Relatório de Monitoramento Programa Nacional Biblioteca da Escola

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1 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Relatório de Monitoramento Programa Nacional Biblioteca da Escola Relator Ministro Guilherme Palmeira Brasília, Brasil 2006

2 Copyright 2005, Tribunal de Contas da União Impresso no Brasil / Printed in Brazil < Para leitura completa do Relatório, Voto e Acórdão n /2005 TCU Plenário, acesse a página do TCU na Internet, no seguinte endereço: < Brasil. Tribunal de Contas da União. Relatório de monitoramento : Programa Nacional Biblioteca da Escola / Tribunal de Contas da União ; Relator Ministro Guilherme Palmeira. Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, p. : il. Acórdão nº 1.287/2005 TCU Plenário. 1.Biblioteca escolar. 2.Livro paradidático. 3. Programa de governo, avaliação. I. Programa Nacional Biblioteca da Escola (Brasil). II. Título. Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

3 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Ministros Adylson Motta, Presidente Walton Alencar Rodrigues, Vice-Presidente Marcos Vinicios Vilaça Valmir Campelo Guilherme Palmeira Ubiratan Aguiar Benjamin Zymler Auditores Lincoln Magalhães da Rocha Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa Ministério Público Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador Sérgio Ricardo C. Caribé, Procurador

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5 Apresentação Esta publicação refere-se ao monitoramento final das determinações e recomendações constantes da Decisão n. 660/2002, proferida pelo Plenário do Tribunal de Contas da União por ocasião da auditoria de natureza operacional realizada no Programa Nacional Biblioteca da Escola em O TCU iniciou a prática de monitoramento, em 2001, a qual foi sistematizada no ano seguinte com a edição do Roteiro para monitoramento de auditorias de natureza operacional. O documento definiu novo procedimento para a atividade e o período médio de dois anos para o acompanhamento da execução das ações. Para o Tribunal, o monitoramento é o instrumento de fiscalização utilizado para verificar o cumprimento e os resultados de suas deliberações. É considerado uma atividade de grande importância no ciclo das auditorias de natureza operacional, porque busca garantir a efetiva implementação das propostas sugeridas no âmbito do órgão ou programa auditado, de forma a maximizar a implementação adequada das recomendações e contribuir para o alcance das melhorias pretendidas. Com a publicação dos resultados alcançados nesses monitoramentos, o Tribunal busca tornar dados e informações sobre os programas avaliados mais acessíveis não só aos órgãos governamentais, parlamentares e sociedade civil, mas também à sociedade em geral, favorecendo e estimulando a participação efetiva do cidadão brasileiro na garantia da correta e regular aplicação dos recursos públicos. Este número traz o relatório final do monitoramento realizado no Programa Nacional Biblioteca da Escola, de responsabilidade do Ministério da Educação, o Voto de Sua Excelência, o Ministro-Relator Guilherme Palmeira, e o Acórdão n /2005 do Plenário do TCU, proferido em Sessão de 24/8/2005. Adylson Motta Ministro-Presidente

6 Agradecimentos da Equipe de Auditoria Cabe agradecer a cordialidade e colaboração do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e da Secretaria de Educação Básica na prestação de informações e apresentação de documentos necessários ao desenvolvimento dos trabalhos. Agradece-se o apoio prestado, quando das visitas de campo, pelas secretarias estaduais de educação do Tocantins e do Rio Grande do Norte; pela Secretaria de Educação do Distrito Federal e pelas secretarias municipais de educação de Gurupi/TO, Palmas/TO, Natal/RN, Mossoró/RN, Assú/RN, Formosa/GO e Luziânia/GO. Por fim, cabe agradecer aos técnicos e especialistas presentes nos painéis de referência, oportunidades nas quais foram apresentadas sugestões para aperfeiçoar o planejamento e a execução deste monitoramento.

7 Sumário Resumo; 9 DECISÃO N. 660/2002 TCU Plenário; Introdução; 19 Antecedentes; 19 Objetivos e escopo do monitoramento; 20 Metodologia; 20 Forma de organização do relatório; Visão geral do PNBE; Critérios de atendimento e eqüidade na distribuição dos acervos; 29 Limitações ao uso adequado dos acervos; 31 Eqüidade no atendimento; Informação sobre o PNBE para escolas e professores e a utilização dos acervos; Conscientização de pais e alunos a respeito da conservação dos livros do PNBE; Infra-estrutura das escolas para a utilização dos acervos; Recursos humanos nas bibliotecas das escolas; Capacitação de professores e utilização dos acervos; Acesso da comunidade aos livros de literatura; Evolução da habilidade de leitura e escrita dos alunos; Monitoramento dos produtos do PNBE e indicadores de desempenho; Análise dos comentários dos gestores; Conclusão; Proposta de encaminhamento; 95 Apêndices; 99 Apêndice I Lista de Siglas; 99 Apêndice II Lista de Tabelas; 100 Apêndice III Lista de Gráficos; 101 Apêndice IV Lista de Figuras; 101 Apêndice V Referências; 102 Voto; 105 Acórdão; 109

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9 Resumo 1. O Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) foi instituído pelo Ministério da Educação em 1997 e, desde 1998, tem distribuído livros paradidáticos às escolas do ensino fundamental, tais como obras clássicas da literatura brasileira, livros infanto-juvenis, obras de referência, periódicos e outras obras de apoio a alunos e professores. A partir de 2002, além dos acervos distribuídos para as escolas, o programa passou a contemplar diretamente os alunos. O objetivo do programa é viabilizar uma diversificação das fontes de informação utilizadas nas escolas públicas brasileiras, contribuindo para o aprimoramento da consciência crítica dos alunos e professores, além da comunidade em geral. 2. O PNBE foi objeto de auditoria de natureza operacional realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no segundo semestre de 2001, oportunidade em que foi avaliado se o programa poderia ter seus propósitos atendidos de forma mais efetiva caso houvesse uma melhor utilização dos livros. Foram avaliadas as dificuldades e oportunidades de melhoria na utilização dos acervos pelos beneficiários, verificando-se, entre outros aspectos, as condições operacionais das escolas para inserir os livros nas atividades escolares, a capacitação de professores e a divulgação do programa. 3. Quanto aos principais problemas encontrados pela auditoria no PNBE em 2001, podem ser citados: falta de divulgação do programa; pouca articulação dos três níveis de governo na política de educação para utilização de livros paradidáticos; reduzidas condições operacionais de algumas escolas para lidar com os acervos; capacitação insuficiente para os professores; inexistência de avaliação e acompanhamento sistemático da utilização dos livros; e falta de previsão de ações de apoio direcionadas a escolas mais carentes. 4. O relatório da auditoria, após apreciado pelo TCU, resultou na Decisão n. 660/2002 Plenário (TC /2001-6), tendo sido proferidas recomendações à Secretaria de Educação Básica e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, ambos do Ministério da Educação, com o objetivo de aprimorar o desempenho do programa. 5. O primeiro monitoramento da implementação das recomendações foi realizado no período de 3 a 14/2/2003 e o segundo, de 1º a 12/12/2003. O presente trabalho consiste na última etapa de monitoramento e tem por objetivo avaliar o impacto da implementação das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-P no programa. 6. Este monitoramento examina quatro questões principais: i) se as ações junto às escolas de divulgação do PNBE e orientação quanto à conservação dos livros paradidáticos se mostraram efetivas e adequadas; ii) se as atuais condições operacionais e práticas das Programa Nacional Biblioteca da Escola 9

10 escolas em relação à utilização dos livros paradidáticos em atividades escolares contribuem para o desenvolvimento das habilidades de leitura, de escrita e lúdicas dos alunos; iii) em que medida vem sendo oferecido o acesso ao acervo dos livros paradidáticos à comunidade; e iv) se os atuais critérios de atendimento do PNBE mostram-se adequados a promover maior eqüidade na distribuição dos acervos e apoio às escolas mais carentes. Foram verificadas também as providências adotadas pela SEB/MEC e FNDE quanto ao monitoramento dos produtos e avaliação dos resultados do programa. 7. A metodologia do trabalho abrangeu pesquisa, visita a escolas, consulta a dados secundários e análise documental. Constituíram fontes de informações o Censo Escolar; o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb); material institucional produzido por gestores federais, estaduais e municipais; e documentos normativos do PNBE. A pesquisa foi realizada por meio do envio, via postal, de questionários às mesmas 879 escolas pesquisadas por ocasião da auditoria realizada em 2001, com taxa de retorno de 44,5%. Trinta e cinco escolas dos seguintes municípios foram visitadas: Formosa e Luziânia, no Estado de Goiás; Gurupi, Palmas e Paraíso do Tocantins, no Estado do Tocantins; Assú, Mossoró e Natal, no Estado do Rio Grande do Norte; além do Distrito Federal. Nas escolas visitadas foram aplicados roteiro de observação direta e questionários para professores e alunos. Foram entrevistados 55 professores do ensino fundamental e 961 alunos, em sua grande maioria de 4ª e 8ª séries. 8. Com relação à implementação das recomendações constantes do relatório de auditoria no PNBE, cotejando os dados obtidos no presente trabalho e as informações contidas nos relatórios dos monitoramentos anteriores, verificou-se que a nova sistemática de atendimento do PNBE implementada a partir de 2001 permitiu que os livros do programa chegassem a escolas de menor porte, universalizando o atendimento para as séries contempladas. Em 2003, por meio das ações Casa da Leitura e Biblioteca do Professor, municípios com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) abaixo de 0,751 passaram a receber tratamento diferenciado pelo programa, assim como professores de classes de alfabetização e de 1ª a 4ª séries. Por outro lado, dados do Censo 2003 demonstram haver ainda grandes desigualdades regionais quanto ao percentual de escolas públicas, tanto rurais quanto urbanas, que possuem biblioteca. 9. Em relação à situação verificada em 2001, constatou-se que os gestores das escolas e professores passaram a ter maior conhecimento sobre o PNBE, ao contrário de técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação, que ainda carecem de informações que possibilitem melhor gerenciamento do programa. 10. A conservação inadequada dos livros (perda e deterioração) constitui, muitas vezes, impedimento para a realização de atividades escolares e para a circulação dos acervos entre outros alunos e pessoas de fora da escola. 11. A falta de infra-estrutura das escolas que não possuem biblioteca ou 10 TCU - Relatório de Monitoramento

11 que as possuem em condições que não são ideais (pouco espaço, mesas e cadeiras insuficientes, por exemplo) continua sendo um fator que dificulta a utilização dos acervos e a conseqüente melhoria de rendimento escolar dos alunos. 12. A ausência de responsável pela biblioteca continua sendo um risco à guarda e conservação adequadas dos acervos distribuídos pelo PNBE. Além disso, a falta de profissionais com formação pedagógica específica limita a efetividade da utilização dos livros. 13. O processo de capacitação dos professores para utilização dos acervos literários tem um caráter mais endógeno do que exógeno, ou seja, as próprias escolas desenvolvem essa atividade com pouco apoio dos demais órgãos públicos das três esferas de governo. 14. A distribuição dos livros diretamente aos alunos possibilitou maior contato dos familiares dos beneficiários com as obras literárias. A maioria das escolas permite que a comunidade freqüente a biblioteca, em que pese o fato de problemas operacionais estarem dificultando o empréstimo dos livros. Em relação à situação verificada em 2001, houve um pequeno acréscimo no percentual de escolas que permitem que a comunidade freqüente a biblioteca e um decréscimo no percentual das que emprestam livros para a comunidade. 15. A continuidade do programa e a mudança de sistemática a partir de 2002, com a distribuição de livros diretamente aos alunos, fez com que os professores passassem a ter um melhor conhecimento acerca do PNBE, o que trouxe reflexos positivos na utilização dos livros de literatura nas escolas. 16. Observou-se que, apesar de mais de 60% das recomendações do TCU terem sido implementadas pelos gestores, parte dos problemas detectados na auditoria inicial persiste, sobretudo quanto às limitações da infra-estrutura física de escolas para utilização dos acervos, ausência de profissional responsável pela biblioteca e guarda dos livros e insuficiência de instrumentos que permitam aos gestores federais avaliar os resultados do PNBE. Considerando que a alocação de profissional treinado para atuar em bibliotecas nas escolas encontra-se sob responsabilidade de estados e municípios, há pouca ingerência do FNDE para incentivar o emprego de recursos humanos nessa função. 17. Como forma de minimizar o problema, ganham importância as ações preconizadas no Plano Nacional do Livro, Leitura e Bibliotecas Fome de Livro, do Ministério da Cultura, que visam à implantação de bibliotecas públicas, que poderiam complementar a disponibilidade de espaços de leitura em áreas nas quais as escolas não dispõem de bibliotecas. 18. Há ainda a necessidade de o FNDE intensificar a divulgação do PNBE junto aos técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação e executar ações que permitam conscientizar alunos sobre a correta guarda e conservação dos livros paradidáticos, razão pela qual entendeu-se oportuno recomendar aos gestores que fossem adotadas medidas nesse sentido. Programa Nacional Biblioteca da Escola 11

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13 Decisão DECISÃO N. 660/2002 TCU PLENÁRIO 1. Processo n. TC / Classe de Assunto: V Relatório de Auditoria 3. Responsáveis: Iara Glória Areias Prado (Secretária da SEF) e Mônica Messenberg (Secretária Executiva do FNDE) 4. Órgão/Entidade: Secretaria de Educação Fundamental (SEF) e Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) 5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira 6. Representante do Ministério Público: não atuou 7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog) 8. DECISÃO: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1. Recomendar à Secretaria de Educação Fundamental (SEF) do Ministério da Educação que: fundamente, de maneira técnica, clara e objetiva, as diretrizes que embasaram a mudança de sistemática no Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) 2001 e as que venham a motivar possíveis mudanças no programa a partir de 2002; promova discussões entre o Conselho Nacional de Educação, Conselhos Estaduais de Educação e União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) para investigar possíveis formas de integração de programas de leitura nos três níveis de governo e, ainda, opinar sobre qual sistemática de oferta de livros poderia ser mais efetiva; estabeleça calendário para o PNBE, de modo que cada setor do ministério que atue no programa tenha condições de saber, com antecedência, quando sua atuação será necessária, evitando, assim, entre outros danos, a ocorrência de prejuízos à utilização dos acervos, devido à entrega tardia dos livros às escolas Recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que: implemente reserva técnica de coleções, em articulação com as secretarias de educação, separadamente para as estaduais e as municipais; comunique, com antecedência, às secretarias estaduais e municipais de educação sobre a relação das escolas a serem beneficiadas pelo programa, a natureza do acervo a ser distribuído e o cronograma de distribuição, orientando-as a instruir as escolas de suas redes acerca das providências necessárias para divulgação do programa, guarda e conservação dos livros, além da incorporação à prática pedagógica; Programa Nacional Biblioteca da Escola 13

14 promova ações de conscientização junto aos alunos beneficiados e suas respectivas famílias, no momento da entrega dos livros, sugerindo às escolas que implementem medidas para informar os responsáveis pelos alunos quanto à necessidade de guarda e conservação de forma apropriada dos livros Recomendar à SEF e ao FNDE que: realizem, anualmente, com grupo de professores das escolas beneficiadas, avaliação da adequabilidade dos livros à realidade dos alunos, a fim de que possam ser levantadas sugestões para o aprimoramento do programa; com fulcro no art. 8 º, inciso II, do Decreto n /01, orientem as escolas beneficiárias com sugestões para: a) contornar problemas operacionais, como falta de estrutura física e de responsável pelo funcionamento da biblioteca, incentivando, por exemplo, iniciativas como bibliotecas de sala de aula, bibliotecas móveis e a participação voluntária da comunidade nas atividades de estímulo à leitura; b) criar ambientes propícios à leitura; c) confeccionar instrumentos de incentivo à utilização de livros paradidáticos, como, por exemplo, a teatralização e leituras em sala de aula; sensibilizem as esferas estadual e municipal a respeito da importância de destinarem profissionais da área para as bibliotecas das escolas; enviem, juntamente com os acervos, material de divulgação (cartazes, folhetos e afins) e manual sobre o uso dos livros na prática pedagógica e a conservação dos acervos, de modo a aumentar o conhecimento acerca do programa e tornar mais efetiva a utilização dos acervos na prática pedagógica; efetivem estudos, após o primeiro ano de implementação do PNBE 2001, com vistas a averiguar se a sistemática utilizada se mostrou mais eficiente e efetiva no alcance dos objetivos a que o programa se propõe a atingir, em comparação com a implementação do programa nos anos anteriores, investigando: a) como se procedeu a utilização dos livros pelos alunos e familiares em suas residências e no ambiente escolar; b) como os professores efetivamente utilizaram os livros na prática pedagógica; c) se a qualidade física dos acervos distribuídos, considerando a impressão monocromática do texto e das ilustrações, de alguma maneira comprometeu sua utilização, em termos da atratividade esperada junto aos alunos; d) quais as dificuldades enfrentadas pelas secretarias de educação, tanto nos aspectos pedagógicos quanto operacionais, nas ações por elas implementadas em conjunto com o Ministério da Educação (MEC) (reserva técnica, por exemplo); redefinam as ações de monitoramento e avaliação para o PNBE, elaborando um plano de coleta de informações que seja adequado ao universo de atendimento do programa, em conjunto com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep); adotem providências que favoreçam o princípio da eqüidade nas ações do PNBE, buscando identificar, por intermédio do Levantamento da Situação Escolar desenvolvido pelo Fundescola e do Censo Escolar, aquelas escolas 14 TCU - Relatório de Monitoramento

15 cujas carências interfiram em seu desempenho no programa, de modo a elaborar ações de apoio que atenuem essas deficiências; criem um Grupo de Coordenação que vise estabelecer a integração das ações do PNBE com as de outros programas afins, como os Parâmetros Curriculares Nacionais em Ação, TV Escola, Fundescola, Programa de Formação de Professores Alfabetizadores (Profa), Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e, ainda, o Programa Nacional de Incentivo à Leitura (Proler), do Ministério da Cultura, com o objetivo de implementar as seguintes medidas, entre outras, de modo complementar às iniciativas autônomas do programa: a) divulgação do PNBE, para disseminação de seus objetivos, diretrizes e composição dos acervos; b) capacitação de professores e responsáveis pelas bibliotecas, para incorporação do texto literário às práticas pedagógicas, por meio de programas gravados ou teleconferências; c) melhoria das condições de funcionamento das bibliotecas, por meio, por exemplo, do Projeto de Adequação dos Prédios Escolares, dos Padrões Mínimos de Funcionamento das Escolas, do Programa Dinheiro Direto na Escola e do Escola Ativa; d) incremento de formas de monitoramento e ações de suporte entre diversos programas; articulem-se com as secretarias estaduais e municipais de educação para atuação nas seguintes atividades: a) participação efetiva no monitoramento da entrega dos livros e na implementação da reserva técnica; b) avaliação da utilização dos livros e acompanhamento sistemático do programa, por meio de aplicação de questionários e realização de visitas às escolas; c) participação no levantamento da necessidade de treinamento de professores e bibliotecários; d) orientação a escolas carentes na elaboração de projetos pedagógicos que busquem o incentivo à leitura e à melhoria de suas condições operacionais; e) interação com programas estaduais e municipais de incentivo à leitura; adotem os seguintes indicadores de desempenho, para monitoramento e avaliação do programa: a) custo médio por livro; b) custo operacional; c) percentual de escolas que receberam os 6 acervos; d) percentual da população-alvo atendida; e) percentual de escolas que relatam uso dos acervos na prática pedagógica; f) percentual de escolas beneficiadas que estão satisfeitas com o programa; g) percentual de escolas carentes atingidas por ações de apoio por parte do MEC e/ou secretarias de educação Recomendar ao Exmo. Sr. Ministro de Estado da Educação que indique um grupo de contato de auditoria, com a participação de servidores da Secretaria de Educação Fundamental, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e da Se- Programa Nacional Biblioteca da Escola 15

16 cretaria Federal de Controle Interno, que atue como canal de comunicação com este Tribunal, com o objetivo de facilitar o acompanhamento da implementação das recomendações desta Corte de Contas, a evolução dos indicadores de desempenho do PNBE e o atingimento das respectivas metas Determinar à Secretaria de Educação Fundamental do Ministério da Educação e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que remetam ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ação, contendo cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das recomendações dos subitens 8.1, 8.2 e 8.3 supra, com o nome dos respectivos responsáveis pela adoção das providências, bem como o conjunto de indicadores recomendados e respectivas metas, contemplando prazo para seu atingimento, com vistas ao acompanhamento e à avaliação dos resultados obtidos Determinar à 6ª Secex que adote as medidas indispensáveis ao acompanhamento da implementação das recomendações ora formuladas Encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam, aos membros da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, à Comissão de Educação do Senado Federal, à Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, ao Sr. Ministro de Estado da Educação, à Secretaria de Educação Fundamental do Ministério da Educação, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, ao Conselho Nacional de Secretários de Estados da Educação (Consed), aos Conselhos Estaduais de Educação, à União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), à Fundação Nacional do Livro Infantil e Juvenil, às Secretarias Estaduais de Educação dos Estados de Tocantins, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Distrito Federal, às Secretarias Municipais de Educação dos Municípios de Palmas (TO), Natal (RN), Rio de Janeiro (RJ), Florianópolis (SC), Blumenau (SC), Itajaí (SC) e Formosa (GO) Encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam, à Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados e à Comissão de Educação do Senado Federal Autorizar a publicação desta deliberação, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, na revista Auditorias do TCU Juntar o presente processo às contas do FNDE relativas ao exercício de 2001, bem como, por cópia, às contas da SEF atinentes ao mesmo exercício. 16 TCU - Relatório de Monitoramento

17 9. Ata n. 21/2002 Plenário 10. Data da Sessão: 19/6/2002 Ordinária 11. Especificação do quorum: Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Iram Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler Auditores presentes: Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa. HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO Presidente GUILHERME PALMEIRA Ministro-Relator Programa Nacional Biblioteca da Escola 17

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19 1. Introdução ANTECEDENTES 1.1. Em 2001, o Tribunal de Contas da União (TCU) avaliou o Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE), vinculado ao Ministério da Educação. A auditoria avaliou as dificuldades e oportunidades de melhoria na utilização dos acervos de livros distribuídos pelo programa a escolas e alunos. Foram verificados, entre outros aspectos, a divulgação do programa junto aos gestores locais, a capacitação dos professores para a utilização pedagógica dos livros e as condições operacionais das escolas para inserir esses livros nas atividades escolares Como principais pontos positivos do PNBE foram identificados a boa qualidade de impressão e de conteúdo dos acervos distribuídos; a oferta de livros paradidáticos para escolas que, de outra forma, não teriam acesso a eles e a eficácia operacional do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) em administrar a distribuição de livros para escolas de todo o país Quanto aos principais problemas encontrados pela auditoria no programa, podem ser citados: falta de normatização de sistemática de implementação para o PNBE e de fundamentação para mudanças de atuação; pouca articulação dos três níveis de governo na política de educação para utilização de livros paradidáticos; reduzidas condições operacionais de algumas escolas para lidar com os acervos; oferta insuficiente de capacitação para os professores; inexistência de avaliação e acompanhamento sistemático da utilização dos livros e falta de previsão de ações de apoio direcionadas a escolas mais carentes A apreciação do relatório de auditoria (TC n /2001-6) pelo TCU resultou na Decisão Plenária n. 660/ 2002, tendo sido exaradas determinações e recomendações à então Secretaria de Educação Fundamental (SEF), atual Secretaria de Educação Básica (SEB), e ao FNDE, com o objetivo de melhorar o desempenho do programa Conforme previsto no Manual Técnico de Monitoramento de Auditoria de Natureza Operacional, aprovado pela Portaria Segecex/TCU n. 12/2002, o primeiro monitoramento da implementação das recomendações e determinações da mencionada Decisão foi realizado no período de 3 a 14/2/2003 (TC /2003-5, Acórdão n /2003-P) e o segundo, de 1º a 12/12/2003 (TC / , Acórdão n. 604/2004-P) Dando prosseguimento ao terceiro e último monitoramento, o presente relatório tem por objetivo avaliar o impacto no programa da implementação das recomendações da Decisão n. 660/2002-P, no que se refere às melhorias alcançadas quanto à efetiva utilização dos acervos distribuídos pelo Governo Federal na prática pedagógica das escolas públi- Programa Nacional Biblioteca da Escola 19

20 cas municipais e estaduais que oferecem o ensino fundamental. OBJETIVOS E ESCOPO DO MONITORAMENTO 1.7. O presente monitoramento investigou quatro questões principais, com a finalidade de avaliar o impacto da implementação das recomendações do TCU no desempenho do programa: i) as ações, junto às escolas, de divulgação do PNBE e orientação quanto à conservação dos livros paradidáticos se mostraram efetivas e adequadas? (itens da Decisão: 8.2.2; 8.2.3; 8.3.4; a e b); ii) as atuais condições operacionais e práticas das escolas em relação à utilização dos livros paradidáticos em atividades escolares contribuem para o desenvolvimento das habilidades de leitura, de escrita e lúdicas dos alunos? (itens da Decisão: a, b e c; 8.3.3; c); iii) em que medida vem sendo oferecido acesso ao acervo dos livros paradidáticos à comunidade? (itens da Decisão: não aplicável, pois relaciona-se aos efeitos da nova sistemática de distribuição adotada a partir de 2002); iv) os atuais critérios de atendimento do PNBE mostram-se adequados a promover maior eqüidade na distribuição dos acervos e apoio às escolas mais carentes? (itens da Decisão: 8.1.1; 8.1.2; 8.2.1; 8.3.7) As recomendações 8.3.1, 8.3.5, 8.3.6, 8.3.8, item d, e da Decisão do TCU, serão analisadas em capítulo próprio destinado a verificar as providências adotadas pela SEB/MEC e FNDE quanto ao monitoramento dos produtos e avaliação dos resultados do programa. A recomendação não será objeto de verificação, pois trata de providências administrativas já postas em prática, não merecendo maiores investigações neste monitoramento. As recomendações 8.4 e 8.5 tratam de providências do gestor na constituição de grupo de contato e encaminhamento de Plano de Ação, respectivamente, já implementadas e por isso não havendo necessidade de monitoramento Para atingir o objetivo de avaliar o impacto das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-Plenário, foi prevista a realização de uma série de atividades que possibilitassem aferir junto às escolas, professores e alunos, passados três anos da realização da auditoria, até que ponto as ações promovidas pelos gestores induziram melhorias na utilização dos livros paradidáticos. O detalhamento das atividades realizadas encontra-se no item a seguir. METODOLOGIA A metodologia definida para o trabalho abrangeu pesquisa, visita a escolas, consulta a dados secundários e análise documental. Constituíram fontes de informações o Censo Escolar; o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb); material institucional produzido por gestores federais, estaduais e municipais e documentos normativos do PNBE. 20 TCU - Relatório de Monitoramento

21 1.11. A pesquisa foi realizada por meio do envio, via postal, de questionários às mesmas 879 escolas pesquisadas por ocasião da auditoria realizada em 2001, selecionadas, na oportunidade, por meio de amostra estatística. Essa amostragem pautou-se pelos seguintes critérios: região geográfica a que pertencem as escolas; localização (metropolitana, urbana não-metropolitana ou rural); dependência administrativa (estadual ou municipal) e tamanho (número de alunos matriculados). A manutenção desse plano amostral possibilitou comparar a situação verificada em 2001 pela auditoria e as atuais condições das escolas. A taxa de retorno dos questionários foi de 44,5% Trinta e cinco escolas foram visitadas nos seguintes municípios: Formosa e Luziânia, no Estado de Goiás; Gurupi, Palmas e Paraíso do Tocantins, no Estado do Tocantins; Assú, Mossoró e Natal, no Estado do Rio Grande do Norte; além do Distrito Federal. Os estados, municípios e grande parte das escolas haviam sido visitados à época da execução da auditoria, o que possibilitou a verificação in loco das melhorias ocorridas após 3 anos da auditoria, bem como dos novos problemas e dos que ainda persistiam. Nas escolas visitadas foram aplicados roteiro de observação direta e questionários com professores e alunos. Foram entrevistados 55 professores do ensino fundamental e 961 alunos, em sua grande maioria de 4ª e 8ª séries. Importa registrar que na auditoria de 2001 não foram aplicados questionários para os alunos e professores, mas para diretores de escolas Os estados de Tocantins (Região Norte) e do Rio Grande do Norte (Região Nordeste) foram selecionados para as visitas porque obtiveram os piores resultados no Saeb de 1999 em Língua Portuguesa, na 4ª série do ensino fundamental, em suas respectivas regiões. Distrito Federal e Goiás (Região Centro-Oeste) destacaramse pelos bons resultados obtidos no citado exame. Os outros dois estados visitados em 2001, Rio de Janeiro (Região Sudeste) e Santa Catarina (Região Sul), não foram visitados neste monitoramento porque o custo de pessoal, tempo e deslocamento não se justificaria, uma vez que esses estados apresentam bom desempenho e as boas práticas já foram colhidas na auditoria inicial. FORMA DE ORGANIZAÇÃO DO RELATÓRIO O relatório inicia-se apresentando uma visão geral da ação monitorada, compreendendo seu objetivo, histórico orçamentário e forma de implementação Os sete capítulos seguintes relatam os resultados do monitoramento da ação no que tange a: melhoria da eqüidade na distribuição dos acervos (capítulo 3); atuação dos gestores na divulgação do PNBE e orientação junto às escolas quanto à conservação dos livros paradidáticos (capítulos 4 e 5); formas com que as escolas vêm utilizando os acervos, as mudanças nas práticas pedagógicas adotadas pelos professores com o uso dos livros, assim como entraves que se mantêm ao uso dos livros nas atividades escolares (capítulos 6, 7 e 8); e Programa Nacional Biblioteca da Escola 21

22 condições que estão sendo criadas para que a comunidade também tenha acesso aos livros paradidáticos (capítulo 9) Nesses capítulos são descritos aspectos relativos a: situação encontrada pela auditoria no PNBE em 2001; natureza das recomendações do TCU para contornar os problemas diagnosticados; medidas adotadas pelos gestores em cumprimento à Decisão n. 660/2002-P; situação do programa em 2004 e conclusões do monitoramento. Notese que alguns itens da Decisão monitorada, por fazerem referência a matérias distintas, são tratados em mais de um capítulo O capítulo 10 apresenta, com base nos dados do Saeb, resultados de 2001 e 2003, ênfase na Análise do Desempenho pela Qualificação das Habilidades, o desenvolvimento de habilidades pelos estudantes em Língua Portuguesa e leitura Os capítulos 11 a 13 tratam, respectivamente, dos instrumentos de monitoramento da ação desenvolvidos pelos gestores federais e mensuração de indicadores de desempenho; da análise dos comentários dos gestores e das considerações finais do trabalho. Neste último, são apresentados os aspectos mais relevantes que foram levantados pelo monitoramento, assim como uma síntese da situação atual quanto à implementação das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-P e respectivos impactos e benefícios gerados Por fim, no capítulo 14 constam as recomendações e determinações a serem submetidas ao Ministro-Relator da matéria. 22 TCU - Relatório de Monitoramento

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25 2. Visão geral do PNBE 2.1. O PNBE foi instituído pelo Ministério da Educação por meio da Portaria Ministerial n. 584, de 28/4/1997, tendo como atuais responsáveis a Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação (SEB/MEC) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Até 2001, o programa distribuía livros paradidáticos às escolas do ensino fundamental, tais como obras clássicas da literatura brasileira, livros infantojuvenis, obras de referência, periódicos e outras obras de apoio a alunos e professores. A partir de 2002 o programa passou a distribuir acervos também diretamente aos alunos A análise da legislação e da documentação do PNBE permite concluir que os livros e materiais distribuídos têm por objetivo incentivar a leitura, por intermédio do conhecimento de obras literárias e a conseqüente formação da consciência crítica dos alunos e dos professores, dotando as escolas públicas do ensino fundamental de acervo básico formado por obras de literatura, de referência e de outros materiais de apoio, além de disponibilizá-las à comunidade em geral (FNDE, 2004, p. 237) Quanto ao processo de tomada de decisão, a execução do programa se dá em duas etapas. Na primeira, a SEB/MEC define as diretrizes para a composição dos acervos em cada exercício. A segunda etapa é conduzida pelo FNDE, que operacionaliza a aquisição, montagem e distribuição dos acervos às escolas beneficiadas. O FNDE processa as licitações necessárias para a aquisição e promove a entrega dos acervos por intermédio dos Correios. A entrega dos acervos é feita por Aviso de Recebimento. Esses documentos, devidamente assinados, constituem o comprovante de que os acervos foram entregues no destino No Plano Plurianual (PPA) 2000/ 2003, o PNBE foi estruturado sob o programa de trabalho , tendo a ação orçamentária sido denominada de Distribuição de Acervos Bibliográficos para Escolas do Ensino Fundamental (4045), inserida no Programa Toda Criança na Escola (0040) No PPA 2004/2007, o PNBE está inserido no Programa Escola Moderna (1075), por meio da ação Distribuição de Acervos Bibliográficos e de Multimídia para o Ensino Fundamental (4045) No período 2000/2004, o PNBE teve execução financeira total de R$ 174,39 milhões. O histórico orçamentário e financeiro do PNBE nesse período encontra-se representado na tabela 1. Programa Nacional Biblioteca da Escola 25

26 Tabela 1 Histórico da execução orçamentária e financeira do PNBE no período de 2000 a 2004 Fonte: Câmara dos Deputados. Banco de dados da Execução Orçamentária e Financeira da União. Acesso em: 26 out * Execução financeira de Restos a Pagar 2003 atualizada até 10/12/2004. ** Execução orçamentária e financeira até 15/1/ Há que se ressaltar que o programa teve enfoques diferenciados ao longo de sua execução. O primeiro acervo (PNBE/98) conteve, além de obras de literatura infanto-juvenil, livros direcionados para a qualificação dos professores do ensino fundamental. Foram beneficiadas escolas públicas de primeira a oitava série com mais de 500 alunos matriculados, de acordo com o Censo Escolar de No caso daqueles municípios onde não havia escolas com mais de 500 alunos no ensino fundamental, foi enviado um acervo para a escola local com o maior número de alunos O segundo acervo (PNBE/99) continha obras de literatura infantil e juvenil, sendo quatro obras voltadas às crianças portadoras de necessidades especiais. Esse acervo foi recebido por todas as escolas de primeira a quarta série com mais de 150 alunos, cadastradas no Censo Escolar, exceto aquelas escolas que atendiam, exclusivamente, às quatro primeiras séries no Censo de 1996 e que já haviam sido contempladas no PNBE de Em 2000, o PNBE serviu de suporte para distribuição de obras vinculadas ao Programa Parâmetros em Ação, voltadas à formação de professores, nos termos da Resolução n. 14/2000 do Conselho Deliberativo do FNDE. Todo o material foi encaminhado aos coordenadores do programa nos municípios que aderiram ao Programa Parâmetros em Ação No exercício de 2001, o enfoque de prover acervos às bibliotecas das escolas beneficiadas foi a entrega direta de livros aos alunos. O FNDE efetivou a distribuição de livros de literatura para todos os alunos que estivessem matriculados na 4ª e 5ª séries em escolas da rede pública, cada um recebendo uma coleção intitulada pelo Ministério da Educação (MEC) de Literatura em Minha Casa. O acervo foi composto de 6 coleções diferentes, cada uma com 5 títulos: poesia de autor brasileiro; conto; novela; clássico da literatura universal; e uma peça teatral. As escolas também foram contempladas, com 4 acervos cada, para sua biblioteca. Houve, portanto, mudança de enfoque, dado que nos anos anteriores a ênfase estava no fornecimento de livros às bibliotecas, e não diretamente aos alunos No exercício de 2002, em virtude da redução do volume de recursos destinados ao programa, houve diminuição do número de alunos atendidos, sendo contemplados, nessa edição, apenas os alunos da 4ª série O PNBE/2003, inicialmente, previa a distribuição de coleções de obras de literatura para alunos matriculados na 4ª série, na 8ª série e aos alunos da última etapa da Educação de Jovens e Adultos (EJA), além das respectivas escolas. A dotação inicial para o exercício de 2003, que era de R$ 18 milhões, foi objeto de 26 TCU - Relatório de Monitoramento

27 suplementação por dois créditos abertos ao longo do exercício, nos valores de R$ 26 milhões e R$ 89 milhões, provenientes de superávit de arrecadação do FNDE. Esse acréscimo na dotação do programa possibilitou a ampliação das ações programadas. Com o suplemento dos recursos foi possível desenvolver outras iniciativas de distribuição de acervos: a) Casa da Leitura (distribuição de 50 mil acervos a prefeituras municipais com IDH abaixo de 0,751); b) Biblioteca do Professor (distribuição de dois livros a todos os professores do ensino público das classes de alfabetização e da 1ª à 4ª séries do ensino fundamental); e c) Biblioteca Escolar (distribuição de acervos adicionais a 20 mil escolas de 5ª a 8ª série) A tabela 2 apresenta o histórico da quantidade de acervos distribuídos pelo FNDE no período de 1999 a Tabela 2 Histórico da quantidade de acervos distribuídos e de gastos do PNBE no período de 1999 a 2004 Fonte: FNDE/MEC No PNBE 2005, os recursos previstos para execução são da ordem de R$ 49 milhões. Serão beneficiadas todas as escolas públicas brasileiras, das séries iniciais do ensino fundamental, 1ª a 4ª série, da seguinte forma: escolas com até 150 alunos escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, um acervo composto de 20 títulos para a escola; escolas com 151 a 700 alunos escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, dois acervos compostos de 20 títulos cada um, totalizando 40 títulos para a escola; escolas com mais de 700 alunos - escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, quatro acervos compostos de 20 títulos cada um, totalizando 80 títulos para a escola A previsão do Ministério é de que escolas sejam beneficiadas, atingindo um número de alunos de 1ª a 4ª série do ensino fundamental público brasileiro. A quantidade de livros a ser distribuída é de exemplares, no segundo semestre de 2005, podendo se estender até o 1º semestre de Ver: < Acesso em: 21 fev Programa Nacional Biblioteca da Escola 27

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29 3. Critérios de atendimento e eqüidade na distribuição dos acervos 3.1. A nova sistemática de atendimento do PNBE implementada a partir de 2001 permitiu que os livros do programa chegassem a escolas de menor porte, universalizando o atendimento para as séries contempladas. Em 2003, por meio das ações Casa da Leitura e Biblioteca do Professor, municípios com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) abaixo de 0,751 passaram a receber tratamento diferenciado pelo programa, assim como professores de classes de alfabetização e de 1ª a 4ª séries. Por outro lado, dados do Censo 2003 demonstram haver ainda grandes desigualdades regionais quanto ao percentual de escolas públicas, tanto rurais quanto urbanas, que possuem biblioteca A situação constatada pela auditoria em 2001 foi de que o PNBE vinha privilegiando escolas maiores e excluindo grande parte das escolas rurais do acesso aos acervos distribuídos. Não havia tratamento diferenciado a escolas mais carentes ou com dificuldades escolares específicas (como elevado percentual de professores leigos), haja vista que todas receberam o mesmo material, na mesma quantidade, seja em termos de livros ou de guias pedagógicos Objetivando a melhoria de eqüidade na execução do PNBE, a Decisão Plenária TCU n. 660/2002 dirigiu à SEB/ MEC e ao FNDE as seguintes recomendações: fundamente, de maneira técnica, clara e objetiva, as diretrizes que embasaram a mudança de sistemática no Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) 2001 e as que venham a motivar possíveis mudanças no programa a partir de 2002; promova discussões entre o Conselho Nacional de Educação, Conselhos Estaduais de Educação e União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) para investigar possíveis formas de integração de programas de leitura nos três níveis de governo e, ainda, opinar sobre qual sistemática de oferta de livros poderia ser mais efetiva;[...] implemente reserva técnica de coleções, em articulação com as secretarias de educação, separadamente para as estaduais e as municipais;[...] adotem providências que favoreçam o princípio da eqüidade nas ações do PNBE, buscando identificar, por intermédio do Levantamento da Situação Escolar desenvolvido pelo Fundescola e do Censo Escolar, aquelas escolas cujas carências interfiram em seu desempenho no programa, de modo a elaborar ações de apoio que atenuem essas deficiências A recomendação foi considerada implementada à época do primeiro monitoramento, haja vista a justificativa apresentada pelos gestores federais de que a alteração de sistemática do PNBE se deu com vistas a desencadear nos alunos egressos da 4ª série algumas competências previstas nos Parâmetros Curriculares Nacionais Língua Portuguesa, tais como: a) valorização da leitura como fonte de fruição estéti- Programa Nacional Biblioteca da Escola 29

30 ca e entretenimento; b) interesse por compartilhar opiniões, idéias e preferências sobre leituras realizadas; e c) manuseio cuidadoso de livros e demais materiais escritos Foi relatado pela Presidente do FNDE durante o Seminário PNBE: o direito de ler literatura, realizado durante o 4º Salão do Livro para Crianças e Jovens, nos dias 25 e 26 de novembro de 2002 na cidade do Rio de Janeiro, que as bibliotecas escolares não estavam sendo utilizadas devidamente. Não havia trabalho de aproximação entre a criança e o espaço da biblioteca e os professores não estavam inserindo as obras daqueles acervos no trabalho do diaa-dia da escola Nesse sentido, o MEC resolveu desenvolver, dentro do PNBE, um projeto específico voltado para o estímulo à leitura, denominado Literatura em Minha Casa, que distribuiu pequenas coleções de livros de literatura diretamente aos alunos. Com isso, pretendeu-se proporcionar a alunos e seus familiares contato direto com obras literárias a que eles dificilmente teriam acesso. Ademais, a nova sistemática adotada facilitaria a inserção dos livros distribuídos pelo programa na prática pedagógica das escolas. Como todos os alunos da mesma classe passaram a receber suas coleções, ficaria mais fácil para o professor trabalhar os textos em sala de aula. Outro ponto destacado pelo MEC foi a intenção de elaborar um acervo literário que auxiliasse os alunos em fase de alfabetização O segundo monitoramento considerou implementada a recomendação porque já houvera a distribuição de reserva técnica para as capitais dos estados e, em alguns casos, para as regionais de ensino, além do que ficou demonstrada, por ocasião do primeiro monitoramento, a inviabilidade de sua distribuição para todas as secretarias municipais de educação. Além disso, a iniciativa de implementação do Sistema de Controle de Remanejamento e Reserva Técnica (Siscort), a partir de 2004, deveria contribuir para a melhoria no gerenciamento da distribuição dos livros, contemplando os objetivos implícitos da medida recomendada. No entanto esse sistema ainda não abrange o PNBE A recomendação pode ser considerada implementada, haja vista que, além das medidas constatadas nos monitoramentos anteriores, a SEB/MEC constituiu o Comitê de Educação Básica, que tem como atribuição, segundo a Portaria Ministerial n /2004, propor e discutir políticas para a Educação Básica; viabilizar a articulação entre as diferentes entidades, órgãos e instituições que atuam na Educação Básica e apoiar e acompanhar a implementação da Política Nacional de Educação Básica. Esse Comitê é composto por representantes do Conselho Nacional de Educação, Conselhos Estaduais de Educação (Consed), União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), Secretarias do MEC e entidades da sociedade civil Na reunião de posse do Comitê, segundo informações da SEB/MEC, foi elaborada pauta de discussão detalhada dos programas daquela Secre- 30 TCU - Relatório de Monitoramento

31 taria, onde estão contempladas a Política de Formação de Professores e Alunos Leitores e o PNBE. Considera-se que, pela representatividade do Comitê, esse é um fórum onde é possível construir a articulação com os três níveis de governo, além das entidades da sociedade civil Quanto à recomendação 8.3.7, essa foi considerada como em implementação durante o segundo monitoramento, tendo em vista que, apesar dos critérios de atendimento do PNBE enviarem uma biblioteca a pelo menos uma escola de cada município, não haviam sido realizadas avaliações capazes de subsidiar a adoção de medidas específicas voltadas a privilegiar escolas com maiores carências. LIMITAÇÕES AO USO ADEQUADO DOS ACERVOS Dados da pesquisa realizada durante o monitoramento apontam as principais dificuldades para o desenvolvimento das atividades de leitura enumeradas pelas escolas, são elas: quantidade insuficiente de exemplares por título do Literatura em Minha Casa (55,6%), falta de espaço físico adequado (40,4%), falta de equipamentos para reprodução de textos (31,0%) e falta de capacitação dos professores para a utilização dos livros (28,9%). A adequação dos conteúdos das obras foi apontada como ponto positivo no programa. (Gráfico 1) Quanto ao problema da quantidade insuficiente de acervos, o FNDE envia 3% do total de coleções adquiridas para cada unidade federativa às respectivas secretarias estaduais de educação em todo o Brasil, a título de reserva técnica. A instituição da reserva técnica foi um ponto positivo destacado pelos gestores entrevistados, apesar de haver reclamações quanto ao desconhecimento desse fato principalmente pelas escolas e secretarias municipais A Reserva Técnica constitui uma espécie de acervo de emergência, cuja função é prover escolas às quais, por algum motivo, o livro não chegou (novas escolas) ou chegou em quantidade insuficiente (acréscimos de matrículas, remanejamento de alunos), haja vista que os números do Censo Escolar, parâmetro usado para orientar o FNDE quanto ao número de acervos a serem adquiridos, podem não refletir o exato alunado no momento da distribuição dos acervos. Gráfico 1 Fatores que dificultam o uso dos livros distribuídos pelo PNBE na escola Fonte: pesquisa com escolas da rede pública de ensino fundamental (out./nov. 2004) Programa Nacional Biblioteca da Escola 31