Gestão por programas: uma nova concepção de orçamento

Transcrição

1 ... Cadernos FUNDAP n. 22, 2001, p Gestão por programas: uma nova concepção de orçamento Sandra Lúcia Fernandes Marinho SINOPSE A Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, foi o veículo legal e normatizador da nova metodologia de planejamento, que resgata a técnica do orçamento-programa. Esse instrumento estabelece a gestão por programas, a partir de dois pressupostos: cobrança de resultados e realidade problematizada. Toda a ação do Governo estará identificada nos programas formatados a partir de demandas ou problemas diagnosticados na sociedade. O programa é o elo que garante efetivamente a integração de Planejamento e Orçamento, uma vez que ele integra os instrumentos: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual. Neste modelo, a gestão estará focada no monitoramento e avaliação dos resultados. Cada programa terá um gerente responsável e conhecido por todos os agentes envolvidos no processo de planejamento e orçamento do Estado. O Grupo de Pesquisa e Desenvolvimento Orçamentário (GPDO) da Secretaria de Economia e Planejamento, desde o início do ano de 1999, está envolvido no processo de mudança de conceitos e metodologias, relativos ao planejamento e conseqüentemente ao orçamento público no Brasil. Isso em decorrência de modificações introduzidas pelo governo federal e institucionalizadas através de uma portaria do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, publicada em novembro de 1998, mas reeditada em abril, com algumas modificações: a Portaria n. 42, de 14/4/99. O novo modelo de gestão por programas, num primeiro momento, parece bastante simplista na forma legal, assim como foi colocado, mas, ao se aprofundar em sua análise, mostra uma mudança estrutural na forma de planejar a coisa pública. Essa nova visão implica o fim de um planejamento no qual a avaliação se restringe aos meios e aos processos, ressaltando quase sempre o esforço e raríssimas vezes o desempenho, sem nenhum foco nos resultados trazidos pelos serviços públicos à sociedade. Esse Sandra Lúcia Fernandes Marinho é diretora do Grupo de Pesquisa e Desenvolvimento Orçamentário da Secretaria de Economia e Planejamento e gerente do processo de elaboração das Leis de Diretrizes Orçamentárias. Ministra cursos na área de Planejamento e Orçamento Público, na Fazesp e na Fundap. fundap 111

2 novo modelo busca justamente dar o tom de uma administração menos burocrática e mais voltada aos resultados para o cidadão. Essa nova visão tem alguns pressupostos, dois deles muito importantes: o de que toda a administração estaria voltada à cobrança de resultados, e o da realidade problematizada. No primeiro, a preocupação será a avaliação pela sociedade. E dessa avaliação será conhecido o resultado trazido para a sociedade com o desenvolvimento de um programa, incluídos aí os produtos gerados no âmbito de cada ação do programa (ex.: crianças vacinadas, rodovia duplicada etc.). A realidade é problematizada, porque a ação do governo será organizada por programas, a partir de uma necessidade da sociedade ou de um problema diagnosticado. Todo planejamento vai estar centrado em problemas ou oportunidades a serem aproveitadas. Os problemas, que no planejamento tradicional constituíam o núcleo do planejamento, passam a ser apenas o ponto inicial na elaboração do plano de governo, organizado por programas. Para colocar em prática esses dois pressupostos, é necessário que se observem alguns princípios que permeiam o novo modelo de gestão (Quadro 1). de muito fácil compreensão, pois o problema não tem nada de abstrato e não há necessidade de nenhum conhecimento prévio para detectá-lo. Com isso, o próprio público, através de programas bem implantados e estruturados, consegue avaliar e responder aos resultados. DESCENTRALIZAÇÃO O modelo pressupõe que a atuação do governo se dará por meio dos programas, que serão geridos por gerentes. Além disso, o programa é desenvolvido junto àquele público que carece da intervenção do governo, havendo portanto uma descentralização na atuação e na avaliação dos resultados. RESPONSABILIDADE Todos os níveis da administração pública são responsáveis pela execução do programa e por seus resultados; entretanto, a figura do gerente é fundamental, pois é a ele que se reportará a Secretaria de Economia e Planejamento, assim como aos demais dirigentes dos órgãos responsáveis pelo programa, à medida que a nova cultura for incorporando-se nos níveis decisórios. SIMPLIFICAÇÃO Resolver o problema é o foco relevante do planejamento. Trata-se de um conceito O NOVO CONCEITO Algumas das características desse novo conceito são: QUADRO 1 Princípios do modelo de gestão SIMPLIFICAÇÃO - O "problema" é o elemento mais relevante do planejamento. DESCENTRALIZAÇÃO - Os resultados são cobrados no mesmo nível em que a ação é realizada (próxima do cidadão). RESPONSABILIDADE - O administrador assume a responsabilidade pela execução do programa e, conseqüentemente, pela solução ou encaminhamento do problema. 112 fundap

3 parte de uma visão estratégica, estabelecendo objetivos de maneira a tornar essa visão muita próxima da realidade; busca associar os problemas ou oportunidades ao objetivo, de maneira a tornar a visão estratégica muito próxima da realidade; a concepção dos programas é de que resultados implicam a solução dos problemas, o atendimento de demandas e o aproveitamento das oportunidades. Através da forma como o programa é estruturado, torna-se mais fácil compreender essa concepção; a especificação das diferentes ações do programa ajuda a identificar os produtos (atividades e projetos), que são resultados das ações; atribui indicadores aos objetivos do programa e metas dos produtos. O programa tem um objetivo a ser atingido, que será avaliado através de indicadores próprios e específicos. Os produtos, que são no orçamento traduzidos pelas atividades e projetos, serão mensurados quantitativamente através das metas. Existe um encadeamento lógico entre planejamento e orçamento, porque o planejamento inicia-se a partir do problema constatado junto à sociedade, considerados sempre os aspectos regionais, e define um conjunto de operações que serão desenvolvidas, considerados os recursos disponíveis. Essa operação, ou o conjunto de operações, consubstancia o que chamamos de programa, o qual, por sua vez, consiste num conjunto de ações que geram produtos específicos e que estão traduzidas no orçamento, pois demandam recursos orçamentários para a sua execução nas atividades e projetos associados às respectivas dotações (Figura 1). Outro objetivo da gestão por programa é a transparência na alocação dos recursos e na obtenção dos resultados, o que propicia a integração dos instrumentos básicos de planejamento e orçamento institucionalizados na Constituição Federal, ou seja: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária anual. A compreensão desse novo modelo de gestão torna-se mais clara a partir do conceito formal de programa: uma unidade básica de planejamento e gestão da ação governamental, constituído em função de uma demanda ou problema identificado na sociedade. Assim, toda a ação governamental será organizada e estará traduzida nos programas que, por sua vez, são desenhados para solucionar um problema ou atender a alguma demanda específica da sociedade. Outro aspecto a se considerar é a expectativa de que o programa seja um espaço aberto para as parcerias internas e externas. Assim, independentemente da intervenção setorial e restrito à atuação de apenas um órgão, fundação, autarquia ou empresa estatal, um programa poderá ser executado por uma parceria entre diversos órgãos da mesma esfera de governo ou per- FIGURA 1 Encadeamento lógico entre planejamento e orçamento PROBLEMAS PROGRAMAS PRODUTOS ATIVIDADES/PROJETOS fundap 113

4 tencentes a esferas diferentes. Essa abertura é grande aliada da otimização dos recursos técnicos, financeiros e humanos. Para compreender melhor a passagem do modelo anterior, vigente até 1999, para o novo modelo, partiu-se dos instrumentos formais de planejamento, que são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária (LO), os quais não guardavam nenhuma sintonia entre si, impossibilitando identificar o gasto público com as ações de governo e seus resultados (Quadro 2). A classificação funcional-programática da despesa orçamentária (todos aqueles códigos inteligíveis para o não-especialista em orçamento público) era um mero classificador de despesa de ínfima utilidade gerencial. Desde o ajuste dessa classificação, pretende-se proporcionar pela primeira vez a sintonia entre o PPA, a LDO e o orçamento. E a mencionada Portaria Ministerial n. 42 instituiu uma classificação funcional da despesa, que privilegia o aspecto gerencial. A classificação funcional-programática (função, programa e subprograma) definida há mais de 25 anos por uma portaria da Secretaria de Orçamento Federal, válida até 1999 para o orçamento de todos os entes da Federação não refletia a programação do órgão nem do governo. Até então, só a atividade e o projeto eram definidos em cada esfera de governo, mas em função da própria raiz; ou seja, a função, programa e subprograma compunham um conjunto de códigos inteligíveis e sem transparência quanto ao objetivo do gasto, daí a expressão o orçamento público é uma peça de ficção. No exercício de 2000, a nova classificação funcional tem a matriz preestabelecida na Portaria n. 42/99, que redefine os conceitos de função e de subfunção, as quais não guardam relação direta com a programação, mas devem responder a questões como: em que se está gastando ou em que se vai gastar? No entanto, a associação de função e subfunção ao programa e suas ações é o último passo na definição da classificação funcional de um órgão. O mais importante é definir o programa. E cada esfera de governo é responsável pela definição e revisão, se necessária, dos seus programas e respectivos projetos e atividades. Desde 2000, o Plano Plurianual e o orçamento são estruturados de acordo com essa nova modelagem de classificação funcional da despesa (Figura 2). O PPA estabelece detalhadamente os programas da administração estadual, que estarão associados a funções e subfunções, atividades e projetos no orçamento anual. QUADRO 2 O modelo atual e o novo modelo de gestão Até 1999 A partir de 2000 Instrumentos de planejamento e orçamento (PPA - LDO - LO): "sem sintonia". Sintonia entre os instrumentos de planejamento e orçamento (PPA - LDO - LO). Classificação Funcional-programática (Portaria n. 9/74): mero classificador, sem eficácia gerencial. Classificação Funcional (Portaria n. 42/99): privilegia o aspecto gerencial. 114 fundap

5 FIGURA 2 Estruturação do Plano Plurianual PLANO PLURIANUAL Classificação Funcional (Independente dos Programas) Ações ou conjunto de ações que resultam num produto FUNÇÃO SUBFUNÇÃO PROGRAMA ATIVIDADE/PROJETO ORÇAMENTO O programa, portanto, integra o PPA e o orçamento. O objetivo principal dessa integração é possibilitar o acompanhamento e a avaliação do PPA, a partir da realização física do programa, combinada com a execução orçamentária. Com isso, será possível obter respostas para questões do tipo: O que se está fazendo, realizando, produzindo e atendendo com os recursos alocados? Qual o gasto por meta alcançada ou por produto gerado em cada ação do programa? Importante lembrar que orçamento é um componente importante para o primeiro esforço de avaliação do programa; os recursos orçamentários disponíveis sinalizam a evolução de um programa no curto prazo. A consolidação da nova cultura de gestão por programas dependerá, sem dúvida, de um processo de assimilação e amadurecimento da administração pública do Estado. A Secretaria de Planejamento aceitou o desafio e atuou dinamicamente junto aos demais órgãos no sentido de passar os novos conceitos e de orientar e interagir com as áreas de planejamento e orçamento. A mudança na cultura, que até então privilegiava apenas a técnica orçamentária, em detrimento das demais etapas do planejamento, é radical. No início de 1999, a Secretaria de Economia e Planejamento orientou cada um dos órgãos da administração direta e indireta para identificar os programas. O ponto de resistência mais significativo, constatado naquela ocasião, foi a tendência do administrador orçamentário-financeiro de agregar várias ações semelhantes, como se constituísse um programa. Para neutralizar esse vício, foi necessário um trabalho para aprofundar a base teórico-filosófica da nova modelagem de gestão, com ênfase principalmente nos atributos do programa: ter um objetivo claramente definido; para ser um programa, toda ação tem de ter um objetivo bem-definido, que mantenha a ligação estratégica entre o plano e os macroobjetivos do Governo; referir-se expressamente a um problema ou demanda da sociedade; ser passível de mensuração por um ou mais indicadores; fundap 115

6 ser compatível com os recursos disponíveis; ser sustentado por um conjunto de ações ou instrumentos normativos que assegure a concretização do objetivo comum; guardar identificação precisa com a concretização do objetivo comum; dirigir-se a um público-alvo definido; característica interessante, pois, até então, as ações sociais, por exemplo, dirigidas para a terceira idade, crianças e adolescentes, e população de rua, eram agregadas numa só classificação funcionalprogramática, com uma dotação global, o que impossibilitava saber quanto o Estado aplicava em cada um desses segmentos da sociedade. O modelo de gestão por programas torna transparente a destinação dos recursos públicos; ter uma relação consistente de causa e efeito entre o problema a resolver, o objetivo, o indicador, o conjunto de atividades e metas, e as demais ações previstas; ter uma escala adequada para o gerenciamento eficaz; um programa não pode ser tão amplo ou genérico, nem tão restritivo, tornando-se nas duas hipóteses impossível o seu acompanhamento e gerenciamento. É importante lembrar que apenas a afinidade de ações não constitui um programa. Quanto aos tipos de programas do governo federal, que classificou dois tipos de programas a mais, em relação à metodologia aplicada pela SEP em São Paulo, temos: programas finalísticos, que são a maioria e se caracterizam por acarretar um resultado direto na sociedade; programas finalísticos multissetoriais, que são programas comuns a vários setores do mesmo governo ou realizados em parceria com outras esferas de governo (federal, municipal ou outros Estados) ou com o setor privado; programas de gestão de políticas públicas, que refletem, indiretamente, uma demanda da sociedade, incluídas aí as ações reguladoras do Estado, em vários setores; programas de apoio administrativo a outros programas. Agregam-se nesse pseudoprograma as despesas administrativas e as despesas indiretas dos programas finalísticos. A manutenção desse tipo de programa é necessária apenas até o Estado avançar em sistemas de apuração e apropriação de custos. 116 fundap