Luciano José Alvarenga 1, Talden Farias 2

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1 Redução legislativa das Áreas de Preservação Permanente e retrocesso ecológico: análise da incompatibilidade da Lei , do Estado de Minas Gerais, em relação à Constituição Brasileira (1988) e às normas gerais de Direito Florestal Ambiental Luciano José Alvarenga 1, Talden Farias 2 1 mestrando, UFOP, ljalvarenga@ufmg.br; 2 doutorando, UFCG, taldenfarias@hotmail.com Abstract: Analisa-se a compatibilidade da Lei /2009, do Estado de Minas Gerais, que dispõe sobre Áreas de Preservação Permanente (APP) situadas às margens de reservatórios artificiais, em relação à Constituição brasileira (1988), considerando-se o regime constitucional da competência concorrente limitada, o âmbito normativo do princípio da autonomia dos Estados-membros e os preceitos constitucionais atinentes à flora e às áreas protegidas. Adotam-se como referenciais subsidiários de análise a Resolução 302/2002, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), o princípio da proibição do retrocesso ecológico e outras normas de Direito Florestal Ambiental, fixadas pelas leis da Política Nacional do Meio Ambiente e da Política Agrícola. 1. Introdução As Áreas de Preservação Permanente (APP), destinadas a preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas (Código Florestal: art. 1º, 2º, II), são consideradas estratégicas para a salvaguarda dos domínios fitogeográficos brasileiros e de seus diferentes tipos de ecossistemas, na perspectiva da ecologização das políticas de desenvolvimento do País (Benjamin, 2007) e da efetivação do direito fundamental à vida num ambiente equilibrado (Constituição, 1988: art. 5º, caput; art. 225, caput). A despeito disso, nota-se atualmente no Brasil uma forte mobilização, que consorcia segmentos do setor produtivo e atores políticos, dedicada a diminuir a extensão e a intensidade das exigências legais concernentes às APP. São manifestações evidentes dessa mobilização a Lei 1.938, de , de Tocantins, a Lei , de , de Santa Catarina, e a Lei , de , de Minas Gerais, as quais reduziram significativamente as dimensões de tais áreas protegidas nos territórios desses Estados. A lei mineira, em particular, diminuiu em 70% a metragem-padrão das APP situadas às margens de reservatórios artificiais em zonas rurais, contrariando (ou revogando, na prática) as normas gerais fixadas no Código Florestal brasileiro e na Resolução 302/2002, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). O que significou, por consequência, desrespeito ao regime constitucional da competência concorrente limitada, delineado pelo art. 24 da Constituição brasileira (1988). Adicionalmente, reproduzindo a chamada teoria do fato consumado, a lei em questão afastou a exigibilidade da APP em relação a ambientes já convertidos para o uso agrícola, ao assegurar os usos consolidados, inclusive para fins de exploração de atividades

2 agrícolas com culturas perenes de porte arbóreo ou arbustivo, e os atos praticados até a data de publicação do plano diretor [da bacia hidrográfica]. Analisando-se o texto da Lei /2009, de Minas Gerais, verifica-se que ele, por outro lado, à semelhança dos das leis de TO e SC, viola o princípio da proibição do retrocesso ecológico, bem como outros preceitos de Direito Florestal Ambiental, fixados pela Constituição brasileira (1988), pela Lei 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente), pela Lei 8.171/1991 (Política Agrícola) e pela Resolução CONAMA 302/2002. Ademais, a lei mineira extrapola o âmbito normativo do princípio da autonomia dos Estados-membros, delimitado pelo pacto constitucional federativo. Pois os Estados não têm legitimidade para reduzir o alcance das exigências legais mínimas sobre conservação florestal-ambiental. Exigências essas que, extensivas a toda a Federação, visam a conferir certa coesão à política brasileira para o uso sustentável da terra. 2. Incompatibilidade da Lei /2009 em relação à Constituição brasileira (1988) e às normas de Direito Florestal Ambiental A Constituição da República Federativa do Brasil (1988) atribui à União a competência para estabelecer normas gerais isto é, diretrizes extensivas a todo o território brasileiro sobre os temas florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI e 1º). Estados e Distrito Federal podem suplementar tais normas, pormenorizando-as para adequá-las aos aspectos fisiográficos e socioeconômicos de suas respectivas territorialidades. Todavia, ao exercerem a prerrogativa de suplementação legislativa, eles não podem diminuir a intensidade e a extensão de exigibilidade das normas gerais. Como ensina Machado (2002, p. 704): os Estados podem suplementar a legislação federal [...], isto é, podem acrescentar normas mais severas, mas não podem exigir menos do que a norma federal. Na mesma linha, o constitucionalista Moreira Neto (1988) pondera que as normas gerais estabelecem diretrizes nacionais sobre certos assuntos, diretrizes essas que deverão ser respeitadas pelos Estadosmembros na feitura de suas respectivas legislações, através de normas específicas e particularizantes. Ao estabelecer normas gerais sobre os temas florestas, fauna, conservação da natureza e defesa do solo e dos recursos naturais, densificando o art. 24, VI e 1º, da Constituição de 1988, o Código Florestal, instituído pela Lei 4.771/1965, consagra um instituto-chave, a Área de Preservação Permanente (APP), definindo-a como área protegida [...] coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas (art. 1º, 2º, II). Após tal conceituação, a lei federal constitui vários ambientes terrestres como APP, tornandoos insuscetíveis, em regra, a quaisquer intervenções humanas significativas. Dentre esses ambientes, encontram-se as florestas e demais formas de vegetação natural situadas ao redor de lagoas, lagos ou reservatórios d água naturais e artificiais (art. 2º, b). A codificação não fixa, contudo, a metragem correspondente a esse tipo de APP, atribuindo essa tarefa ao CONAMA. Consoante o art. 4º, 6º, do código, a definição dos parâmetros e o regime de uso da APP criadas no entorno de reservatórios artificiais compete ao referido colegiado federal. Trata-se de regra de competência que mantém coerência com a Lei Federal 6.938/1981, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Com efeito, o art. 8º, VII, dessa lei incumbe ao CONAMA a tarefa de estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente dos hídricos. Foi com fulcro nesses dispositivos que tal órgão colegiado instituiu, em , sua resolução de número 302, dispondo sobre parâmetros, definições e limites de APP às margens

3 de reservatórios artificiais e sobre o regime de uso do entorno. Não é desnecessário lembrar que o CONAMA que conta, aliás, com a representatividade do Estado de Minas Gerais, ao disciplinar a questão, baseou-se em norma geral da União, derivada do já mencionado art. 4º, 6º, da Lei 4.771/1965, com a redação dada pela MP /2001, c/c art. 24, 1º e VI, da Constituição brasileira (1988). Não sem razão, a propósito, os considerandos da Resolução CONAMA 302/2002 se referem, expressamente, à necessidade de regulamentar o art. 2º da Lei 4.771, de 1965, no que concerne às áreas de preservação permanente no entorno dos reservatórios artificiais. Ao empreender tal regulamentação, a resolução estabelece um conceito de APP equivalente ao do Código Florestal e, em dispositivo-chave (art. 3º), preceitua que: Constitui Área de Preservação Permanente a área com largura mínima, em projeção horizontal, no entorno dos reservatórios artificiais, medida a partir do nível máximo de: I trinta metros para os reservatórios artificiais situados em áreas urbanas consolidadas e cem metros para áreas rurais; [...]. Como se vê, a Resolução CONAMA 302/2002 sobre a qual não existe qualquer declaração de inconstitucionalidade, aliás fixou a metragem-padrão de 100m para as APP situadas às margens de reservatórios artificiais em zonas rurais. Atenta ao fato, entretanto, de que os ambientes, mesmo numa escala local, podem apresentar características ecológicas e humanas diferenciadas entre si, reclamando tratamentos especiais em face do regramento geral, a resolução em comento prevê a possibilidade de redução ou extensão das APP que margeiam reservatórios artificiais. Como estabelece o seu art. 3º, 1º, os limites de tais APP poderão ser ampliados ou reduzidos, observando-se o patamar mínimo de trinta metros, conforme estabelecido no licenciamento ambiental e no plano de recursos hídricos da bacia onde o reservatório se insere, se houver. Na sequência, o 4º do mesmo artigo preceitua que a modificação das metragens das APP situadas às margens de reservatórios artificiais deve levar em consideração os seguintes critérios: (a) características ambientais da bacia hidrográfica, (b) geologia, geomorfologia, hidrogeologia e fisiografia da bacia hidrográfica, (c) tipologia vegetal, (d) representatividade ecológica da área no bioma presente dentro da bacia hidrográfica em que está inserido, notadamente a existência de espécie ameaçada de extinção e a importância da área como corredor de biodiversidade, (e) finalidade do uso da água, (f) uso e ocupação do solo no entorno, (g) o impacto ambiental causado pela implantação do reservatório e no entorno da APP até a faixa de 100m. Bem na linha da recomendação do geógrafo Ab Sáber (2003, p. 10), para quem a utilização não predatória do ambiente terrestre requer o (re)conhecimento das limitações de uso específicas de cada tipo de espaço e paisagem. Portanto, o regramento federal não é inflexível quanto às dimensões das APP situadas às margens de reservatórios artificiais. Estabelece, é verdade, a regra geral de que tais áreas devem apresentar 30m de extensão às margens dos reservatórios artificiais situados em áreas urbanas consolidadas e 100m nas zonas rurais. Mas possibilita a ampliação ou redução de tais dimensões, conforme as características ecológicas e culturais do ambiente especificamente considerado. Há de se observar, para tanto, um patamar mínimo de 30m. Vale dizer: as APP que margeiam reservatórios artificiais em zonas rurais devem apresentar, normalmente, 100m de extensão, mas, considerando-se determinados fatores ecológicos e sociais, podem ser ampliadas ou diminuídas, desde que respeitada dimensão mínima de 30m. A medida de 30m corresponde, em rigor, ao nível máximo de tolerância de redução das APP situadas às margens de reservatórios artificiais, haja vista a relevância apurada caso a caso de determinados fatores ecológicos e sociais para o dimensionamento da área protegida (cf. Res. CONAMA 302/2002: art. 3º, 1º e 4º). A solução adotada pelo CONAMA promove, assim, um equilíbrio ponderado entre dois valores do sistema constitucional brasileiro: a defesa do meio ambiente equilibrado (art. 225, caput), corolário do direito à vida (art. 5º, caput), e a autonomia do ente federado (art. 18,

4 caput). Com efeito, a Resolução 302/2002 permite que os Estados compatibilizem administrativamente a aplicação das metragens das APP que margeiam reservatórios artificiais, conformando-as às características específicas dos diversos ambientes terrestres que constituem seu território. Todavia, desconsiderando o status jurídico, a significação e o alcance das normas fixadas pela União, o Estado de Minas Gerais promulgou, em , a Lei , que, alterando a Lei /2002 (dispõe sobre as Políticas Florestal e de Proteção à Biodiversidade no Estado), transgride a moldura fixada pelas normas gerais atinentes às APP situadas às margens de reservatórios artificiais. O Estado suplantou indevidamente a legislação federal relativa à matéria. Além disso, equivocou-se quanto ao tratamento técnico que se lhe confere, pois o licenciamento ambiental e o Plano de Recursos Hídricos da bacia são os instrumentos adequados para definir a necessidade de ampliação ou redução de APP em reservatórios artificiais (cf. Resolução CONAMA 302/2002). Dessa perspectiva, o Estado não tem legitimidade para reduzir, de forma ampla e irrestrita, a faixa de área que deve ser protegida. Sequer houve amparo de estudo técnico de impacto ambiental decorrente da diminuição das exigências relativas às APP que compõem o entorno de reservatórios artificiais. O art. 1º da Lei Estadual /2009 promove uma redução a priori da metragem das sobreditas APP para 30m. A norma estadual não leva em consideração os procedimentos e os critérios que a Resolução CONAMA 302/2002, em seu art. 3º, 1º e 4º, estabelece para que a alteração das metragens das APP situadas às margens de reservatórios artificiais ocorra in concreto. O que ela faz é reduzir em 70% de 100m para 30m a metragem-padrão que a norma federal definiu para as APP situadas às margens de reservatórios artificiais. Ao fazer isso, a lei estadual viola o regime constitucional de competência concorrente limitada. A propósito, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ao julgar a ADI /000 (rel. Des. Roney Oliveira, j ), declarou inconstitucional dispositivos específicos da Lei /2004, que modificavam a Política Florestal e de Proteção à Biodiversidade no Estado, por compreender que eles extrapolavam os limites da competência suplementar e contrariavam a legislação federal de regência. Como dito anteriormente, nesse âmbito de competência, os Estados podem apenas editar normas mais severas. Não é esse o caso, contudo, da Lei /2009, nitidamente mais branda, quando comparada às normas gerais atinentes às APP. Em adição, a lei estadual torna praticamente inócuo o instituto da APP no domínio das margens de reservatórios artificiais, ao prever que ficam assegurados os usos consolidados, inclusive para fins de exploração de atividades agrícolas com culturas perenes de porte arbóreo ou arbustivo, e os atos praticados até a data de publicação do plano diretor (cf. art. 1º da lei, que modifica a redação do 4º do art. 10 da Lei Estadual /2002). Neste marco, é indispensável observar que o legislador estadual não tem legitimidade para relativizar a eficácia jurídica das APP. Trata-se de espaços territoriais especialmente protegidos pela Constituição de 1988, sendo vedadas quaisquer formas de utilização que possam comprometer a integridade dos atributos que justificam tal salvaguarda especial, bem como as que coloquem em risco as funções ecológicas da fauna e da flora e/ou contribuam para a extinção de espécies (cf. art. 225, 1º, III e VII). Ora, a autonomia política dos Estados-membros lhes confere legitimidade para suplementar as normas gerais fixadas pela União, no regime da competência concorrente limitada. Não lhes atribui poderes, entretanto, para suplantarem procedimentos e critérios exigíveis por essas normas. A propósito, é pertinente lembrar que a alteração ou supressão em APP a que alude o art. 225, 1º, III, da Constituição de 1988 é regulamentada pelo art. 4º da Lei 4.771/1965, com redação dada pela MP /2001. De acordo com esse dispositivo, as únicas atividades que poderiam ser autorizadas em APP são aquelas definidas como de utilidade pública ou

5 interesse social, descritas nos incisos V e VI do 2º, art. 1º, da mesma lei e na Resolução CONAMA 369/2006. Em nenhuma das hipóteses previstas é possível o enquadramento do uso consolidado de APP em área rural, ao contrário do que prevê a Lei Estadual /2009. E o Código Florestal atribuiu exclusivamente ao CONAMA a competência para detalhar as hipóteses de utilidade pública ou interesse social, para fins de intervenção nessa modalidade de área protegida. Ademais, devido à redução tecnicamente injustificada das APP atinentes aos reservatórios artificiais situados em zonas rurais de Minas Gerais, a lei estadual em comento contraria o princípio da proibição do retrocesso ecológico, o qual repudia alterações legislativas que, em contraposição à necessidade premente de enfrentamento da degradação de ambientes de valor natural, cultural e artificial, possam trazer riscos ou prejuízos à proteção das bases físicas e ecológicas essenciais à existência individual e coletiva, na linha do art. 225, 1º, I, da Constituição brasileira (1988). 3. Considerações finais A Lei /2009, do Estado de Minas Gerais, ao reduzir em 70% a metragem-padrão das APP situadas às margens de reservatórios artificiais, contraria e revoga, na prática as normas gerais que a União estabeleceu, no exercício da competência concorrente limitada, mediante o Código Florestal e a Resolução 302/2002, editada pelo CONAMA. Ainda sob a óptica constitucional, a lei mineira extrapola o âmbito normativo do princípio da autonomia dos Estados-membros, delimitado pelo pacto constitucional federativo, uma vez que reduz o alcance das exigências legais mínimas sobre conservação florestal-ambiental as quais visam a garantir certa coesão à política brasileira para o uso sustentável da terra. De outro ângulo, reproduzindo a teoria do fato consumado, a lei em questão afasta a exigibilidade da APP em relação a ambientes já convertidos para o uso agrícola, ao assegurar os usos consolidados, inclusive para fins de exploração de atividades agrícolas com culturas perenes de porte arbóreo ou arbustivo, e os atos praticados até a data de publicação do plano diretor da bacia hidrográfica. Ademais, a Lei /2009, que não guarda coerência com as leis da Política Nacional do Meio Ambiente e da Política Agrícola, viola o princípio da proibição do retrocesso ecológico, ao reduzir o grau de exigibilidade atinente às APP localizadas às margens de reservatórios artificiais e admitir usos humanos consolidados nessas áreas protegidas. Referências AB SÁBER, Aziz. N. Os domínios de natureza no Brasil: potencialidades paisagísticas. São Paulo: Ateliê Editorial, BENJAMIN, Antônio Herman. Direito Constitucional Ambiental brasileiro. In. CANOTILHO, Joaquim José Gomes; LEITE, José Rubens Morato (Orgs.). Direito Constitucional Ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 10.ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais. Revista de Informação Legislativa, n. 100, out.- dez., 1988.