Análise do Financiamento no Sector de Água e Saneamento em Moçambique

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1 Análise do Financiamento no Sector de Água e Saneamento em Moçambique

2 Ficha Técnica TÍTULO: PROPRIEDADE: AUTOR: REVISÃO LINGUÍSTICA: LAYOUT E MAQUETIZAÇÃO: IMPRESSÃO: TIRAGEM: Análise do Financiamento no Sector de Água e Saneamento em Moçambique WaterAid Moçambique CIP - Centro de Integridade Pública Egídio Rego OUTPUT, Comunicação e Imagem, Lda 250 Exemplares

3 LISTA DE ABREVIATURAS LISTA DE TABELAS LISTA DE GRÁFICOS iv v vi 1. INTRODUÇÃO 1.1 Objectivos Geral Específicos: 8 2. METODOLOGIA 9 3. ANÁLISE DE FINANCIAMENTO NO SECTOR DE ÁGUA E SANEAMENTO A PARTIR DOS DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS Investimentos no sector de abastecimento de água e saneamento por nível Análise de Execução Orçamental Outros Investimentos Desafios para o Alcance dos ODM e o Acesso Universal Comparação com outros Sectores Prioritários ANÁLISE DE FINANCIAMENTO NO SECTOR DE ÁGUA E SANEAMENTO: PERCEPÇÕES DOS PRINCIPAIS ACTORES Financiamento nos Sectores de Água e Saneamento na Óptica do Governo Central Financiamento nos Sectores de Água e Saneamento na Óptica dos Governos Provinciais Financiamento nos Sectores de Água e Saneamento na Óptica dos Governos Distritais Financiamento nos Sectores de Água e Saneamento na Óptica dos Conselhos Municipais Financiamento nos Sectores de Água e Saneamento na Óptica dos Parceiros do Nível Provincial Financiamento nos Sectores de Água e Saneamento na Óptica das Organizações Comunitárias de Base CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES Conclusões Recomendações 43 3

4 LISTA DE ABREVIATURAS AASR BdPES CFMP DAS DNA DNO DNP DPOPH FIPAG LOE MF MOPH MPD ODM PARP PES PQG REO SDPI Abastecimento de Água e Saneamento Rural Balanço do Plano Económico e Social Cenário Fiscal de Médio Prazo Departamento de Água ee saneamento Direcção Nacional de Águas Direcção Nacional do Orçamento Direcção Nacional de Planificação Direcção Provincial das Obras Públicas e Habitação Fundo de Investimento e Património de Água Lei do Orçamento do Estado Ministério das Finanças Ministério das Obras Públicas e Habitação Ministério de Planificação e Desenvolvimento Ojectivos do Desenvolvimento do Milénio plano de Acção para a Redução da Pobreza Plano Económico e Social Plano Quinquenal do Governo Relatório de Execução Orçamental Serviço Distrital de Planeamento e Infraestruturas 4

5 LISTA DE TABELAS Tabela 1. Evolução dos investimentos em termos nominais e reais (em 10^3 MT) 4 Tabela 2. Evolução dos investimentos por subsector (em 10^3 MT) 5 Tabela 3. Investimentos por subsector por fontes de financiamento (em 10^3 MT) 7 Tabela 4. Evolução dos investimentos a nível provincial (em 10^3 MT) 9 Tabela 5. Estimativa de recursos necessários para atingir os OMD no AASR 13 5

6 LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1. Evolução dos Investimentos em Termos Nominais e Reais 5 Gráfico 2. Evolução dos Investimentos por Subsector 6 Gráfico 3. Evolução do Investimento for Fonte de Financiamento (Interno/Externo) 8 Gráfico 4. Evolução do Investimento Interno (Nominal e Corrente 2011) 8 Gráfico 5. Evolução dos Investimentos a Nível Provincial (Nominal e Corrente em 10^3 MT) 10 Gráfico 6. Investimentos de Nível Provincial por Subsector (em 10^3 MT) 12 Gráfico 7. Investimentos a Nível Provincial (Interno e Externo em 10^3 MT) 13 Gráfico 8. Investimento Interno de Nível Provincial (Nominal e Corrente em 10^3 MT) 13 Gráfico 9. Execução Orçamental em Comparação com a LOE 15 Gráfico 10. Execução Orçamental Segundo o REO 16 Gráfico 11. Execução dos Fundos Internos e Externos 17 Gráfico 12. Dotação Orçamental no Sector da Saúde (Nominal e Real em 10^3 MT) 21 Gráfico 13. Análise da Execução Orçamental do Sector da Saúde (Fundos Internos e Externos em 10^3 MT) Gráfico 14. Evolução do Orçamento da Educação (Nominal e Real em 10^3 MT) 22 Gráfico 15. Execução Orçamental do Sector da Educação (Interna e Externa) 23 Gráfico 16. Comparação da Dotação Orçamental nos Sectores da Educação, Saúde e Águas 23 (em 10^3 MT) Gráfico 17. Comparação da Execução Orçamental dos Sectores da Educação, Saúde e Águas 23 (em 10^3 MT) Gráfico 18. Peso das Dotações Orçamentais em Relação ao OE

7 1. INTRODUÇÃO Ainda que Moçambique não possa ser considerado um país com escassez de água, é altamente vulnerável em água. O país é altamente afectado pela dependência dos recursos hídricos compartilhados e este é um factor determinante da vulnerabilidade do país em relação à água. O desenvolvimento e o uso dos recursos hídricos do país também é afectado pelo clima altamente variável com grandes variações de precipitação anual e inter-anual e inundações frequentes e ocorrência de seca. A maioria da população pobre de Moçambique depende da agricultura de subsistência e é a mais vulneráveis aos choques climáticos. Na área de abastecimento de água e saneamento, as reformas políticas consagradas na Política Nacional de Águas e do Programa Nacional de Desenvolvimento da Água de 1995 ajudaram o progresso no sector, mas ainda existem lacunas. O acesso a melhores serviços de água e saneamento ainda é baixo, a confiabilidade e qualidade dos serviços de água precisa de melhorias. A despesa do sector da água tem aumentado rapidamente nos últimos anos. Entre 2002 e 2008, as despesas efectivas no sector da água observaram um crescimento significativo. Contudo, em termos reais, a taxa de crescimento foi menos espectacular do que se podia imaginar, apesar de as despesas com água ainda terem aumentado nuns impressionantes números. Os níveis actuais de gastos estão a aumentar em percentagem do PIB, porém, permanecem baixos em termos absolutos. O orçamento do sector da água é quase inteiramente composto de despesas de desenvolvimento. Em 2008, as despesas de desenvolvimento constituíram a maior parte dos gastos totais e maior parte dessas despesas de desenvolvimento é obtida de doadores, que em 2008 financiaram a maior parte dos gastos totais de desenvolvimento. A grande maioria dos fundos dos doadores está directamente ligada a projectos. O total de recursos nacionais para o sector (mais recorrentes os de investimento nacional) diminuiu em 2008, invertendo, assim, a tendência positiva entre 2004 e 2007, tendência esta incompatível com o estado do sector da água como sector prioritário. O financiamento é um dos elementos importantes para o sector de Água e Saneamento. No entanto, devido ao constrangimento tanto na disponibilidade de recursos, assim como na disponibilidade de informações sobre diferentes aspectos do financiamento, é pouco claro sobre como são feitas as alocações por sub-sectores e a consequente utilização por área geográfica urbana e rural e sobre as alocações para novas infraestruturas em relação às alocações para a operação e manutenção dos sistemas antigos. 7

8 1.1 Objectivos Geral Aumentar a compreensão do processo de financiamento do sector e identificar medidas que podem ser adoptadas para melhorar o financiamento dos serviços de abastecimento de água e saneamento Específicos a. Compreender a situação actual das alocações orçamentais de água e saneamento e os respectivos gastos; b. Compreender o sub-sector sobre quanto é alocado para água e quanto é alocado para o saneamento e a respectiva utilização; c. Aprofundar o conhecimento sobre o processo de orçamentação e o nível de participação dos cidadãos; d. Conhecer os obstáculos para o fluxo de fundos e a sua utilização se os houver; e. Aprofundar o conhecimento sobre a distribuição dos recursos financeiros dentro do país nas diferentes áreas, urbanas e rurais; f. Aprofundar o conhecimento sobre a distribuição dos recursos financeiros nos sectores prioritários (Saúde, Educação e Água e Saneamento). 8

9 2. METODOLOGIA O exercício compreendeu uma análise orçamental e rastreio da despesa. As técnicas de recolha de informação foram de dois tipos, nomeadamente análise documental e entrevistas com actores-chave do processo em análise. A análise documental incidiu sobre documentos oficiais, tais como o PARP, o PQG, CFMP, PES e BdPES dos últimos 4 anos, OE e o respetivo relatório de execução dos últimos 5 anos (de 2008 a 2011), políticas, orçamentos de entidades tuteladas e subordinadas relevantes para o sector de água e saneamento e de entidades não-governamentais que operam neste sector em Moçambique. Este rol de documentos foi visto nos níveis central e local (província e distritos). Pela complexidade do trabalho fez-se uma amostra que ao nível central compreendeu as seguintes entidades: DNO (MF) e DNP (MPD). Ao nível provincial, o trabalho abarcou três províncias, designadamente Niassa, Zambézia e Maputo Cidade. Neste nível, o trabalho abrangeu especificamente a Secretaria Permanente Provincial, a Direcção Provincial de Obras Públicas e Habitação e os actores não-governamentais relevantes no financiamento do sector de água e saneamento. Em cada província, trabalhou-se nos distritos onde a WaterAid tem parceiros, designadamente: Lichinga, Nipepe, Maúa e Mecanhelas, em Niassa; e Quelimane, Namacurra e Namarroi na Zambézia para a realização do trabalho de campo. Ao nível distrital, o trabalho abrangeu tanto as autoridades governamentais quanto os parceiros da WaterAid. Do lado do governo, foram alvo de entrevista o Administrador e o Director Distrital de Planeamento e infra-estruturas e do lado dos parceiros da WaterAid foram entrevistados os coordenadores. As entrevistas foram de tipo semiaberta numa base individual. Para a sua concretização, guiões de questionários específicos para cada grupo alvo foram elaborados. 9

10 3. ANÁLISE DE FINANCIAMENTO NO SECTOR DE ÁGUA E SANEAMENTO A PARTIR DOS DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS 3.1 Investimentos no sector de abastecimento de água e saneamento por nível Um aspecto prévio a considerar quando se pretende fazer uma análise orçamental no sector de águas tem a ver com o facto de, diferentemente dos outros sectores, a Direcção Nacional de Águas (a instituição que gere o sector) não ter um classificador orçamental independente, fazendo parte do sector das Obras Públicas e Habitação. Por este motivo, torna-se uma tarefa gigantesca definir o orçamento do sector de águas. É necessária uma análise manual do orçamento e um conjunto de pressupostos 1. No caso vertente, a análise deixou de fora alguns subsectores do sector de águas, nomeadamente o da gestão integrada dos recursos hídricos, que compreende nomeadamente as Administrações Regionais de Águas, a gestão dos rios internacionais e as obras hidráulicas. Assim, e de forma mais específica, os dados aqui apresentados vão ser diferentes de todas as análises anteriores existentes sobre o sector de águas em termos de financiamento. Nível Central Considerados de nível central, os investimentos aqui representados são aqueles inscritos no Ministério das Obras Públicas e Habitação para o sector de águas, bem como os investimentos do FIPAG, AIAS e CRA. Sendo assim, e com pequenas excepções, não é possível saber aonde é que esses fundos foram direccionados. Aqui são apresentados apenas os investimentos inscritos no Orçamento do Estado (geralmente referidos como on-budget). Evolução dos investimentos em termos nominal e corrente De um modo geral, as dotações orçamentais para o investimento no abastecimento de água cresceram nominalmente de 2,7 mil milhões de Meticais em 2008 para 5,5 mil milhões em Este crescimento representa uma duplicação dos níveis nominais de investimento em apenas quatro anos, o que deve ser considerado espectacular. Em termos reais, entretanto, este crescimento não é tão espectacular, mas é também assinalável, tendo cifrado em cerca de 60%. A Tabela 1 mostra a evolução dos investimentos para o abastecimento de água e saneamento em termos nominais e em termos reais (custos correntes de 2011). 1 Por exemplo, é praticamente impossível saber com exactidão qual é o orçamento de funcionamento do sector de águas a todos os níveis. 10

11 Tabela 1. Evolução dos investimentos em termos nominais e reais (em 10^3 MT) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) Nominal Corrente (2011) , , , ,640, , , , ,54 Como se pode depreender, a evolução em termos reais não foi tão significativa como em termos nominais. Em termos reais houve uma situação de quase estagnação de 2010 para Importa salientar que em 2011 muitos dos sectores sociais do Estado conheceram um abrandamento nas suas dotações orçamentais, se comparado com os anos anteriores. Onde não houve uma redução, houve uma estagnação ou um crescimento bastante modesto. A evolução dos investimentos no sector de águas é ilustrada pelo Gráfico abaixo. Gráfico 1. Evolução dos investimentos em termos nominais e reais Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) Evolução dos investimentos por subsector O subsector de água urbana tem sido o mais beneficiado, para onde conflui a maior parte dos investimentos do sector. A seguir à água urbana estão os investimentos no saneamento urbano, maioritariamente impulsionados pelos grandes investimentos realizados nos últimos anos no sistema de saneamento da cidade da Beira. Os investimentos no sector rural, tanto para água como para o saneamento, estão em plano bastante secundário. Isso parece um paradoxo, visto que grande parte da população moçambicana vive nas zonas rurais. Entretanto, é preciso reconhecer que as tecnologias usadas para o abastecimento de água e saneamento nas zonas urbanas são bastante onerosas e requerem também altos custos de gestão e manutenção. 11

12 A Tabela 2 mostra a evolução dos investimentos pelos 4 subsectores analisados. Tabela 2. Evolução dos investimentos por subsector (em 10^3 MT) Agua Rural Agua Urbana Saneamento rural Saneamento Urbano AS Urbano Cap. Institucional , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,41 TOTAL , , , , , ,82 Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) De todos os investimentos realizados nos últimos quatro anos em abastecimento de água e saneamento pouco mais de 80% foram direccionados para o sector urbano e menos de 20% para o sector rural. Como indicado acima, no subsector de saneamento urbano maior parte dos investimentos (cerca de 90%) foram direccionados para o saneamento da cidade da Beira. A dotação orçamental para o subsector de saneamento rural é extremamente baixa, representando apenas 0,17% dos investimentos totais nos últimos quatro anos. De facto, não foram encontradas indicações claras nos orçamentos de 2008, 2009 e 2010 para este subsector. Esta situação pode ter uma explicação nas políticas e estratégias do sector que preconizam que o investimento no saneamento rural (infraestruturas) é feito pelas famílias, cabendo ao Estado o papel de promoção. Como as actividades de promoção não são exclusivas para o saneamento, fica difícil encontrar linhas específicas do orçamento que podem ser atribuídas ao saneamento rural. O Gráfico abaixo mostra a evolução dos investimentos por subsector. Gráfico 2. Evolução dos investimentos por subsector Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) 12

13 Embora no geral os investimentos tenham vindo a crescer em termos nominais e reais nos últimos anos, verifica-se uma variação por subsectores ao longo dos anos, não havendo um consistente crescimento. Em 2009 os investimentos do subsector de água urbana conheceram um abrandamento relativamente ao ano anterior, tendo nos dois anos seguintes conhecido um crescimento assinalável. No subsector de água rural o abrandamento aconteceu em Em 2011 a componente de capacitação institucional conheceu um abrandamento acentuado, depois de ter crescido de forma progressiva nos primeiros três anos da nossa análise. Fontes de financiamento O sector de águas continua ainda muito dependente dos recursos externos para fazer os investimentos necessários para o aumento progressivo e sustentável da cobertura. Em todos os subsectores a componente externa financia a maior parte do orçamento para o investimento no sector de águas. A Tabela abaixo mostra com detalhe a tendência dos investimentos por fonte de financiamento e em todos os subsectores. A única componente exclusivamente financiada por recursos internos inscrita claramente no orçamento é a da gestão do subsector de água e saneamento urbano. Entretanto, no orçamento de 2011 esta componente foi totalmente suprimida e nos anos anteriores não mostrou nenhuma tendência consistente de crescimento. Tabela 3. Investimentos por subsector por fontes de financiamento (em 10^3 MT) Ano Agua Rural Agua Urbana Saneamento Rural Saneamento Urbano ASUrbano CapBuild Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa Interna Externa , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,41 TOTAL , , , , , , , , , ,82 Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) 13

14 Com excepção de 2008 em que a contribuição externa esteve abaixo de 80%, em todos os outros anos aqui analisados a componente externa representa mais de 90% do total de investimentos no sector, o que torna o sector, na prática, exclusivamente dependente dos recursos externos para o seu desenvolvimento e, desta forma, vulnerável a choques que possam ocorrer externamente. O Gráfico abaixo indica a comparação do financiamento interno e externo no sector de águas nos últimos quatro anos. Gráfico 3. Evolução do investimento for fonte de financiamento (interno/externo) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) Evolução do orçamento interno Um aspecto positivo a realçar é o crescimento progressivo, em termos nominais, da componente interna desde Entretanto, em termos reais houve um ligeiro decréscimo na dotação orçamental da componente interna para o sector de águas em 2011, ao mesmo tempo em que a componente externa praticamente estagnou, também em termos reais. Esta análise sugere, portanto, que a dotação orçamental para o sector em 2011 não conheceu nenhum incremento, em termos reais, em comparação com o ano anterior, como já foi demonstrado na Tabela 1 deste relatório. Vários factores podem estar na origem desta situação, sendo que a forte valorização da moeda nacional é um aspecto que, certamente, jogou um papel importante. A crise económica mundial pode também ser outro factor que explica o abrandamento dos fluxos de financiamento tanto internos como externos. 14

15 Gráfico 4. Evolução do Investimento Interno (Nominal e Corrente ) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) É possível fazer uma comparação entre os investimentos no abastecimento de água e saneamento com os investimentos totais no sector de águas no geral, isto é, incluindo as outras componentes do sector, nomeadamente a gestão de recursos hídricos, obras hidráulicas, gestão de águas partilhadas, entre outros. Nível Provincial Os investimentos a nível provincial são, na sua maioria, direccionados para o abastecimento de água rural através de construção de poços e furos equipados com bombas manuais ou pequenos sistemas nas pequenas vilas. Evolução do investimento nominal e corrente Nos 4 anos em análise os fluxos de financiamento a nível provincial conheceram variações importantes (entre as províncias e nos anos) que não encontram uma explicação simples. No entanto, no cômputo geral houve um crescimento sustentado dos investimentos de 2008 a 2010 (em termos nominais e reais), tendo havido um acentuado decréscimo em

16 Nos 4 anos em análise os fluxos de financiamento a nível provincial conheceram variações importantes (entre as províncias e nos anos) que não encontram uma explicação simples. No entanto, no cômputo geral houve um crescimento sustentado dos investimentos de 2008 a 2010 (em termos nominais e reais), tendo havido um acentuado decréscimo em Gráfico 5. Evolução dos investimentos por província Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) Como mostra o Gráfico acima, os investimentos de nível provincial cresceram de 94.8 milhões em 2008 para milhões em 2010, tendo depois conhecido uma acentuada descida em 2011 para cerca de 59.2 milhões de Meticais. Ao contrário do que acontece a nível central em que os investimentos conheceram um aumento acentuado e progressivo, a nível provincial o crescimento verificado foi de apenas 52% em termos nominais, mas mais modesto ainda (34%) em termos reais. A queda verificada de 2010 para 2011 representa cerca de 59% em termos nominais, mas mais acentuada ainda em termos reais (63%). É possível, com base nos dados disponíveis, fazer uma comparação entre as províncias ao longo dos quatro anos em análise. Embora não de forma linear nos vários anos, é possível verificar que existe uma grande variação em termos de investimento entre as províncias e nos diversos anos. A Tabela abaixo mostra a evolução de investimentos por província nos quatro anos em análise neste relatório. 16

17 Tabela 4. Evolução dos Investimentos por Província (em 10^3 MT) Provincia Niassa , , , ,75 C. Delgado 7.452, , , ,10 Nampula 1.000,00-759, ,33 Zambezia 1.500, , , ,80 Tete 6.677, , , ,93 Manica 2.900, , , ,25 Sofala 6.159, , , ,08 Inhambane , , ,00 884,54 Gaza 4.698, , , ,05 Maputo-Provincia 5.000, , , ,06 Maputo-Cidade 750,00-917, ,71 Total , , , ,64 Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) Niassa é de longe a província que recebe mais investimentos de nível provincial, impulsionados maioritariamente pela componente externa. A seguir a Niassa está a província de Inhambane, em termos de volume de investimentos, também nesta província impulsionados pela componente externa. A província de Tete apresenta um nível de investimentos consistente nos quatro anos em análise, exclusivamente de âmbito interno, sendo, portanto, a província que melhor inscreve projectos e programas no orçamento em todos os anos. As províncias de Nampula (sobretudo esta), Zambézia, Gaza e Cidade de Maputo apresentam níveis de investimento extremamente baixos no orçamento provincial de investimentos em todos os anos. Em alguns anos Nampula não recebe nenhum fundo de investimento para o sector de abastecimento de água e saneamento, uma situação que não encontra uma explicação simples na análise orçamental. Entretanto, no orçamento central, Nampula é contemplada em todos os anos em análise por um volume de recursos substancial no âmbito do projecto ASNANI. Evolução dos investimentos por subsector A este nível, diferente do que acontece a nível central, os investimentos no subsector rural são mais significativos (88% para água e 3.8% para o saneamento). A componente urbana é praticamente inexistente no orçamento provincial (1.5% para água e 6.7% para saneamento), uma vez que a maior parte dos investimentos feitos principalmente na água urbana são de nível central (através do FIPAG e da AIAS). O gráfico abaixo mostra a distribuição dos investimentos por sub-sector a nível provincial. É notório que a maior fatia do orçamento de investimento a nível provincial é direccionado 17

18 para a água rural. O saneamento rural, tal como a nível central, é também bastante negligenciado, embora aqui haja, em todos os anos, um orçamento dedicado para este sub-sector. Gráfico 6. Investimentos de Nível Provincial por Subsector (em 10^3 MT) Gráfico 6. Investimentos de Nível Provincial por Subsector (em 10^3 MT) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) Fontes de financiamento Os dados disponíveis mostram que a nível provincial os investimentos no sector de abastecimento de água e saneamento nas zonas rurais são maioritariamente externos, embora sem a grande dependência que se verifica a nível central. A explicação pode ser dada pelo facto de que os grandes projectos em implementação nas províncias serem orçamentados a nível central, sendo que os orçamentos a nível provincial para investimentos são maioritariamente internos. O Gráfico abaixo mostra as fontes de financiamento do investimento a nível provincial nos últimos quatro anos. Como se pode verificar, houve um decréscimo significativo dos fundos externos no orçamento provincial no ano de Não foi encontrada uma explicação plausível sobre esta redução significativa da componente externa em 2011, embora tenha seguido uma tendência geral de redução de investimentos no sector a todos os níveis. 18

19 Gráfico 7. Investimentos a Nível Provincial (Interno e Externo em 10^3 MT) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) De 2008 a 2010 a componente externa superou sempre a componente interna, embora o seu peso seja relativamente menor comparado com os investimentos a nível central, tendo conhecido o mínimo em 2008 em que se cifrou nos 28%. Isto mostra que há uma clara tendência de aumento dos investimentos internos a nível provincial, seguindo a mesma tendência do nível central. Entretanto, 2011 foi um ano em que o nível de investimentos reduziu de forma significativa. Não foram encontradas explicações documentadas da redução dos investimentos tanto internos como externos no sector de águas nesse ano. Entretanto, a crise económica que assolou a maior parte dos países doadores pode explicar a drástica descida dos fundos alocados a nível provincial. 19

20 Evolução dos investimentos internos O Gráfico abaixo mostra a tendência dos investimentos internos a nível provincial para o sector de águas. Gráfico 8. Investimento Interno de Nível Provincial (Nominal e Corrente em 10^3 MT) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) O Gráfico mostra uma clara tendência de aumento dos investimentos internos a nível provincial, seguindo a mesma tendência do nível central, embora em 2011 tenha seguido a tendência geral de redução dos níveis de investimento. Mesmo assim, a redução do investimento interno não foi tão significativa se comparada com a tendência geral. Nível Distrital A este nível não é possível apresentar uma análise das dotações orçamentais para o sector de águas, uma vez que nem a Secretaria Distrital, nem os Serviços responsáveis pelo sector de águas (SDPI e SDSMAS) têm inscrito orçamento específico para o sector. A nível distrital existe um fundo destinado a investimento em infra-estruturas e é o fundo que é usado para investimentos de nível distrital para o sector de águas bem como para outros sectores, não estando claro no orçamento qual é a parte que cabe a cada sector. Nesta perspectiva, fazer uma análise dos investimentos alocados para o sector a nível distrital torna-se um exercício impossível. 20

21 3.2 Análise de Execução Orçamental Para a análise da execução orçamental a principal fonte de informação são os Relatórios de Execução Orçamental (REO) produzidos trimestralmente pelo Ministério das Finanças. Tal como na análise das dotações orçamentais, nesta análise também recorremos aos relatórios de execução financeira elaborados anualmente pela Direcção Nacional de Águas 1. Nos dois documentos mais importantes de referência não existe um nível de detalhe que permita fazer uma análise de execução orçamental com o mesmo detalhe que se fez com as dotações orçamentais. A explicação é de todo razoável: a estrutura do orçamento é muito mais detalhada que a da execução orçamental. Neste contexto, a análise da execução orçamental não terá os mesmos quatro sub-sectores analisados com detalhe nas dotações orçamentais, nomeadamente água urbana, água rural, saneamento rural e saneamento urbano 2. A estrutura do REO permite apenas analisar a execução em termos de abastecimento de água rural e urbana bem como em áreas não especificadas 3. Não está disponível neste relatório o detalhe sobre o saneamento (rural e urbano). Como foi feito na análise da dotação orçamental, a execução financeira vai igualmente abarcar as componentes interna e externa, mas apenas a nível central. A análise da execução orçamental a nível provincial é dificultada pela falta dos detalhes usados para a análise do orçamento. Em temos gerais, a execução orçamental tem sido irregular ao longo dos anos. O Gráfico abaixo mostra a evolução da execução orçamental nos quatro anos em análise. 1 Está em curso um exercício de elaboração de um Relatório de Avaliação de Desempenho do sector que, entre outros aspectos, analisa a execução orçamental. 2 Foram igualmente adicionadas mais duas componentes na análise da dotação orçamental, nomeadamente a gestão de água e saneamento urbano e a capacitação institucional. 3 Na tabela de execução orçamental há uma linha que se refere ao Abastecimento de Água Não Especificado. Não está certo se se trata de abastecimento de água apenas ou inclui o saneamento. A nossa análise tomou os valores de execução orçamental nesta linha como sendo de abastecimento de água apenas. 21

22 Gráfico 9. Execução Orçamental em Comparação com a LOE Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) e REO (2008, 2009, 2010, 2011) Um aspecto importante a considerar nesta análise é que as dotações orçamentais usadas para a comparação com o realizado não são as mesmas do REO, mas sim as que foram apuradas no exercício de análise orçamental para água rural e urbana. Em última análise, o exercício da elaboração do REO parece não levar em conta os orçamentos aprovados. Isto sugere que uma parte significativa dos desembolsos que o Estado faz para os investimentos não está devidamente inscrita na Lei do Orçamento. Uma análise pura do REO em relação aos subsectores de Abastecimento de Água rural e urbana sugere uma realização de despesas de investimento diferente da apresentada no Gráfico acima. 22

23 Gráfico 10. Execução Orçamental segundo o REO As diferenças nas duas análises podem ser explicadas pelo facto de, ao longo do ano, o Ministério das Finanças proceder a desembolsos de fundos de investimento para o sector sem que se encontrem inscritos na Lei Orçamental. Neste contexto, a análise do orçamento fica um exercício sem utilidade prática, uma vez que a sua utilização como instrumento para os investimentos públicos ao longo do ano é muitas vezes ignorada. A execução dos fundos internos é sempre mais satisfatória do que dos fundos externos. Nos quatro anos analisados a execução dos fundos internos esteve sempre perto dos 100%. 23

24 Gráfico 11. Execução dos Fundos Internos e Externos Fonte: REO (2008, 2009, 2010, 2011) A explicação para esta situação é a previsibilidade dos fundos internos que permite que a sua execução seja muitas vezes satisfatória. Adicionalmente, embora se trate de fundos de investimento, os fundos internos são maioritariamente usados para as comparticipações em grandes projectos e são, na sua maioria, muito limitados. O Estado tem feito todos os esforços necessários para garantir que a sua comparticipação seja efectivada, embora se reconheçam limitações neste âmbito. A execução financeira de 2011 é muito baixa, principalmente para a componente de água rural. O Relatório de Avaliação de Desempenho da DNA elucida este facto e levanta três factores que terão contribuído para a situação, nomeadamente i) a entrada tardia em vigor do Orçamento do Estado (Maio) e ii) os atrasos verificados no desembolso dos fundos externos, o que contribuiu, por seu turno, para a tardia descentralização dos fundos às províncias e o consequente atraso dos processos de procurement. 24

25 3.3 Outros Investimentos À parte dos investimentos fora do OE, existem investimentos que, pela sua natureza, podem de alguma forma distorcer toda a análise orçamental que é feita para o sector. Nos últimos dois anos em análise avultados investimentos foram feitos no sector de águas pelo MCA Moçambique. No orçamento do Estado surgem como fazendo parte do orçamento de investimento para o Ministério de Planificação e Desenvolvimento, mas claramente inscritos para projectos de água e saneamento. A nossa opinião é que para uma análise evolutiva de dotações orçamentais este tipo de projectos deve ser considerado à parte, porque pode distorcer sobremaneira a análise. Em 2010 o MCA investiu cerca de 360 milhões de Meticais no sector de águas, tendo no ano seguinte, 2011, investido cerca de 2 mil milhões de Meticais. Para o ano de 2011 o investimento do MCA para o sector de água e saneamento corresponde a cerca de 40% do orçamento ordinário para o sector. Embora não fazendo parte da análise orçamental comparativa, estes investimentos devem ser considerados na perspectiva de que fazem uma contribuição importante para o melhoramento da situação de abastecimento de água e saneamento no país. Como analisá-los numa perspectiva orçamental regular é uma questão que deve ainda merecer uma discussão. 3.4 Desafios para o Alcance dos ODM e o Acesso Universal O alcance das metas do milénio para água e saneamento ainda são um horizonte possível para Moçambique. Entretanto, é importante reconhecer que um longo caminho precisa de ser percorrido para o efeito. Na componente de saneamento o país dificilmente poderá atingir as metas do milénio. No abastecimento de água urbana, no geral, as metas estão praticamente atingíveis com o nível dos investimentos em curso, embora se reconheça as disparidades que existem entre as cidades do país. Um esforço significativo deverá ser empreendido na componente de água rural para o alcance das metas. O principal desafio no subsector de abastecimento de água rural prende-se com o facto de, actualmente, não ser possível definir com exactidão os níveis de cobertura efectiva. O Governo adoptou novos parâmetros de acesso para efeitos de planificação e definiu a necessidade de se realizar inquéritos anuais para aferir os níveis de cobertura. Nesta perspectiva, a informação actualmente disponível sobre cobertura do abastecimento de água nas zonas rurais carece de uma reverificação profunda. Assim, a questão do alcance das metas do milénio para este subsector precisa de uma análise mais profunda. 25

26 À parte a questão dos números de cobertura de água rural, investimentos importantes devem ser feitos neste sector para melhorar os níveis de cobertura e atingir as metas do milénio 1. Segundo estimativas da DNA, o sector precisará de construir anualmente cerca de novas fontes de água e a reabilitação de cerca de A Tabela abaixo indica uma estimativa de investimentos necessários para atingir as MDM na componente de abastecimento de água e saneamento rural. Tabela 5. Estimativa de Recursos Necessários para Atingir os ODM no AASR TOTAL Construção de novas fontes , , , , ,00 Reabilitação de Fontes , , , , ,00 Reabilitação e ampliação de PSAA Promoção de Higiene e Saneamento , , , , , , , , , ,00 TOTAL , , , , ,00 Fonte: Estimativas de custos de WASH Cost Moçambique, Um dos principais desafios no sector rural é a necessidade de encontrar um equilíbrio há muito necessário na componente institucional. A DNA deverá fortalecer-se como uma instituição coordenadora do sector e desfazer-se das funções de implementação que ainda detém. O processo de reforma institucional em curso deverá prosseguir de forma mais célere, o que vai permitir uma maior eficiência e eficácia na gestão do sector. Na componente urbana o maior esforço deverá ser concentrado na componente de saneamento onde persistem grandes desafios em praticamente todas as cidades e vilas urbanas do país. No abastecimento de água o sector deverá no mínimo manter os actuais níveis de investimento e expandir as operações para os sistemas secundários através da AIAS. O principal desafio deverá ser o estabelecimento de mecanismos de gestão que sejam eficientes e eficazes para garantir a viabilização dos investimentos e, onde seja possível, fazer o reinvestimento. 1 Considerando os actuais números de cobertura (64.2% em 2011) 26

27 3.5 Comparação com Outros Sectores Prioritários A comparação abarca os sectores da educação e saúde. A análise vai incidir na totalidade das despesas destes sectores, visto que, ao contrário do sector de abastecimento de água e saneamento, a sua componente de funcionamento é mais clara e, acima de tudo, bastante significativa, principalmente no sector da educação. Saúde A dotação orçamental no sector da saúde, do ponto de vista global, tem vindo a conhecer variações nos últimos 4 anos. Em termos nominais atingiu o pico em 2009, decresceu em 2010 e voltou a crescer em 2011, embora não tenha voltado aos níveis de 2009, ficando ainda longe do pico. Em termos reais, a dotação orçamental do sector da saúde tem vindo a decrescer progressivamente desde 2008, maioritariamente influenciada pela estagnação na componente de investimento, com um crescimento nominal marginal e um decréscimo notável em termos reais. Gráfico 12. Dotação Orçamental no Sector de Saúde (Nominal e Real em 10^3 MT) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) 27

28 A componente de investimento é suportada maioritariamente pelos fundos externos, representando em todos os anos mais de 80% da dotação total. Entretanto, os fundos internos têm um melhor desempenho do ponto de vista de execução, estando perto dos 100%. Os fundos externos apresentam uma execução muito abaixo do desejável, com uma média de pouco mais de 60%, um desafio a ser tomado em consideração pelo sector. Gráfico 13. Análise da Execução Orçamental do Sector da Saúde (Fundos Internos e Externos em 10^3 MT) Educação Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) e REO (2008, 2009, 2010, 2011) Educação Em temos nominais, a dotação do sector da educação cresceu de 2008 a 2010 de forma progressiva, de 16,0 mil milhões para 23 mil milhões de Meticais. Em 2011 a dotação orçamental neste sector decresceu acentuadamente, seguindo a tendência de muitos sectores no país. Em termos reais a dotação do sector variou praticamente no mesmo sentido que em termos nominais. 28

29 Gráfico 14. Evolução do Orçamento da Educação (Nominal e Real em 10^3 MT) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) A componente de investimento no sector da educação tem um peso menor relativamente aos outros sectores, mas é também neste sector dominada pelos fundos externos. Do ponto de vista de execução orçamental, a tendência dos outros sectores é observada no sector da saúde, onde a componente interna tem níveis bastante satisfatórios de execução. Gráfico 15. Execução Orçamental do Sector da Educação (Interna e Externa) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) e REO (2008, 2009, 2010, 2011) 29

30 A comparação entre os três sectores mostra que a tendência dos investimentos nos quatro anos em análise no sector de abastecimento de água e saneamento conheceu um crescimento progressivo, embora tenha sido muito menos visível em 2011, quando, do ponto de vista real, o investimento praticamente estagnou. O sector da educação conheceu um abrandamento significativo na dotação orçamental em 2011, tendo em termos reais ficado muito abaixo da dotação de Por seu turno, o sector da saúde tem vindo a observar um decréscimo progressivo das suas dotações em termos reais. Gráfico 16. Comparação da Dotação Orçamental nos Sectores da Educação, Saúde e Águas (em 10^3 MT) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) Os três sectores dependem grandemente de fundos externos para o investimento, sendo que o sector de abastecimento de água e saneamento é o que apresenta a situação mais crítica, onde cerca de 90% dos investimentos são suportados pelos fundos externos. Em relação à execução orçamental, em todos os sectores verifica-se uma execução quase plena dos fundos internos, contrariamente aos fundos externos que têm sido um problema de gestão a resolver. 30

31 Gráfico 17. Comparação da Execução Orçamental dos Sectores da Educação, Saúde e Águas (em 10^3 MT) Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) e REO (2008, 2009, 2010, 2011) As dotações orçamentais dos três sectores variaram bastante em relação ao orçamento global. O sector da saúde tem vindo a conhecer um decréscimo de dotações em relação ao OE desde O sector da educação conheceu um incremento em 2009, mas voltou a decrescer em 2010 e Quanto ao sector de águas, este tem conhecido uma tendência de crescimento, embora em 2011 tenha regredido um pouco. O Gráfico abaixo mostra o peso das dotações orçamentais dos três sectores em relação ao OE global nos quatro anos. Gráfico 18. Peso das Dotações Orçamentais em Relação ao OE Fonte: OE (2008, 2009, 2010, 2011) 31

32 4. ANÁLISE DE FINANCIAMENTO NO SECTOR DE ÁGUA E SANEAMENTO: PERCEPÇÕES DOS PRINCIPAIS ACTORES 4.1 Financiamento nos Sectores de Água e Saneamento na Óptica do Governo Central A. Estrutura de planificação e orçamentação no sector de água e saneamento Para o Governo Central, a planificação e orçamentação no sector de água e saneamento não foge à regra de planificação geral em que o processo começa na base com o levantamento das necessidades feito pelos Governos Distritais junto das comunidades. As actividades são de seguida inscritas no PESOD que, por sua vez, alimenta os PES provincial e nacional. O Governo Central acrescenta que o actual figurino de planificação e orçamentação permite maior interação entre os Governos a todos os níveis bem como entre o Governo e os parceiros. É que, enquanto a nível central são definidas as políticas do sector, o nível local orienta a alocação orçamental para a prestação de serviços, dado que é este nível que conhece os centros de procura dos serviços. No tangente às inquietações levantadas pelas autoridades provinciais e distritais sobre o desalinhamento do calendário dos parceiros de cooperação com o ano económico nacional, apesar de terem confirmado que se trata de um facto relacionado com os processos, referiram que há fóruns próprios para minimizar esses desalinhamentos, como é o caso do Cenário Fiscal de Médio Prazo e a Revisão Conjunta. Estes fóruns foram mencionados como cruciais porque é aqui onde os parceiros dão informação sobre a previsão dos seus desembolsos. B. Procedimentos de financiamento Há 3 principais fontes de financiamento no sector de água e saneamento que são: Apoio Directo ao Orçamento, Fundos Comuns (PRONASAR) e Financiamento a Projectos. O financiamento de Apoio Directo ao Orçamento é canalizado através do Orçamento do Estado através dos mecanismos próprios de gestão dos fundos públicos, como é o caso do SISTA- FE. O Fundo Comum é o fundo para o qual são canalizadas as contribuições dos parceiros. Este fundo é canalizado através do PRONASAR e a sua gestão é da responsabilidade da Direcção Nacional de Tesouro. O financiamento a projectos é canalizado directamente para os sectores. Os parceiros é que fazem a gestão financeira deste fundo e os justificativos é que transitam para o SISTAFE para o controlo. Enquanto os Governos Locais se queixam da falta de linhas orçamentais claras para o sector de água e saneamento, o nível central tem uma visão contrária. Para este nível, em termos agregados há linhas orçamentais claras para o sector de água e saneamento e para os outros sectores que prestam actividades de promoção de saneamento e higiene, como é o caso da saúde. Outrossim, enaltecem que com a descentralização de recursos para o nível 32

33 territorial (província e distrito), há recursos consignados para o abastecimento de água e saneamento a todos os níveis pelo que o problema com o qual se pode deparar está relacionado com o classificador. Exemplo dado foi o de infraestruturas que agregam obras públicas, água e saneamento e estradas onde há necessidade da sua clara separação a partir do próprio classificador. Na opinião dos entrevistados, a excessiva dependência dos parceiros para a prestação de actividades no sector de água e saneamento é um facto que precisa de ser revertido por se tratar de um sector vital a todos os domínios. Com esta dependência há o risco da volatilidade dos orçamentos dado que poderá haver momentos bons assim como maus. Nos momentos bons pode-se verificar a subida dos orçamentos, mas nos momentos de crise podem-se verificar choques orçamentais. Neste âmbito o ideal seria o de se aumentar substancialmente a cobertura com recursos internos. C. Prestação de contas e monitoria Tal como referenciado num dos parágrafos acima, a gestão do financiamento no sector de água e saneamento é feita usando-se os procedimentos de gestão financeira em vigor no país, como é o caso do SISTAFE e Conta Única de Tesouro. Isto permite o controlo dos fundos que usam estes mecanismos, mas não é aplicável para os fundos de financiamento aos projectos. Para estes fundos não só é difícil a sua monitoria como também é difícil a sua integração no SISTAFE devido ao facto de a sua gestão financeira se encontrar na responsabilidade dos parceiros. Este figurino concorre igualmente para o lançamento de dados que não reflectem efectivamente a realidade das actividades prestadas porque alguma informação é disponibilizada tardiamente pelos parceiros para o Governo. No tocante à monitoria foram referenciados dois momentos principais, designadamente, a monitoria financeira e a monitoria física. A monitoria financeira é feita observando-se os procedimentos plasmados no manual e a monitoria física é feita com recurso a cadernos de encargo para o controlo de qualidade no caso específico de infraestruturas públicas. D. Desafios Vários desafios foram reportados pelo Governo a este nível. O maior destaque vai para os seguintes: Capacidade de mobilização de fontes de financiamento de que possam permitir maior sustentabilidade do sector; Aumento dos níveis de financiamento para a prestação de serviços de água e saneamento com o financiamento interno; Melhoria da eficiência na utilização dos meios disponíveis; Melhoria da capacidade humana através de recrutamento de quadros especializados; Aproveitamento de forma eficiente da água nos momentos de muita abundância, por exemplo, através de construção de bacias hidrográficas; 33

34 Definição de padrões de infraestruturas integradas para a componente de saneamento de modo a se evitar planos fraccionados e definição de responsabilidades de cada sector; Garantia de que todo o processo de gestão financeira seja feito usando-se o SISTAFE; Aumento da capacidade técnica na área da gestão financeira. 4.2 Financiamento nos Sectores de Água e Saneamento na Óptica dos Governos Provinciais A. Estrutura de planificação e orçamentação no sector de água e saneamento Os Governos Provinciais afirmaram que o actual modelo de planificação no sector de água seguia uma lógica do tipo bottom up em que todas as necessidades e prioridades são definidas a nível da base, daí que haja uma maior interacção entre todos os níveis do Governo, incluindo os Chefes dos Postos Administrativos e Localidades. Igualmente afirmaram que nesse processo havia maior envolvimento das comunidades através dos Conselhos Consultivos locais, dado que são estes órgãos que fazem a auscultação popular e trazem as preocupações apresentadas pelas comunidades para o debate nas sessões dos Conselhos Consultivos. Neste âmbito, os entrevistados são da opinião que para se melhorar cada vez mais a prestação de serviços no sector de água urge a necessidade de se aumentar o nível de cometimento das autoridades distritais para que possam exercer as suas responsabilidades com celeridade. B. Procedimentos de financiamento Todos os entrevistados referiram que o Orçamento do Estado, o Programa Nacional de Abastecimento de Água e Saneamento Rural (PRONASAR) e o Apoio Directo aos Projectos constituiam as principais fontes de financiamento no sector de água e saneamento e estes financiamentos são canalizados através do SISTAFE (Conta Única do Tesouro), Transferências Bancárias feitas pelos parceiros para o Governo e do pagamento directo feito pelos parceiros aos serviços prestados. Contudo, apesar de haver estes mecanismos todos, não há nenhum fundo comum ao nível provincial ao qual os parceiros canalizam as suas contribuições. Para os Governos Provinciais, há linhas orçamentais claras para a componente de água bem como a de saneamento no orçamento alocado ao nível provincial a partir do Orçamento do Estado. Porém, reconhecem fragilidades estruturais nos orçamentos distritais dado o facto de todo o orçamento de obras públicas, água e saneamento encontrar-se agregado na rubrica de infraestruturas, o que faz com se preste mais atenção a algumas áreas em detrimento das outras. No actual figurino as componentes de água e saneamento são marginalizadas, sendo a de saneamento a pior de todas. Foi, pois, por este motivo que orientaram os distritos a investir parte do fundo alocado para infraestruturas distritais na reabilitação de algumas fontes avariadas. 34

35 Outro aspecto referenciado, embora não de forma colegial, é a falta de orçamento específico para a implementação de actividades concretas na componente de saneamento, o que torna difícil medir o nível de intervenção neste sector porque o sucesso ou insucesso depende mais da aderência das comunidades. Apenas um dos entrevistados defende que o Governo devia continuar a fazer somente o trabalho de consciencialização das comunidades. Os restantes defendem que o Governo devia levar a cabo actividades concretas de modo a tornar os seus indicadores mensuráveis. Neste contexto, alguns destes entrevistados disseram que nos seus planos actuais já contemplavam o fabrico de lajes que posteriormente serão distribuídas pelas populações carenciadas na condição de coparticipar com material de vedação de modo a se garantir o almejado uso das latrinas melhoradas. C. Prestação de contas e monitoria No que diz respeito aos procedimentos de monitoria e prestação de contas referiram que havia trabalho de fiscalização e supervisão feito com apoio duma empresa privada que presta assistência técnica ao Departamento de Água e Saneamento da DPOPH. Durante o processo de execução financeira tem havido trabalhos de monitoria e supervisão por parte da DPOPH e auditoria feita pelo nível central. Com o apoio técnico do nível central, o DAS faz trabalhos de monitoria nos distritos. No que tange ao processo de prestação de contas há auditorias anuais feitas pelo Tribunal Administrativo, inspecção feita pela Direcção Provincial de Plano e Finanças e relatórios de contas produzidos que são divulgados nas sessões do Governo Provincial nas quais os parceiros são convidados a participar. Contudo, não foi referenciada em nenhum momento a divulgação dos relatórios ao público se não por via das Assembleias Provinciais e dos Observatórios de Desenvolvimento. Do lado do fundo dos parceiros, foram mencionadas duas vertentes de prestação de contas, nomeadamente, os parceiros que fazem transferências bancárias e os que pagam directamente os serviços. Para o primeiro caso, a prestação de contas é feita através dos mecanismos acordados no Memorando de Entendimento em que, geralmente, são produzidos os relatórios de contas mensal ou trimestralmente. Já para o caso em que a gestão financeira é feita pelos próprios parceiros o Governo solicita os relatórios de contas para a actualização da sua base de dados. D. Desafios Os principais desafios apontados por este nível de governação são: Exiguidade do fundo disponível para a realização efectiva das activadades de abastecimento de água e saneamento, com o maior destaque para a componente de saneamento; Centralização do fundo para intervenções nos Pequenos Sistemas de Abastecimento de Água na Direcção Nacional de Águas; Desalinhamento do calendário dos parceiros com o calendário nacional, o que dificulta a planificação; 35