No entanto, os indicadores disponíveis apontam que os impactos destas diversas iniciativas em nível territorial tem sido restritos uma vez que o cultivo do fumo permanece consolidado e estudos sobre o tema, sejam internacionais ou nacionais, mais antigos ou mais recentes (WRIGHT, 2005; LIMA et al, 2005; ETGES, 2007) tendem a enfatizar as dificuldades de promover a diversificação produtiva nos territórios fumicultores. Esta dificuldade pode ser explicada pela diferença de poder econômico entre os atores locais contrários a produção e as grandes empresas. Pode-se argumentar ainda que os recursos financeiros das empresas deixam os agricultores dependentes e por isso os mesmos não abandonam a atividade, assim como, elas tem maior capacidade organizativa ou maior capacidade de alianças com as esferas locais do Estado devido sua maior participação na economia. Mesmo com este histórico cenário hostil às mudanças nos rumos dos territórios fumicultores, entende-se que a entrada em cena da CQCT trouxe mudanças dignas de apontamento no que se refere à dinâmica do desenvolvimento territorial. Em um primeiro momento, pode-se assinalar a legitimação institucional que, potencialmente, se opera à perspectiva daqueles que tem posições críticas em relação ao cultivo do fumo. Em decorrência, 16

17 coloca-se em questão os rumos dos territórios fumicultores, seja pela indesejabilidade ou impossibilidade de prosseguimento no rumo vigente. As modificações que ocorrem durante o processo de ratificação da CQCT, tanto no olhar dos congressistas brasileiros quanto no próprio texto aprovado no senado, assim como nas obrigações assumidas pelo poder executivo brasileiro, acerca das obrigações do Brasil com o tratado internacional em questão são categóricas para afirmar que a entrada de uma política em um país não é uma transferência de um local para outro e sim um processo de tradução. No caso, o texto da CQCT que seria aprovado afirmava o interesse dos signatários em diminuir o consumo do tabaco por meio da diminuição da demanda e da oferta, sendo que o Estado deveria buscar alternativas produtivas para os produtores de fumo, visando fazer com que os últimos não sofressem com a possível diminuição da procura por seu produto. O senado aprovou o texto com a cláusula interpretativa apontada anteriormente, ao qual afirmava que o Estado brasileiro não assumiria o compromisso de deixar de apoiar os agricultores produtores de fumo, ou seja, aprovou uma cláusula que entrava em contradição direta com o texto em questão. Esta cláusula foi aprovada devido a importância social e econômica do setor fumageiro. Caso não fosse aprovada, o texto da CQCT corria o risco de não ser aprovado, ou então, poderia ser aumentada a sensação de insegurança gerada pelo tratado causando prejuízo político nas Unidades Federativas produtoras de fumo aos governantes. Esta cláusula pode ser considerada parte da problematização, onde é reformulado o problema, tornando-o mais aceitável. Anteriormente já demonstrou-se alguns números e características econômicas da cadeia produtiva do fumo buscando evidenciar sua importância para o país. No entanto é necessário esclarecer o peso econômico das empresas envolvidas com a atividade para que se tenha ideia de como as mesmas podem influenciar um dado território ou a formulação de determinada política de interesse. Existem quatro grandes empresas que atuam no processo de beneficiamento e comercialização de tabaco. São elas Souza Cruz, Phillip Morris International, Alliance Une e Kannemberg. 17

18 A Souza Cruz, subsidiária da British American Tobacco, é líder do mercado brasileiro de cigarros, com uma participação de 75,2% nas vendas, em 2004, obteve um lucro líquido de R$ 732 milhões (45% de seu Patrimônio Líquido), aproximadamente 5% menos do que o lucro líquido de 2003 (R$ 769 milhões) e 24% menos do observado em 2002 (R$ 961 milhões), salienta-se que a Souza Cruz é uma das dez empresas mais importantes do país (Biolchi, 2005). A British American Tobacco coloca seus produtos em mais de 180 mercados nacionais, detém cerca de 13% de participação no mercado global 18. A Philip Morris International é a empresa de tabaco líder do mercado mundial atuando em cerca de 160 países. Em 2008, teve uma participação estimada de 15,6% no mercado internacional de cigarros. Em 2008, a receita líquida, excluindo impostos de consumo, foi de US$25,7 bilhões e a receita operacional $10,2 bilhões 19. A Alliance Une, fusão da entre a Universal Leaf Tobacco Ltda e a Dimon Standart Incorporated é a maior exportadora de tabaco em fonha do Brasil e líder mundial no mercado de tabaco em folha. A Kannemberg é a única empresa fumageira com capital nacional, atualmente dedica-se à comercialização de fumo em folha desde o ano de O tamanho das empresas, o volume de recursos monetários por elas movimentado, a atuação em quase a totalidade dos países do globo dá a ideia dos recursos que elas podem mobilizar em seu favor; o que facilita pensar, inclusive, no lobby que elas possuem no congresso nacional brasileiro, além disso elas possuem contato direto com os fumicultores, facilitando, dessa forma, a capilaridade de seus interesses e ideias. Um ator fundamental para se pensar nesse processo é o governo brasileiro, que, como demonstrado, foi quem mais incentivou a produção fumageira ao longo da história e quem se beneficia de cerca da metade de uma riqueza da ordem de R$ 15 bilhões anuais tendo em vista que cerca de 50% da receita provinda da atividade fumageira é captada pelo governo em forma impostos. Por outro lado, também é o governo, por meio do Ministério da Saúde, quem promove o controle do uso do tabaco e quem promove a discussão sobre os problemas a saúde causados pela lavoura fumageira aos agricultores familiares. Infere-se que cada setor do governo vê a regulação do 18 Informação disponível em Acessado em agosto de Informação disponível em Acessado em agosto de

19 tabaco de seu modo, sendo os Ministérios da Agricultura e da Indústria e Comércio Exterior críticos à regulação e os Ministérios da Saúde e do Desenvolvimento Agrário os maiores promotores da mesma. Sobre a atuação do governo, cabe considerar que em todos os fóruns, discussões, audiências públicas citadas foi o Instituto Nacional do Câncer (INCA) (pertencente ao Ministério da Saúde) quem fez o papel de articular os grupos sociais favoráveis a ratificação da CQCT buscando o convencimento da sociedade e dos parlamentares para a aprovação do tratado; por outro lado, foi por meio da Câmara Setorial do Fumo (pertecente ao Ministério da Indústria e Comércio Exterior) que se articulou os atores contrários à ratificação. Dessa maneira busca-se atentar para a complexidade do processo que se gerou a tradução da política internacional de controle do tabaco para o âmbito brasileiro. 7. Considerações Finais Com o texto exposto buscou-se analisar o processo de entrada no Brasil de uma política deliberada em âmbito internacional. Para a análise buscou-se considerar quais foram os atores que operaram a transferência e as estratégias utilizadas por eles para fazer com que suais ideias e interesses fossem ouvidos, buscou-se também conhecer os espaços de disputa e as discussões neles realizadas, como sugere Patrick Hassenteufel (2005). Além disso, como sugere o autor, foi realizado um esforço de pensar como os discursos são distribuídos e como são apropriados nacionalmente, como os elementos transnacionais casam com os elementos nacionais, como são apropriados, reinterpretados e como acontecem os desvios. Tentou-se demonstrar no trabalho que existem vários atores envolvidos e interessados na cultura do fumo, da mesma forma, interessados nas implicações da CQCT. Que estes atores têm posicionamentos diversos e a décadas medem força nos territórios fumicultores sendo eles, de um lado, empresas fumageiras e de outro, ONG s de saúde pública, tradição religiosa, movimentos de agricultura alternativa, etc. Percebeu-se com o ensaio, que os atores-chave para a entrada da CQCT no Brasil foram o governo, através do Ministério da Saúde/INCA e Ministério do Desenvolvimento Agrário, as empresas fumageiras, através da 19

20 pressão política por meio de várias formas como lobby, pressão através de agricultores, setores do governo (Ministério da Agricultura e do Indústria e Comércio Exterior). Percebeu-se também a ambiguidade do governo, tendo em vista que historicamente apoiou a produção fumageira. Buscou-se também, através do histórico da produção fumageira, demonstrar a importância da produção de fumo para o Brasil e para algumas regiões, tentando dar a compreensão de que a cultura do fumo está enraizada na própria história de algumas regiões. Através deste histórico, percebe-se o grau de inserção que as empresas fumageiras, peças-chave na entrada da CQCT no Brasil, têm nas Unidades Federativas produtoras, estando presentes há um século nesses estados. Outra percepção a respeito do processo está relacionado ao discurso dos atores-chave que disputavam a forma e o conteúdo com o qual a CQCT entraria no Brasil. De um lado as empresas fumageiras afirmavam que o fumo gera emprego e renda para o país e para os agricultores familiares, outro argumento utilizado era que caso aprovada a CQCT, o cultivo do fumo seria proibido; já o INCA utilizava o discurso de que o fumo, atualmente, é responsável por centenas de milhares de mortes no Brasil e no mundo e que os riscos associados a cultura do fumo não são compensados pelos benefícios, pois a cultura é também responsável pela causa de várias doenças entre os agricultores. A respeito da entrada da política no Brasil, ficou evidenciada a grande transformação sofrida pela mesma quando da discussão no Congresso Nacional, demonstrando que os elementos nacionais pesaram muito para a aprovação, sendo que a política não seria aprovada, caso não fosse aprovado a cláusula interpretativa que assegurava ao Brasil o direito de apoiar os agricultores produtores de fumo. Por último, é necessário afirmar, que para a análise desta política com os instrumentos da análise comparativa de políticas públicas se faz necessário um estudo dos atores e seus interesses assim como dos espaços de interação, com maior profundidade. Desta maneira, este trabalho buscou apenas dar alguns apontamentos de como se deu o processo de tradução da CQCT de nível internacional para o nacional, usando como caso o Brasil. 20

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