Supremo Tribunal Federal

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1 AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA SANTA CATARINA RELATOR AUTOR(A/S)(ES) PROC.(A/S)(ES) RÉU(É)(S) PROC.(A/S)(ES) : MIN. ROBERTO BARROSO :MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA :PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA :MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL :PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA DECISÃO: Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL ORIGINÁRIA. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE MPF E MPE. SUPOSTAS IRREGULARIDADES EM IMÓVEL FINANCIADO PELA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL NO ÂMBITO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA (PMCMV). ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. 1. Nos termos da orientação ainda vigente no STF, compete a esta Corte o julgamento dos conflitos de atribuições entre membros do Ministério Público Federal e dos Estados (art. 102, I, f, da CF). 2. A demonstração de que a Caixa Econômica Federal atuou apenas como agente financeiro em sentido estrito, responsável pela liberação de recursos financeiros para a aquisição de imóvel já edificado, e não na condição de agente executor de políticas públicas federais de promoção à moradia, afasta a sua responsabilidade por eventuais vício de

2 construção. Precedente do Superior Tribunal de Justiça. 3. Conflito que se resolve pela atribuição do Ministério Público do Estado de Santa Catarina, na linha da opinião da Procuradoria-Geral da República. 1. Trata-se de conflito negativo de atribuições suscitado pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina em face do Ministério Público Federal no curso de procedimento instaurado para apurar possível ocorrência de vícios de construção (infiltração, rachaduras, manchas no forro, problemas de esgotamento sanitário e vedação acústica) em imóvel financiado pela Caixa Econômica Federal no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). 2. O Ministério Público Federal declinou de sua atribuição, em razão de a construção do imóvel não ter sido financiada pela Caixa Econômica Federal, o que afastaria a sua responsabilidade por eventuais vícios de construção. 3. Por outro lado, Ministério Público do Estado de Santa Catarina insistiu na atribuição do parquet federal, tendo sustentado que embora efetivamente não seja a Caixa Econômica Federal (CEF) a responsável por construir ou vender imóveis subvencionados pelo 'Minha Casa Minha Vida', sua posição como gestora dos recursos de tal programa faz com que os consumidores acreditem que, no mínimo, tal entidade responsabiliza-se pela concretização das obras, atuando como verdadeira garantidora. 4. Os autos foram remetidos ao Supremo Tribunal Federal para dirimir o conflito de atribuições entre os órgãos do Ministério Público, com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição. 5. A Procuradoria-Geral da República opina, em preliminar, 2

3 pela competência para dirimir os conflitos entre órgãos do Ministério Público e, no mérito, pela atribuição do Ministério Público do Estado de Santa Catarina para a apuração das supostas irregularidades no imóvel. 6. É o relatório. Decido. 7. A jurisprudência anterior do Supremo Tribunal Federal apontava ser do Superior Tribunal de Justiça a competência para dirimir os conflitos de atribuição entre órgãos do Ministério Público Federal e dos Estados (cf. Pet 1.503, Rel. Min. Maurício Corrêa; CC 7.117, Rel. Min. Sydney Sanches; Pet 3.005, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie; entre outros). Tal orientação foi posteriormente modificada, concluindo-se pela competência desta Corte para resolver tais conflitos, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição. Nesse linha, vejam-se os seguintes precedentes: Pet 3.258, Rel. Min. Marco Aurélio; Pet 3.631, Rel. Min. Cezar Peluso; ACO 889, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie; ACO 853, Rel. Min. Cezar Peluso. 8. Nada obstante, o Plenário desta Corte voltou a discutir o tema da competência do STF para apreciar conflitos de atribuições envolvendo órgãos do Ministério Público (ACO 1.394, Rel. Min. Marco Aurélio). Na oportunidade, consignei, em síntese, que a competência do Supremo Tribunal Federal, por ser de direito estrito, não poderia ser ampliada. Menos ainda, em conflito tipicamente administrativo, que poderia ser resolvido institucionalmente pelo Conselho Nacional do Ministério Público (art. 130-A, 2º, da CF). 9. No entanto, o referido processo ainda se encontra pendente de decisão definitiva, de modo que, sem embargo de decisões monocráticas em sentido contrário, adoto a orientação até aqui predominante e conheço do presente conflito de atribuições. 10. No mérito, tenho por incensurável a manifestação do Procurador-Geral da República, ao pugnar pela atribuição do Ministério 3

4 Público do Estado de Santa Catarina, nos termos seguintes: No presente caso, razão assiste ao membro do Ministério Público Federal. Os autos versam sobre a investigação de possíveis vícios de construção em imóvel adquirido por particular mediante financiamento concedido pela CEF no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida. O PMCMV, criado pela Medida Provisória nº 459, de 25 de março de 2009, posteriormente convertida na Lei /2009, é programa habitacional federal, regulamentado pelo Poder Executivo federal e subsidiado pela União, com o objetivo de criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais (art. 1º da Lei /2009), para famílias de baixa renda. A gestão do Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU) e do Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR), subprogramas do PMCMV, é feita pelos Ministérios da Fazenda e das Cidades, conforme arts. 10 e 17 da Lei /2009, e a operacionalização dos recursos respectivos, feita pela CEF, nos termos dos arts. 9º e 16 do mesmo diploma legal. Além das responsabilidades ligadas à gestão operacional do programa, atua a CEF, no âmbito do PMCMV, como agente financeiro do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), o que lhe permite utilizar os recursos dos fundos ligados ao programa para financiar tanto a aquisição de moradias pelos beneficiários, quanto empreendimentos habitacionais pelas construtoras. Em outras palavras, a atuação da CEF, no PMCMV, pode dar-se sob duas formas distintas: a primeira, por meio do financiamento e acompanhamento de obras das unidades habitacionais que serão contempladas pelo mencionado programa social; a segunda, mediante concessão, em favor dos interessados que preencham determinadas condições previamente estipuladas pela legislação de regência do programa, de carta de crédito para a aquisição de imóvel 4

5 residencial já edificado. Na primeira forma de atuação, consoante orientação firmada na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a CEF possui responsabilidade solidária com a construtora pela solidez e segurança da obra, tendo em vista sua atuação fiscalizadora sobre a aplicação dos recursos públicos destinados ao financiamento imobiliário. Na segunda forma de atuação, entretanto, uma vez que a CEF intervém na operação apenas na qualidade de mutuante, disponibilizando aos contratantes a importância necessária à aquisição do imóvel residencial, não se vislumbra responsabilidade da instituição financeira pela solidez e segurança da obra, porquanto esta não fiscaliza a construção, tampouco participa da escolha do imóvel negociado, a qual cabe exclusivamente ao adquirente. Não há, ressalte-se, notícia de que a CEF apareça, na documentação de oferta do imóvel, como financiadora do empreendimento em si, mas, sim, que os recursos do PMCMV serviram, na linguagem do sistema financeiro, como funding da operação, ou seja, como origem dos valores aplicados pela CEF. O caso versado nestes autos parece enquadrar-se na segunda hipótese, ante a informação prestada pela CEF, por meio do Ofício nº 194/2014/SR Oeste SC, no sentido de que não construiu, intermediou ou vendeu o imóvel adquirido por Rodrigo Antônio Occai. Esclareceu a CEF que o financiamento concedido, embora enquadrado nas regras e parâmetros do PMCMV, destinou-se à aquisição de imóvel livremente escolhido pelo interessado, cabendo à instituição financeira tão somente a avaliação de mercado do imóvel, para fins de enquadramento nas condições do programa habitacional. ( ) Diante dessas constatações, não se verifica, ao menos inicialmente, a possibilidade de atribuir-se à CEF responsabilidade pelos vícios de construção noticiados por Rodrigo Antônio Occai, muito embora a aquisição do imóvel tenha ocorrido mediante financiamento concedido no âmbito 5

6 do PMCMV. Note-se que a hipótese levantada pelo órgão ministerial de atuação estadual, na qual figuraria a CEF, perante os beneficiários do PMCMV, como garantidora e fornecedora dos imóveis que estão adquirindo, diz respeito, precisamente, à atuação daquela instituição na concessão de financiamentos para empreendimentos habitacionais vinculados ao programa, caso em que, como decorrência do dever de acompanhar e fiscalizar as obras, há responsabilidade do agente financeiro por eventuais vícios de construção. A situação dos autos, contudo, é distinta, pois não há informação de que tenha a CEF financiado a construção do imóvel, cuidando-se, como visto, de financiamento destinado à aquisição de imóvel já edificado, selecionado mediante livre escolha do adquirente. Restando afastada, ao menos nesse momento, a possibilidade de responsabilização da empresa pública federal pelos fatos noticiados, e inexistindo interesse federal direto e específico, que justifique a autuação do Ministério Público Federal, conclui-se ser do Ministério Público do Estado de Santa Catarina a atribuição para oficiar no procedimento apuratório subjacente. 11. Não vejo como infirmar a opinião do Chefe do Ministério Público. A demonstração de que a Caixa Econômica Federal atuou apenas como agente financeiro em sentido estrito, responsável pela liberação de recursos financeiros para a aquisição de imóvel já edificado, e não na condição de agente executor de políticas públicas federais de promoção à moradia, afasta a sua responsabilidade por eventuais vícios de construção. 12. Nessa linha, confira-se o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça: RECURSO ESPECIAL. SISTEMA FINANCEIRO DA 6

7 HABITAÇÃO. PEDIDO DE COBERTURA SECURITÁRIA. VÍCIOS NA CONSTRUÇÃO. AGENTE FINANCEIRO. ILEGITIMIDADE. 1. Ação em que se postula complementação de cobertura securitária, em decorrência danos físicos ao imóvel (vício de construção), ajuizada contra a seguradora e a instituição financeira estipulante do seguro. Comunhão de interesses entre a instituição financeira estipulante (titular da garantia hipotecária) e o mutuário (segurado), no contrato de seguro, em face da seguradora, esta a devedora da cobertura securitária. Ilegitimidade passiva da instituição financeira estipulante para responder pela pretendida complementação de cobertura securitária. 2. A questão da legitimidade passiva da CEF, na condição de agente financeiro, em ação de indenização por vício de construção, merece distinção, a depender do tipo de financiamento e das obrigações a seu cargo, podendo ser distinguidos, a grosso modo, dois gêneros de atuação no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação, isso a par de sua ação como agente financeiro em mútuos concedidos fora do SFH (1) meramente como agente financeiro em sentido estrito, assim como as demais instituições financeiras públicas e privadas (2) ou como agente executor de políticas federais para a promoção de moradia para pessoas de baixa ou baixíssima renda. 3. Nas hipóteses em que atua na condição de agente financeiro em sentido estrito, não ostenta a CEF legitimidade para responder por pedido decorrente de vícios de construção na obra financiada. Sua responsabilidade contratual diz respeito apenas ao cumprimento do contrato de financiamento, ou seja, à liberação do empréstimo, nas épocas acordadas, e à cobrança dos encargos estipulados no contrato. A previsão contratual e regulamentar da fiscalização da obra pelo agente financeiro justifica-se em função de seu interesse em que o empréstimo seja utilizado para os fins descritos no contrato de mútuo, sendo de se ressaltar que o imóvel lhe é dado em 7

8 garantia hipotecária. 4. Hipótese em que não se afirma, na inicial, que a CEF tenha assumido qualquer outra obrigação contratual, exceto a liberação de recursos para a construção. Não integra a causa de pedir a alegação de que a CEF tenha atuado como agente promotor da obra, escolhido a construtora ou tido qualquer responsabilidade relativa à elaboração ao projeto. 5. Recurso especial provido para reconhecer a ilegitimidade passiva ad causam do agente financeiro recorrente. (REsp , Quarta Turma, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, j. em ) 13. Afastada a possibilidade de responsabilidade da instituição financeira federal, não há interesse da União no presente caso, o que atrai a competência da Justiça Comum para processar e julgar eventual ação civil pública. 14. Diante do exposto, conheço do presente conflito e reconheço a atribuição do Ministério Público do Estado de Santa Catarina para a apuração dos fatos descritos nos presentes autos. Publique-se. Intimem-se. Brasília, 27 de agosto de Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO Relator 8