WORKSHOPS SEMANAIS DO NÚCLEO DE ESTUDOS FISCAIS DA ESCOLA DE DIREITO DE SÃO PAULO DA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS 16/03/2015
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- Manuela Antunes Camilo
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1 WORKSHOPS SEMANAIS DO NÚCLEO DE ESTUDOS FISCAIS DA ESCOLA DE DIREITO DE SÃO PAULO DA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS 16/03/2015 Apresentação: As reuniões semanais do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) têm o objetivo de discutir temas relevantes dentro das suas quatro linhas de pesquisa: 1. Transparência do Setor Público, 2. Transparência Corporativa, 3. Reforma Tributária e 4. Administração Pública e Democracia. Nesse sentido, as reuniões fomentam a discussão dos projetos através de apresentações preparadas de acordo com a evolução das pesquisas desenvolvidas pelo NEF. No presente documento, estão transcritos os principais tópicos e temas debatidos durante o Workshop ocorrido no dia 16 de março de 2015, segunda-feira, das 13h às 15h. Local: Escola de Direito de São Paulo (FGV DIREITO SP), Sala 402. Palestra: Workshop da Administração Pública e Democracia Redução do Contencioso Discussão dos Pilares e Critérios do Projeto CARF: Segurança Jurídica e Redução do Contencioso Expositores: Gisele Barra Bossa, Bruno Nepomuceno de Souza e Guilherme Saraiva Grava. Eurico fez a abertura do workshop temático - CARF: Segurança Jurídica e Redução do Contencioso dentro da linha de pesquisa Administração Pública e Democracia. Reafirmou o compromisso do Núcleo de Estudos Fiscais (NEF) com um novo formato de pesquisa, aberta à participação pública, impulsionada por stakeholders do setor público e do setor privado. Na sequência Gisele, Bruno e Guilherme iniciaram a apresentação do projeto CARF: Segurança Jurídica e Redução do Contencioso. Inicialmente Gisele discorreu sobre a linha condutora do projeto que se divide em duas frentes: a primeira, Gargalos Institucionais do CARF, trata dos obstáculos ao contencioso virtuoso: 1. Insegurança Jurídica, 2. Elevado grau de letigiosidade decorrente da complexidade legislativa, 3. Uniformidade dos órgão de julgamento e 4. Enfraquecimento do papel institucional do CARF; a segunda, O papel institucional e a 1
2 eficácia do CARF, trata do levantamento empírico e comparado dos seguintes temas 1. Levantamento empírico via stakeholders, 2. Estudo comparado de modelos de contencioso administrativo tributário, 3. Análise da autuação conjunta entre CARF, RFB e PGFN e 4. Análise da autonomia do Conselho em face do Poder Judiciário. Gisele ressaltou o caráter democrático de tal projeto de pesquisa e a importância da participação dos stakeholders. Em seguida apresentou o cronograma de atividades ligadas ao projeto de pesquisa. Eurico afirmou que o principal desafio da pesquisa é conhecer o CARF, seus problemas e virtudes, por meio de uma abordagem que leve em conta os estudos de direito comparado e a metodologia participativa. Após isso, Guilherme apresentou a amostra de países a serem cotejados com o sistema brasileiro, a saber - América: Estados Unidos e Chile; Europa: Inglaterra, Alemanha, Portugal, Espanha, França, Itália e Holanda; e Oceania: Austrália. Segundo Guilherme, o critério de escolha da amostra foi o seguinte: 1. Diversificação das Tradições Jurídicas, 2. Diversificação Cultural e Regional, 3. Conexão histórica com o Brasil, 4. Sistemas que influenciaram a formação do Direito Tributário no Brasil, Exemplos reconhecidos de protagonismo e inovação. Marcos e Flávio ressaltaram sobre importância de se estudar a França, como modelo de boas práticas de contencioso tributário. Maria Teresa sugeriu a análise mais acurada das Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento (DRJ). Será que elas realmente funcionam? Será que elas estão cumprindo seu papel? Eurico aproveitou a fala de Maria Teresa para dizer que a baixa qualidade das decisões de primeira instância está atrelada ao excesso de instâncias superiores, segundo um estudo da Universidade de Havard. Maria Teresa lamentou, inclusive, sobre o número excessivo de processos pendentes no CARF, 120 mil ao todo. Além disso, há conselheiros que relatam e conselheiros que não relatam, potencializando as deficiências de gestão desses processos. Nesse sentido, Marcos apontou mais um problema: nas 1ª e 2ª instâncias ocorre apenas análise de fato, não de mérito, atrasando ainda mais o processo julgador. Eurico sugeriu investigação histórica-institucional sobre as DRJs, suas origens e seu funcionamento. Flávio esclareceu que antes da criação das DRJs havia uma confusão institucional grave, pois o delegado-lançador era também o julgador. Com tal mudança, o CARF passou a fazer análise de legalidade, em
3 Marcos acrescentou que a transformação das DRJs em um órgão de decisões colegiadas já foi um grande avanço, diferentemente de quando era um órgão monocrático. Sugere, então, nesse contexto, a leitura de dois estudos empíricos: Conselho de Recursos Fiscais: uma análise do sistema tributário do Brasil, feito pela Associação Brasileira de Jurimetria e o estudo chamado CARF, de autoria de Julio Trecenti. Susy vai nessa mesma direção, dizendo que vale à pena conhecer o CARF em números, pois as autuações das grandes empresas movimentam um volume enorme de recursos. Paulo destacou três problemas a serem analisados por essa pesquisa empírica: 1. A criação de mais DRJs nos últimos anos; 2. O aumento do contencioso administrativo, vez que as empresas entendem mais viável litigar no CARF do que na atual estrutura do Poder Judiciário. 3. O fato do CARF não analisar matéria constitucional limita significativamente seu escopo de atuação. Breno apontou, no entanto, que as DRJs não são obrigadas a seguir o CARF. Flávio complementou dizendo que somente o CARF possui duplo grau de jurisdição e a tutela do controle de legalidade. Contudo, afirma que esse tipo de controle de também deveria ser feito de forma transparente pelas DRJs. Suzy aproveitou essa deixa, para ressaltar a estrutura pouco transparente das DRJs. Não se sabe o que eles julgam improcedente. No que se refere as DRJs há profunda falta de dados, disse. Eurico afirma que é o caso de se tentar buscar essas informações por meio da Lei de Acesso à Informação. Nesse sentido, Gisele reafirmou o problema da falta de transparência na Receita Federal, pois seus relatórios de gestão não são públicos. Eurico complementou: essa falta de informação, já é informação de pesquisa. Dando continuidade à apresentação, Guilherme apresentou os 3 eixos básicos do estudo comparado proposto: 1.Estrutura do contencioso administrativo tributário: (aspectos orgânicos e estruturais); 2. Estrutura do procedimento: (formação, condução e extinção do processo e; 3. Mecanismos de cooperação: ( procedimento litigioso/nãolitigioso). De forma preliminar, Guilherme e Gisele apresentaram o Eixo 1: A autoridade arrecadatória é a mesma que julga na fase administrativa?. A partir da comparação entre os sistemas dos Estados Unidos e Portugal, foram auferidas as seguintes questões: 1.1 Existe divisão ente processo administrativo tributário; 2.2 Qual a 3
4 composição dos órgãos julgadores?; 3.3 Os órgãos julgadores dividem-se em instâncias? e; 4.4 A autoridade arrecadatória é a mesma que julga na fase administrativa? Foi também apresentado o Eixo 2: Estrutura do procedimento (formação, condução e extinção de processo), com as seguintes questões: 2.1 Existe a possibilidade de interpor recursos? Qual é a autoridade que julga o recurso?; 2.2 A decisão administrativa é vinculante/faz coisa julgada?; 2.3 O processo administrativo suspende a exigibilidade do crédito tributário?; 2.4 Há possibilidade de produção de provas em qualquer fase? 2.5 Existem métodos alternativos de solução de disputas? Renato sugeriu a inclusão de mais uma variável empírica nesse estudo comparado, expressa na relação entre o que é investido e o retorno obtido/per dolar, um índice já usado pela OCDE. Tal indicador mensura quantitativamente o desempenho econômico de um sistema tributário. Flávio e Renato acentuaram, na mesma direção, dizendo que é muito alta a participação do custo de todo contencioso tributário no PIB brasileiro, sendo um dos maiores do mundo. Além disso, segundo Renato e Pedro, o governo usa desse crédito tributário como recurso contábil, a fim de cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Na sequência, Pedro trouxe o apontamento sobre a ausência de bons estudos comparados entre os diferentes tribunais administrativos pátrios, na esfera estadual, e entre CARF e CADE por exemplo. Nesse sentido, Eurico e Gisele disseram que os tribunais nacionais são pouco transparentes, com raras exceções. Tal situação explicaria, em parte, o número escasso de bons estudos na área. Pedro também falou sobre o problema da composição e qualificação dos julgadores. Na sua visão, há falta transparência e indenpendência aos órgãos julgadores. Talvez, a realização de concursos públicos (à exemplo do que ocorre em Pernambuco) trouxesse mais independência ao CARF. Marcos relembrou a situação das DRJs onde os julgadores são concursados. Contudo, não se observa independência a contento, problematizando ainda mais a questão. Flávio também falou sobre a ausência do duplo grau de jurisdição para fins de controle da legalidade nas DRJs. Renato questiona qual seria a motivação das decisões das DRJs. Marcos responde que pouca. 4
5 Flávio apontou problemas de imparcialidade nas decisões das DRJs e do CARF. Pedro arguiu sobre a falta de paridade no CARF e, também, sobre a alta porcentagem de autos de infrações mantidos sem voto de desempate. Guilherme retomou a exposição e apresentou os organogramas sobre o sistema fiscal dos Estados Unidos e de Portugal, detalhando: o momento de declaração feito pelo contribuinte; o processo administrativo; e o processo judicial. No caso estadunidense, tal estudo demonstrou um sistema administrativo mais esvaziado do que em outros países. Por outro lado, percebe-se um judiciário bem mais acessível, sem necessidade de depósito para garantia judicial. No modelo português há dualidade de Jurisdição, o tribunal administrativo exerce a função julgadora na sua plenitude, limitando de forma acentuada a atuação do Poder Judiciário nas demandas administrativas e fiscais. Renato comentou que o sistema administrativo americano tem poder terminativo robusto. Lá vigora a lógica do tudo ou nada, de forma clara e célere. Uma vez que o contribuinte firma acordo com a IRS, este acordo possui caráter vinculante. Gisele reafirma que a intenção é encontrar modelos de boas práticas, baseando-se na análise empírica. Suzy ressaltou que os auditores municipais estão submetidos a metas de desempenho, gerando um tipo de incentivo para o excesso de autuações. Daniel citou artigo do Eurico, que trata justamente desse problema, lembrando também da chamada multa funcional, punição aos auditores por possível omissão nas autuações. Gisele comentou que o procedimento de fiscalização em Minas Gerais tenta aproximar o fisco e o contribuinte. Há possibilidade de adequação da operação empresarial e produção de provas (atuar no convencimento da autoridade administrativa) com o intuito de evitar a lavratura do auto de infração. Figura como interessante exemplo de boa prática. Pedro acrescentou que Santa Catarina também trabalha com prática similar. Ultrapassado esse tema, Flávio retomou a questão do voto de qualidade trazendo o seguinte questionamento: o voto de qualidade traz maior legitimidade para administração? Maria Teresa apontou, nesse sentido, o caráter conservador da interpretação do CARF que, em tese, beneficia a Fazenda Pública, já que, diferente do que ocorre com o contribuinte, não pode recorrer ao Judiciário. 5
6 Suzy consignou sua preocupação com a falta de clareza no caso de empate no colegiado, problema também vislumbrado por Pedro. Para desempatar o CARF segue as decisões anteriores, o que se traduz na falta de motivação propriamente. Pedro também relembra que a dúvida sempre milita em favor do réu, em outras instâncias de decisão jurisdicional, menos no CARF. Ainda sobre a questão do voto de qualidade, Karem esclareceu que há dois tipos de decisão: 1. Decisões de mérito (tese pura) discussão sobre crédito tributário - direito indisponível difícil desqualificar a penalidade e não há divergência jurisprudencial para subir à CSRF. 2. Decisões de fato (planejamento, simulação) direito disponível há possibilidade de desqualificar a penalidade. O CARF trabalha, majoritariamente, com questões fáticas. Susy complementou que esse modelo tem pouca transparência em várias questões. E questiona quando começa ocorrer o voto de bancada. Eurico interrogou ao grupo, Qual seria o próximo passo do Projeto? A questão do voto de qualidade? Sugeriu alterar o cronograma. Flávio sugeriu a análise dos orgãos de julgamento no voto de qualidade. Daniel disse o nível de independência do CARF. Pedro também aponta a questão: Qual a porcentagem de votos de qualidade e de colegiado nas decisões do CARF? Karem comentou no passado o CARF era mais independente, qual foi a mudança?. Na sua visão, o CARF é um braço da RFB, numa atuação claramente pró-fisco. Nesse sentido, o voto de qualidade deve ser analisado levando-se em conta as seguintes variáveis: causas, efeitos e transparência. Eurico encerrou agradecendo a presença de todos, reafirmando o convite para o dia 13 de abril, quando se dará sequência a discussão sobre esse estudo. Próximos Passos: Alteração do cronograma para trabalhar inicialmente com o voto de qualidade; Análise pelos pesquisadores do NEF dos dois estudos empíricos sugeridos ( Conselho de Recursos Fiscais: uma análise do sistema tributário do Brasil, feito pela Associação Brasileira de Jurimetria e o estudo chamado CARF, de autoria de Julio Trecenti ) e outros que por ventura julgarem pertinentes. Apresentação de percepções em 13/04; 6
7 Apresentação de requerimento com fundamento na Lei de Acesso à Informação via NEF para compor a apresentação da DRJ e do CARF em números (13/04), com a contribuição da Maria Teresa. 7
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