BREVES COMENTÁRIOS SOBRE AS MEDIDAS PROVISÓRIAS DE ACORDO COM A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 32, DE 11 DE SETEMBRO DE 2001

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1 BREVES COMENTÁRIOS SOBRE AS MEDIDAS PROVISÓRIAS DE ACORDO COM A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 32, DE 11 DE SETEMBRO DE 2001 Pedro Lenza 1. Aspectos iniciais A medida provisória, prevista no art. 62 da atual Constituição, substituiu o antigo decreto-lei 1 (art. 74, "b", c.c. os arts. 12 e 13 da Constituição de 1937; arts. 49, V, e 58 da Constituição de 1967 e arts. 46, V, e 55 da Constituição de 1967, na redação dada pela EC n. 1/69), recebendo forte influência dos decreti-legge da Constituição italiana de , cujo art. 77 permite a sua adoção in casi straordinari di necessità e d'urgenza. O modelo italiano, no entanto, é bem diverso do brasileiro, já que, na Itália, o sistema de governo é o parlamentar e o art. 77 da citada Constituição estabelece que o "Governo" (Gabinete por intermédio do Primeiro-Ministro) adotará o "provimento provisório com força de lei" sob sua responsabilidade política. Eis a grande peculiaridade do sistema italiano, muito bem percebida por Michel Temer, que indaga o que acontece se a medida provisória não for aprovada pelo Parlamento italiano: "o Gabinete (Governo) cai", explica o ilustre Professor, diferentemente da nossa Constituição, que " não prevê a responsabilidade política do Presidente da República no caso de não aprovação da medida provisória" 2. Nesse sentido, inquestionável a sua melhor adequação ao sistema de governo parlamentar 3. Observa-se que a medida provisória foi estabelecida pela CF/88, com a esperança de corrigir as distorções verificadas no regime militar, que abusava de sua função atípica legiferante por intermédio do decretolei. A experiência brasileira, no entanto, mostrou a triste alteração do verdadeiro sentido de utilização das medidas provisórias, trazendo

2 insegurança jurídica, verdadeira "ditadura do executivo", governando por inescrupulosas "penadas", em situações muitas vezes pouco urgentes e nada relevantes. Nesse contexto, após a sua tramitação por mais de seis longos anos, em , foi votada e aprovada, em 2.º turno, a PEC n. 1-B, de 1995 (n. 472/97, na Câmara dos Deputados), com parecer favorável, sob n. 729/2001, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal (DSF , fls ), tendo sido promulgada, pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em , a EC n. 32/2001, trazendo limites à edição das medidas provisórias e entrando em vigor na data de sua publicação, qual seja, em O processo de criação das medidas provisórias de acordo com a EC n. 32/2001 De acordo com o art. 62, caput, da CF/88, em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. Assim, a MP individualiza-se por nascer apenas pela manifestação exclusiva do Chefe do Executivo, que a publica no Diário Oficial da União. Vejamos, então, com atenção, as regras sobre o processo de criação da MP, esquematizando a matéria de acordo com as novas regras fixadas na EC n. 32/2001: legitimado para a edição da MP: exclusivamente por ato unilateral do Presidente da República (competência exclusiva, marcada por sua indelegabilidade, art. 84, XXVI, da CF) 4 ; pressupostos constitucionais: relevância e urgência. Os requisitos conjugam-se 5 ; prazo de duração da MP: de acordo com a nova regra, uma vez adotada a MP pelo Presidente da República, ela vigorará por 60 dias, contados a partir de sua publicação no Diário Oficial da União, prazo este suspenso durante os períodos de recesso parlamentar. Ou seja, imagine-se que determinada MP tenha sido publicada em 15 de junho de um determinado ano. Ela

3 produzirá efeitos até 31 de junho, já que em 1.º de julho se inaugura o primeiro recesso parlamentar (art. 57, caput). Suspenso o prazo durante o aludido período, voltará ele a correr após o término do recesso parlamentar, qual seja, na hipótese, em 1.º de agosto, pelo prazo restante. Trata-se de retrocesso, já que, segundo a regra anterior, antes do advento da EC n. 32/2001, tendo sido adotada a MP pelo Presidente da República e estando o Congresso Nacional em recesso, procederse-ia a sua convocação extraordinária no prazo de 5 dias. De acordo com a nova regra, ao que se percebe na redação dada ao 4.º, do art. 62, acrescentado, o referido prazo fica suspenso durante o período de recesso do Congresso Nacional. Amenizando, em contrapartida, a falta de previsão expressa de convocação extraordinária para o caso de adoção de MP, a EC n. 32/2001 estabeleceu que, em eventual convocação extraordinária, havendo medidas provisórias em vigor na data de sua convocação, serão elas automaticamente incluídas na pauta de convocação (art. 57, 8.º); prorrogação do prazo da MP por mais 60 dias: como visto, adotada a MP pelo Presidente da República, ela produzirá efeitos por 60 dias, devendo ser submetida de imediato ao Congresso Nacional. Findo, no entanto, este prazo inicial, contado da data de sua publicação e não tendo sido encerrada a votação nas 2 Casas do Congresso Nacional, o prazo inicial de 60 dias será prorrogado por mais 60 dias, uma única vez, totalizando o prazo de 120 dias, quando então, se não for convertida em lei, a MP perderá a eficácia desde a sua edição; eficácia da MP: o art. 62, 3.º, da CF/88 estabelece que as medidas provisórias, ressalvado o disposto nos 11 e 12, perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de 60 dias, prorrogável, nos termos do 7.º, uma vez por igual período (mais 60 dias), devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. Ou seja, não sendo a MP apreciada no referido prazo de 60 dias prorrogável por mais 60 dias, ela perderá a sua eficácia desde a edição, operando efeitos ex tunc, confirmando-se a sua efemeridade e precariedade;

4 tramitação: adotada a MP pelo Presidente da República, ela será submetida, de imediato, ao Congresso Nacional, cabendo, de acordo com o art. 62, 5.º e 9.º, a uma Comissão Mista de Deputados e Senadores examiná-la e sobre ela emitir parecer único, apreciando os seus aspectos constitucionais e de mérito, bem como a sua adequação financeira e orçamentária. Posteriormente, a MP, com o parecer da Comissão Mista, passará à apreciação pelo plenário de cada uma das Casas. O processo de votação, como visto e inovando, será em sessão separada e não mais em sessão conjunta, tendo início na Câmara dos Deputados, sendo o Senado Federal a Casa revisora. De acordo com o art. 8.º do Projeto de Resolução n. 5, de CN 6, no caso de a Comissão Mista aprovar parecer no sentido do não atendimento dos pressupostos constitucionais de MP ou de sua inadequação financeira, ou orçamentária, o plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional decidirá essa questão, em apreciação preliminar, antes da apreciação de mérito, sem a necessidade de interposição de recurso, e, em seguida, se for o caso, deliberará sobre o mérito; regime de urgência constitucional automático: o art. 62, 6.º, estabelece que, se a MP não for apreciada em até 45 dias contados a partir de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, as demais deliberações legislativas da Casa em que a MP estiver tramitando; reedição de MP: talvez a grande novidade trazida pela EC n. 32/2001, o 10.º do art. 62 da CF/88 estabelece ser vedada a reedição de MP, na mesma sessão legislativa, expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional, ou que tenha perdido a sua eficácia por decurso de prazo, ou seja, não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de 60 dias prorrogável por mais 60 dias, contados a partir de sua publicação. Pela redação dada ao referido dispositivo legal, contudo, na sessão legislativa

5 seguinte, ao que parece, permitir-se-á a reedição da aludida MP, subsistindo a criticada técnica de reedição das medidas provisórias, que, infelizmente, agora conta até com permissivo constitucional expresso no sentido de corroborar a sua reedição na sessão legislativa seguinte. Restará ao Judiciário declarar inconstitucional essa nova sistemática de possibilidade de reedição da MP na sessão legislativa seguinte. Assim, pelo exposto, tentando aclarar ainda mais a nova sistemática trazida pela EC n. 32/2001, podemos fixar que, adotada a MP pelo Presidente da República, o Congresso Nacional poderá tomar as seguintes medidas: aprovação sem alteração, aprovação com alteração, não apreciação (rejeição tácita),rejeição expressa. 3. Aprovação sem alteração Havendo aprovação pelo Congresso Nacional, sem qualquer alteração de seu conteúdo, a MP será convertida em lei, devendo ser promulgada pelo Presidente do Senado Federal e publicada pelo Presidente da República, sendo natural a dispensa da sanção presidencial. Lembramos, conforme visto acima, que a MP será apreciada em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas, iniciando a votação na Câmara dos Deputados. Convém destacar, por outro lado, de acordo o art. 12 do Projeto de Resolução n. 5/ CN (ver nota 6), que, aprovada a MP sem alteração de mérito, será o seu texto promulgado pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional e encaminhado à publicação, como lei, no Diário Oficial da União. 4. Aprovação com alteração Disciplinando a regra anterior, a Resolução n. 1/89 do Congresso Nacional, alterada pela de n. 2/89, regulamentando a matéria, estabeleceu a possibilidade de apresentação de emendas ao texto da MP, originalmente expedida pelo Presidente da República. Dentro da nova sistemática, havendo emendas (matérias correlatas ao conteúdo da MP), o projeto de lei de conversão apreciado por uma das Casas deverá ser apreciado pela outra (tendo em vista a votação agora em sessão separada pelo plenário de cada uma das Casas),

6 devendo ser, posteriormente, seguindo o processo legislativo comum, levado à apreciação do Presidente da República para sancionar ou vetar a lei de conversão e, em caso de sanção ou derrubada do veto, para promulgação e publicação pelo próprio Presidente da República. No tocante à matéria alterada (diferente do texto original da MP), os efeitos decorrentes desse ponto específico deverão ser regulamentados por decreto legislativo, perdendo a MP, no ponto em que foi alterada, a eficácia desde a edição, nos exatos termos do art. 62, 3.º. O art. 62, 12.º, acrescentado pela EC n. 32/2001, estabelece que, aprovado o projeto de lei de conversão, alterando o texto original da MP, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. Trata-se de verdadeira aberração jurídica, já que, se houve projeto de lei de conversão, alterando o texto original da emenda, a manutenção do seu texto até que seja sancionado ou vetado (pelo Chefe do Executivo) conserva em vigor dispositivo com força de lei (a MP) contrário à manifestação do Parlamento que, expressamente, refutou aquele dispositivo legal. Assim, entre o período que medeia o projeto de lei de conversão e a sua sanção ou veto pelo Presidente da República, estaremos diante de ato com força normativa já execrado pelo Legislativo. Sobre a não-edição do decreto legislativo vide item seguinte. 5. Não-apreciação (rejeição tácita) A não-apreciação da MP no prazo de 60 dias contados a partir de sua publicação implicará sua prorrogação por mais 60 dias, como visto. Assim, após o período de 120 dias, não havendo apreciação pelo Congresso Nacional, a MP perderá a eficácia desde a sua edição (rejeição tácita), operando efeitos retroativos, ex tunc, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas dela (MP) decorrentes por decreto legislativo (art. 62, 3.º, 4.º e 7.º). Inovando de maneira democrática e evolutiva, a redação anterior, antes da EC n. 32/2001, ao contrário do que acontecia com o extinto decreto-lei, não mais permitia a aprovação por decurso de prazo. De fato, é o que se percebe pela nova redação dada ao citado art. 62, 3.º, ou seja, inexistindo deliberação no prazo legal, acarreta-se a rejeição da MP, perdendo eficácia desde a sua edição.

7 De maneira totalmente contrária aos interesses da sociedade, contudo, resgatando as mazelas do extinto decreto-lei, o 11 do art. 62, na nova redação, estabelece que, se não for editado o decreto legislativo para regulamentar as relações jurídicas decorrentes da MP que perdeu a sua eficácia por ausência de apreciação, até 60 dias após a sua perda de eficácia 7, "as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas". Ou seja, não sendo editado o decreto legislativo pelo Congresso Nacional, valerão as regras da MP para regulamentar as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante o período em que a MP produzia efeitos. Ora, se a perda dos efeitos é ex tunc, como dizer que as relações jurídicas se conservarão regidas pela extinta MP? Data maxima venia, trata-se de verdadeiro resgate do autoritário decreto-lei, que permitia a sua aprovação por decurso de prazo. Aqui se diz que a não-apreciação (decurso de prazo) implica perda da eficácia ex tunc. Mas, inexistindo o decreto legislativo, as relações serão regidas pela extinta MP!!! Com o devido respeito, muito embora tenhamos a missão de dizer o que o examinador dos concursos possa perguntar em uma primeira fase, não podemos deixar de declarar a nossa repulsa por esta nova sistemática, totalmente inconstitucional e arbitrária. De acordo com a justificação do Projeto de Resolução n. 5 - CN (DCN de , p ), por outro lado, o objeto dessa regra é "evitar vácuo jurídico (...) evidenciado na prática recente". Apenas para sistematizar algo que já foi dito, indaga-se: é permitido a reedição de MP que tenha perdido a sua eficácia por decurso de prazo, ou seja, que não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de 60 dias prorrogável por outros 60 dias? O art. 62, 10, estabelece ser vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. Assim, pela nova regra, a reedição da aludida MP não será permitida na mesma sessão legislativa, ou seja, de acordo com o art. 57, caput, no período durante o qual o Congresso Nacional, anualmente, reúne-se em Brasília e que vai de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1.º de agosto a 15 de dezembro. Na sessão legislativa seguinte abre-se a possibilidade de reedição da MP, deixando a nossa crítica pessoal contra a aludida sistemática. 6. Rejeição expressa

8 Outra atitude a ser tomada pelo Congresso Nacional é expressamente deixar de converter a MP em lei. Nessa hipótese, também, deverá disciplinar os efeitos dela (MP) decorrentes, por meio de decreto legislativo. Como visto e, mais uma vez, reforçando a crítica já manifestada, o novo art. 62, 11, diz que, se não for editado o decreto legislativo até 60 dias da rejeição da MP - que, como visto, perde a eficácia desde a sua edição -, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a sua vigência conservar-se-ão por ela (pela MP) regidas. Retomando os argumentos expendidos no item anterior, trata-se de regra até mais abrangente que o execrado e ditatorial decreto-lei da Constituição anterior, que permitia a aprovação por decurso de prazo. Se o Congresso Nacional rejeitou a MP, expressamente, como admitir que, inexistindo o decreto legislativo, as regras fixadas pela MP continuem a disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes? Não se pode admitir esta situação. Outra questão que se faz é: seria permitida a reedição de MP expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional? Como visto no item anterior, o art. 62, 10, estabelece ser vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. Logo, a contrario sensu, pela literalidade da EC n. 32/2001, na sessão legislativa seguinte, seria permitida a reedição da MP, inclusive se expressamente rejeitada. Esta atrocidade acobertada por todos não pode iludir a população. A opinião pública vem dizendo ser "vedada a reedição de MP" - o grande avanço trazido pela novel emenda constitucional! A literalidade do aludido parágrafo, no entanto, esconde artifícios para que o governo reedite medidas provisórias inclusive se expressamente rejeitadas. Restará ao STF declarar inconstitucional este "Frankenstein jurídico", já que, na sistemática anterior o Pretório Excelso vedava a reedição de MP, quando houvesse expressa rejeição pelo Congresso Nacional (cf. ADIn n DF, rel. Min. Moreira Alves, DJ 1, de , p ; ADIn n /600-DF, Pleno, medida liminar, rel. Min. Sepúlveda Pertence e ADIn n , rel. Min. Carlos Velloso). 7. Impacto da medida provisória sobre o ordenamento jurídico

9 Publicada a MP, tendo ela força de lei, as demais normas do ordenamento que com ela sejam incompatíveis terão a sua eficácia suspensa. Rejeitada a MP, a lei que teve a eficácia suspensa volta a produzir efeitos (lembrar que ela não foi revogada pela MP). Aprovada e convertida em lei, a nova lei (fruto da conversão) revogará a lei anterior se com ela incompatível, ou se tratar inteiramente de matéria de que versava a lei anterior 8. Mais uma vez, em razão do objetivo deste trabalho, que é de ajudar os ilustres candidatos a vencer as dificuldades dos concursos públicos, lembramos a já criticada redação dada ao art. 62, 11, da CF/88, que traz uma exceção aos casos que tenham sido atingidos pela MP. Muito embora a rejeição da MP, como visto, implique restabelecimento da norma anterior, tendo em vista a sua desconstituição com efeitos retroativos, desde que não tenha sido "... editado o decreto legislativo a que se refere o 3.º até 60 dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas". Mais uma vez expressamos o nosso repúdio a essa nova regra, alertando os candidatos da sua existência para os concursos públicos! 8. Pode o Presidente da República retirar da apreciação do Congresso Nacional medida provisória já editada? A partir do momento em que o Presidente da República edita a MP, ele não tem mais controle sobre ela, já que, de imediato, deverá submetê-la à análise do Congresso Nacional, não podendo retirá-la de sua apreciação. Contrário à nossa posição pessoal, devemos alertar para "... orientação assentada no STF no sentido de que, não sendo dado ao Presidente da República retirar da apreciação do Congresso Nacional medida provisória que tiver editado, é-lhe, no entanto, possível abrogá-la por meio de nova medida provisória, valendo tal ato pela simples suspensão dos efeitos da primeira, efeitos esses que, todavia, o Congresso poderá ver restabelecidos, mediante a rejeição da medida ab-rogatória..." (ADIn MC n DF, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de , p , ement., vol , p. 293, julg. Pleno). 9. Limitação material à edição de medidas provisórias, de acordo com a EC n. 32/2001

10 A EC n. 32/2001 trouxe algumas novidades em relação aos limites materiais de edição das medidas provisórias, notadamente na redação dada aos 1.º e 2.º do art. 62 da CF/88. Assim, é expressamente vedada a edição de medidas provisórias sobre matérias relativas a: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; Direito Penal, Processual Penal e Processual Civil; organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, carreira e garantia de seus membros; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3.º 9. A nova regra trazida na EC n. 32/2001 veda, ainda, expressamente, a edição de MP: que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou de qualquer outro ativo financeiro 10 ; reservada a lei complementar (lembrem que o aspecto material da lei complementar foi taxativo e expressamente previsto pelo constituinte originário e, no tocante ao aspecto formal, o quorum de maioria absoluta) 11 ; já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. No tocante à matéria tributária, a nova emenda constitucional estabelece a seguinte regra (art. 62, 2.º) 12 : MP que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele exercício em que foi editada. Essa nova redação, apesar de contrariar renomada parte da doutrina 13, não altera o posicionamento do STF, que entende ser perfeitamente possível a regulamentação de matéria tributária por

11 meio de MP, exceto nas hipóteses em que a Constituição exige lei complementar, como o art. 146, devendo, contudo, ser observado o princípio da anterioridade tributária 14. Em relação a esse princípio, a EC n. 32/2001, no entanto, trouxe uma novidade. O STF posicionava-se no sentido de tomar por base a data da primeira edição da MP, a fim de ver preenchido o requisito do art. 150, III, "b", ou art. 195, 6.º (cf. ADIn n MS, Ministro Octavio Gallotti, DJ de ; ADIn n DF, Ministro Sydney Sanches; RE n PE, Ministro Carlos Velloso, 2.ª T., ). Com a nova redação dada ao art. 62, 2.º, excepcionando a regra geral exposta pelos julgados do STF, em se tratando da espécie tributária denominada imposto, com exceção daqueles que dispensam respeito ao princípio da anterioridade tributária (art. 150, 1.º, c. c. art. 153, I, II, IV, V, e 154, II), a sua instituição ou majoração, por medida provisória, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte (art. 150, III, "b") se a aludida MP tiver sido convertida em lei até o último dia do exercício financeiro em que foi editada. Outro limite previsto pela EC n. 32/2001 vem disciplinado na nova redação dada ao art. 246 da CF/88, agora redigido nos seguintes termos: "Art É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1.º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive." (NR) Trata-se de mais um retrocesso trazido pela nova sistemática das medidas provisórias, beneficiando, claramente, o governo e mostrando que o Congresso Nacional cedeu - e muito - nesse mau acordo político. Isso porque a vedação de regulamentação de artigo da Constituição alterado por emenda, de acordo com a nova redação dada ao art. 246 da CF/88, não abrange as emendas constitucionais que forem promulgadas após o dia Pela nova regra, retrógrada, enfatize-se, as medidas provisórias não poderão regulamentar artigos da Constituição que tenham sido alterados por emenda constitucional no período de a Todo artigo da Constituição que for alterado após a data da promulgação da nova emenda ( ),

12 infelizmente, pela nova redação, poderá, admirem-se, ser regulamentado por MP. Além desses limites, podemos destacar, muito embora não previstos expressamente na EC n. 32/2001, os seguintes, impossibilitando-se a regulamentação por MP das: matérias que não podem ser objeto de delegação legislativa (art. 68, 1.º, pela própria natureza do ato que reforça o princípio da indelegabilidade de atribuições); matérias reservadas a resolução e a decreto legislativo, por serem matérias de competência das Casas ou do próprio Congresso Nacional. Por fim, em relação aos limites materiais, selecionamos, ainda, algumas situações nas quais já havia expressa vedação de regulamentação por MP: art. 25, 2.º, da CF/88: "cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação"; art. 73 do ADCT: acrescentado pela ECR n. 1/94, que já teve a sua eficácia exaurida, vedando a regulação do Fundo Social de Emergência, criado, inicialmente para os exercícios financeiros de 1994 e 1995, por MP; art. 2.º da EC n. 8/95: veda a adoção de MP para regulamentar o disposto no inciso XI do art. 21 da CF/88 15 ; art. 3.º da EC n. 9/95: veda a adoção de MP na regulamentação da matéria prevista nos incisos I a IV dos 1.º e 2.º do art. 177 da CF/ O que acontecerá com as medidas provisórias editadas em data anterior à EC n. 32/2001 O art. 2.º da EC n. 32/2001 estabeleceu que "as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional". Isso significa que todas as medidas provisórias anteriores à publicação da EC n. 32/2001, caso não sejam derrubadas pelo

13 Congresso, ou caso o Executivo deixe de revogá-las "explicitamente" - diz o texto - (entendemos, também, a revogação tácita como aplicável ao caso), continuarão em vigor, implicando indesejável perpetuação. Resta ao Judiciário apreciar a nova sistemática, afastando-a, pois, assim permanecendo, ter-se-á, mais uma vez e disfarçadamente, uma aprovação por decurso de prazo. Conforme já declarado por alguns parlamentares, é humanamente impossível apreciar todas as medidas provisórias, implicando, pela regra definida, sua manutenção, tendo em vista a sua vigência indeterminada 16. Não podemos deixar de consignar o nosso repúdio a essa nova regra, que, de certa forma, implica a perpetuação das medidas provisórias em vigor antes da publicação da aludida emenda constitucional. Como o texto diz publicação, não podemos confundir o termo final com a promulgação. Como se sabe, a EC n. 32/2001 foi promulgada em , tendo sido publicada em (DOU de , p. 1, col. 1), este último, portanto, o termo final para a verificação das medidas provisórias em vigor. 1 O art. 25, 2.º, do ADCT, estabelece: "Os decretos-lei editados entre 3 de setembro de 1988 e a promulgação da Constituição serão convertidos, nesta data, em medidas provisórias, aplicando-selhes as regras estabelecidas no art. 62, parágrafo único". 2 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 16.ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, p (grifamos). 3 PINTO FERREIRA, nesse sentido, com propriedade observa que "as medidas provisórias são mais específicas do regime parlamentarista, em que o gabinete é uma dependência do corpo legislativo, podendo tal gabinete cair em face de desacordo com este. No regime presidencialista o chefe do Executivo não está sujeito a censura que provoque a sua demissão, e assim a medida provisória é uma forma de concentração do poder no Executivo" (PINTO FERREIRA. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, p. 337, grifamos). Nesse mesmo sentido, BULOS observa que "o tempo mostrou que a realidade italiana diverge da brasileira. Na Itália, o sistema de governo é o parlamentar. Quando ocorrem crises legislativas, o modo de solucioná-las é dissolver a Câmara dos Deputados ou promover a queda do Gabinete. Nesse país, tais crises são desencadeadas pelo impasse entre o Executivo e o Legislativo, motivando rejeições, como aquela que provocou a derrocada de um dos gabinetes do Primeiro- Ministro Fanfani. Daí a medida provisória ajustar-se às Conveniências do Parlamentarismo, jamais ao sistema presidencial. Nos países de estrutura parlamentar, como a Alemanha, a França e a Itália, a espécie normativa participa de um contexto político-constitucional diverso do brasileiro" (BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. São Paulo: Saraiva, p. 737, grifamos). 4 Desde que as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas do DF e Municípios reproduzam todas as diretrizes básicas fixadas na CF/88 sobre o processo legislativo das medidas provisórias (STF, Pleno, ADIn MC n. 822/RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de , p. 3557, ement., vol , p. 243), entendemos possível a edição de medidas provisórias pelos Chefes dos Executivos estaduais, distrital e municipais. Cf. STF, Pleno, ADIn n /TO, na qual o rel. Min. Moreira Alves reconhece a inexistência de "...proibição de os Estados-Membros adotarem a figura da medida provisória...". Na doutrina, cf. CARRAZZA, Roque. Curso de Direito Constitucional Tributário. 16.ª ed. rev., ampl. e atual. até a Emenda Constitucional n. 31/2000. São Paulo: Malheiros, p. 240, nota 34.

14 5 Como observa ALEXANDRE DE MORAES, fundando-se em posicionamento da Corte Suprema, "...os requisitos de relevância e urgência, em regra, somente deverão ser analisados, primeiramente, pelo próprio Presidente da República, no momento da edição da medida provisória, e, posteriormente, pelo Congresso Nacional, que poderá deixar de convertê-la em lei, por ausência dos pressupostos constitucionais. Excepcionalmente, porém, quando presente desvio de finalidade ou abuso de poder de legislar, por flagrante inocorrência da urgência e relevância, poderá o Poder Judiciário adentrar a esfera discricionária do Presidente da República, garantindo-se a supremacia constitucional" (Direito Constitucional. 9.ª ed. São Paulo: Atlas. p. 540). Cf. STF, Pleno, ADIn MC n. 162/DF, DJU de ; ADIn MC n /DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, etc. 6 Como se sabe, a tramitação das medidas provisórias dava-se, antes da EC n. 32/2001, pelas regras da Resolução n. 1, de CN, alterada pela Resolução n. 2, de CN. Com o escopo de disciplinar a apreciação, pelas duas Casas do Congresso Nacional, das medidas provisórias, em decorrência da edição da aludida EC n. 32/2001 e da nova sistemática estabelecida, foi elaborado o Projeto de Resolução n. 5, de CN, publicado no DCN de , p Quando aprovado, revogará a Resolução n. 1/89 - CN, observando que, em conversa com algumas pessoas do Congresso Nacional, foi-nos dito que o referido projeto de Resolução já vem sendo utilizado na prática. 7 O que se pode entender da redação é que os 60 dias se contam após a rejeição expressa, ou perda da eficácia da MP. Neste último caso, como a MP só perde a eficácia após 120 dias (60 dias prorrogáveis por mais 60 dias), a referida regra só valerá após 180 dias (120 dias para perda da eficácia somados aos outros 60 dias). No primeiro caso, o prazo de 60 dias conta-se da rejeição expressa, durante o prazo de 120 dias. 8 Como disse MICHEL TEMER, "a edição da medida provisória paralisa temporariamente a eficácia da lei que versava a mesma matéria. Se a medida provisória for aprovada, se opera a revogação. Se, entretanto, a medida provisória for rejeitada, restaura-se a eficácia da norma anterior. Isto porque, com a rejeição, o Legislativo expediu ato volitivo consistente em repudiar o conteúdo daquela medida provisória, tornando subsistente anterior vontade manifestada de que resultou a lei antes editada" (Op. cit. Elementos de Direito Constitucional. p. 153). 9 "Art. 167, 3.º. A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62." A título de exemplo, a primeira MP editada após o advento das novas regras trazidas pela EC n. 32, de , foi a MP n. 1, de , abrindo crédito extraordinário, em favor do Ministério da Integração Nacional, no valor de R$ ,00, nos termos do art. 167, 3.º, citado, tendo sido convertida na Lei n , de Como se percebe, as medidas provisórias após a EC n. 32/2001 receberão um novo número, iniciando-se pela acima referida, de número 1, em ordem crescente, para diferenciar das medidas provisórias em tramitação e produzidas antes da novel emenda. 10 Apenas para se ter um exemplo em nosso passado, lembramos a MP n. 168, de (Plano Collor)! 11 Sobre a distinção entre lei complementar e lei ordinária, cf. o nosso Direito Constitucional Esquematizado. 2.ª ed. São Paulo: Ltr., p , especialmente a questão n. 9 da OAB/112.º, p. 289, exigindo o conhecimento da noção de quorum de instalação da sessão de votação e quorum de aprovação. 12 Sobre o assunto, cf. interessante trabalho do professor RICARDO CUNHA CHIMENTI, Primeira leitura da emenda constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, quanto às medidas provisórias. Phoenix, São Paulo, n. 29, p. 4, set JOSÉ AFONSO DA SILVA é expresso ao dizer que o Presidente da República não poderá regulamentar matéria tributária "...porque o sistema tributário não permite legislação de urgência, já que a lei tributária material não é aplicável imediatamente, por regra, porquanto está sujeita ao princípio da anterioridade (art. 150, III, "b")" (CARRAZZA, Roque. Op. cit. Curso de Direito Constitucional Tributário. p. 465). Em argumentação bastante sedutora e completa, o professor ROQUE CARRAZZA declara inadmitir a utilização das medidas provisórias para criar ou aumentar tributos, cabendo tal tarefa somente à lei ordinária e, em poucos casos, à complementar. A MP, segundo o ilustre jurista, "...brota de chofre, no silêncio dos gabinetes, da vontade isolada e, por vezes, imperial do Chefe do Executivo. Se porventura, medida provisória pudesse criar ou aumentar tributos, que seria da estrita legalidade, da segurança jurídica, da não-surpresa dos

15 contribuintes?" (Idem, ibidem. p ). Muito embora entendamos ser incabível a criação ou o aumento de tributos por MP, orientamos aos candidatos que adotem a posição do STF, agora corroborada no art. 62, 2.º, da CF/ Cf. ADIn MC n /DF, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de , p ; ADIn n /DF, rel. p/ ac. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de , p E, ainda, RE n SP; RE n CE; RE n /MG e RE n /RS, RE n /MG, rel. Min. Maurício Corrêa; RE n /BA, rel. Min. Sydney Sanches; RE n /MG, rel. Min. Octavio Gallotti; RE n /RN, rel. Min. Marco Aurélio; RE n /MG, rel. Min. Ilmar Galvão; RE n /BA, rel. Min. Nelson Jobim, ADIn MC n etc. 15 "Art. 21, XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais." 16 O Senador ROBERTO REQUIÃO observa, tecendo severas críticas ao aludido dispositivo: "como este Congresso não tem capacidade física, e a maioria do Governo pode obstruir, com a facilidade com que obstrui - quando deseja - a tramitação no Congresso, isso significa que essas medidas todas prolatadas até a publicação desse diploma legislativo que estamos discutindo estão automaticamente eternizadas, perenizadas, sem que o Congresso possa estabelecer, como disse o Senador Amir Lando, a sua capacidade de ser um contrapeso do processo..." (DSF de , p ). Bibliografia consultada ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. 2.ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, AZEVEDO, Márcia Maria Corrêa de. Prática do processo legislativo: jogo parlamentar: fluxos de poder e idéias no congresso: exemplos e momentos comentados. São Paulo: Atlas, BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 18.ª ed. São Paulo: Saraiva, BRASIL. CONGRESSO. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Regimento Interno da Câmara dos Deputados: aprovado pela Resolução n. 17, de 1989 e alterado pelas Resoluções n. 1, 3 e 10, de 1991; 22 e 24, de 1992; 25, 37 e 38, de 1993; 57 e 58, de 1994; 1, 77, 78 e 80, de 1995; 5, 8 e 15, de 1996; 33, de 1999 e 11, de ª ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, (Série Textos Básicos, n. 18.) BRASIL. CONGRESSO. REGIMENTO COMUM. Projeto de Resolução n. 5, de 2001-CN. Diário do Congresso Nacional, sessão conjunta, , p BRASIL. CONGRESSO. REGIMENTO COMUM. Resolução n. 1, de 1970-CN, com alterações posteriores até 1994: Legislação conexa. Brasília: Congresso Nacional, BRASIL. CONGRESSO. SENADO FEDERAL. REGIMENTO INTERNO. Resolução n. 93, de Brasília: Senado Federal, v. BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal anotada. São Paulo: Saraiva, CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituições do Brasil: compilação e atualização dos textos. 13.ª ed. São Paulo: Atlas, CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República portuguesa anotada. 2.ª ed. rev. e ampl. Coimbra: Coimbra Ed vol. II.. Direito Constitucional. 6.ª ed. rev. Coimbra: Almedina, CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 16.ª ed. rev., ampl. e atual. até a Emenda Constitucional n. 31/2000. São Paulo: Malheiros, CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13.ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, CHIMENTI, Ricardo Cunha. Primeira leitura da emenda constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, quanto às medidas provisórias. Phoenix (órgão informativo do Complexo Jurídico Damásio de Jesus), São Paulo, n. 29, set CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas provisórias. 2.ª ed. rev. e atual. São Paulo: Max Limonad, FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do processo legislativo. 3.ª ed. São Paulo: Saraiva, JESUS, Damásio E. Direito Penal. 21.ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, vol. I. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 2.ª ed. São Paulo: LTr, 2001.

16 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 9.ª ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, MOTA, Leda Pereira; SPITZCOVSKY, Celso. Curso de Direito Constitucional. 4.ª ed. atual. São Paulo: Juarez de Oliveira, PINTO FERREIRA. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N. 1-b, de Diário do Senado Federal, Brasília, , p SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 17.ª ed. ver. e atual. São Paulo: Malheiros, TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitária, TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 16.ª ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, SITES Como citar este artigo: LENZA, Pedro. Breves Comentários sobre as Medidas Provisórias de Acordo com a Emenda Constitucional n. 32, de São Paulo: Complexo Jurídico Damásio de Jesus, dez Disponível em: