Políticas Sociales y desarrollo en el contexto neoliberal y los desafíos para el Trabajo Social

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1 Sistema único da assistência social: desafios para o serviço social 1 Roberta Stopa 2 robertastopa@yahoo.com.br Patrícia Soraya Mustafa (orientadora) 3 patimustafa@gmail.com Eje temático: Modalidade de trabajo: Políticas Sociales y desarrollo en el contexto neoliberal y los desafíos para el Trabajo Social resultado de investigaciones Introdução A presente comunicação tem por objetivo apresentar reflexões sobre as contribuições e o trabalho do profissional de Serviço Social no Sistema Único de Assistência Social / SUAS, bem como realizar uma análise da intervenção profissional, no intuito de perceber se e até que ponto estes profissionais se respaldam no projeto éticopolítico, o qual busca a ampliação e a consolidação da cidadania e tem compromisso com a autonomia e a emancipação dos indivíduos. A assistência social esteve, por muito tempo, caracterizada como caridade e favor aos indivíduos de segmentos estigmatizados da sociedade, e não como direito de cidadania. Nessa perspectiva, era fragmentada e eventual, não sendo configurada como uma política pública, e sim como uma prática centrada no indivíduo, que era considerado um desajustado. As ações públicas são constituídas a partir de bases institucionais inspiradas em ações da rede filantrópica. Cristaliza-se uma conformação burocrática e inoperante pela escassez de recursos para a área. Raichelis (2000) explica que a assistência social, devido a essa característica, produziu um perverso processo de negação e de fragmentação da identidade social dos indivíduos e dos grupos aos quais se dirigiam (p. 149). Nas ações públicas de enfrentamento à pobreza, na sociedade brasileira, isso se reflete em algumas distorções ambíguas, como: matriz do favor e do apadrinhamento, o que produz a cidadania invertida, vinculando-se ao trabalho filantrópico, voluntário e solidário. 1 Ponencia presentada en el XIX Seminario Latinoamericano de Escuelas de Trabajo Social. El Trabajo Social en la coyuntura latinoamericana: desafíos para su formación, articulación y acción profesional. Universidad Católica Santiago de Guayaquil. Guayaquil, Ecuador. 4-8 de octubre Estudante do curso de mestrado em Serviço Social pela Faculdade de História, Direito e Serviço Social - UNESP campus de Franca/SP. Bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES. Graduada em Serviço Social pela Universidade Estadual de Londrina/PR. País Brasil. 3 Professora Doutora da Faculdade de História, Direito e Serviço Social - UNESP campus de Franca/SP. País Brasil. 1

2 Na década de 80 aconteceu a abertura democrática e o fortalecimento dos movimentos sociais e dos sindicatos. Em 1988, com o advento da Constituição Federal, a Assistência Social adquiriu uma nova concepção, incluída no âmbito da Seguridade Social, junto com a Saúde e com a Previdência Social e regulamentada pela Lei Orgânica da Assistência Social LOAS (Lei 8.742/93), e tornou-se, então, política pública de responsabilidade do Estado e garantia de direito sem prévia contribuição. A partir da mudança na concepção da assistência social, essa política foi modificando sua estrutura política. Em 2004 com a aprovação da Política Nacional da Assistência Social, expressou-se a materialidade do conteúdo da assistência social como um pilar do sistema de proteção social brasileiro, e garantiu a construção e a implementação o Sistema Único da Assistência Social, sendo esse marco na legislação social o elemento de estudo desse artigo. Desenvolvimento Quando a saúde e a previdência social foram setorizadas, os seguros não contributivos acumulados pela previdência social não podiam ficar direcionados na gestão dos seguros. Sposati (2006) explica que assim a assistência social passou a ser concebida como política pública: começa a ser possível pensar na assistência social como campo de política pública, como objeto de discussão, campo de pesquisa e não só como mecanismo de subalternidade (p. 118). A Constituição Federal e a Lei Orgânica da Assistência Social representam um marco na luta pela redefinição da assistência social, porém a significação da política passou por dificuldades políticas e, principalmente, de custeio. Com a universalização da saúde, a participação de todos aqueles que para ela contribuam e a garantia de assistência a quem quer que dela necessite, criou-se a expectativa de serem garantidos os direitos sociais dos brasileiros, tornando-os inertes à cidadania. Todavia, as dificuldades políticas e de custeio não têm permitido a consecução de tais propósitos. (Collin e Fowler, 1999, p. 21). O modelo da política de assistência social brasileiro é democrático e participativo, pois, estabelece a co-responsabilidade entre Estado e sociedade civil em sua formulação, execução e controle. Martins e Paiva (2003) pontuam que o sistema descentralizado e participativo da LOAS, ainda que apresentando fragilidades como 2

3 recursos humanos e financeiros insuficientes, revelou-se capaz de realizar ações no campo socioassistencial e contribuiu na implementação de muitas medidas. A implantação de um Sistema Único não é uma tarefa fácil, no entanto, segundo Boschetti (2004) a história mostra que os assistentes sociais em atuação organizada e coletiva, junto à luta mais geral dos trabalhadores, orientada pelo projeto profissional, favoreceu grandes conquistas. Justamente o contrário do que se afirma sobre a existência de uma dicotomia entre a prática profissional e os princípios e valores do projeto ético-político. Braz (2004) predica que a argumentação de que o projeto ético-político não assegura a prática profissional pode repercutir na produção teórica e nas entidades da categoria. Ao projeto ético-político caberá dois papéis: o de garantir o debate democrático e o de reafirmar os princípios do projeto. E para isso, precisa apreender as situações concretas do cotidiano profissional, sendo importante o aprimoramento intelectual, político e ético. Iamamoto (2004) define o Serviço Social como profissão inserida na divisão sociotécnica do trabalho. O profissional, através de sua atuação, deve responder as demandas colocadas pelo mercado de trabalho e saber reconhecer as novas alternativas de atuação. O Serviço Social é regulamentado como uma profissão liberal e dispõe de relativa autonomia no exercício profissional. Porém, o assistente social vende a sua força de trabalho especializada aos empregadores, sendo assim, um trabalhador assalariado. Iamamoto (2006) coloca que essa situação faz com que o assistente social não tenha plena autonomia e seu trabalho seja apropriado por outro. Os empregadores determinam as necessidades sociais que o trabalho do assistente social deve responder. As ações profissionais dos assistentes sociais, para Yazbek (1996), têm duas dimensões: a prestação de serviços assistenciais e o trabalho socioeducativo. Ambos podem assumir tanto um caráter de enquadramento disciplinador do cliente, como podem direcionar-se ao fortalecimento dos projetos e lutas das classes subalternizadas. A estudiosa coloca como papel do Serviço Social apreender os significados socialmente construídos que são atribuídos à condição de assistidos, apreender não só a condição socioeconômica do assistido, mas ampliar o entendimento ao caráter sóciohistórico dessa condição e considerar a heterogeneidade das situações que levam à busca de recursos na área da assistência social. 3

4 O Serviço Social atua sobre a realidade concreta, e um de seus maiores desafios, é a articulação com essa realidade. Por isso, o exercício profissional precisa de elementos constitutivos de análise de conjuntura com foco na questão social. O profissional precisa saber decifrar a realidade, conforme Iamamoto (2004), é necessário ser propositivo e não só executivo. Historicamente, o assistente social é um dos mais importantes agentes na implementação das políticas sociais, e atualmente o mercado demanda [...] além de um trabalho na esfera da execução, a formulação de políticas públicas e a gestão de políticas sociais (IAMAMOTO, 2004, p. 21). Isso requer uma ruptura com o trabalho rotineiro, burocrático e cumpridor de horários. O assistente social tem competência para propor e negociar seus projetos com vistas a defender seu campo de trabalho. Como Iamamoto (2004) afirma as possibilidades profissionais não saem de uma cartola mágica. Essa visão é importante para não se ter uma atitude fatalista do processo histórico do Serviço Social (p. 21), pois é essa atitude que conduz a uma rotinização do trabalho. A autora aponta outra perspectiva que pode levar a uma acomodação profissional: o messianismo profissional. Trata-se de [...] uma visão heróica do Serviço Social que reforça unilateralmente a subjetividade dos sujeitos, a sua vontade política sem confrontá-la com as possibilidades e limites da realidade social. (IAMAMOTO, 2004, p. 22). Segundo Netto (1996), na segunda metade da década de 30, foi a militância dos grupos católicos que trouxe o Serviço Social ao Brasil. De tal modo que esse cenário histórico é carregado de questões e problemas herdados de um passado recente. Passados os anos, o Serviço Social se direcionou contra o tradicionalismo profissional, adequando a profissão às exigências do seu tempo. A vinculação do Serviço Social e a política social surge com a ampliação da intervenção estatal nas expressões da questão social. Iamamoto (2008) ponderando sobre o crescimento da demanda pelos serviços sociais, esclarece que o tratamento da questão social subordinada à acumulação capitalista implica no agravamento das tensões sociais e permite o reaparecimento das políticas sociais. Pelas colocações supracitadas, delineia-se que a competência traz para o profissional uma dimensão política que, amparada no Código de Ética profissional, define o trabalho como compromisso com as pessoas. Iamamato (2004) coloca em questão a 4

5 precariedade nas relações de trabalho, pois há um crescimento do desemprego e do subemprego. Com isso: [...] o crescimento da demanda por serviços sociais, o aumento da seletividade no âmbito das políticas sociais, a diminuição dos recursos, dos salários, a imposição de critérios cada vez mais restritivos nas possibilidades da população ter acesso aos direitos sociais, materializados em serviços sociais públicos. (IAMAMOTO, 2004, p.18). Demo (2001) ressalta que a sociedade organizada define o papel e o espaço do Estado, não o contrário, pois o Estado deve cuidar para que nenhuma criança em idade escolar fique fora da escola, mas a comunidade também precisa cuidar para que isso aconteça, assumindo o problema como compromisso. Ao implantar uma política social significa realizar esforço planejado de reduzir as desigualdades sociais, através da redistribuição e a autopromoção, sendo assim, é social a política que tem caráter de reduzir as desigualdades sociais. A classe trabalhadora não é o objeto das políticas sociais, e sim o sujeito principal, porém o Estado, ou qualquer outra instância, não o coloca como condutor e dono do processo, mas como instrumento de promoção, motivação e colaboração. O governo é o responsável pela execução das políticas públicas no Brasil, sendo que essas são os instrumentos de efetivação dos direitos do cidadão. Battini e Costa (2007) esclarecem que a arrecadação feita pelo Estado forma o fundo público, que transfere recursos conforme sua responsabilidade em relação às políticas públicas. O uso dos recursos públicos nos Estados democráticos deve ser transparente, exigindo-se dos governantes a prestação de contas à sociedade. (p. 29). O artigo 6º da Constituição Federal de 1988 garantiu os direitos sociais, configurando-os em dever do Estado e direito do cidadão. Porém, a reforma liberal do Estado iniciada em 1990 e que permanece nos dias atuais, acarretou em várias modificações na Carta constitucional. Assim, segundo Battini e Costa (2007) os direitos sociais conquistados foram criticados pela política neoliberal, colocando em questão a efetividade do Estado na garantia desses direitos. Se o contexto neoliberal colocou desafios, também é verdade que fez surgir novas formas de resistência e de articulação da sociedade civil em defesa de padrões de seguridade social. A aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social em 1993 (após o veto do governo Collor) e o empenho na regulamentação dessa lei nas esferas estadual e municipal evidenciam que existe forte resistência à quebra dos direitos sociais. (BATTINI e COSTA, 2007, p. 36). 5

6 Apesar dos avanços experimentados pela política de assistência social, não se pode deixar de considerar que ainda é preciso superar a cultura da ajuda e da filantropia, constituindo como um desafio a consolidação e ampliação dos direitos sociais e nos mecanismo de controle social e de democracia participativa. Para Kaloustian (1994), no desenvolvimento da economia do país, tem-se verificado que a situação de pobreza está associada ao perfil de distribuição de renda no país, que tem funcionado como um fator desagregador das famílias, com o aumento de famílias monoparentais, em especial as femininas. O autor ilustra: Por detrás da criança excluída da escola, nas favelas, no trabalho precoce urbano e rural e em situação de risco, está a família desassistida ou inatingida pela política oficial. Quando está existe, é inadequada, pois não corresponde às suas necessidades e demandas para oferecer o suporte básico para que a família cumpra, de forma integral, suas funções enquanto principal agente de socialização dos seus membros. (KALOUSTIAN, 1994, p. 13). Portanto, as políticas devem visar à família e investir no desenvolvimento de ações que enfatizem aspectos preventivos e educativos, com orientação e atendimento adequado em termos de apoio psicossocial, econômico e cultural. Contudo, a política social no Brasil tem uma espécie de cultura que nega a identidade social dos subalternos, oculta e legitima a dominação, pois não são reconhecidos os seus direitos e espera-se a lealdade dos que recebem os serviços. Para Yazbek (1996), as políticas sociais assumem o papel de atenuar, por meio de programas sociais, os desequilíbrios no uso da riqueza social entre as diferentes classes sociais. Transformam as demandas em clientelas, em contraposição à universalização dos acessos. A demanda por ações, serviços e benefícios da política de assistência social respondem ao conjunto de problemas que decorrem da lógica capitalista, e estão relacionados com a questão social. Não há como superar as condições de pobreza na sociedade sem questionar a lógica capitalista e seus mecanismos de legitimação (BATTINI e COSTA, 2007, p. 42). Nessa realidade as políticas sociais se colocam tanto como um mecanismo para servir à lógica do capitalismo como para apontar os limites dessa lógica, pois as políticas sociais exigem o acesso a bens e serviços com a justificativa das necessidades humanas em detrimentos à rentabilidade. 6

7 Ainda segundo Battini e Costa (2007) o Estado tem proposta de focalização dos gastos, idéia contrária à universalização dos direitos sociais, pois assim os serviços públicos se voltam apenas para atendimentos aos mais pobres. O que pode acarretar o aumento da desigualdade social, já que o acesso às políticas públicas, nesse sentido, é definida pela situação de pobreza e não como uma condição de cidadania, como é posta pela Constituição Federal. A partir dessa situação a sociedade é chamada para participar por meio de ações voluntárias, afirmando o processo de refilantropização da área social. Como se boa vontade bastasse para reverter o grave quadro social no país. O discurso defendido pela esquerda, de participação e controle social, foi apropriado pelo governo FHC na busca de despolitizar o debate sobre os rumos da reforma do Estado. (BATTINI e COSTA, 2007, p. 40). Voltando o olhar para a assistência social preconizada pela Constituição Federal e pela LOAS, ambas prevêm a universalidade de cobertura, que deve ser desenvolvida no sentido de prevenir e superar as diferentes formas de exclusão social. Ter base nos princípios de descentralização e participação popular é uma das maiores inovações da LOAS. Martins e Paiva (2003) explicam que o Sistema Único e Descentralizado deve garantir a prevenção e a proteção através de projetos de enfrentamento à pobreza, dos benefícios, serviços e programas de assistência social. Com a promulgação da Política Nacional de Assistência Social em 2004, houve mudanças no ordenamento da assistência social. Essa política coloca como público usuário da política de assistência social, cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e risco, tais como: família e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade. Além disso, propõe a implantação do CRAS Centro de Referência da Assistência Social. Trata-se de uma unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social; sua proposta é de atendimento às famílias e indivíduos em seu contexto comunitário, com vistas à orientação e ao convívio familiar e comunitário. Segundo Silveira (2007) o CRAS é a primeira condição para o vínculo municipal ao SUAS. A PNAS define o Sistema Único de Assistência Social SUAS como elemento essencial à execução da política de assistência social, possibilitando a normatização dos padrões nos serviços e atendimento. O SUAS será estruturado a partir da Lei Orgânica da Assistência Social, da Política Nacional de Assistência Social, do 7

8 Plano Nacional de Assistência Social e da pactuação de nova Norma Operacional Básica/Assistência Social. O SUAS não é um programa, mas uma nova ordenação da gestão da assistência social como política pública (SPOSATI, 2006, p. 111). Nessa ótica, o SUAS materializa o conteúdo da LOAS, cujo modelo de gestão é descentralizado e participativo, constituindo-se em todo território nacional, na regulação e organização das ações socioassistenciais. O Sistema Único de Assistência Social é constituído: Pelo conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios no âmbito da assistência social prestados diretamente ou por meio de convênios com organizações sem fins lucrativos por meio de órgãos e instituições públicos federais, estaduais e municipais da administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo poder público. (SPOSATI, 2004, p. 180). O SUAS tem a lógica da universalidade e qualidade dos serviços de assistência social. A sua implantação deve garantir o rompimento com a fragmentação programática, entre as esferas de governo e de ações por categoria e segmentos sociais. É um sistema articulador e provedor de ações de proteção básica e especial, junto a municípios e Estados. (SPOSATI, 2004, p. 181). A implantação do SUAS nos municípios deve respeitar as diferenças regionais e a organização da gestão. Tem de haver a padronização dos serviços de assistência social, como a nomenclatura, o conteúdo e padrão de funcionamento. É imprescindível a valorização do impacto social nas diversas políticas estruturais, numa busca do desenvolvimento social sustentável, adequado e democraticamente construído. Sposati (2004) descreve a importância da integração dos objetivos, ações, serviços, benefícios, programas e projetos, por meio da organização da rede. Afirma também que a proteção especial não pode submeter o usuário ao princípio da tutela, mas sim à condição de autonomia, protagonismo, capacitação, acesso às condições de convívio e socialização. Ocorre a substituição do paradigma assistencialista pelo paradigma de proteção social, básica e especial, organizado sob sistema único, descentralizado e participativo. O Sistema Único de Assistência Social também deve ser articulador institucional de ações e competências com os demais sistemas de defesa de direitos humanos, com o Sistema Único de Saúde e com o sistema de justiça. Deve haver unidade entre as três esferas de governo e o reconhecimento governamental das 8

9 organizações de assistência social e de sua inscrição nos Conselhos Nacional, Estadual e Municipal de Assistência Social. E a disponibilização de um sistema de informação sobre o funcionamento dos serviços e operações da área. Porém, a cultura do favor, do mando e da submissão, devido a formação social escravagista, clientelista e desigual do Brasil, com concentração de riqueza e dependência político-econômica, pode levar a dificuldades na implantação do SUAS nos municípios. Conclusão Portanto, há vários desafios a serem enfrentados por esse sistema, como a ressignificação da assistência social junto à seguridade, a construção de sistema de dados e informações sobre essa política, a capacitação para técnicos, gestores e conselheiros. Deve-se respeitar também, as capacidades administrativas e financeiras entre os municípios e Estados. Em 2006, foi aprovada a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS. Essa Norma evidencia a importância da valorização dos profissionais que atuam na política de assistência social. Esse documento descreve como tem que ser composta as diversas equipes de referência responsáveis pela organização e oferta de serviços, programas, projetos e benefícios sociais de proteção social; o assistente social integra todas as equipes, constituindo-se, assim, um espaço privilegiado de atuação para esse profissional. Sobre a trajetória da política de assistência social no Brasil, a contribuição dos assistentes sociais é fundamental. Na década de 90, segundo Netto (1996), os assistentes sociais participaram dos debates para a elaboração da LOAS, por meio das entidades representativas, nos quais a categoria profissional ofereceu grande aporte à sociedade, tendo basilar papel na construção e na aprovação da LOAS. É grande o número de assistentes sociais nas três esferas de governo, e se persistirem as políticas neoliberais haverá uma redução dos serviços públicos que podem indicar uma redução nas condições de trabalho do assistente social nesses espaços. Raichelis (2000) explica que um dos problemas relacionados à política de assistência social é associá-la à prática da categoria de assistentes sociais, dificultando a identificação dos trabalhadores da área. Também a forma como a assistência social foi expressa durante anos, dificulta para o reconhecimento dos usuários dos serviços 9

10 assistenciais e reflete diretamente nas possibilidades de desenvolvimento de identidades coletivas e nas suas formas de (des) organização (p. 127). O Estado é o maior empregador de assistentes sociais, Iamamoto (2007) explica que um dos maiores elementos que incidem sobre o trabalho é a burocracia. Ao buscar organizar o conteúdo da burocracia, tem-se o formalismo. Essa situação impregna também o trabalho do assistente social de procedimentos burocráticos e rotineiros, sendo necessário buscar alternativas para desburocratizar as relações com os sujeitos que procuram os seus direitos. Bibliografia BATTINI, Odária. COSTA. Lucia Cortes da. Estado e políticas públicas: contexto sócio-histórico e assistência social. In: SUAS: Sistema Único de Assistência Social em debate / Odária Battini (org). São Paulo: Veras Editora; Curitiba, PR: CIPEC, (Série núcleos de pesquisa). BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade social e projeto ético-político do Serviço Social: que direitos para qual cidadania? Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, n. 79, BRASIL. Constituição Federativa do Brasil (1988). Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, BRASIL. Código de Ética do Assistente Social (1993). Brasília: Resolução Conselho Federal de Serviço Social CFESS, nº 273. BRASIL. Lei Orgânica da Assistência Social (1993). Lei 8742/93. Legislação suplementar/ Ministério da Assistência Social; 3. ed. Brasília: BRASIL. Política Nacional de Assistência Social. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Brasília: BRASIL. Norma Operacional Básica da Assistência Social. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Brasília: BRASIL. Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Brasília: BRAZ, Marcelo. O governo Lula e o projeto ético-político do Serviço Social. Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, n. 78, COLLIN, Denise Ratmann Arruda. FOWLER. Marcos Bittencourt. LOAS: Lei Orgânica da Assistência Social anotada. São Paulo: Veras editora,

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