GFAPPPE GESTÃO, FINANCIAMENTO E AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E POLÍTICAS PÚBLICAS ESTRUTURAIS

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1 GFAPPPE GESTÃO, FINANCIAMENTO E AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E POLÍTICAS PÚBLICAS ESTRUTURAIS Luís Mendes Barata Professor Auxiliar Convidado

2 I APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA O objectivo fundamental desta disciplina consiste no tratamento dos aspectos metodológicos e práticos associados à definição e desenvolvimento de políticas públicas de finalidade estrutural, proporcionando aos alunos o domínio do respectivo quadro de formulação e execução e a familiarização com os seus principais instrumentos de acção. Deste modo, a definição do respectivo conteúdo programático teve por base a preocupação central de proporcionar aos alunos os referenciais analíticos e instrumentais subjacentes à definição, financiamento, gestão e avaliação das políticas públicas estruturais, num contexto em que a dimensão comunitária dessas políticas é determinante, encontrando-se dividido em seis pontos, cujos conteúdos se resumem seguidamente. 1 Contextualização das políticas estruturais públicas Neste primeiro ponto, de carácter introdutório e natureza metodológica, abordam-se as questões relacionadas com o enquadramento das políticas públicas estruturais na política económica global e analisamse os seus objectivos e particularidades e os aspectos relacionados com a sua formulação e execução.

3 2 As políticas internas de base estrutural Tendo em consideração as dimensões internas e europeias das políticas estruturais, este ponto aborda as políticas de âmbito interno, sendo a ênfase colocada nas reformas estruturais normalmente apontadas como indispensáveis para o melhor funcionamento dos mercados, a melhoria do ambiente competitivo das empresas e o aumento da eficiência económica. Abordar-se-á ainda neste ponto a questão central de como conciliar as reformas estruturais com um modelo de consolidação orçamental. 3 A acção comunitária no âmbito das políticas estruturais Embora a responsabilidade pela definição das respectivas prioridades para o desenvolvimento caiba, no respeito pelo princípio da subsidariedade, aos Estados-membros, a União Europeia, enquanto cofinanciadora de programas de finalidade estrutural define orientações a que aquelas prioridades devem atender por forma a promover a dimensão comunitária da coesão económica e social. Deste modo, neste ponto do programa analisam-se as principais vertentes da acção estrutural da União Europeia, com particular destaque para a intervenção dos fundos comunitários com finalidade estrutural. 4 O Quadro Comunitário de Apoio para Portugal (QCA III) Assumindo-se os fundos comunitários de finalidade estrutural como o principal meio de financiamento das políticas estruturais em Portugal e estando a respectiva intervenção no período 2000/2006 definida

4 pelo QCA III, este ponto visa fornecer uma visão global sobre a estratégia de desenvolvimento subjacente à sua aplicação, a respectiva programação financeira, o modelo de gestão e acompanhamento e as novas potencialidades decorrentes da revisão intercalar de Assumindo-se os programas operacionais sectoriais e regionais do QCA III como os principais instrumentos de operacionalização das políticas estruturais em Portugal, complementados com a intervenção do Fundo de Coesão e das iniciativas comunitárias de carácter temático, abordar-se-ão também neste ponto os respectivos objectivos e âmbito de actuação. Será igualmente objecto de análise o referencial analítico associado ao controlo financeiro dos Fundos Estruturais e de Coesão. 5 A avaliação de programas e políticas de finalidade estrutural Os desafios colocados às políticas públicas têm vindo a acentuar a relevância de uma adequada análise da complexidade dos problemas, necessidades, oportunidades e ameaças, da qualidade dos instrumentos, soluções e iniciativas a desenvolver e da sustentabilidade intertemporal e interdimensional dos resultados e impactes a produzir ou controlar. Neste contexto, ganha relevância a avaliação de políticas, programas e projectos desenvolvidos com base em recursos públicos nacionais e comunitários, reflectindo a progressiva introdução de uma cultura de avaliação ao nível do sector público. Assim, neste ponto focaliza-se a análise nos referenciais teóricos, analíticos e metodológicos da avaliação do desenvolvimento económico e social, associando-lhes a dimensão prática decorrente do recente processo de avaliação intercalar do QCA III e dos respectivos programas operacionais, terminado no final de 2003 e cuja actualização será efectuada em 2005.

5 6 Os novos enquadramentos das políticas estruturais públicas Como corolário, este ponto assumirá uma componente prospectiva, debruçando-se sobre os novos enquadramentos das políticas estruturais designadamente o alargamento da União Europeia, a concretização da Estratégia de Lisboa, as perspectivas financeiras 2007/2013 e a nova arquitectura da política de coesão post 2006 e os riscos e oportunidades com que se depara a preparação do próximo período de programação dos fundos estruturais. II ENQUADRAMENTO DA DISCIPLINA Num momento em que os alunos estão prestes a concluir a sua licenciatura e vão iniciar a procura da sua inserção na vida activa, a importância desta disciplina ganha relevo pelo facto de o respectivo conteúdo programático permitir adquirir conhecimentos e desenvolver competências relevantes para o exercicío de funções profissionais não só em entidades envolvidas na gestão e controlo dos diferentes programas apoiados pelos fundos comunitários, como também em empresas ou outras entidades públicas ou privadas beneficiárias da sua intervenção ou em equipas multidisciplinares envolvidas no respectivo processo de avaliação ou na elaboração de estudos prospectivos e de análise de impactes. Trata-se assim de uma disciplina que vem ao encontro de uma das principais preocupações subjacentes ao actual planos de estudos da licenciatura em Economia, em isto é propiciar aos alunos aptidões e capacidades potenciadoras de uma fácil inserção no mercado de trabalho.

6 Tendo em consideração o seu conteúdo programático, esta disciplina apresenta complementaridades relevantes em relação às seguintes disciplinas G1 e G2 da licenciatura em Economia, relativas às áreas de concentração de Economia do Desenvolvimento e Prospectiva, Economia Europeia e Internacional, Economia Industrial e da Empresa e Economia Pública e Política Social : G1 Economia e Finanças Públicas; G2 Economia do Conhecimento e da Inovação; Economia dos Mercados e da Empresa; Economia e Política Social; Economia Europeia; Economia Pública; Estratégia e Prospectiva; Geografia Económica; Política Económica e Seminários de Economia Aplicada. Os alunos das licenciaturas em Finanças e em Gestão terão igualmente vantagens nos conhecimentos a proporcionar por esta disciplina, dado que as políticas estruturais, designadamente as apoiadas pelos fundos comunitários, têm um impacte importante ao nível da melhoria da produtividade e da promoção da capacidade competitiva das empresas e pela crescente relevância das auditorias aos sistemas de gestão e controlo do QCA III e respectivos programas operacionais e das auditorias a projectos co-financiados, as quais requerem esses conhecimentos. Dada a sua estreita relação com a realidade portuguesa, em particular no que se refere à operacionalização da estratégia de desenvolvimento através dos diferentes programas com finalidade estrutural, a frequência desta disciplina poderá revelar-se bastante útil para a escolha de temas de trabalho a desenvolver no âmbito dos Seminários de Economia Aplicada, podendo o docente responsável assegurar o

7 acompanhamento em regime tutorial de grupos de trabalho que venham a escolher temas decorrentes ou enquadráveis no conteúdo programático da disciplina. III PROGRAMA DETALHADO 1. Contextualização das políticas estruturais públicas 1.1. Enquadramento, natureza e objectivos As políticas estruturais no contexto da política económica global Políticas estruturais de mercado versus políticas estruturais intervencionistas Políticas estruturais e modelo de desenvolvimento económico e social 1.2. Formulação e execução das políticas estruturais Os níveis nacional e europeu das políticas estruturais e respectiva coordenação Os diferentes actores e instrumentos das políticas estruturais Condicionantes objectivas e subjectivas à definição e execução de políticas estruturais As políticas estruturais e a promoção de novas formas de governança (governance)

8 2. As políticas internas de base estrutural 2.1. As reformas estruturais enquanto factores desenvolvimento económico e social Flexibilização do mercado de trabalho Modernização da administração pública Reforma dos sistemas judicial, educativo, de saúde e de segurança social As medidas de reforma económica 2.2. Reformas estruturais e consolidação orçamental A análise da eficácia e da eficiência da despesa pública Gestão pública por objectivos e modelo de orçamentação 3. A acção comunitária no âmbito das políticas estruturais 3.1. A evidência das acções estruturais no Tratado da Comunidade Europeia O princípio da coesão económica e social As redes transeuropeias Síntese das políticas comunitárias com carácter estrutural 3.2. As acções estruturais no contexto do sistema financeiro e orçamental da União Europeia Enquadramento nas rubricas do Orçamento Comunitário

9 O sistema das perspectivas financeiras A dicotomia entre contribuintes líquidos e beneficiários líquidos Implicações do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do procedimento relativo aos défices excessivos 3.3. Instrumentos financeiros comunitários com finalidade estrutural: objectivos, âmbito de aplicação e disposições gerais Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Fundo Social Europeu Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola secção Orientação Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca Fundo de Coesão Fundo de Solidariedade da União Europeia 3.4. Alguns elementos sobre as disposições gerais relativas aos Fundos Estruturais Objectivos prioritários e elegibilidade geográfica O sistema de phasing-out Os recursos financeiros e o sistema da reserva de eficiência Complementaridade e parceria entre a Comissão Europeia e as autoridades nacionais O princípio da programação plurianual das intervenções e respectivos instrumentos: quadros comunitários de apoio, programas operacionais, documentos únicos de programação e iniciativas comunitárias Acções inovadoras, assistência técnica, grandes projectos e subvenções globais

10 O princípio da adicionalidade Gestão financeira dos Fundos Estruturais: a modulação das taxas de participação, a elegibilidade das despesas, a regra n+2 e o sistema de pagamentos Os Fundos Estruturais enquanto instrumento de integração económica 4. O Quadro Comunitário de Apoio para Portugal (QCA III) 4.1. Estratégia global e programação financeira Opções estratégicas e prioridades de intervenção Objectivos estratégicos e eixos prioritários do QCA III Quadros financeiros Síntese dos objectivos, âmbito de aplicação e execução dos programas operacionais do QCA III A revisão intercalar de 2004 e as novas potencialidades do QCA III 4.2. Fundo de Coesão e Iniciativas Comunitárias Enquadramento e particularidades A intervenção do Fundo de Coesão no domínio dos transportes A acção do Fundo de Coesão na área do ambiente As intervenções temáticas no quadro das iniciativas comunitárias (INTERREG III, URBAN, URBACT, EQUAL e LEADER+) e das acções inovadoras

11 4.3. Caracterização dos sistemas de gestão e acompanhamento do QCA III e respectivos programas operacionais O modelo de gestão e acompanhamento do QCA III O modelo de gestão e acompanhamento das intervenções operacionais sectoriais e regionais 4.4. Controlo financeiro Partilha de responsabilidades e cooperação entre as instituições comunitárias e os Estados-membros O Sistema Nacional de Controlo do QCA III Dos controlos por amostragem, às auditorias aos sistemas de gestão e controlo O regime de correcções financeiras e a gestão de devedores O encerramento final dos programas O contrato de confiança 5. A avaliação de programas e políticas de finalidade estrutural 5.1. A contribuição da avaliação para o desenvolvimento económico e social Vantagens da avaliação Principais objectivos da avaliação Definição e implementação da avaliação: metodologias e técnicas de avaliação As avaliações ex-ante, intercalar e ex-post

12 5.2. Desenvolvimento do exercício de avaliação Questões fundamentais da avaliação Tipologia dos indicadores Referenciais analíticos: as lógicas vertical e transversal O quadro metodológico da avaliação de programas e políticas públicas 5.3. O caso específico da avaliação do QCA III A integração da avaliação ex-ante no QCA III A avaliação intercalar do QCA III e das respectivas intervenções operacionais Avaliação do impacte macroeconómico: quadro metodológico e síntese de resultados Função e objectivos da avaliação ex-post 6. Os novos enquadramentos das políticas estruturais 6.1. Principais desafios para o futuro A necessidade de reforço da coesão numa União Europeia alargada Concretizar a Estratégia de Lisboa Promover um desenvolvimento durável e mais equilibrado As políticas estruturais no quadro da futura Constituição para a Europa

13 6.2. A preparação do próximo período de programação dos fundos comunitários com finalidade estrutural As perspectivas financeiras A nova arquitectura da política de coesão post 2006 IV ORGANIZAÇÃO DA LECCIONAÇÃO As aulas serão de carácter teórico-prático, estando prevista a leccionação de um total de 36 horas, correspondentes a uma carga horária de 3 horas por semana, num total de 24 aulas 1 (13 semanas), com a seguinte afectação indicativa: apresentação da disciplina 1 aula ponto 1 2 aulas ponto 2 2 aulas ponto 3 4 aulas ponto 4 4 aulas ponto 5 5 aulas ponto 6 2 aulas apresentação de trabalhos de grupo 4 aulas Paralelamente serão promovidos três seminários temáticos, com duração de 1 hora e meia, para os quais serão convidados a intervir especialistas de reconhecido mérito e competência nas áreas temáticas que vierem a ser definidas.!" #

14 Pela sua relevância e actualidade os temas a abordar no ano lectivo 2004/2005 serão os seguintes: Negociação e parceria no quadro da definição e execução de programas e políticas estruturais A avaliação de programas e políticas estruturais a experiência do QCA III A política de coesão económica e social post 2006: que perspectivas para o novo período de programação? V AVALIAÇÃO DE CONHECIMENTOS A avaliação para dispensa de exame final terá por base duas componentes, com as seguintes características e ponderações: a componente participação nas aulas, que compreenderá a realização de três fichas de avaliação intercalar e a apresentação de um estudo temático realizado em grupo. A classificação desta componente, obtida pela média aritmética das classificações obtidas em cada um dos seus elementos, terá uma ponderação de 40% na classificação final; a realização de uma prova escrita individual, sem consulta, incidindo sobre todo o programa, cuja classificação terá uma ponderação de 60% na classificação final.

15 Dispensam de exame final os alunos que obtenham classificação final igual ou superior a 10 (dez) valores e que não tenham obtido classificação inferior a 7 (sete) valores em qualquer uma das duas componentes. A avaliação em exame final será efectuada através de prova escrita individual, sem consulta, sendo aprovados os alunos que obtenham classificação igual ou superior a 10 (dez) valores. Aos três alunos que na PADEF obtenham as notas mais elevadas, com condição de as mesmas serem iguais ou superiores a 16 (dezasseis) valores, será proporcionado um estágio não remunerado de duas semanas, cujo programa envolverá um contacto directo com diferentes entidades responsáveis pela gestão, controlo e avaliação do QCA III e dos respectivos programas operacionais (designadamente a Direcção- Geral do Desenvolvimento Regional, a Inspecção-Geral de Finanças, o Observatório do QCA III, Gabinetes de Gestão de programas operacionais e consultores envolvidos no processo de avaliação das diferentes intervenções operacionais), o que lhes permitirá contactar na prática com as matérias que constituem o núcleo central da disciplina. VI BIBLIOGRAFIA Bibliografia básica Textos e monografia a divulgar através de página da disciplina a criar no website do ISEG.

16 Comissão Europeia (2004), Terceiro relatório sobre a Coesão Económica e Social: uma nova parceria para a Coesão convergência, competitividade e cooperação, Bruxelas: Comissão Europeia. Bibliografia complementar Amaral, João Ferreira do (1996), Política Económica metodologia, concepções e instrumentos de actuação, Lisboa: Edições Cosmos. Bronchi, Chiara (2003), The effectiveness of public expenditure in Portugal, OECD Working Paper n.º 349, Paris: OECD Economics Department. Comissão Europeia (2002), As Finanças Públicas da União Europeia, Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeia. Comissão Europeia (2003), As políticas estruturais e os territórios europeus competitividade, desenvolvimento sustentável e coesão na Europa: de Lisboa a Gotemburgo, Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias. Comissão Europeia (2004), Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: Construir o nosso futuro em comum desafios políticos e recursos orçamentais da União alargada, , COM (2004) 101 final, 10 de Fevereiro.

17 Conselho da União Europeia (2003), Orientações Gerais das Políticas Económicas para o período de 2003 a 2005, Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias. Comissão Europeia (2004), Relatório da Comissão ao Conselho Europeu da Primavera: Concretizar Lisboa Reformas para a União alargada, COM (2004) 29, 21 de Janeiro de Comissão Europeia (2002), Relatório da Comissão sobre a Governança Europeia, Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeia. Departamento de Prospectiva e Planeamento (2003), Avaliação Intercalar do Impacto Macroeconómico do QCA III, Lisboa: Departamento de Prospectiva e Planeamento. Departamento de Prospectiva e Planeamento (2003), QCA III Princípio da Adicionalidade: Avaliação Intercalar, Lisboa: Departamento de Prospectiva e Planeamento. Direcção-Geral de Estudos e Previsão (2003), «Produtividade e Competitividade», A Economia Portuguesa, Dezembro de 2003, Lisboa: Direcção-Geral de Estudos e Previsão. Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (2000), Quadro Comunitário de Apoio III Portugal , Lisboa: Direcção- Geral do Desenvolvimento Regional.

18 European Comission, Tavistock Institute, GHK e IRS (2003), The Evaluation of Socio-Economic Development The Guide, Publication website ( Ministério das Finanças (2003), Programa de Estabilidade e Crescimento para Portugal actualização para o período , Lisboa: Ministério das Finanças. Rodrigues, Maria João (2003), A Agenda Económica e Social da União Europeia A Estratégia de Lisboa, Lisboa: Dom Quixote. Websites com relevância para a disciplina: ISEG, 1 de Setembro de 2004