Auditor Fiscal Material Complementar Aula Extra 1 Administração Pública Prof. Cássio Albernaz
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- Liliana Wagner de Miranda
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1 Auditor Fiscal Material Complementar Aula Extra 1 Administração Pública Prof. Cássio Albernaz
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3 Administração Pública Professor Cássio Albernaz
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5 Administração Pública A Reforma de Bresser: mérito, flexibilidade e responsabilização A crise do Estado Brasileiro Na visão de Bresser Pereira, o mundo assiste a um debate acalorado sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. Para Bresser Pereira, a crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Ficou claro afinal que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a própria crise do Estado, o qual não soube processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A Administração Pública Burocrática surgiu na segunda metade do século XIX, na época do Estado Liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento por profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como, por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. A Administração Pública Gerencial emergiu como na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da Administração Pública a necessidade de reduzir custos e de aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário tornou-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passou a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e pela qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. 5
6 A administração pública gerencial constitui um avanço e até certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho e o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não mais rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Na administração pública gerencial, há uma busca para que haja: 1. a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade: 2. a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e: 3. o controle ou a cobrança a posteriori dos resultados: Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). O diagnóstico e a solução: 1. O Estado deveria permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas poderiam ser eliminadas? Ou deveriam ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou, ainda, devem ser transferidas para o setor público não estatal? Ou então para o setor privado? 2. Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deveria o Estado criar novas instituições? 3. Para exercer as suas funções, o Estado necessitaria do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores eram satisfatórias? Dispunha-se de uma política de recursos humanos adequada? 4. As organizações públicas operavam com qualidade e eficiência? Seus serviços estavam voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou mais orientadas para o simples controle do próprio Estado? No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira, centrou-se a atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas: 6
7 Receita Federal (Auditor Fiscal) Administração Pública Prof. Cássio Albernaz 1. a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado; 2. a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e 3. a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas. As três dimensões estavam inter-relacionadas. O plano era o de promover de imediato a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto se providenciava a mudança do sistema legal, que seria feita via emenda constitucional. Mérito, Flexibilização e Responsabilização Bresser admitia que a cultura burocrática havia superado, embora não destruído, o patrimonialismo. Embora também afirmasse que o modelo burocrático implantado no país somava, aos defeitos inerentes à administração pública burocrática, a carência de mecanismos autoreguladores e era refratário às inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos era limitada, fato que a tornava arcaica e ineficiente. O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente estabelecidas. Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a avaliação de desempenho e os exames são essenciais, o administrador ascende lentamente na sua profissão. Mas porém, dada a dinâmica do desenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi se tornando crescentemente superado, pois os jovens administradores não estão dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direção. Por outro lado, a instabilidade do sistema político e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente desenvolvimento de carreiras. O sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão. Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros, relacionado-o com a missão do servidor, reconhecendo o mérito daqueles que melhor desempenho apresentam. Para o servidor público, é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle via mercado. Entretanto, em momentos de crise e de transição, o papel do Estado e o do servidor público ficam confusos. A ideia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendimento ao cidadão-cliente. A meritocracia na administração pública brasileira está apenas começando. Contudo a implantação de uma meritocracia na Administração Pública brasileira não viria desacompanhada da flexibilização de nossas pesadas estruturas, herança da burocracia. Bresser indicou que a modernização da gestão seria feita por meio da implantação de laboratórios, especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do Estado, 7
8 visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja, em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla autonomia de gestão. Primeiramente seria implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública no sentido de promover o (re) alinhamento com o objetivos maiores do Estado. Depois, seria elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da construção de indicadores de desempenho, para mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos. Em paralelo, seriam implementadas ações na área de recursos humanos, que permitissem o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do setor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e processos seletivos públicos anuais, caracterizando, dessa forma, um processo permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado. O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por objetivo a valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento, por parte do cidadão, de seu trabalho e da consequente mudança de imagem perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção de uma política que seja consequente tanto com o bom desempenho quanto com o mau desempenho. Críticas à Reforma Bresser A despeito de sua reconhecida importância, a Reforma Bresser não deixou de ser alvo de pesadas críticas. A maior delas foi a de que a Administração Pública Gerencial não conseguiu romper com o neopatrimonialismo e com as tendências autoritárias da gestão pública brasileira. Bresser imaginava a existência de diversos controles democráticos para garantir a cooperação desinteressada dos burocratas públicos, mas esses controles sugeridos não se manifestam na realidade, pois os burocratas continuaram escapando ao controle pela sociedade. Além disso, acusam a reforma pela fragmentação do Aparelho de Estado, pois os novos formatos organizacionais sugeridos (agências executivas e reguladoras e o terceiro setor) pela reforma não substituíram os antigos (autarquias, fundações públicas), havendo uma convivência de ambos. A causa disso foi o fracasso do projeto das agências executivas e das organizações sociais, que não alcançou a extensão esperada por Bresser. Uma outra série de críticas refere-se à elitização do modelo proposto por Bresser, já que não houve efetivamente uma participação popular na reforma, a qual foi idealizada e realizada de forma top-down. As decisões estratégicas são tomadas por um pequeno grupo (insulamento burocrático) que se situa fora do controle político e do escrutínio público, gerando o isolamento dos decisores, ou seja, a administração pública continua sustentando a centralização do poder e o idealismo tecnocrático (autoritarismo e neopatrimonialismo). O modelo preconizado por Bresser preza pelo ideal tecnocrático e valoriza mais as carreiras ligadas ao núcleo estratégico em detrimento aos servidores públicos que prestam serviços diretamente ao cidadão, revivendo outras épocas em que a administração direta era desprestigiada. 8
9 Receita Federal (Auditor Fiscal) Administração Pública Prof. Cássio Albernaz Os argumentos e as propostas estão resumidos no PDRAE plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que possuía como proposta explícita inaugurar a chamada Reforma Gerencial do Estado. A presenta entre outros os seguintes pontos: Interpretação da crise do Estado; Classificação evolutiva da Adm. Pública.; Histórico das reformas no Brasil a partir de 1930; Diagnóstico da Adm. Pública Brasileira; Os pilares do projeto de reforma do Estado: Ajuste fiscal duradouro; Reformas econômicas voltadas para o mercado; Reforma da Previdência Social; Inovação dos instrumentos de Políticas Sociais; Aumento da Governança (capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas/capacidade de governo do Estado). Governança X Governabilidade; Mudança no papel do Estado (menos executor e prestador direto de serviços e mais regulador, coordenador e provedor) Busca-se o fortalecimento das suas funções de regulação e de coordenação, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura. Buscava reforçar a governança a capacidade de governo do Estado por meio da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania. Mudança em três planos: no plano institucional-legal, através da reforma da Constituição e das leis do país; no plano cultural, através da internalização de uma nova visão do que seja a administração pública; e no plano da gestão, onde afinal se concretiza a reforma. Para realizar tarefa de tal envergadura, o PDRAE assinalava a necessidade: da redefinição dos objetivos da administração pública, voltando-a para o cidadão-cliente; do aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação e implementação e avaliação de política públicas; da flexibilização de normas e a simplificação de procedimentos; do redesenho de estruturas mais descentralizadas; do aprofundamento das ideias de profissionalização e de permanente capa - citação dos servidores públicos, ideias que vêm da administração pública burocrática, mas que jamais foram nela plenamente desenvolvidas. 9
10 O modelo conceitual Apoia-se em três dimensões: 1º: Formas de propriedade; 2º: Distingue os três tipos de Administração Pública; 3º: Distingue os três níveis de atuação do Estado. PÚBLICA PRIVADA FORMAS DE PROPRIEDADE ESTATAL Não ESTATAL Designada como propriedade pública/ controle estatal Bens de interesse público Bens que pertencem a iniciativa privada PATRIMONIALISTA BUROCRÁTICA GERENCIAL TIPOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CARACTERÍSTICAS Cargos são prebendas; o público não se diferencia do privado; o aparelho do Estado funciona como extensão do poder do soberano Impera a profissionalização, o mérito, a ideia de carreira, a impessoalidade, a formalidade, o poder racional- legal Orientada pelos valores da eficiência, eficácia e efetividade na prestação do serviço público; Controle social e cultura gerencial das instituições/organizações CENTRAL OU ESTRATÉGICO DESCENTRALIZADO NÍVEIS DE ATUAÇÃO DO ESTADO REPRESENTAÇÃO Administração direta dos entes federativos: Secretarias/ ministérios Administração Indireta: Autarquias, Fundações, SEM e EP. CARACTERÍSTICAS Cabe a formulação, supervisão das políticas públicas. Composta pelos 3 poderes Responsável por execução das políticas e atividades exclusivas: regulação, fiscalização, etc FUNÇÕES NÃO EXCLUSIVAS DO ESTADO Terceiro setor: ONGs, OCIPs, empresas privadas Bens que podem ser oferecidos em complementação sob supervisão do estado A reforma preconizada pelo PDRAE pode ser interpretada com 5 diretrizes principais: Institucionalização: considera que a reforma só pode ser concretizada com a alteração da base legal, a partir da reforma da própria Constituição; 10
11 Receita Federal (Auditor Fiscal) Administração Pública Prof. Cássio Albernaz Racionalização: que busca aumentar a eficiência, por meio de cortes de gastos, sem perda de produção ; Flexibilização: que pretende oferecer maior autonomia aos gestores públicos na administração dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, estabelecendo o controle e a cobrança a posteriori dos resultados Publicização: variedade de flexibilização baseada na transferência para organizações públicas não estatais de atividades não exclusivas do Estado (devolution), sobretudo nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia e meio ambiente; Desestatização: que compreende a privatização, a terceirização e a desregulamentação. A criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado. O discurso de posse: a preocupação com o terceiro setor, flexibilidade, eficiência e mérito A ascensão da reforma do Estado à agenda das Reformas Constitucionais A opção pela estratégia de constitucionalização, não de limpeza da Constituição O desenho da Reforma Bresser O contato com o debate internacional A opção pelo diálogo com os britânicos A opção cega pela Nova Gestão Pública O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro O Plano Diretor da Reforma do Estado Estatísticas e transparência A retomada parcimoniosa de alguns concursos O Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado A delimitação da reforma ao aparato estatal A comparação com o mercado de trabalho do setor privado A publicação de dados sobre os três poderes O conceito de atividades típicas do Estado O conceito de público mas não estatal Agências Executivas e Organizações Sociais A visão linear da evolução da administração pública: patrimonialismo, burocracia, gerencialismo 11
12 A Reforma Bresser Balanço A Reforma ocorreu num ambiente de consolidação democrática e de Estabilização macro-econômica. Foi fortemente inspirada na Nova Gestão Pública, em voga no Reino Unido. Esta reforma visava combater a paralisia e a desestruturação da administração pública. flexibilizando a administração pública de modo a torná-la mais eficiente, principalmente com a criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal. A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais, principalmente as agências executivas e das organizações sociais foi um ponto negativos dessa importante reforma. Empreendedorismo Governamental: O Estado Regulador O Plano de Bresser levava em conta que a reforma do Estado envolvia múltiplos aspectos. Um deles era o ajuste fiscal, que devolvia ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. O programa de privatizações e desestatizações, com parcerias entre entes públicos e privados ou com a passagem via contratos administrativos de atividades para a iniciativa privada, refletia a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. O Estado Regulador Bresser também acreditava que, por meio de um programa de publicização, haveria a transferência para o setor público não estatal da produção dos serviços competitivos ou não exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Desse modo o Estado reduziria seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor ou promotor destes serviços. Por esta nova perspectiva, buscava-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura. Paralelamente, é enfatizada a importância de uma flexibilização da ação pública, propondo-se um conjunto de medidas inspiradas na Nova Gestão Pública, que visam dar ao administrador público mais autonomia gerencial, numa tentativa de tornar a administração pública mais parecida com a administração de empresas: o chamado movimento de "agencificação", que, no Brasil, tem sua face mais visível na independência das agências reguladoras. A reforma regulatória no Estado brasileiro é extremamente complexa por causa de nosso sistema federativo. As agências reguladoras multiplicam-se em diferentes unidades da 12
13 Receita Federal (Auditor Fiscal) Administração Pública Prof. Cássio Albernaz federação, não apenas como resultado da reforma de desestatização que abrange estados e municípios, mas também visando responder às titularidades que a própria Constituição define quanto aos serviços públicos, que podem ser prestados pela União, pelos Estados e até mesmo pelos municípios. No entanto a transformação do Estado brasileiro em um Estado regulador foi prejudicada pela prioridade que foi dada aos objetivos econômicos em detrimento de outras metas da reforma gerencial, relativas, por exemplo, à consolidação da governança e da governabilidade do Estado brasileiro. Nesse sentido, é importante frisar que muitas privatizações foram feitas antes mesmo de agências estarem operando. Além disso, a extinção do Ministério da Administração e Reforma do Estado, em 1998, a descontinuidade no processo de implementação de conjuntos de projetos contidos no Plano Diretor de Bresser e a força política que o Programa Nacional de Desestatização ganhou depois disso também contribuíram para a imperfeição do Estado Regulador brasileiro. Serviços Públicos e Reforma Bresser Os Setores do Estado No Aparelho do Estado, é possível distinguir quatro setores: NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços nos quais se exerce o poder extroverso do Estado o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos, temos: a cobrança e a fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor no qual o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os de educação e de saúde, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. 13
14 As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser lucrativas. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária no caso de privatização, a regulamentação rígida. Tipo de Reforma x Regime Político Ciclo Autoritário Ciclo Democrático Reforma Burocrática Reforma Gerencial O que explica as mudanças Novas ideias Novo contexto social e econômico Sclerosis (falência) de velhas estruturas 14
15 Receita Federal (Auditor Fiscal) Administração Pública Prof. Cássio Albernaz Redefinição de como os interesses interagem A ação de empreendedores de políticas públicas As Reformas dos Anos 30 Contexto econômico e social Idéias Sclerosis Interesses Empreendedores Brasil rural Sociedade oligárquica Estado fragmentado Baixa complexidade Reforma orçamentária e do serviço público norte-americano Erosão das bases de poder oligárquicas exacerbação do clientelismo disfuncionalidade Classes médias setores industriais militares Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes As Reformas de 1967 Castelo Branco Contexto econômico e social Idéias Sclerosis Interesses Empreendedores Polarização política crise econômica industrialização e urbanização desequilibradas Administração & desenvolvimento PPBS UK, US e França Disfuncionalidade e paralisia da administração federal Classes médias tecnocracia militares empresariado moderno José Nazareth Teixeira Dias Roberto Campos e Hélio Beltrão A reforma do Estado da Redemocratização (1988) Contexto econômico e social Idéias Sclerosis Interesses Empreendedores Transição democrática Crise fiscal do Estado Hiperinflação Progressive Public Administration França Um Estado inchado, ingovernável, não accountable Administrativistas Políticos Outros Poderes Corporativos Assembléia Constituinte Aluisio Alves Gileno Marcelino 15
16 A Reforma Gerencial de Bresser Pereira Contexto econômico e social Idéias Sclerosis Interesses Empreendedores Consolidação democrática Estabilização macroeconômica Consenso de Washington Nova Gestão Pública Reino Unido Paralisia e desestruturação da administração pública Equipe econômica Governadores Luiz Carlos Bresser Pereira Os Objetivo da reforma Reforma Visão do problema Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público meritocrático Criação das condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais eficiente As conquistas de cada reforma Reforma Os pontos positivos A constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro A criação das condições para a descentralização da Administração Direta A redemocratização do funcionamento da administração pública A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal 16
17 Receita Federal (Auditor Fiscal) Administração Pública Prof. Cássio Albernaz Os principais problemas das reformas Reforma Os problemas derivados Autoritarismo e centralização Formalismo excessivo Persistência do clientelismo O esvaziamento do núcleo do estado Isomorfismo organizacional A expansão descontrolada da adm. indireta O enrigecimento excessivo e isonômico As regras de transição desastrosas O retorno do formalismo O desbalanceamento dos poderes A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais Sustentabilidade CONSIDERAÇÕES FINAIS Reforça-se a ideia segundo a qual a organização governamental foi marcada por etapas bem distintas, ressaltando os marcos da administração no governo Getúlio Vargas a partir de 1930, no Governo militar com o Decreto-lei 200 de 1967 e a reforma Gerencial dos anos de
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