Quadro I: Porte hierárquico dos municípios brasileiros

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1 Estrutura de Gestão Pública de Trânsito e Transporte de Carga Urbana em Municípios Brasileiros a partir do médio porte Rosimar A. Gonçalves Unicamp Universidade Estadual de Campinas / FEC- Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo Este artigo é uma síntese do capítulo 9, de minha autoria, do Livro Debates sobre Logística Urbana Brasileira Grupos Focais, organizado em 2012 pelo CLUB - Centro de Logística Urbana Brasileira, e apoiado pelos Bancos Mundial e Interamericano de Desenvolvimento, que apresentou o resultado do levantamento, realizado em 2011, sobre as estruturas das administrações públicas municipais destinadas ao trânsito e transporte com ênfase na gestão da carga urbana. No artigo foram retratadas as características socioeconômicas, a frota veicular, a movimentação de embarque e desembarque de portos e aeroportos quando existentes, assim como, se a gestão pública local utilizada era direta ou indireta. Estabeleceu-se um estudo paralelo entre as competências definidas pela legislação federal às administrações públicas municipais e as formas de seu cumprimento, verificando em quais foram inseridas áreas de estudo do impacto da carga urbana na mobilidade, e se havia ou não o cumprimento do que foi especificado como de sua competência para este setor diante dos reordenamentos legais ocorridos até à época da pesquisa. A Constituição Brasileira definiu uma série de atribuições às competências das prefeituras, com a publicação do Código de Trânsito Brasileiro, muitas delas reorganizaram suas estruturas de gestão do trânsito e transporte para atender o estabelecido. Com a criação da Secretaria Nacional da Mobilidade Urbana e Transportes no Ministério das Cidades, novas diretrizes de projetos da Mobilidade Urbana foram estabelecidas em atendimento também ao preconizado na legislação federal afim. O método adotado para a construção do diagnóstico foi o da consulta direta às informações disponibilizadas nas páginas da WEB das respectivas prefeituras e/ou de suas administrações indiretas (empresas, companhias, institutos, agências, etc). A amostra se restringiu aos municípios com mais de 100 mil habitantes dentre os dez maiores de cada um dos 26 estados federativos - o Distrito Federal não foi incluído. Essa delimitação da amostra, excluiu 118 municípios das regiões Sul e Sudeste, em função da manutenção da proporcionalidade entre as regiões, mesmo se enquadrando no perfil especificado para o estudo. Em virtude de alguns estados não apresentarem dentre seus dez maiores municípios o porte mínimo requerido, a totalização foi de 156 municípios (Quadros I e II). Quadro I: Porte hierárquico dos municípios brasileiros Porte Hab [x1.000] Porte Hab [x1.000] Porte Hab [x1.000] Pequeno < 50 Médio Grande > 500 Médio- Pequeno 50 a 100 Médio Grande 300 a 500 Megacidade > Fontes: IPEA, IBGE, Estimativas Populacionais; 2008.

2 Quadro II: Distribuição nas Regiões e Estados dos municípios aptos a pesquisa e os pesquisados Região Norte Nordeste Estado = Capital >100mil hab Nº de municípios >100mil hab Pesquisados Excluídos Pesquisados Exclu í-dos 1 -Amazonas (AM) = Manaus Mato Grosso (MT) = Cuiabá Roraima (RR) = Boa Vista Mato Grosso do Sul (MS) = Campo Grande Amapá (AP) = Macapá Goiás (GO) = Goiânia Pará (PA) = Belém Total Centro-Oeste Tocantins (TO) = Palmas São Paulo (SP) = São Paulo Rondônia (RO) = Porto Velho Rio de Janeiro (RJ) = Rio de Janeiro Acre (AC) = Rio Branco Espírito Santo (ES) = Vitória Total Norte Minas Gerais (MG) = Belo Horizonte Maranhão (MA) = São Luiz Total Sudeste Piauí (PI) = Teresina Paraná (PR) = Curitiba Ceará (CE) = Fortaleza Rio Grande do Sul (RS) = Porto Alegre Rio Grande do Norte (RN) = Natal Santa Catarina (SC) = Florianópolis Pernambuco (PE) = Recife Total Sul Paraíba (PB) = João Pessoa Sergipe (SE) = Aracaju Alagoas (AL) = Maceió Bahia (BA) = Salvador Total Nordeste Fonte: IBGE, Estimativas Populacionais, Região Centro- Oeste Sudeste Sul Estado TOTAL GERAL Nº de municípios Resultados O estudo foi divido em quatro vertentes de abordagem: 1.1. Contexto sócio econômico dos municípios Como esperado, as regiões apresentaram diversidades econômicas e sociais (Quadro III) com a concentração de municípios com IDH-M alto nas regiões S e SE e demais regiões com IDH- M médio em maior número. Quadro III: Hierarquia das Regiões em função da quantificação de município com classificação de PIB < 100 e alta qualificação de IDH-M Região Estados Municípios Consultados PIB Nº de Capitais PIB < 100 Última Nº de Colocação do Municípios < 0,5 Município na PIB < 100 Região IDH-M Baixo Médio Alto entre 0,5 e 0,8 S SE C-O N NE Brasil Fonte: Elaborado pela autora Ranking Brasileiro > 0, Evolução da legislação federal referente à definição das competências da gestão pública municipal para trânsito e transporte e respectivo cumprimento.

3 Art. 21: XX a Instituição das Diretrizes de Transportes Urbanos * PNM- Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável - Princípios e Diretrizes e Política Nacional de Trânsito Constituição da República Federativa do Brasil 05/10/88 União Art. 182: Executar Política de Desenvolvimento Urbano conforme diretrizes, objetivando ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantindo o bem estar de seus habitantes. Art. 22: Legislar sobre: IXDiretrizes da Política Nacional de Transportes e XI: Sobre Trânsito e Transporte. Diretrizes da PNMU - Política Nacional de Mobilidade Urbana, Lei Federal nº : considera o transporte de pessoas e carga com a mesma relevância conforme objetivos, classificações, considerações e diretrizes constantes nos Arts. 1º; 3º; 4º; 6º; 7º; 18º; 23º e 24º. - 03/01/12. Código de Trânsito Brasileiro: Lei Federal nº /09/97 Art. 1 1º: Define o trânsito como a utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga Art. 21. Estabelece as competências aos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, Estados, do Distrito Federal e Municípios: II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito Município Art. 182: Execução da Política de Desenvolvimento Urbano conforme diretrizes, objetivando ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantindo o bem estar de seus habitantes. *PNM: apresentada ao Congresso depois de debatido pelo Ministério das Cidades / DENATRAN nas capitais com os setores ligados à circulação, transporte e acessibilidade e mesmo sendo sete anos depois do CTB considerar a operação de carga e descarga em sua definição de trânsito, a PNM não inseriu a questão da circulação de carga urbana nos macro objetivos nacionais constantes em seus 9 itens relativos ao acesso universal, seguro, equânime e democrático ao espaço urbano. No total de suas 29 Diretrizes, apenas a de número 13 Apoiar planos e projetos que ordenem a circulação de mercadorias de maneira racional e segura, principalmente em relação às cargas perigosas. faz alusão à movimentação da carga Estrutura administrativa específica da gestão pública de trânsito e transporte no município. As informações sobre as atribuições, competências, missão e visão das Instâncias Administrativas Específicas da gestão pública de trânsito e transporte estavam disponibilizadas somente em 84 sites das 126 prefeituras da amostra (Quadro IV). O teor era basicamente o texto estabelecido no CTB como atribuição aos municípios. Quadro IV: Distribuição das Instâncias Administrativas Específicas de Trânsito e Transporte por Região.

4 Administração Direta Administração Indireta Sem Informações Região Coordenadoria Depto Municipal Dir. de Trânsito Secretaria Subtotal Agência Autarquia Cia de Engenharia Empresa Pública Instituto Superintendência Subtotal Indefinição de Secretaria Site em Construção Site não encontrado Subtotal Total Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total Fonte: Site das prefeituras consultadas Desses 84 municípios, aqueles que deram ênfase a mais atribuições além do texto estabelecido no CTB foram: a) Segurança: 28 b) Promoção da mobilidade urbana: 17 c) Proposta em ser referência de qualidade de gestão para os demais municípios: 7 d) Incorporaram obras viárias: 5 e) Informaram as áreas delimitadas do município com restrição de circulação de carga: 2 f) Incluiu o gerenciamento de aeroporto: 1 g) Objetivava o controle de poluição sonora:1 h) Planejamento do transporte de carga: 1 - São Bernardo do Campo explicitava entre suas competências a questão do planejamento do transporte de carga: IV planejar a operação de transportes envolvendo as seguintes atividades técnicas específicas: e) controle de transporte de carga. Proporção de gestão administrativa indireta nos municípios da amostra: a) 42% (51 em 122) dos municípios pesquisados com a informação disponível. b) 50% (36 em 72) dos municípios com PIB entre as 100 primeiras colocações do país. c) 43% (22 em 51) dos municípios com Alto índice de IDH-M (29 com índice Médio de IDH-M). d) 57% (21 em 37) dos municípios com mais de 500mil habitantes. e) 65% (17 em 26) dos municípios que são capitais dos estados. f) 31%(17 dos 55) dos municípios com frota de caminhões > 4%. g) 52% (16 em 31) dos municípios com portos ou aeroportos. h) 86% (12 em 14) dos municípios com mais de 1milhão de habitantes - todos com aeroporto ou porto (sendo somente Guarulhos e São Luiz com administração direta neste grupo) Frota de veículos registrada nos municípios Cada região teve seus municípios ranqueados em ordem decrescente de população, em seguida, para contextualizar a complexidade da mobilidade urbana, foram apresentadas as frotas totais, de automóveis e de carga de todas as regiões e o Ranking da Frota Proporcional de Caminhões com Índice de Motorização >4% com destaque para as administrações indiretas. Em muitos dos municípios o índice superou a marca de 50 veículos para cada 100 habitantes, o que sugeria um agravamento na mobilidade urbana pelo simples número de veículos em

5 circulação. O interessante foi que em relação à frota de caminhões registrada nestes mesmos municípios, a proporcionalidade nacional em torno de 4% de caminhões não foi encontrada. Um dos motivos possíveis para essa distorção pode ser a prática da mudança do domicílio tributário para fins de registro do veículo com o intuito de reduzir o recolhimento da alíquota do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IPVA. A incidência do IPVA tem como fato gerador a propriedade de veículo automotor no dia 1º de janeiro de cada ano sendo competência dos Estados [CF; art.155, inciso III] e terá as alíquotas mínimas fixadas pelo Senado Federal tendo alíquotas diferenciadas em função do tipo e utilização [CF; art. 155, 6º]. Cada Estado poderá, respeitando os limites constitucionais, aplicar a alíquota que melhor lhe atender, o que gera diferentes valores desse imposto em todo o país. No entanto, de acordo com estudo sobre domicílio tributário, o local onde a pessoa física ou jurídica, estabelece suas atividades habituais, é o ponto de referência para comunicações e procedimentos fiscais (Araújo Jr, 2010) -, alguns Estados possuem legislações permissivas ao registro de veículos com proprietários domiciliados em outros Estados, sendo as referidas legislações inconstitucionais, pois desrespeitam o que está explícito no CTB. Outro problema enfrentado pelos Estados são as quadrilhas que atuam no licenciamento ilegal de veículos em locais diversos ao domicílio tributário do proprietário. Essa diferenciação no valor do IPVA acaba induzindo o contribuinte a buscar soluções mais econômicas do ponto de vista individual, mesmo sendo residente e domiciliado no estado seu domicílio tributário referente ao veículo é em outro estado com alíquota do IPVA menor. O CTB dispõe acerca do registro e do licenciamento dos veículos automotores nos artigos 120, 130 e 242, respectivamente que o registro de todo e qualquer veículo deve ser no município de domicílio ou residência do proprietário; que seu trânsito na via deve ter licença anual onde tiver sido registrado; falsa declaração de domicílio para fins de registro ou licenciamento é infração gravíssima. Esta declaração de falso domicílio também é crime previsto no art. 1º da Lei Federal nº 8.137, de 27 /12/90 que define os crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as relações de consumo. A frota registrada no município apresentada no estudo foi a oficialmente registrada podendo não corresponder à frota real existente. A questão relevante do registro dos caminhões feito em domicílios onde o recolhimento do IPVA é menor impossibilita uma avaliação real da quantidade de caminhões na amostra consultada. Considerando-se os números oficiais identificou-se que: a) Nos 37 municípios com a população maior que 500mil habitantes, mesmo com os maiores índices de motorização, não foram observados os maiores percentuais de caminhão em sua frota. b) Dos 54 municípios com percentual da frota de caminhões > 4%, somente 5 têm mais que 500 mil habitantes. Ou seja, os municípios com o > percentual da frota de caminhões registrada são os médios e os médio-grandes, com exceção de Guarulhos que tem mais de mil habitantes e apresenta 5,14% da frota de caminhões, ocupando o 34º lugar da amostra (Quadro V). Quadro V: Distribuição dos municípios com mais de 4% de caminhões na frota Porte Médio Médio-Grande Grande População Entre Entre Entre Entre Entre Entre Entre Maior que [mil hab] 100 e e e e e e e Nº Municípios * Total *Guarulhos com mais de 1200mil habitantes. Total 54 c) Foi possível constatar que nas três maiores movimentações de carga dos portos - ocorridas em Santos, Paranaguá e Rio Grande-, a frota de caminhões registrada foi de 4, 6 e 3% respectivamente. Mesmo sendo de se supor que a movimentação de carga nos 31 municípios com portos e aeroportos causasse impacto na

6 mobilidade urbana devido ao tráfego da carga de passagem (com ou sem terminal ferroviário de carga), a frota de caminhões registrada não apresentou um percentual elevado. 2. CONCLUSÕES Para cumprir o estabelecido no CTB [1997] que definiu detalhadamente a municipalização das competências de planejamento, regulamentação e operação do trânsito dos veículos - incluindo a circulação e operação de carga - houve adequações na estrutura de administração das prefeituras, no entanto, na prática, mesmo com a criação de inúmeras secretarias de trânsito e transporte ou delegação dessa administração para a forma indireta, o foco das competências se restringiu ao transporte de passageiros tendo as ações relativas ao transporte de carga, resumidas a definições restritivas de sua circulação. Na amostra pesquisada, nenhuma estrutura especifica para a administração do transporte de carga urbana foi identificada, apenas em São Bernardo do Campo essa abordagem é inserida como competência específica. A lei das Diretrizes da PNMU trouxe uma modificação significativa, explicitando em seus objetivos, classificações, e estabelecimentos de ações para a administração da mobilidade urbana a equivalência de importância entre o deslocamento de passageiro e carga com a atribuição específica das competências aos municípios. Com a municipalização da gestão do trânsito e transporte prevista no CTB, as instituições indiretas de gestão municipal começaram a surgir em todo o Brasil: Agência; Autarquia; Companhia; Empresa Pública; Instituto e Superintendência (Quadro IV). A pressuposição apresentada no artigo foi a de que, como no período imediatamente pós CTB, com este novo foco trazido pela PNMU de Mobilidade Urbana que abrange a circulação das pessoas e bens, deverá ocorrer uma onda de reorganização nas estruturas de gestão pública municipal para que os mesmos possam atender as questões estruturas de gestão do Transporte e Trânsito que inclua uma área específica para a gestão do transporte de carga urbana. Possibilitando, inclusive, que planos municipais de carga urbana possam ser elaborados. Percebeu-se que os municípios com maior desenvolvimento econômico, tenderam naturalmente à criação de uma instância indireta de administração de trânsito e transporte (empresa, companhia, autarquia, etc.). A distorção da frota de caminhões registradas nos municípios pode ser explicada pela prática da mudança do domicílio tributário para fins de registro do veículo com o intuito de reduzir o recolhimento da alíquota do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IPVA. O aprofundamento das consultas feitas na WEB, por meio do contato direto com as prefeituras estudadas, como forma de obtenção dos dados não disponibilizados e aprofundamento dos questionamentos sobre a forma com que cada um faz a própria gestão da carga urbana poderia contribuir para o refinamento dos resultados encontrados. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA PATENATE, M.; DUTRA, N.; LIMA O.; OLIVEIRA, L.; GONÇALVES, R.; LOUREIRO, S.; CORREIA, V.; NERO, W. Debates sobre Logística Urbana Brasileira Grupos Focais, Cap. 9, pág. 175; CLUB - Centro de Logística Urbana do Brasil, 2013 & The World Bank. Disponível em: < > acesso em 18/07/14