Projeto. UFSC Departamento de Economia

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1 Projeto Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil Relatório de Pesquisa 03 Caracterização, Análise e Sugestões para Adensamento das Políticas de Apoio a APLs Implementadas nos Estados: O caso do Estado do Paraná UFSC Departamento de Economia

2 Projeto Análise do Mapeamento e das Políticas para Arranjos Produtivos Locais no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Brasil Caracterização, Análise e Sugestões para Adensamento das Políticas de Apoio a APLs Implementadas nos Estados: O caso do Estado do Paraná Relatório de Pesquisa 03 Equipe Estadual Coordenação: Prof. Dr. Fabio Doria Scatolin Pesquisadores: Prof. Dr. Nilson Maciel de Paula Prof. Dr. Walter Tadahiro Shimajv Ms. Antonio Zanatta doutorando do PPGDE Graduandos: Manuela Reche Latge Ricardo Pessoa de Moura Curitiba Equipe de Coordenação do Projeto / RedeSist Coordenador: Renato Ramos Campos Marco Vargas Fabio Stallivieri Pablo Bittencourt

3 SUMÁRIO Introdução Estrutura de Apoio e as Políticas Para APLs no Paraná Introdução Estrutura Institucional e as Principais Linhas de Política Pública O Papel da Secretaria de Estado do Planejamento SEPL As Ações do SEBRAE As Ações da FIEP O Conceito de APL Utilizado para Orientar as Políticase Consequências na Implementação das Políticas: A Inclusão e Exclusão de APLs no Paraná Introdução O Conceito de APL Utilizado nos Estudos da REDE APL do Paraná O Conceito mais Amplo de APL da RedeSist e a Exclusão das demais Aglomerações Paranaenses nas Políticas Públicas Análise das Políticas Para APLs: Foco e Instrumentos da Política Introdução Uma Análise Das Ações De Políticas Públicas E Privadas Implementadas Nos APLs Considerações sobre o Balanço de Pagamentos da Estrutura Produtiva Paranaenses Uma Análise do Desempenho dos APLs em Termos da Balança Comercial Capítulo 4 As Políticas Estaduais para APL: Conclusões e Sugestões...54 Bibliografia...56 ANEXO ANEXO

4 ÍNDICE DE TABELAS, FIGURAS E QUADROS. FIGURA 1 MAPA DA LOCALIZAÇÃO DOS APLs SELECIONADOS FIGURA 2 - APLs identificados e não apoiados FIGURA 3- PRINCIPAIS CADEIAS PRODUTIVAS DO AGRONEGÓCIO PARANAENSE FIGURA 4 EVOLUÇÃO DAS EXPORTAÇÕES PARANAENSES, SEGUNDO FATOR AGREGADO FIGURA 5 - SALDO DA BALANÇA DE PAGAMENTOS DAS ATIVIDADES ECONÔMICAS PARANAENSES PARA O ANO DE MILHÕES DE R$ QUADRO 1 Programas de apoio aos APLs no Paraná, coordenados pela Secretaria de Planejamento... 7 QUADRO 2 - APLs apoiados pelo SEBRAE e respectivos agentes QUADRO 3 - Foco estratégico do SEBRAE, segundo os APLs apoiados QUADRO 4 - Condicionantes da competitividade dos APLs de confecções QUADRO 5 - Condicionantes da competitividade dos APLs de mandioca e bonés QUADRO 6 - Condicionantes da competitividade dos APLs de insumos e equipamentos médicos QUADRO 7 - Condicionantes da competitividade dos APLs de moveis e madeira QUADRO 8 - Condicionantes da competitividade dos APLs de software QUADRO 9 - Principais ações desenvolvidas pela FIEP QUADRO 10 - APLs PRÉ-SELECIONADOS QUADRO 11 - INSTITUIÇÃO/EMPRESAS BENEFICIÁRIAS DOS PROGRAMAS DE APL E SEUS DETALHAMENTOS QUADRO 12 DEPOIMENTOS DOS GESTORES SOBRE A RELEVÂNCIA DO CONCEITO DE APL PARA A INTEGRAÇÃO LOCAL...45 QUADRO 13 A PERCEPÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS POR PARTE DOS GESTORES LOCAIS DE APL TABELA 1 - PARTICIPAÇÃO DAS ATIVIDADES ECONÔMICAS NO VALOR ADICIONADO BRUTO DO Paraná A PREÇOS BÁSICOS TABELA 2 - INDICADORES DA CADEIA PRODUTIVA DE CARNES E PESCADOS DO Paraná 1996, 2000 E TABELA 3 - DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DO VALOR DE TRANSFORMAÇÃO INDUSTRIAL, SEGUNDO INTENSIDADE TECNOLÓGICA - PARANÁ TABELA 4 ESTOQUE, DISTRIBUIÇÃO POR GRUPO E SUBGRUPO DO EMPREGO FORMAL NA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO, SEGUNDO A INTENSIDADE TECNOLÓGICA - PARANÁ / TABELA 5 COMPRAS, VENDAS E SALDO COMERCIAL DAS PRINCIPAIS ATIVIDADES ECONÔMICAS DO ESTADO DO PARANÁ ANO TABELA 6 - INDICADORES DOS DESEMPENHOS DOS APLs EM TABELA 7 VALOR ADICIONADO DAS DIVISÕES (5 DÍGITOS) QUE COMPÕEM AS ATIVIDADES DOS APLs E DEMAIS INDICADORES DE PARTICIPAÇÃO TABELA 8 - APLs DEFICITÁRIOS NA BALANÇA COMERCIAL DENTRO DO ESTADO TABELA 9 - APLs DEFICITÁRIOS NA BALANÇA COMERCIAL COM OUTROS ESTADOS TABELA 10 - APLs DEFICITÁRIOS NA BALANÇA COMERCIAL COM OUTROS PAÍSES TABELA 11 - APL DEFICITÁRIO NA BALANÇA COMERCIAL TOTAL... 53

5 Introdução O processo de crescimento e mudança estrutural das economias é indissociável da aplicação de conhecimento às atividades produtivas, o qual não traz benefícios apenas aos que o introduzem, mas também à sociedade como um todo através de seu transbordamento para outras empresas situadas no mesmo ambiente econômico. Uma das principais características desse processo é a cumulatividade. Assim, o conhecimento novo complementa o conhecimento tácito existente e amplia seu estoque, gerando um processo auto-alimentador de crescimento e mudança. Consequentemente, o uso do conhecimento por uma pessoa ou firma não impede o mesmo seja difundido no interior do tecido sócio econômico articulado, direta ou indiretamente com a fonte inovadora inicial. Esta característica não excludente de um processo inovador envolve necessariamente o Estado, como um agente catalisador estratégico do desenvolvimento sócio econômico de acordo com as necessidades setoriais e regionais. De acordo com o termo de referência desta pesquisa, Arranjos Produtivos e Inovativos Locais (APLs) representam um marco, a partir do qual se busca compreender os processos de geração, difusão e uso de conhecimentos como parte da dinâmica produtiva e inovativa da economia regional. Assim, isso deve ser analisado como um processo sistêmico que resulta da articulação de distintos atores e competências neste território, na qual os APLs se destacam como uma forma dinâmica de organização produtiva com alta permeabilidade para geração e difusão de tecnologia. As externalidades daí resultantes contribuem para o aumento da competitividade das empresas e, em consequência, do sistema ou arranjo local como um todo. Essas externalidades são o elemento central dos sistemas locais de produção e inovação e dos APLs. Elas podem ser incidentais, decorrentes de (i) existência de um vasto contingente de mão-de-obra especializada e com habilidades específicas; (ii) presença e atração de um conjunto de fornecedores especializados de matéria-prima, componentes e serviços, e (iii) grande disseminação dos conhecimentos, habilidades e informações concernentes ao ramo de atividade dos produtores locais. Além das externalidades incidentais os agentes locais (empresas e instituições), bem como as instâncias governamentais podem reforçar capacidade competitiva dos APLs por meio de políticas 1

6 públicas deliberadas. Exemplos de tais políticas podem ser observados na instalação de central de compras de matérias primas, promoção de cursos de formação profissional, criação de novas fontes de demanda, contratação de consultorias, criação de centros de P&D coletivo, etc. A combinação das externalidades incidentais com as aquelas derivadas de ações deliberadas dos agentes resulta na chamada eficiência coletiva, principal determinante da capacidade competitiva das empresas locais (Schmitz e Nadvi, 1999). O esforço inicial que a RedeSist realizou para mostrar a relevância das aglomerações e em especial dos APLs para o desenvolvimento local repercutiu positivamente na identificação das aglomerações e na implementação de políticas públicas voltadas a essa forma de organização produtiva. Tanto o governo federal, principalmente através do MDIC, FINEP e SEBRAE, como o governo estadual do Paraná, por meio da coordenação da Rede APL pela Secretaria de Planejamento, se engajaram na implementação de políticas de desenvolvimento de APLs. No entanto, no terreno analítico das políticas públicas em APLs implementadas no Estado do Paraná, pouco tem sido elaborado. Na verdade tem-se uma ausência de discussão sobre o tema, quer seja em relação à sua abrangência da implementação das políticas de APLs em termos setorial ou espacial, quer seja de analise e avaliação das políticas de APLs em termos de seus resultados. A origem dessas políticas de apoio aos APLs pode ser identificada em três grandes campos 1. Primeiramente, as políticas de desenvolvimento industrial que historicamente tiveram grande importância, ressurgiram no período recente, principalmente na forma de suporte às pequenas e médias empresas. O esforço do SEBRAE é reconhecido como de suma importância em diversos estados e no Paraná não tem sido diferente. O fechamento do banco local de fomento no inicio dos anos 90s e a incapacidade da Secretaria de Estado da Indústria e Comércio de implementar políticas consistentes no setor tem limitado a ação do estado neste campo. Em segundo lugar estão as políticas de desenvolvimento regional, cuja ênfase tem sido historicamente nos desequilíbrios regionais. Preocupadas com o baixo nível de desenvolvimento de determinadas regiões os APLs passaram a ser visto como lócus adequado para a implementação de políticas de desenvolvimento regional. Sendo assim, tanto as regiões atrasadas como as mais avançadas passaram a ver na política de APLs um instrumento necessário para reduzir o hiato com as regiões mais desenvolvidas, 1 Ver especialmente Competitive Regional Clusters: National Policy Approaches OECD (2007) 2

7 ou para aumentar a competitividade das regiões mais avançadas. No caso do Paraná, pouco tem sido feito nessa direção, uma vez que políticas regionais implementadas tem historicamente reforçado os desequilíbrios espaciais, ao invés de reduzi-los. Finalmente um terceiro campo destas políticas se refere às políticas de C&T. Neste campo está a grande novidade nos países avançados que tem procurado reforçar a capacidade inovativa de seus aglomerados via estímulos de P&D principalmente através de políticas que buscam uma maior aproximação entre centros produtores de conhecimento (Universidades e Centros de pesquisa aplicada) e as empresas via P&D colaborativo. Este tipo de política sem tradição no Paraná, somente após a constituição de 1988, passou a haver maior preocupação no estado para a construção de apoio ao desenvolvimento científico nas Universidades locais e institutos de pesquisa, a exemplo do TECPAR. No entanto estas políticas não tiveram uma maior preocupação em aproximar a comunidade científica aos problemas concretos dos APLs e de suas empresas. Mais recentemente essas instituições de apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico passaram a considerar os APLs como um dos focos de suas ações. Independentemente da origem destas políticas, o foco setorial das políticas de APLs no estado do Paraná tem sido o setor industrial e de software, em determinadas regiões mais dinâmicas do Estado. O objetivo deste capítulo é discutir a s principais políticas públicas para os APLs implementadas pelo governo federal e estadual nesta primeira década do novo milênio. Para tanto, no capítulo 1 deste relatório, são discutidas a orientação de políticas públicas a serem implementadas e as ações dos principais integrantes da Rede APL, de acordo com a realidade de cada atividade e região existentes nos diferentes APLs identificados no estado do Paraná. No capitulo 2, o conceito utilizado pelas instituições da Rede APL é confrontado com aquele utilizado pela RedeSist. A partir disso, tem-se que, em vista das diferenças metodológicas lacunas conceituais emergiram no processo de identificação dos APLs. No capitulo 3, a partir de questionários enviados às governanças locais, foram avaliados aspectos da interação entre empresas, instituições públicas e privadas referentes à organização, gestão e inovação dos APLs identificados. Ao mesmo tempo, foram recuperadas informações do relatório 2, referentes aos fluxos comerciais no interior do estado, com outros estados e com o exterior. Finalmente, uma avaliação geral 3

8 das políticas públicas e ações institucionais junto aos APLs do Paraná, foi elaborada nas conclusões deste relatório. 1 Estrutura de Apoio e as Políticas Para APLs no Paraná 1.1 Introdução Tendo por base as informações sistematizadas no relatório 1, nesta seção pretendese avaliar a atuação das instituições e respectivas políticas voltadas aos APLs no estado do Paraná. Para tanto serão consideradas tanto aquelas situadas no plano do governo federal quanto as concebidas e implementadas no âmbito do governo estadual. Entre as primeiras, destaque deve ser dado à formação dos núcleos estaduais do GTP-APL do MDIC, cuja atuação reflete a orientação dada em nível nacional. Por sua vez as políticas voltadas aos APLs pelas instituições estaduais foram estruturadas a partir da formação da Rede APL, em 2004, envolvendo órgãos governamentais e organizações representativas da iniciativa privada. Como já assinalado em relatório anterior, a motivação inicial dessa rede foi dada pela necessidade de impulsionar o desenvolvimento industrial do estado através de estratégias voltadas à competitividade. A crescente percepção da dimensão local da atividade produtiva e do ambiente empresarial convergente em torno de interesses comuns foi influenciada tanto pela emergência de um novo conceito para entender o comportamento das firmas, quanto pela maior visibilidade de processos localizados de industrialização. Assim, decisões políticas e iniciativas institucionais se orientaram pela necessidade de atuar localmente com vistas a tornar os setores produtivos competitivos nos mercados nacionais e globais. Nessa perspectiva, orientados pela Rede APL, as governanças locais foram estimuladas a formularem Planos de Desenvolvimento e Planejamento Estratégico a médio prazo. Para tanto, a Rede APL agregou diferentes instituições e organizações, amalgamando as ações e políticas já implementadas a partir de suas agendas previamente delineadas com novas ações voltadas especificamente aos APLs. Assim, as experiências locais de formação de APLs já em curso não implicaram necessariamente na inauguração de uma nova política específica, mas na criação e na adaptação de ações existentes às demandas locais onde a atividade econômica apresentava sinais de maior integração e aglomeração. 4

9 Esta seção tem o propósito de descrever de forma introdutória as principais instituições e suas linhas de atuação junto aos APLs existentes no estado. Tendo como base o trabalho apresentado no primeiro relatório, serão descritas a estrutura institucional e respectivas políticas públicas, com vistas à análise apresentada nos capítulos seguintes. 1.2 Estrutura Institucional e as Principais Linhas de Política Pública O arranjo criado através da Rede APL procurou dar um sentido ordenado às ações das principais instituições envolvidas, procurando reduzir sobreposições e organizando a participação de outras instituições e organizações relacionadas aos APLs do estado do Paraná. As instituições públicas, com alguma aderência aos arranjos produtivos locais foram agrupadas no primeiro relatório em três categorias, a saber: a) instituições de planejamento e execução de políticas públicas; b) instituições de ensino e pesquisa; em especial de P&D e c) instituições de financiamento aos APLs. Como já analisado, a sinergia daí resultante influenciou fortemente a adaptação das políticas públicas às demandas setoriais e regionais da economia paranaense. A Rede APL se caracterizou, portanto, como uma estrutura de governança institucional abrangente visando dar um sentido sistêmico à atuação das instituições e organizações, e reforçar as iniciativas de formação de APLs em diversas atividades e regiões do estado, de acordo com suas particularidades. Esse arranjo institucional, sob a coordenação da Secretaria de Estado de Planejamento (SEPL), mantinha uma convicção de que os APLs representam uma alternativa promissora para o desenvolvimento da economia paranaense, requerendo para tanto, informações sistematizadas e planejamento para promover a competitividade das empresas em seus respectivos aglomerados industriais. Por sua vez, as organizações empresariais têm participado diretamente do comitê gestor da Rede APL, de acordo com seus interesses setoriais, através do sistema FIEP, englobando os sindicatos empresariais, o IEL, SENAI, SESI, Instituto Brasileiro de Qualidade e Produtividade (IBQP). O SEBRAE, por sua vez, tem se destacado na interface entre as políticas públicas e a organização empresarial, atuando diretamente na formação de APLs em diferentes regiões e atividades produtivas do Estado. Sua capilaridade tem contribuído para a difusão de valores cooperativos entre as pequenas e médias empresas, estimulando-as a desvendar espaços competitivos. 5

10 Apesar da diversidade de integrantes, o núcleo fundamental da rede APL é formado por um tripé composto pela SEPL, SEBRAE e FIEP, cujas ações individuais são as mais relevantes para os arranjos existentes no estado. Portanto, a estrutura organizada em torno dos APLs combina iniciativas oficiais e de organizações empresariais, visando, de forma sinérgica, promover mudanças nos APLs do Estado. Este tripé passou a ser conduzido por ações eventuais e potencialmente conflituosas, na qual indústrias locais e respectivos interesses são tratados individualmente ao invés de à luz de uma ação sistêmica por parte da Rede Segundo avaliação unânime entre os integrantes da Rede APL, as políticas públicas por ela articuladas permaneceram, nos últimos anos, num visível estado letargia e indefinição. Contrariamente ao relativo entusiasmo inicial observado durante sua formação, nos últimos três anos tem ocorrido um claro refluxo nas preocupações e iniciativas, mais claramente por parte do governo estadual. Em parte, o redirecionamento das ações da rede refletiu um novo posicionamento do governo do Estado em relação aos APLs selecionados. Assim, a relação entre estes e as políticas públicas se caracterizou muito mais pelas iniciativas das próprias empresas, em busca de oportunidades criadas pelo conjunto da política industrial, do que por estímulos dados pelo estado. De uma maneira geral, a organicidade da Rede APL se sustentou apenas no âmbito de seu planejamento, se desfigurando, todavia, na medida em que instrumentos de política específica de APLs e recursos financeiros se tornaram necessários. Essa deficiência reflete tanto uma falta de maturidade institucional e de governança entre os órgãos envolvidos, quanto uma ação dispersa dos atores pautada apenas em suas expectativas individuais. Mais do que isso, o papel organizador e articulador da Rede, desempenhado pela Secretaria de Planejamento, não foi suficiente para amalgamar as ações implementadas de cada um dos demais integrantes. A relação entre a rede e os APLs do estado passou a ser restringir a demandas dispersas, de governanças locais, em muitos casos, parcialmente estruturadas. Por outro lado, a organicidade idealizada inicialmente, cedeu lugar a iniciativas isoladas de cada integrante da rede de acordo com seus respectivos interesses. 6

11 1.3 O Papel da Secretaria de Estado do Planejamento SEPL Como já observado, a SEPL assumiu o papel de coordenação da Rede APL, no qual não apenas catalisou as demais instituições e organizações, como atuou junto aos APLs com o propósito de construir a governança local. Do ponto de vista de política pública, entretanto, essa secretaria de estado se restringiu tão somente à coordenação da rede institucional, e conseqüentemente das ações voluntariamente implementadas pelos demais integrantes, após a assinatura do Termo de Cooperação em 2004, entre o Governo do Estado do Paraná, o Sistema FIEP, o SEBRAE e o SENAI. Se essa coordenação teve a princípio uma notória visibilidade, ancorada nas prioridades de política de desenvolvimento do governo do estado, no período recente, correspondente ao segundo mandato do governador Roberto Requião, ocorreu um refluxo das ações governamentais. Em grande parte, essa crescente letargia resultou da não concretização ate o presente do empréstimo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) de US$ 16 milhões, para o desenvolvimento de APLs no estado. A incapacidade de pagamento do estado de empréstimos anteriores, associada à mudança de interesse por parte do governo estadual, fez com que os integrantes da Rede seguissem suas estratégias individuais. Apesar dessas deficiências, algumas iniciativas de apoio aos APLs, sob a coordenação da SEPL podem ser destacadas (Quadro 1). Quadro 1 Programas de apoio aos APLs no Paraná, coordenados pela Secretaria de Planejamento Programa de Apoio aos APLs Finalidade PROAPL Comércio Exterior e Acessos a Mercados Inovação Tecnológica - Programa Universidade sem Fronteira Crédito e Incentivos Fiscais Programa de Microcrédito PROTERRITÓRIO Fonte: Entrevista com técnicos da SEPL Aumento da competitividade dos APLs paranaenses. Inserção dos produtos dos APLs - principalmente no MERCOSUL, através de apoio a missões internacionais de negócios e apoio tecnológico a Exportação (PROGEX) Desenvolvimento de novos produtos e processos através do programa Universidade sem Fronteira da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia, em parceria com o TECPAR e as universidades estaduais. Crédito e Incentivos Fiscais Fomento a pequenos empreendedores vinculados aos APLs. Negociação de projeto junto ao Banco Mundial voltado à competitividade dos produtores familiares das regiões contempladas. 7

12 Como se observa acima, o governo do estado, através da coordenação da SEPL, implementou ações de alcance diferenciado, dado sua amplitude diversa. Assim, o PROAPL abrange alguns APLs 2 com o propósito de elevar o grau de competitividade dos APLs, como uma estratégia traduzida na capacitação tecnológica, qualificação de mão de obra, melhoria da logística para comercialização, e difusão de práticas ambientalmente responsáveis. Este programa é executado pelas secretarias de estado, SEBRAE e FIEP, com a participação de entidades regionais incluindo universidades, associações comerciais e industriais, sindicatos, prefeituras, secretarias e ONGs. As demais ações, de caráter mais objetivo, são marcadas pela conquista de novos mercados, pelo alívio fiscal, e desenvolvimento tecnológico. Numa perspectiva geral, as ações do PROAPL na realidade expressam o trabalho da Rede APL, orientada pela importância dada à governança local, à mobilização das empresas e demais atores, e à cooperação, como requisitos para a competitividade. Sua eficácia, enquanto um arranjo que congrega diversas instituições públicas e privadas tem sido diretamente afetada pela desarticulação, ou falta de governança no plano institucional, comprometendo os resultados do trabalho da Rede APL. A fase inicial de diagnóstico dos APLs e de montagem da rede foi sucedida por dificuldades oriundas do não cumprimento de prazos agendados, da evasão de algumas instituições, da sobreposição de ações, falta de integração entre os integrantes da rede, e incapacidade para promover uma identidade em torno das políticas direcionadas aos APLs. 1.4 As Ações do SEBRAE A participação do SEBRAE nas estratégias da Rede APL não implicou em importantes alterações conceituais ou da forma de atuação, e nas prioridades institucionais voltadas às empresas, particularmente pequenas e médias. Sendo assim, seu envolvimento tem se dado muito mais por meio de uma continuação de suas ações prévias, do que da 2 APL de bonés de Apucarana; APL de Confecções de Maringá e Cianorte; APL de Confecções do Sudoeste; APL de Equipamentos e Implementos Agrícolas de Cascavel e Toledo; APL de Equipamentos Médico-Odontológicos de Campo Mourão; APL de Madeira e Esquadrias de União da Vitória; APL de Metais Sanitários de Loanda; APL de Móveis de Arapongas; APL de Software de Curitiba. 8

13 adoção da base conceitual e plataforma de ação, estabelecidas pelo conjunto das instituições integrantes da Rede APL. Nesses termos, o SEBRAE atuava inicialmente junto aos núcleos setoriais no âmbito de cada município onde as empresas apresentavam algum grau de integração. Posteriormente, entre 1998 e 2002, foi implementado o Plano SEBRAE de Desenvolvimento Local, com propósitos semelhantes. Após 2003, o conceito de APL é incorporado nos planos do SEBRAE, embora envolvendo novas aglomerações estranhas ao grupo de 22 APLs definido pela Rede como público alvo inicial da Rede. Nessa perspectiva mais ampla, o SEBRAE tem se voltado para o desenvolvimento dos APLs, de acordo com seu grau de maturidade e consequentemente as prioridades estabelecidas no âmbito da governança local. No entanto, tendo em vista que são atendidas, presencialmente ou à distância, em torno de 49 mil empresas, predominantemente micro e pequenas, os APLs representam apenas um recorte metodológico de análise e organização da sua forma de atuação. Para estes, as prioridades, como definidas na estratégia de estimular o empreendedorismo empresarial, estão concentradas no desenvolvimento tecnológico, a ser concretizado por meio da capacitação e do estímulo à inovação. As ações do SEBRAE junto aos APLs do Paraná podem ser observadas no conjunto de 67 projetos abrangendo diversas atividades e organizações empresariais, como comércio varejista, cadeias produtivas, distritos empresariais, empreendedorismo, atividades de turismo, serviços, etc. Entre esses projetos são apresentados os resultados atualizados de 14 APLs, segundo o Sistema de Informação da Gestão Estratégica Orientada para Resultados (SIGEOR). Chama atenção o fato de que vários APLs incluídos nesses projetos não estão entre os 22 selecionados pela Rede APL, como descrito no primeiro relatório. Um primeiro aspecto a ser considerado diz respeito ao público de cada APL a ser atingido pelas ações implementadas pelo SEBRAE (Quadro 2). 9

14 Quadro 2 - APLs Apoiados pelo SEBRAE e Respectivos Agentes APL Público alvo Confecções do Sudoeste do Paraná Empresas de marca própria, acessórios, designer e ateliers de moda, facções, bordadeiras, tinturarias, lavanderias e estamparias, preferencialmente participantes do APL de confecção do Sudoeste do Paraná. Madeira de União da Vitória Empresários pertencentes à cadeia produtiva da madeira de União da Vitória e Região Mandioca e Derivados da Região Indústria de transformação da mandioca Noroeste do PR Bonés de Apucarana - fase 2 Confecções de Bonés de Apucarana/PR, com ênfase nas micro e pequenas empresas e seus fornecedores locais. Projeto: APL - TI do Sudoeste do Empresas de desenvolvimento de Software que participam do APL de Paraná TI do Sudoeste do Paraná. Insumos e Equipamentos de Uso Indústrias de Insumos e Equipamentos de Uso Médico de Campo Médico Mourão e seus fornecedores locais. Malhas de Imbituva Micro e Pequenas Indústrias Integrantes do APL de Malhas da cidade de Imbituva/Pr. Móveis da Região de Arapongas - Empresas fabricantes de móveis, estabelecidas nas cidades de fase 2 Apucarana, Arapongas, Cambé, Rolândia e Sabáudia e seus fornecedores locais Software / TIC do Oeste Empresas do APL de Tecnologia de Informação e Comunicações da Região Oeste do Paraná. Software de Curitiba e Região Empresas de TI desenvolvedoras de Software de Curitiba e Região Metropolitana Software de Maringá e Região Empresas de TI desenvolvedoras de Software de Maringá e Região TI de Ponta Grossa Empresas de TI desenvolvedoras de Ponta Grossa Vestuário de Londrina e Região Empresas de marca própria, acessórios, designers/ateliers de moda, Facções, Bordadeiras, Tinturarias, Lavanderias e Estamparias. Software de Londrina e Região Empresas de setor de Tecnologia de Informação participantes do APL de TI de Londrina e Região Fonte: Sigeor/SEBRAE Como se observa no quadro acima, as ações do SEBRAE, dirigidas aos APLs do estado, têm um foco nas empresas localizadas num espaço definido, produtoras de um determinado produto ou vinculadas a atividades correlatas. Assim é que o grau de sinergia é mais elevado, por exemplo, nos APLs de confecções, envolvendo uma ampla diversidade de empresas, comparado aos produtores de software. A referência conceitual para a identificação dos APLs reflete prioritariamente as estratégias da organização, para as quais os critérios adotados para a definição e identificação, expostos no primeiro relatório, são flexibilizados. O segundo aspecto a ser destacado se refere aos objetivos das ações voltadas para cada APL, segundo a natureza das suas atividades (Quadro 3). Como se observa, as prioridades nas ações do SEBRAE são bastante diferenciadas entre os APLs contemplados, as quais podem agrupadas de acordo com as necessidades identificadas em cada caso. De 10

15 uma maneira geral, essa instituição orienta-se pela expectativa de desenvolvimento da economia local a partir do fortalecimento competitivo dos APLs selecionados. Mais especificamente, suas ações podem ser agrupadas em três focos, a saber, acesso a mercado, gestão empresarial e inovação tecnológica. Embora detectáveis em todos os APLs, há ênfases distintas de acordo com a natureza da atividade fim de cada um. Assim, nas atividades de confecções, vestuário e bonés, os desafios tecnológicos estão diretamente associados ao desenvolvimento de novos produtos, envolvendo novos materiais e design. Em grande parte, a dinâmica do processo inovativo nestas atividades está sintonizada com o comportamento da moda. Esta parece ser, portanto, a linha de frente das mudanças ocorridas nesses APLs, em torno da qual giram os esforços para melhoria de gestão e para conquista de novos mercados. Ademais, mesmo sendo a empresa o foco da atuação do SEBRAE, o desenvolvimento da cultura empresarial através do fortalecimento da governança local e cooperação entre firmas, são levados em consideração para elevar a capacidade competitiva dos APLs. Tendo por base esse agrupamento das ações do SEBRAE, os APLs da indústria processadora de mandioca do noroeste e de madeira de União da Vitória, revelam um menor dinamismo. A razão central é que as empresas estão presas a necessidades genéricas de descoberta de novos produtos, superação de entraves nos processos produtivos, e descoberta de nichos de mercado. Para tanto, há dificuldades na esfera administrativa e organizacional, em função das quais a cooperação e o ambiente empresarial ainda encontram-se pouco desenvolvidos. Por outro lado, os empresários da indústria madeireira ainda preservam um perfil conservador com resquícios da cultura extrativista que marcou a história da atividade no estado. Nesse ambiente prevalecem o individualismo e incapacidade para incorporar formas organizacionais inovadoras, principalmente aquelas que envolvem estratégias de cooperação. Situação bastante diferente num ambiente empresarial mais desenvolvido é observada no APL de móveis de Arapongas, no qual o foco das ações do SEBRAE, a exemplo dos acima mencionados, está no desenvolvimento de novos produtos, acesso a mercados, mais enfaticamente o externo, e gestão empresarial. Já os APLs de equipamentos de uso médico e hospitalar, e aqueles compostos por empresas de tecnologia da informação e desenvolvimento de software são visivelmente marcados por uma densidade tecnológica 11

16 mais elevada. Assim, a orientação do SEBRAE tem como foco, não apenas a inovação, mas o desenvolvimento de um sistema local de inovação na forma de um ambiente favorável, de uma infra-estrutura adequada, atração de empresas inovadoras e qualificação da mão de obra. Deduz-se, portanto, a partir do foco estratégico, ser estas as condições para o desenvolvimento do APL em bases competitivas, para o fortalecimento de relações sinérgicas e cooperativas entre os empresários, e para a estruturação bem sucedida da governança local. A partir disso as ações são direcionadas diferenciadamente de acordo com as necessidades detectadas no âmbito de cada região e de suas empresas. Quadro 3 - Foco Estratégico do SEBRAE, Segundo os APLs Apoiados Foco Estratégico Inovação em design e moda; Promoção da "marca" Moda Paraná em âmbito nacional e América do Sul; Organização em redes dos elos da cadeia produtiva; Gestão e monitoramento da evolução da competitividade empresarial; Acesso ao mercado nacional. APL Confecções do Sudoeste do Paraná Vestuário de Londrina e Região Malhas de Imbituva Gestão profissional e efetivação da governança; Desenvolvimento da Cultura Empresarial e Cooperação entre as empresas; Inovação de produtos de acordo com nas novas demandas do mercado. Bonés de Apucarana (fase 2) Mandioca e Derivados da Região Noroeste do PR Madeira de União da Vitória Móveis da Região de Arapongas - fase 2 Promoção da "marca" Moda Paraná em âmbito nacional e América do Sul; Inovação de processo e de produto; Profissionalização da gestão empresarial baseada na sustentabilidade do negócio; Ampliação dos mercados já conquistados com aumento das exportações; Incentivar o aumento do uso de bonés no mercado interno; Promoção da cooperação e da representação coletiva com todos os empresários; Fortalecimento do APL junto a entidades nacionais; Explorar formas de suprir as necessidades de mão de obra; Organização de redes de negócios, criando vínculos de relacionamento Elevação dos níveis de competitividade. Desenvolvimento de novos produtos Soluções tecnológicas inovadoras; Identificações de nichos de mercados para alavancar comercialização. Consolidação do APL como base para o Desenvolvimento setorial; Acesso a mercado; Melhoria do sistema de gestão das empresas e competência do; Maior eficiência produtiva através de processos de inovação. Expansão internacional de mercados; Melhoria da qualidade de produto e maior produtividade; Maior acesso a mercado; Melhoria da gestão empresarial 12

17 Insumos e Equipamentos de Uso Médico de Campo Mourão TI Região Sudoeste e Ponta Grossa Software - TIC Região Oeste Software de Curitiba, Maringá, Londrina e Regiões. Fonte: Sigeor/SEBRAE Infra-estrutura adequada para o desenvolvimento das empresas; Desenvolvimento de novas empresas intensivas em tecnologia; Aumento da competitividade das firmas existentes; Promoção da Cultura Empreendedora junto à população; Estímulo à busca de novos negócios; Formação de um ambiente favorável à inovação, e à competitividade das empresas do APL. Melhoria da qualidade de software e serviços de TI; Promoção de um sistema local de Inovação em Tecnologia da Informação; Maior visibilidade do Software Paranaense nos mercado Brasileiro e Mundial; Qualificação da mão-de-obra; Desenvolvimento da Gestão empresarial. As ações do SEBRAE, segundo o foco estratégico, estão baseadas em premissas que podem afetar positiva ou negativamente as condições de mercado e à competitividade de cada APL, influenciando os resultados pretendidos. Tais premissas estão ligadas tanto a condições gerais da economia, tais como as políticas cambial, monetária e fiscal, ao comércio internacional e ao ambiente interno dos APLs. Além disso, é possível identificar semelhanças entre APLs formados em torno de atividades distintas, especialmente quando se leva em conta as políticas públicas. Ou seja, as ações do SEBRAE junto aos APLs de confecções, vestuário e bonés, se baseiam em aspectos comuns, relacionados ao comportamento do conjunto da economia brasileira, elevação do nível de importação, fragilidade das políticas públicas, oscilação cambial, baixo grau de integração e cooperação entre os parceiros, e expansão do mercado consumidor. Embora a competitividade dos APLs de confecções, vestuário e confecções, seja afetada por condições desfavoráveis de mercado e de políticas públicas limitadas, há evidências de avanços obtidos no ambiente empresarial, do ponto de vista da cooperação, aprendizado e fortalecimento de lideranças. Esses avanços ocorreram mais visivelmente ao longo da difusão do APL como uma forma de organização industrial no estado. 13

18 Quadro 4 - Condicionantes da Competitividade dos APLs de Confecções APL Condicionantes Confecções do Sudoeste do PR, malhas de Imbituva e vestuário de Londrina Fonte: Sigeor/SEBRAE Baixo poder de investimento dos empresários por não ter linhas de crédito específicas; Não cumprimento de contratos pelos parceiros e SEBRAE; Falta de políticas públicas de incentivo para o setor da confecção; Entrada de produtos estrangeiros no mercado nacional, em especial da China; Baixo poder de investimento dos empresários por não ter linhas de crédito específicas; Não consolidação do APL, devido à falta de integração e participação do grupo; Desvalorização do dólar, permitindo a entrada de produtos concorrentes a preços competitivos; Retomada do crescimento da economia; Melhora do nível de cooperação e aprendizado no APL; Surgimento de novas lideranças no APL. No caso do APL de mandioca e derivados da região Noroeste do PR, as condições para competir estão relacionadas tão somente à necessidade de obtenção de novos produtos a partir da mandioca, e à garantia de obtenção de matéria prima na região. Por sua vez, dentre os aspectos relacionados à competitividade do APL de bonés de Apucarana devem ser destacadas as condições do mercado consumidor. Nesses termos, se o aumento das importações constitui uma ameaça concorrencial, a expansão do mercado consumidor representa uma condição extremamente favorável a essa indústria. Do ponto de vista da produção em si, as preocupações estão concentradas na qualidade e suprimento da mão de obra. 14

19 Quadro 5 - Condicionantes da Competitividade dos APLs de Mandioca e Bonés Mandioca e Derivados da Região Noroeste do PR As perspectivas de desenvolvimento de novos produtos com base em mandioca e amido; O avanço da cana de açúcar na região noroeste o Paraná. Taxa de câmbio entre R$1,80/US$ e R$2,40/US$ Instabilidade institucional envolvendo a participação financeira ou não financeira dos parceiros. Política fiscal e tributária Federal e Estadual; Alterações nas políticas de exportação ou produção de produtos de algodão, causando escassez de matéria prima. Instabilidade na oferta e preço dos insumos. Bonés de Apucarana Práticas de concorrência desleal (dumping) por empresas nacionais e/ou internacionais que colocam no mercado bonés importados com 50% de diferença do preço médio nacional. Expansão no mercado consumidor de bonés. Uso no uniforme escolar. Utilização do boné como proteção solar. Tornar o boné uma peça do vestuário, como moda em segmentos do vestuário e não acessório. Tornar o uso do boné/chapéu como um equipamento de proteção individual (EPI), nos casos em os trabalhadores estejam expostos ao sol. Mão de obra insuficiente para suportar a expansão das empresas de bonés, em vista da baixa atratividade do trabalho de chão de fábrica. Fonte: Sigeor/SEBRAE A expansão competitiva do APL de insumos e equipamentos de uso médico está baseada predominantemente em premissas gerais relacionadas ao crescimento da economia nacional e condições favoráveis no terreno da política fiscal e tributária. Nenhuma menção é feita a desafios associados ao desenvolvimento tecnológico ou à consolidação do APL, dadas suas características ainda embrionárias. Quadro 6 - Condicionantes da Competitividade dos APLs de Insumos e Equipamentos Médicos Insumos e Equipamentos Crescimento econômico anual do país superior a 2,5% ao ano de Uso Médico Manutenção dos compromissos institucionais e políticos na participação financeira ou não-financeira estabelecidos na parceria Política fiscal e tributária Federal e Estadual, com ênfase nos insumos e equipamentos de uso médico. Fonte: Sigeor/SEBRAE Por sua vez, é possível agregar numa dinâmica comum os APLs de Móveis de Arapongas e Madeira de União da Vitória, em que pese suas heterogeneidades estruturais. Nota-se, nestes casos, a predominância de aspectos abrangentes relacionados à política macroeconômica, condições favoráveis de mercado e fortalecimento das relações cooperativas no interior do APL. Novamente, condições associadas ao desenvolvimento 15

20 tecnológico e ao ambiente concorrencial são pouco relevantes, de acordo com as premissas apontadas. Quadro 7 - Condicionantes da Competitividade dos APLs de Moveis e Madeira Móveis da Região de Arapongas Madeira de União da Vitória Fonte: Sigeor/SEBRAE Crescimento econômico do país superior a 3% ao ano; Taxa Cambial entre R$1,00/US$ e R$2,00/US$; Ampliação das parcerias com entidades públicas e privadas; Manutenção do nível de cooperação e surgimento contínuo de lideranças no APL; Estabilidade das políticas macroeconômicas; Manutenção da legislação ambiental vigente; Crescimento do mercado de Construção Civil de acordo com o crescimento do PIB; TJLP inferior a 7%; Por fim, os APLs formados em torno das atividades de TI e de software apresentam premissas semelhantes, no tocante às condições gerais da economia, com destaque para o crescimento econômico, estabilidade cambial em níveis que não comprometam as relações comerciais e da taxa de juros em níveis competitivos. Os aspectos específicos identificados nesses APLs dizem respeito ao mercado de software, com destaque para o aumento do consumo e controle da pirataria. Por fim, menção é feita ao ambiente institucional, especificamente ao papel da universidade como formadora de mão de obra qualificada. Quadro 8 - Condicionantes da Competitividade dos APLs de Software TI do Sudoeste do Paraná Crescimento do PIB Brasileiro superior a 4% ao ano Software / TIC do Oeste Variação de crescimento do mercado de software não ser Software de Curitiba e Região inferior ao crescimento do PIB Software de Maringá e Região Lideranças comprometidas com o setor. TI de Ponta Grossa Universidades como formadoras de mão-de-obra qualificada. Software de Londrina e Região Redução da Pirataria. Variação do dólar não ser superior a 10%. TJLP inferior a 7%. Não haver mudanças bruscas nas políticas macroeconômicas. Fonte: Sigeor/SEBRAE A partir dos quadros acima, deduz-se que a consolidação dos APLs em bases competitivas não depende apenas do fortalecimento das relações cooperativas no seu interior, mesmo que estas sejam cruciais. Mais do que isso, as premissas traduzidas pelos condicionantes elencados indicam que as políticas voltadas para os APLs devem estar em sintonia com questões abrangentes relacionadas ao status quo da política macroeconômica. 16

21 1.5 As Ações da FIEP O papel do sistema FIEP, tido como o terceiro segmento do tripé que sustenta a rede, incorporado a base conceitual de APL, pode ser identificado por meio de suas estratégias globais e ações específicas de seu corpo técnico, incluindo suas diferentes instituições, como o SENAI, IEL e os sindicatos representativos em cada setor de atividade. Embora mantendo uma sintonia com as políticas governamentais do período de 2003 a 2006, as ações da FIEP estiveram mais próximas ao trabalho desempenhado pelo SEBRAE. Nessa perspectiva, a primeira linha de ação da FIEP, concernente à difusão do conceito de APL, como uma forma de organização industrial, esteve voltada para a governança local. Orientados pela necessidade de um ambiente cooperativo e de engajamento das instituições locais, a preocupação maior era de fortalecer a dimensão local da indústria e elevar sua competitividade nos respectivos mercados. Todavia, obstáculos emergiram em três frentes, influenciando os resultados projetados. Primeiramente, a ausência de liderança no ambiente empresarial local limitou a capacidade organizativa no interior dos APLs em formação, e conseqüentemente sua governança. Em segundo lugar, a cultura local, marcada, em muitos casos, por um forte conservadorismo e individualismo dos empresários, representou uma barreira às iniciativas da FIEP e dos seus sindicatos locais. Finalmente, diante das perspectivas trazidas por essas organizações à luz de um novo conceito, a postura do meio empresarial passou a ser pautada pela expectativa de vantagens oriundas de benefícios creditícios, num horizonte imediatista. Por sua vez, como mencionado acima, os integrantes da rede perderam a organicidade inicial, na medida em que se orientaram por suas próprias necessidades, visualizando os APLs como oportunidades, em detrimento das potenciais demandas locais. A segunda linha de ação da FIEP foi definida através do planejamento estratégico, em torno da qualificação de mão de obra, meio ambiente, desenvolvimento tecnológico, e marketing, governança, parceria com instituições de ensino e pesquisa, em torno dos quais as ações do sistema FIEP foram definidas. 17

22 Quadro 9 - Principais Ações Desenvolvidas pela FIEP APL de Cal e Calcário da RMC Central de vendas RH comum do APL Protagonismo do sindicato Fortalecimento tecnológico Programa da Gestão da Qualidade APL de Bonés de Apucarana Modelo de governança Café e Boné realização de três edições Protagonismo do sindicato Projetos em parceria com instituições de ensino e fomento Projeto de Lei 2.728/07 que institui o uso do boné no uniforme escolar na rede pública APL de Derivados da Mandioca Paranavaí Instalação do Laboratório de alimentos; Desenvolvimento de projetos com apoio financeiro de entidades de fomento MCT/FINEP, ADR, CNPq/IEL Obtenção de trator agrícola para extração da mandioca através de projeto cooperado com APL de Equip. e Implem. Agrícolas de Cascavel Desenvolvimento e ampliação de novos mercados Desenvolvimento de novas lideranças empresariais APL de Esquadrias de União da Vitória APL de Confecções do Sudoeste Protagonismo do Sindicato Articulação com poder público para implantação de laboratórios de costura industrial. Atualmente com 05 laboratórios básicos, 02 intermediários, 02 avançados e 01 centro de excelência Instalação da central de negócios Projeto de gestão de resíduos sólidos na indústria da confecção APL de Tecnologia da Informação Criação de sindicato ligado a indústria de Londrina Parcerias externas APL de Instrumentos médicosodontológicos em Campo Obtenção de novo curso superior no Campus da UTFPR em Campo Mourão para Engenheira Eletrônica. Mourão APL de Móveis de Arapongas Relação forte com SENAI/ CETMAM Envolvimento da Coordenadoria da FIEP Protagonismo do sindicato Programa de design APL de Metais Sanitários de Loanda Desenvolvimento de novas lideranças Projetos na área ambiental Parceria com a ADR de Loanda: Projeto Nova Indústria APL de Malhas de Imbituva Parceria com o APL de Bonés de Apucarana terceirização Central de negócios Banco do Brasil implantou o DRS (Desenvolvimento Regional Sustentável). APL de Software de Curitiba Desenvolvimento de projetos tecnológicos Criação da Rede de APLs de TI do Estado APL de Alumínio do Sudoeste O protagonismo do Sindimetal na articulação institucional do APL Desenvolvimento de máquina para utensílios de alumínio em parceria com SENAI. Parceria com a ADR do Sudoeste: Projeto Nova Indústria APL de Software de Maringá Cooperação entre empresas com trabalho em conjunto. (Ex: vendas casadas para software de empresas do APL) Parceria com faculdade para criação de curso de formação de 18

23 Fonte: FIEP consultores de venda e TI e comunicação Treinamento em gestão de projeto específico para TI Como se observa no Quadro 9, as ações da FIEP junto aos APLs são pontuais e específicas para cada caso. Nota- se, portanto, que à semelhança das ações do SEBRAE, o sistema FIEP segue uma estratégia mais propriamente reflexiva das demandas locais. Além disso, observa-se que em vários casos, a organização, através dos sindicatos, da governança local, de acordo com o nível de desenvolvimento já alcançado pelos APLs. Em outros casos, ações voltadas para o avanço tecnológico, em termos de produto e de novos equipamentos, implicam no fortalecimento de parcerias com instituições locais, treinamento e qualificação da força de trabalho. Por sua vez, os APLs produtores de produtos menos sofisticados, como confecções, malhas e móveis de madeira, dão ênfase para estratégias de expansão de mercado e descoberta de novas oportunidades. Por fim, um destaca-se, para efeito de uma política voltada aos APLs do Paraná, iniciativas ou demandas de aproximação cooperativa entre diferentes locais onde atividades semelhantes, a exemplo da indústria de malhas de Imbituva, Bonés de Apucarana e Confecções de Cianorte. Isso indica uma expectativa de algumas governanças locais de formação de uma rede de APLs a partir de suas sinergias e complementaridades. Embora essa estratégia dependa prioritariamente da capacidade organizativa dos sindicatos e respectivas governanças locais, suas potencialidades representam uma orientação para as políticas públicas e privadas, visando reforçar a capacidade competitiva dos APLs do estado em seu conjunto. 19

24 2 O Conceito de APL Utilizado para Orientar as Políticas e Consequências na Implementação das Políticas: A Inclusão e Exclusão de APLs no Paraná 2.1 Introdução A presente seção discute os conceitos de APL utilizados pelos segmentos da rede APL constituída no Paraná e suas diferenças em relação àquele formulado pela RedeSist. 2.2 O Conceito de APL Utilizado nos Estudos da REDE APL do Paraná O conceito de APL se incorporou às políticas de desenvolvimento local no Paraná no início dos anos 2000, sem que evidências empíricas de organização produtiva ou de políticas setoriais que o validassem, fossem detectadas com clareza. Até então apenas ações isoladas e reflexas de demandas do governo federal foram tomadas por algumas secretarias de estado, como a de Ciência e Tecnologia (SETI), nas quais a preocupação central era o processo de inovação em aglomerados de empresas em um mesmo espaço territorial. A partir de 2003, durante o governo de Roberto Requião, a estrutura de planejamento do governo estadual passou a incorporar o conceito de APL como um dos eixos orientadores da política de desenvolvimento estadual. Convencidas de que sistemas produtivos e inovativos locais, vistos a partir do conceito de APL, eram menos permeáveis às investidas das empresas multinacionais via investimento direto estrangeiro, diferentes instituições públicas construíram uma agenda de política pública centrada nas atividades produtivas espacialmente identificada. Assim é que em 2004, foi formada a Rede APL do estado do Paraná, integrada por entidades públicas e privadas, interessadas em implementar ações que fortalecessem as iniciativas locais de formação de APLs e de dar suporte à implementação de uma política pública específica. Para tanto foi elaborado um diagnóstico detalhado da distribuição da indústria extrativa, de transformação e de software entre as microrregiões do estado, o qual passou a orientar as ações de política pública e estimular a cooperação empresarial numa mesma atividade ou em atividades complementares. A identificação dos aglomerados industriais (IPARDES, 2006) foi apresentada em detalhe no relatório da primeira fase desta pesquisa. Para tanto foram utilizados indicadores 20