Interessados: Interessado: Sr. Sérgio Cutolo dos Santos, ex-ministro da Previdência e Assistência Social

Transcrição

1 Tribunal de Contas da União Número do documento: DC /00-P Identidade do documento: Decisão 178/ Plenário Ementa: Auditoria Operacional. INSS. DATAPREV. Avaliação do sistema de arrecadação de receitas previdenciárias e suas interfaces com o sistema de benefícios. Relatório já submetido a julgamento pelo TCU. Interrupção do projeto Base de Informações e Arrecadação. Justificativas consideradas satisfatórias. Descaracterização da prática de ato antieconômico ou ocorrência de omissão ou negligência. Remessa dos autos à 5ª SECEX. Grupo/Classe/Colegiado: Grupo I - CLASSE V - Plenário Processo: / Natureza: Relatório de Auditoria Operacional Entidade: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social - DATAPREV Interessados: Interessado: Sr. Sérgio Cutolo dos Santos, ex-ministro da Previdência e Assistência Social Dados materiais: ATA 10/2000 DOU de 07/04/2000 INDEXAÇÃO Auditoria Operacional; INSS; DATAPREV; Arrecadação; Receita; Despesa; Benefício Previdenciário; Previdência Social; Administração Federal; Acompanhamento; Fiscalização; Projeto; Informação; Outra Unidade Técnica: SECON c/6 volumes anexos

2 Apenso: TC / Representação Sumário: Audiência prévia do Sr. Sérgio Cutolo (Of. nº 040/99, da SECON), a respeito da interrupção do Projeto BIA (Base de Informações e Arrecadação: DATAPREV e INSS), resultado do exame das informações prestadas pela Unidade Setorial da SFC do MPAS, em resposta à determinação contida na alínea b do item 8.4 da Decisão n.º 286/98-TCU-Plenário. Considerar satisfatórias as alegações de defesa apresentadas pelo interessado; envio dos autos à 5ª SECEX para dar continuidade à verificação do cumprimento das determinações contidas na Decisão Plenária nº 286/98, de 20.05/1998, Ata n.º 18/98, DOU de ; encaminhamento ao interessado de cópia do inteiro teor da Decisão do Tribunal bem como o Relatório e Voto que a fundamentam. Relatório: Trata-se de Auditoria Operacional realizada no INSS e na DATAPREV com o objetivo de avaliar o sistema de arrecadação de receitas previdenciárias e suas interfaces com o sistema de benefícios. 02.O trabalho de Auditoria Operacional em questão foi realizado em duas etapas. 03.O Relatório referente à etapa preliminar foi submetido ao julgamento desta Corte de Contas em Sessão Plenária realizada em quando, pela Decisão nº 181/95, foram feitas inúmeras determinações ao Ministério da Previdência e Assistência Social. 04.Posteriormente, em Sessão Plenária de , ao apreciar o Relatório de Auditoria Operacional em sua fase complementar, o Tribunal determinou, dentre outras providências, o seguinte: " determinar a Unidade Setorial da Secretaria Federal de Controle junto ao Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS que: a) (...); b) adote providências junto ao INSS e à DATAPREV para, se for o caso, instauração de Tomada de Contas Especial com vistas à identificação dos responsáveis pela interrupção do Projeto BIA e a quantificação dos custos incorridos, nos termos da Lei n.º 8.443/92 (art. 8º), do Regimento Interno do TCU (art. 148) e IN TCU n.º 013/96;"

3 05.Cientificada da deliberação acima referida, a CISET/COAUD enviou, à guisa de atendimento da respectiva determinação, o Ofício n.º 350, acompanhado do Relatório de Auditoria n.º 16/98, documentos que mereceram cuidadoso exame da 5ª SECEX (fls.376 a 389). 06.O AFCE Roberto Donizete da Silva, depois de apresentar considerações a respeito das justificativas e esclarecimentos enviados pelo órgão de controle interno do Ministério da Previdência e Assistência Social quanto à extensão do entendimento do TCU acerca da determinação em tela, ressaltou o seguinte: "Esse, integralmente o arcabouço normativo disponível ao Tribunal de Contas, quanto à tipificação de atos tidos como antieconômicos e, especialmente, o elenco de sanções e responsabilizações aplicáveis a cada caso. Feita essa remissão quanto à dogmática normativa do ato antieconômico e suas responsabilizações no âmbito da Lei de Regência (Lei nº 8.443/95) e, em face das questões objeto dos presentes comentários - possibilidade de instauração de tomada de contas em razão da interrupção do projeto BIA, sua responsabilidade e incorrência de custos -, aliadas às considerações supra, são expendidas as seguintes conclusões: a) não ocorrem os pressupostos fáticos e legais do art. 8º, da Lei nº 8.443/92 para se instaurar tomada de contas especial pela interrupção do Projeto BIA; b) segundo dados e informações constantes dos autos e acima minudentemente transcritos, a responsabilidade pela interrupção do Projeto BIA é do Senhor Sérgio Cutolo, então Ministro da Previdência e Assistência Social MPAS, quando da determinação da interrupção, em junho de 1994; c) na conformidade das considerações já colacionadas aos autos e acima referenciadas é impossível quantificar os 'custos incorridos' com interrupção do Projeto BIA; d) a determinação para interrupção do 'Projeto BIA' caracterizou-se como ato de gestão antieconômico, portanto, irregular e sem economicidade, tipificado no inciso II, do art. 43, da Lei 8.443/92 e pode sujeitar-se à multa estabelecida no inciso III, do art. 58, do mesmo diploma legal, acaso inocorrentes os pressupostos do parágrafo único, do mencionado artigo 43 após a audiência do responsável.

4 e) em consequência, ante o disposto na parte final do inciso II, do art. 43, da Lei 8.443/92 impõe-se a audiência do Senhor Sérgio Cutolo, então Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social e responsável pelo ato irregular e antieconômico da interrupção do Projeto BIA para apresentar suas razões de justificativas pelo cometimento do ato, no prazo de quinze dias, conforme estabelece o inciso III, do art. 194 do RITCU". 07.O Diretor da 2ª DT e o Secretário da 5ª SECEX manifestaram-se de acordo com a proposta do informante. 08.Determinei, por Despacho de fl. 391, a audiência do Sr. Sérgio Cutolo, ex-ministro da Previdência e Assistência Social. 09.Assim, considerando os termos da Port. TCU n.º 61, de 29/01/1999, que definiu a clientela das Secretarias de Controle Externo/SEGECEX, o Titular da 5ª SECEX encaminhou os autos à SECON para que aquela Unidade técnica adotasse as providências cabíveis. 10.Pelo Ofício de n.º 40/99 (fl. 397) a SECON promoveu a audiência prévia do Sr. Sérgio Cutolo para que apresentasse razões de justificativa quanto à interrupção, em junho de 1994, do Projeto Base de Informações e Arrecadação - BIA, decorrente de ato assinado pelo referido Ministro, quando estava à frente do MPAS. 11.Em resposta à correspondência acima referida, o Sr. Sérgio Cutolo dos Santos, atualmente Secretário de Estado de Desenvolvimento Urbano, solicitou autorização desta Corte de Contas para que, em seu nome, o Sr. João Bosco Serra e Gurgel tivesse vista dos autos e cópia das folhas indicadas, a fim de possibilitar-lhe o cumprimento da solicitação do Tribunal, no que foi devidamente atendido. 12.Assim, por intermédio do Ofício n.º 045/99 - SEDU/PR, acompanhado das informações de fls. 403 a 408, o interessado alegou o seguinte: "Em atenção à solicitação contida no Ofício nº 040/99, de , relativa à Audiência Pública no Processo TC nº /1995-8, encaminho, anexo, as informações que são do meu conhecimento, nos exatos termos de minha competência e responsabilidade de então. Por oportuno, julgo necessário que as pesquisas desta Secretaria para objeto de julgamento da causa sejam estendidas à Diretoria de Arrecadação e Fiscalização do Instituto Nacional do Seguro Social INSS.

5 O INSS dispõe de informações e dados que confirmam à exaustão que foi providencial a interrupção do projeto Base de Informações e Arrecadação BIA, ainda que com base em decisão informal e verbal. Com a decisão, ao invés de prejuízos, o Erário Público teve ganhos de oportunidade não dimensionados, considerando-se que a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social DATAPREV não dominava a tecnologia que contratara para o desenvolvimento e implantação do sistema." 13.Ao analisar as novas peças juntadas ao presente processo, o Analista da 3ª Divisão Técnica da SECON Melchior Sawaya Neto achou por bem destacar, da resposta do Sr. Sérgio Cutolo, os seguintes trechos: "Razões de Justificativa: 1 - O fato objetivo é que o BIA foi suspenso. 2 - A decisão não decorreu de uma decisão unilateral do Ministro de Estado. Não houve omissão nem negligência, nem incúria administrativa. Muito pelo contrário. O grau de incertezas em relação ao BIA era muito grande. Os testes de consistência desnudaram e revelaram a inviabilidade do sistema BIA. Na mesma ordem verbal de suspensão, em junho de 94, após o fracasso de apresentação teste de maio de 94, em Belo Horizonte, determinei que a DATAPREV abrisse sindicância para apurar os motivos e responsabilidades pelo não cumprimento dos prazos relativos ao projeto, o que efetivamente ocorreu a partir de julho de 94. A decisão foi tomada para evitar justamente que a Previdência Social, especialmente o INSS, continuasse investindo em um projeto sem perspectivas e horizontes. 3 - Não houve ato formal de suspensão, não encontrando a CISET/MPAS e a DATAPREV nas suas pesquisas e sindicâncias, inclusive junto ao Gabinete do Ministro, qualquer documento que tratasse do assunto. Da mesma forma, não foi encontrado ato formal de solicitação do Ministro de abertura da sindicância pela DATAPREV. 4 - Certamente, há um dado ainda mais contundente que travou o BIA: o desconhecimento pelos técnicos da DATAPREV da plataforma e da linguagem utilizadas pelos que desenvolveram o novo Sistema. 5 - Não constam do processo informações substantivas do INSS, especificamente da área de Arrecadação e Fiscalização, relativas ao desenvolvimento e implantação do BIA.

6 6 - Não foram efetivamente quantificados pela CISET/MPAS e DATAPREV dados de custos do projeto. As contas da DATAPREV apresentadas ao INSS não eram segregadas ou discriminadas. 7 - As 'conclusões', da Comissão de Sindicância da DATAPREV, certamente, não são conclusivas, apenas repetindo generalizações de efeito, sem qualquer caracterização econômico-financeira, como a de que "a Previdência pagou um custo elevadíssimo, prejudicando a receita previdenciária". Isto é uma falácia, uma farsa sem limites, atribuída a ninguém. 8 - Em realidade a decisão informal e verbal do Ministro sustando o BIA impediu que continuassem os gastos no Projeto, com dificuldades estruturais de performance. 9 - A DATAPREV, que avançara significativamente, na implantação dos programas para a área de Benefícios, com o SUB-Sistema Único de Benefícios, não tivera o mesmo desempenho para os programas de Arrecadação e Fiscalização, fato de secular e notório reconhecimento O que agravou, de certo modo, foi o fato de que os sistemas e programas básicos do INSS na área de Arrecadação e Fiscalização, relativos a cadastros, controle de arrecadação, fiscalização e débitos, formulados e gerenciados por diferentes pessoas da DATAPREV, não estavam interligados e não se comunicavam entre si, inibindo a eficiência, eficácia, modernização e automação das ações de Arrecadação e Fiscalização. 11- O INSS contava então com o ATARE, o GIRAFA e o sistema de débitos, todos pesados, lentos, com complicada entrada de dados, sem falar na baixa credibilidade dos dados produzidos. Observava-se uma tortuosa e dolorosa lentidão nos lançamentos, nas depurações e nos cruzamentos de dados O BIA, que seria um passo à frente no processo de informatização e da automação da Arrecadação e Fiscalização, foi proposto pela DATAPREV ao INSS, em 90, tendo sido retomado em 92. O projeto visava oferecer dados e informações "on line" integrando os sistemas de Arrecadação e Fiscalização Todos os prazos dados pelo Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social à DATAPREV para implantação do BIA deixaram de ser observados. Em inúmeras reuniões com dirigentes da DATAPREV e do INSS cobrei providências para que se acelerasse a implantação do BIA. A DATAPREV utilizava-se das mais variadas desculpas para retardar o

7 processo. Alegações de ordem legal, de cálculo monetário, de falha de preenchimento de guia, etc O BIA apresentou os seguintes problemas: a) falhas de planejamento; b) erros na execução; c) atraso tecnológico Em maio de 1994, fui convidado a assistir a uma apresentação do BIA em Belo Horizonte. Para minha surpresa, o BIA só tinha telas que não tinham funções. Um vazio. Isto foi o sinal para sustar o Sistema e solicitar providências à DATAPREV Dos 308 programas definidos para o sistema foram concluídos apenas 60, da seguinte forma: a) Programas de "Alta Complexidade": 107/32 concluídos; b) Programas de "Média Complexidade": 128/16 concluídos; c) Programas de "Baixa Complexidade": 73/12 concluídos. Além de terem sido concluídos apenas parte dos programas, os mesmos ainda apresentavam problemas que não foram solucionados tais como: 1 - Não houve conversão do Banco de Dados de Débito para a base do Banco de Dados do BIA; 2 - Efetuado o "Backup" da base local da GRAF com erro; 3 - Tabela de atualização de débitos (UFIR) errada; 4 - Tela de entrada de dados incompatível com o documento de cadastramento; 5 - Apresentando erro de cadastramento da Matrícula; 6 - Informações conflitantes da base de dados central com a base local: 7 - lncompatibilidade do menu do GIRAF (cadastramento de empresa) com o IBISA (cadastramento dos contribuintes);

8 8 - Falta de identificação se o cadastramento/consulta está sendo realizado na fase central ou na base local; 9 - Programação de fiscalização, seleção de empresas para fiscalização, cadastramento de vistas, alocação de fiscais, emissão de documentos e encerramento de fiscalização apresentando vários erros; 10 - Aceitando cadastramento de débitos com DEBCAD duplicado; 11 - Entrada de dados e transmissão para o banco de dados com problemas; 12 - Conta corrente apresentando vários problemas. (...) 17 - Em nenhum momento, as dificuldades gerenciais do BIA, do GIRAFA, do ATARE e do sistema de débitos foram, entretanto, obstáculos paro o Ministério da Previdência e Assistência Social se descuidasse da arrecadação previdênciária.", 14.Em análise cuidadosa das alegações de defesa apresentadas pelo então Ministro da Previdência e Assistência Social Sr. Sérgio Cutolo, o informante chegou à seguinte conclusão: "Os esclarecimentos prestados pelo Sr. Sérgio Cutolo dos Santos indicam que o ato considerado antieconômico de interrupção do BIA, com imputação de prejuízos ao erário foi segundo sua opinião um ato econômico, tendo em vista os 'itens 2, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 16 de suas justificativas apontarem falhas e inconsistências nas diversas etapas e partes do projeto que ensejariam sua interrupção Como não foi instaurada pela Secretaria de Controle Interno do Ministério da Previdência e Assistência Social Tomada de Contas Especial que teria a finalidade de aferir o dano e comprovar a existência ou não de ato antieconômico, não existem nos autos nenhum documento, prova ou análise que certifiquem que o ato de interrupção do projeto BIA tenha sido antieconômico, existem apenas referências isoladas sem a devida fundamentação, e nem muito menos que tenha causado dano ao erário. As informações presentes na Sindicância acima citada referem-se a atos e acontecimentos relativos a implantação e desenvolvimento do projeto e não ao ato de interrupção do mesmo. Dessa forma, o entendimento contrário ao do Sr. Sérgio Cutolo dos Santos de que o ato de interrupção do projeto BIA teria sido

9 antieconômico não apresenta nos autos documentos, provas ou análises que sustentassem tal tese. Logo, não possuindo elementos de convicção necessários para considerar antieconômico o ato praticado pelo então Ministro da Previdência e Assistência Social, Sr. Sérgio Cutolo dos Santos, e tendo em vista suas explicações de que o ato não incorreu em omissão, negligência, nem incúria administrativa, entendo como aceitas suas razões de justificava. Diante do exposto, considera-se saneada a questão." 15.No mesmo sentido foram as manifestações do Sr. Diretor de Divisão e do Sr. Secretário da SECON. É o Relatório. Voto: 16.De acordo com o Relatório que acabo de apresentar a este Egrégio Plenário, verifica-se que os presentes processos já foram submetidos a dois julgamentos desta Corte de Contas, oportunidades em que as principais questões apontadas pela Auditoria Operacional realizada no INSS e na DATAPREV mereceram atenção especial do Tribunal, ensejando determinações aos citados órgãos e audiência dos responsáveis. 17.Nesta assentada, a questão que trago ao conhecimento dos meus eminentes Pares diz respeito à interrupção do Projeto BIA - Base de Informações e Arrecadação, envolvendo o MPAS, a DATAPREV e o INSS, ocorrência essa que levou o Tribunal a determinar ao órgão de controle interno competente que adotasse providências com vistas à instauração, se fosse o caso, de Tomada de Contas Especial com a finalidade de identificar responsáveis e quantificar os custos incorridos em face do ato administrativo sob enfoque, nos termos da Lei n.º 8.443/92 (art. 8º), do Regimento Interno do TCU (art. 148) e da IN TCU n.º 013/ Conforme ficou evidenciado nos autos, o assunto em apreço referia-se a um projeto estrutural que visava a Reformulação da Base de Dados da Arrecadação, constando, originalmente, do Plano de Ação do Departamento de Sistemas de Arrecadação - DEARP, divulgado em 3 de agosto de 1990, o qual previa a implantação de um projeto em prazo de 18 meses, que posteriormente denominou-se Projeto de Informação e Arrecadação - BIA. 19.Após serem examinadas as informações e justificativas apresentadas pela Secretaria de Controle Interno no Ministério da Previdência e Assistência Social em decorrência da determinação do Tribunal, o

10 presente processo foi baixado em diligência para ouvir, preliminarmente, o Sr. Sérgio Cutolo dos Santos, tendo em vista que S. Exª, como Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social à época dos fatos aqui examinados, determinou a interrupção do mencionado Projeto. 20.O detalhado pronunciamento do ex-ministro acerca da matéria em apreço (expediente de fls. 403 a 408), trouxe também em seu bojo informações obtidas junto à DATAPREV, restando esclarecida a impossibilidade de se prosseguir na implantação do Projeto BIA, uma vez que esteve o mesmo sempre cercado de inúmeros entraves e desencontros. A sua interrupção resultou, na realidade, de uma decisão informal e verbal do alegante, então Ministro da Previdência, não existindo, assim, nenhum ato administrativo determinando a questionada paralisação. 21.O Sr. Sérgio Cutolo concluiu seu arrazoado afirmando que recebeu informação no sentido de que somente em abril de 1999 o INSS e a DATAPREV implantaram um novo sistema de reformulação da Base de Dados de Arrecadação, chamado SISDEB, que incorporou seus sistemas antigos e arquivou, definitivamente, o BIA. 22.Ante todo o exposto, verifica-se que os elementos constantes dos autos foram insuficientes para caracterizar a decisão do ex-ministro da Previdência como um ato antieconômico ou para comprovar que houve, da parte dele, omissão, negligência ou incúria administrativa ou, ainda, para quantificar prejuízo ao Erário em conseqüência da interrupção do multicitado Projeto. Assim, de acordo com a proposta da Unidade Técnica, Voto no sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto a este Egrégio Plenário. TCU, Sala das Sessões, em 22 de março de VALMIR CAMPELO Ministro-Relator Assunto: V - Relatório de Auditoria Operacional realizada no INSS e na DATAPREV, em face de exame da audiência prévia do Sr. Sérgio Cutolo dos Santos a respeito da interrupção do Projeto BIA. Relator: VALMIR CAMPELO

11 Unidade técnica: 5ª SECEX Quórum: Ministros presentes: Iram Saraiva (Presidente), Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça, Humberto Guimarães Souto, Valmir Campelo (Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhães da Rocha. Sessão: T.C.U., Sala de Sessões, em 22 de março de 2000 Decisão: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1. considerar satisfatórios as justificativas e esclarecimentos apresentados pelo Sr. Sérgio Cutolo dos Santos a respeito da interrupção do Projeto BIA, tendo em vista que os elementos constantes dos autos foram insuficientes para caracterizar a respectiva decisão como um ato antieconômico ou para comprovar que houve, da parte dele, omissão, negligência ou incúria administrativa ou, ainda, para quantificar prejuízo ao Erário; 8.2. enviar os autos à 5ª SECEX para dar continuidade à verificação do cumprimento das determinações contidas na Decisão Plenária nº 286/98, de 20.05/1998, Ata n.º 18/98, DOU de ; 8.3. encaminhar cópia do inteiro teor desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, ao interessado, ex-ministro da Previdência e Assistência Social - MPAS.