CREDITOS EXTRAORDINÁRIOS E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS

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1 CREDITOS EXTRAORDINÁRIOS E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS Colegas concursandos! Aos candidatos a uma vaga no TCU desejo-lhes muita paz e tranqüilidade para que tenham um excelente desempenho na prova. Que a sua mente esteja ILUMINADA na hora das provas e que a sorte lhe acompanhe em todas as fases desse concurso. Acredito que até mesmo os candidatos preparados precisam de sorte, assim, espero, sinceramente, que ela esteja ao seu lado. No nosso encontro de hoje apresento uma novidade! O STF fecha o cerco contra as medidas provisórias destinadas à abertura de créditos extraordinários! Introdução Os instrumentos de planejamento (Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e a Lei Orçamentária Anual LOA) são produto de um processo de planejamento que incorpora as intenções e prioridades da população expressas formalmente nos referidos instrumentos legais. Durante a fase de execução da Lei Orçamentária Anual LOA podem ocorrer situações imprevisíveis que requerem urgência na solução. Essas situações geralmente não estão inseridas nos instrumentos de planejamento, em especial, na lei orçamentária anual, porém, requer a realização de despesas. Para atender a estas novas demandas (despesas) foram criados mecanismos capazes de retificar o orçamento durante a sua execução. Estes mecanismos retificadores são conhecidos como Créditos Adicionais. Tais créditos adicionais são divididos em: suplementares, especiais e extraordinários. Ambos são legal e doutrinariamente reconhecidos como autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotados na lei de orçamento. Objetivo dos créditos extraordinários: Os Créditos adicionais extraordinários destinam-se a atender somente despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (art. 167, 3º da CF e c/c art. 41, inciso III, da Lei nº 4.320/64).

2 Atenção! O termo como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública significa que esses fatos imprevisíveis são apenas exemplificativos, ou seja, admitem-se outros fatos não enumerados na CF. Importante! Os créditos extraordinários, como o próprio nome indica, pela urgência que os motiva não necessitam de autorização legislativa prévia para a sua abertura. Os créditos extraordinários são abertos por medida provisória e submetidos imediatamente ao Poder Legislativo (art. 167, 3º, c/c art. 62 da CF). Esse procedimento é inverso aos realizados para a abertura dos créditos suplementares e especiais. Isto é, no caso de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, o Presidente da República realiza a abertura de créditos extraordinários por meio de Medida Provisória e a encaminha ao Legislativo. Enquanto ainda não apreciada pelo CN, o governo pode realizar os gastos necessários. E se a Medida Provisória for rejeitada pelo Congresso Nacional? Nessa situação o Congresso Nacional deve regulamentar, mediante Resolução, as situações geradas, ou seja, as situações quanto aos gastos realizados. Exemplo: O Congresso nacional pode estabelecer que a despesa realizada deva ser coberta com a anulação ou o remanejamento de despesas fixadas para o pagamento da dívida externa. Repito! No caso dos créditos suplementares e especiais, primeiro existe a autorização do Congresso Nacional, em seguida, o governo realiza a abertura dos respectivos créditos por Decreto. Em princípio, os créditos extraordinários terão vigência dentro do exercício financeiro em que foram abertos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente (art. 167, 2º, da CF). Portanto: Créditos suplementares: terão vigência SEMPRE dentro do exercício financeiro; Créditos especiais e extraordinários: em princípio, terão vigência dentro do exercício financeiro, caso o ato de autorização seja publicado nos últimos 4 meses do exercício financeiro, poderão ser

3 reabertos pelos seus saldos no exercício subseqüente. Características dos créditos extraordinários: Imprevisibilidade do fato, que requer ação urgente do poder público; A despesa não está prevista no orçamento (LOA); A abertura do crédito independe da indicação prévia da fonte de recursos para correr a despesa. Se quiser, o governo pode indicar a fonte de recursos, não existe proibição nesse sentido; Abertos por Medida Provisória na União e nos Estados onde existe previsão de edição de MP em suas constituições. Nos Municípios e nos Estados onde não existe previsão de edição de MP, a abertura será por Decreto do Poder Executivo. A Lei 4.320/64 não prevê a edição de MP. Essa regra encontra-se na CF/88. Se o ato de autorização for publicado nos últimos 4 meses do exercício financeiro, os saldos remanescentes em 31 de dezembro podem ser reabertos (transferidos) para o exercício seguinte; Não há necessidade de autorização legislativa prévia para a sua abertura e não pode ser autorizado na própria LOA. Assim, a autorização legislativa é a posteriori. Para fixar! Não há necessidade de que o Governo indique a fonte de recursos para a abertura dos créditos extraordinários. Essa é uma faculdade do chefe do Poder Executivo, mas não há vedação para que ele indique, ou seja, se quiser indicar, pode. Tenho observado que o Governo Federal indica a fonte de recursos. Caso o governo não indique a fonte de recursos para a abertura dos créditos extraordinários, quando for abrir créditos suplementares ou especiais indicando como fonte de recursos o excesso de arrecadação, terá que deduzir importância dos créditos extraordinários abertos no exercício (art. 43, 4, da Lei nº 4.320/64). Exemplo: Suponha-se que em setembro e outubro de 2007 a Prefeitura Municipal de Guarapari tenha realizado abertura de créditos extraordinários totalizando $10.000,00 e não houve indicação da fonte de recursos. Em dezembro do mesmo ano resolveu abrir um crédito especial no valor de $ ,00 e indicou como fonte de recursos o excesso de arrecadação apurado no valor de $ ,00.

4 Na situação apresentada, qual o valor que essa prefeitura poderá utilizar para abrir crédito suplementar ou especial? Cálculo: Excesso de arrecadação apurado ,00 (-) Valor utilizado na abertura de créditos extraordinários (10.000,00) = Saldo do excesso de arrecadação ,00 (-) Crédito especial aberto em dezembro (40.000,00) = Saldo disponível para abertura de crédito suplementar ou especial ,00 Caiu no concurso do TCU/2004! Considere a seguinte situação hipotética. Para atender despesas urgentes, que decorreram de situação de calamidade pública, um prefeito municipal editou decreto abrindo crédito extraordinário, sem, no entanto, indicar os recursos compensatórios. Nessa situação, a solução adotada tem amparo legal, havendo a obrigatoriedade, entretanto, de que o valor do crédito extraordinário seja compensado quando da utilização de recursos provenientes de excesso de arrecadação para a abertura de créditos adicionais. Resolução 1. O instrumento normativo para a abertura de créditos extraordinários que tem sido utilizado pelas prefeituras é o Decreto. Importante! Apesar de não constar de forma explicita na Constituição Federal, há entendimento doutrinário de que Estados e Municípios podem editar medidas provisórias. Existem constituições estaduais com essa previsão, a exemplo das dos Estados do Tocantins, Santa Catarina, Piauí etc. Entretanto, no caso dos municípios, há que existir a previsão na constituição estadual e na lei orgânica municipal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p. 580). Porém, Para fins de concurso tem sido considerada correta a afirmação de que prefeitos e governadores abrem créditos extraordinários por meio de decreto. 2. Conforme demonstrado no quadro acima, o Prefeito deverá compensar o valor dos créditos extraordinários abertos, caso tenha realizado. 3. Acho que essa parte final é do conhecimento de poucos. Um alerta! Para fins de concursos nunca se descuide de dar uma lida nos artigos da Lei nº 4.320/64, principalmente dos tópicos mais solicitados em concurso (princípios gerais, orçamento, receita, despesa, balanços públicos, etc.).

5 Portanto, existe a obrigatoriedade de que o valor do crédito extraordinário seja compensado quando da utilização de recursos provenientes de excesso de arrecadação para a abertura de créditos adicionais. Não se esqueça! Essa compensação só existe quando a fonte de recursos indicada for o excesso de arrecadação. Pelo exposto, a opção está corretíssima! Nunca é demais repetir! Se a lei de autorização do crédito extraordinário for promulgada nos últimos quatro meses do exercício financeiro, esses créditos poderão ser reabertos no exercício subseqüente, pelos saldos remanescentes. Atenção! A reabertura dos créditos extraordinários será efetivada, quando necessária, mediante decreto do Presidente da República, até trinta dias após a publicação da lei orçamentária. Questionamento importante! O governo pode abrir um crédito adicional e depois cancelá-lo? SIM, a qualquer momento. A abertura não obriga que o Executivo execute a despesa. Assim, podem ser anulados créditos adicionais extraordinários, suplementares ou especiais. Atenção! O cancelamento de créditos suplementares ou especiais gera fonte de recursos para a abertura de novos créditos adicionais. Porém, o cancelamento de créditos extraordinários não pode ser fonte de recursos porque nem mesmo é indicada a fonte de recurso para sua abertura. Se o crédito extraordinário foi aberto sem indicação da fonte de recursos, como pode sua anulação constituir fonte de recurso para a abertura de outros créditos adicionais? Feitas essas considerações preliminares acerca dos créditos extraordinários, vamos à novidade de hoje! O chefe do poder Executivo da União transformou-se em verdadeiro legislador solitário da República, disse o ministro Celso de Mello, ao salientar que, na edição de medidas provisórias, o presidente da República deve observar os requisitos constitucionais da urgência e da relevância. A declaração foi dada no julgamento, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), de medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) Por 6 votos a 5, a Corte Suprema deferiu medida liminar solicitada pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), para suspender a eficácia da Medida Provisória (MP) 405/07, convertida na Lei /08, pela qual o presidente da

6 República abriu crédito extraordinário no valor de R$ 5,4 bilhões para a Justiça Eleitoral e diversos órgãos do Poder Executivo. A decisão vale a partir de 14 de maio de 2008, não atingindo os créditos já repassados e empenhados pelos órgãos. O PSDB sustenta, na ação, que a MP não respeitou os pressupostos constitucionais da urgência e da relevância previstos no artigo 62 da Constituição Federal (CF), nem tampouco os da imprevisibilidade e da urgência, requeridos para a abertura de créditos extraordinários (artigo 167, parágrafo 3º, CF). Em 17 de abril passado, quando a Corte iniciou o julgamento, os ministros Gilmar Mendes (relator), Eros Grau, Cármen Lúcia Antunes Rocha, Carlos Ayres Britto e Marco Aurélio votaram pela concessão da medida cautelar. Já os ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Cezar Peluso votaram contra a concessão de liminar. Posteriormente outros três votos completaram o julgamento. Os ministros Menezes Direito e Ellen Gracie votaram pelo indeferimento do pedido, e o ministro Celso de Mello pela concessão da medida. Julgamento A ministra Ellen Gracie apresentou o seu voto-vista que acompanhou a divergência inaugurada pelo ministro Ricardo Lewandowski, que indeferiu o pedido. Entendo que o atraso na aprovação da lei orçamentária deste ano de 2008, o risco do cancelamento de importantes programas governamentais já em curso e até mesmo a aprovação da medida provisória sob exame pelo Congresso Nacional exauriram o perigo na demora eventualmente existente, disse a ministra Ellen Gracie, ressaltando a ausência de um dos requisitos indispensáveis para a concessão da medida cautelar. Segundo a ministra, as verbas alocadas a quase todos os ministérios e ao setor judiciário eleitoral tinham por objeto a manutenção de programas já em curso e que se encontravam inseridos no orçamento anual não aprovado em tempo hábil, afirmou. Ela considerou que um possível cancelamento do repasse dos créditos traria conseqüências danosas de ordem social com a interrupção dos programas e serviços, bem como de ordem financeira, com a necessidade de indenização por parte da União. O Ministro Menezes votou no mesmo sentido. Para ele, não cabe a esta Suprema Corte examinar os critérios de urgência e relevância, matéria que fica, evidentemente, na alçada do presidente da República, com a colaboração do Congresso Nacional.

7 Desempate De modo contrário, se manifestou o ministro Celso de Mello, que apresentou o último voto. Depois de cinco votos contrários e cinco favoráveis à suspensão da medida provisória, o ministro Celso de Mello acompanhou o entendimento do relator, pelo deferimento da medida cautelar. É importante ressaltar de modo claro que a presente ação direta não discute os créditos em si mesmo considerados, mas sim o real enquadramento deles na categoria de créditos extraordinários, que é a única permitida à medida provisória, disse. Ele observou que a própria Constituição dá exemplos de créditos extraordinários, tais como aqueles que são abertos para fazer frente à guerra, à comoção interna ou à calamidade pública. Esses casos tão graves ensejam, no limite, até mesmo a decretação ou do estado de defesa ou até mesmo do próprio estado de sítio, não é o caso de nenhum dos créditos abertos pela MP ora impugnada, apontou. De acordo com o ministro Celso de Mello, a situação atual é grave, uma vez que de 1º de janeiro de 2007 até 17 de abril de 2008 foram editadas 23 medidas provisórias relativas à abertura de créditos extraordinários, que somam aproximadamente R$ 62 bilhões e 500 milhões. Segundo ele, o orçamento da União em 2007 ficou em torno de R$ 1 trilhão e 200 bilhões a R$ 1 trilhão e 400 bilhões. Desconsiderada a dívida pública, o valor do orçamento de 2007, da União, fica em torno de R$ 600 bilhões, revelou. Celso de Mello afirmou que as últimas medidas provisórias que totalizam o valor global de R$ 62 bilhões e meio de créditos extraordinários somaram mais de 10% do orçamento de Temse na prática, em razão do notório abuso de créditos ditos extraordinários, um verdadeiro orçamento paralelo, ressaltou. Não podemos ignorar que a crescente apropriação institucional do poder de legislar por parte dos sucessivos presidentes da República tem despertado gravíssimas preocupações de ordem jurídica em razão do fato de a utilização excessiva das medidas provisórias causar profundas distorções que se projetam no plano das relações políticas entre os poderes Executivo e Legislativo, salientou o Ministro. Ele informou que, valendo-se da MP, os diversos presidentes da República, no período de 5 de outubro de 1988, promulgação da Constituição, até hoje, legislaram duas vezes mais que o próprio Congresso Nacional no mesmo período. Conforme Celso de Mello,

8 esse comportamento dos vários chefes do Poder Executivo da União, além de concentrar indevidamente na Presidência da República o foco e o eixo das decisões legislativas, tornou instável o ordenamento normativo do estado brasileiro que passou, em conseqüência, a viver sob o signo do efêmero. Celso de Mello ressaltou, ainda, um dado considerado por ele como extremamente preocupante. Segundo o ministro, desde o início da vigência da Constituição, os presidentes da República, entre edições e reedições, promulgaram sozinhos um total de medidas provisórias equivalentes a mais do que o dobro dos decretos-leis editados pelos generais presidentes ao longo de todo o regime de exceção que vigorou no Brasil entre 1º de abril de 1964 e 15 de março de Nesse período, os generais presidentes editaram ao longo de 21 anos decretos-leis em proporção bem inferior ao volume de medidas provisórias editadas e reeditadas sob a égide da presente Constituição, numa evidente atestação que o chefe do Poder Executivo da União transformou-se definitivamente hoje em verdadeiro legislador solitário da República, destacou. Por fim, o ministro afirmou que a utilização excessiva das MPs minimiza perigosamente a importância político-institucional do poder legislativo, pois suprime a possibilidade de prévia discussão parlamentar de matérias que ordinariamente estão sujeitas ao poder decisório do Congresso Nacional. A decisão em referência aplica-se só à Lei /08, promulgada em razão da MP 405/2007. Fique em PAZ! Prof. Deusvaldo Carvalho