INCLUSÃO DO TEMA MUDANÇAS CLIMÁTICAS EM RELATÓRIOS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA DO SETOR DE ENERGIA BRASILEIRO

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1 INCLUSÃO DO TEMA MUDANÇAS CLIMÁTICAS EM RELATÓRIOS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA DO SETOR DE ENERGIA BRASILEIRO AMARILIS LUCIA CASTELI FIGUEIREDO GALLARDO Universidade Nove de Julho VERONICA DO NASCIMENTO NADRUZ Universidade Nove de Julho

2 INCLUSÃO DO TEMA MUDANÇAS CLIMÁTICAS EM RELATÓRIOS DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA DO SETOR DE ENERGIA BRASILEIRO Resumo: As mudanças climáticas, associadas aos efeitos das emissões de gases de efeito estufa (GEE), vêm sendo consideradas como um dos principais desafios a enfrentar na agenda ambiental internacional. O tema mudanças climáticas está presente tanto em políticas específicas quanto na condução do planejamento setorial e regional. A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é o instrumento considerado apropriado para promoção da sustentabilidade, possibilitando a inserção da variável ambiental no planejamento, permitindo, ainda, adequada inclusão do tema mudanças climáticas. Em consonância à prática consolidada pela obrigatoriedade da AAE e à necessidade de cumprir as metas de redução de GGE nos países europeus, avaliar a extensão do tema mudanças climáticas em AAE tem sido motivação de pesquisa na academia internacional. No Brasil, a situação é extremamente o oposto: as experiências com AAE no país são raras, dada o caráter não mandatório, e os compromissos para redução de emissões, frente ao mundo, são voluntários, embora recentemente tenha começado a se estabelecer o marco regulatório legal local. Esta pesquisa exploratória tem por objetivo analisar a inclusão do tema mudanças climáticas em estudos brasileiros de AAE focalizando o setor do planejamento de energia nacional. Palavras-chave: Avaliação Ambiental Estratégica; Mudanças Climáticas; Planejamento do Setor de Energia Abstract: The climate change associated to the greenhouse gases emission (GEE) has been considered one of the main challenges in the international environmental agenda. The Climate changes theme is present both in specific policies as in the sectorial and regional planning. The Strategic Environmental Assessment (SEA) is considered the appropriated tool for achieving sustainability, enabling the integration of environmental features into planning, also allowing adequate inclusion of climate changes issues. Aligned with the practice established by mandatory SEA and the need to reach the GGE reduction targets in European countries, evaluating the extent of climate changes issues into AAE has been a research motivation in the international academy. In Brazil the situation is extremely the opposite: the experiences with AAE are rare, due to its non-mandatory quality and our commitments to reduce GHG emissions are voluntary. Although it has been recently established the legal regulatory framework. This exploratory research aims at evaluating climate change issues into the Brazilian AAE studies focused on the national energy sector planning. Key words: Strategic Environmental Assessment, Climate Changes, Energy Sector Planning 1

3 1. INTRODUÇÃO Um dos maiores problemas ambientais enfrentados pela humanidade nos dias atuais refere-se ao aumento das emissões de gases de efeito estufa (GEE), geralmente associado às atividades humanas, creditado por boa parte da comunidade científica como causa das mudanças climáticas que o planeta vem sendo submetido recentemente. A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é o instrumento considerado apropriado para inserção da variável ambiental e na promoção da sustentabilidade na tomada de decisão em nível de planejamento (Partidário & Clarck, 2000; Lobos & Partidário, 2014), ao mesmo tempo em que permite, durante a sua condução, adequada inclusão do tema mudanças climáticas (Larsen & Kornov, 2009; Tetlow & Hanush, 2012; Kornov & Wejs, 2013). Pesquisas recentes internacionais (Cashmore, Richardson, Hilding-Ryedvik, & Emmelin, 2010; Larsen, Kornov, & Driscoll, 2013) tem enfatizado a aderência da AAE para a implementação da proteção dos efeitos decorrentes de mudanças climáticas em nível regional e local, pela integração desse tema no objeto de análise e papel que a AAE desempenha na construção e avaliação dos processos de planejamento. No contexto global do alcance da discussão do tema mudanças climáticas e suas consequências, a busca por fontes alternativas de energia, economias de baixo carbono e proposições para redução, mitigação e adaptação dos efeitos do aumento da emissão de gases de efeito estufa, o Brasil vem estabelecendo políticas públicas específicas. Em nível nacional destaca-se a Política Nacional sobre a Mudança do Clima (PNMC), Lei /2009, promulgada em 2009 e regulamentada pelo Decreto Lei 7390/2010, que oficializa o compromisso voluntário do Brasil junto à Organização das Nações Unidas (ONU) sobre a redução das emissões de gases de efeito estufa e dá outras providências relacionadas ao tema. Em âmbito estadual paulista, a Lei de novembro de 2009 (regulamentada pelo Decreto /2010), que tem como objetivo estabelecer o compromisso paulista frente ao desafio das mudanças climáticas menciona, explicitamente, a exigência de realização de Avaliação Ambiental Estratégica no planejamento do desenvolvimento setorial. A AAE, cujo principal marco regulatório internacional é a Diretiva Europeia de 2004, ainda é um instrumento de uso restrito no Brasil (Sánchez & Croal, 2012; Sánchez & Silva- Sánchez, 2008), conforme levantado por Malvestio e Montaño (2013), nos últimos 15 anos no país foram preparados apenas 35 relatórios de AAE. Essa pesquisa tem como objetivo principal avaliar a inclusão do tema mudanças climáticas no planejamento energético nacional subsidiado por avaliação ambiental estratégica. São ainda definidos como objetivos específicos: avaliar a inclusão do tema mudanças climáticas em três relatórios técnicos de AAE brasileiros de distintas modalidades de planejamentos de energia; e comparar os resultados da análise dos casos de AAE brasileiros a casos internacionais de AAE do setor de planejamento de energia. A importância dessa pesquisa revela-se em oportunidade para discussão da como o tema mudanças climáticas vem sendo abordado nos estudos de AAE do planejamento de energia brasileiro, contribuindo para ampliação do uso deste instrumento no planejamento setorial brasileiro. 2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA A revisão bibliográfica aborda dos dois principais construtos desta pesquisa de modo a dar o contexto em que a mesma se insere e o referencial de análise. 2

4 2.1 Emissões de Gases de Efeito Estufa e Mudanças Climáticas O tema mudanças climáticas é cercado de complexidade científica, incertezas e indeterminação (Martins & Ferreira, 2010), e se tornou uma das questões mais desafiadoras e importantes na sociedade moderna. O assunto mudanças climáticas não sai da mídia há muito tempo, seja pela recente e última Conferência do Clima em Copenhague, em sua décima nona edição ocorrida em Varsóvia, em dezembro de 2013, as constantes negociações para estabelecimento e atingimento das metas de redução dos gases de efeito estufa, e, evidentemente, pelos efeitos desastrosos atribuídos aos fenômenos de mudanças climáticas que vêm se fazendo presentes em várias partes do planeta. Independente da eventual celeuma entre a descrença de céticos (negacionistas) e a crença de cientistas, que por meio de suas pesquisas atribuem as mudanças climáticas dos tempos recentes ao modo de vida do homem, revolução industrial, e sua contribuição para com as modificações no equilíbrio do sistema terra e com a geração de gases de efeito estufa e implicações no aquecimento global, as políticas públicas, representadas nos processo de planejamento devem ter caráter de precaução quanto ao tema. Assim, sob o princípio da precaução, os países signatários comprometeram-se a elaborar uma estratégia global para proteger o sistema climático para gerações presentes e futuras. Entre seus principais objetivos está a estabilização do nível de concentração de gases do efeito estufa (GEE) na atmosfera (Ministério do Meio Ambiente [MMA], 2014). Um dos principais marcos legais em termos de mudanças climáticas refere-se ao Protocolo de Kyoto, firmado em 1997 e ratificado em 1999, o qual obriga países signatários a cumprir metas pré-estabelecidas de redução de emissões de gases de efeito estufa, e que deflagrou uma série de determinações como as diretivas europeias e obrigações internas e individuais de países europeus, por exemplo, bem como impulsionou as pesquisas relacionadas. Cabe ressaltar que, em 1988, foi estabelecido o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC]) pela Organização Meteorológica Mundial e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) para fornecer informações científicas, técnicas e socioeconômicas relevantes para o entendimento das mudanças climáticas, impactos potenciais e opções de adaptação e mitigação (IPCC; World Wildlife Fund [WWF], 2014). Assim, os relatórios do IPCC, cuja quinta versão foi concluída em 2013, com o tratamento dos temas relacionados à base científica, impactos, adaptação e vulnerabilidade, e mitigação de mudanças climáticas, constituem em outro importante marco referencial para o tema. Segundo o IPCC, em seu Quinto Relatório (Fifth Assessment Report Climate Change [AR5]), entre 1880 e 2012, a temperatura da superfície da Terra aumentou cerca de 0,85 C, sendo o setor energético um dos maiores contribuintes para as emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE). De acordo com o AR5, em função das mudanças climáticas está prevista uma série de impactos ambientais relacionados a aumentos na temperatura mundial, alterações nas precipitações durante as estações do ano, mudanças no nível do mar, dentre outros (Climate Change 2013: The Physical Science Basis, 2013). Mesmo com alguns questionamentos na comunidade científica, os relatórios do IPCC são considerados a principal referência na área por apresentarem solidez científica internacional (Martins & Ferreira, 2010) e influência na tomada de decisões futuras pelos governos do mundo. Nesse sentido, a busca do entendimento desses impactos ambientais, da proposição de alternativas técnicas (estruturais e não estruturais) e/ou de medidas de planejamento e gestão 3

5 para prevenir ou atenuar os efeitos desses impactos ambientais decorrentes das mudanças climáticas vem sendo amplamente discutida em vários setores. Desse modo, estabeleceu-se em nível nacional no país, o Decreto Federal de Mudança do Clima (Decreto nº 7390/2010), que regulamenta a Lei Federal /2009, que institucionaliza a Política Nacional sobre mudanças sobre o clima que incluem além de ações, indicadores e metas específicas para redução de emissões e também ações de adaptação, como iniciativas e medidas para reduzir a vulnerabilidade dos sistemas naturais e humanos frente aos efeitos atuais e esperados da mudança do clima. Com o tempo, as mudanças climáticas irão afetar também a saúde, a habitação, a alimentação a economia e a segurança da população no planeta, sendo crucial a análise interdisciplinar em função da própria natureza do sistema climático e a adoção de estratégias de mitigação e adaptação para enfrentas tais mudanças (Martins & Ferreira, 2010; Nobre, 2008; Orsini, 2007). Tanto em nível de iniciativa privada quanto pública, verifica-se mobilização no estabelecimento de compromissos para estabelecer políticas ou planos para mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Na esfera privada no Brasil destaca-se, por exemplo, a Vale S.A. e a Petróleo Brasileiro S.A. (PETROBRAS) (Vale; PETROBRAS, 2014). Em nível governamental, por exemplo, destacam-se os planos setoriais de mitigação e adaptação proposto em nível de federal pelos ministérios relacionados (MMA, 2014), propostos para atender o Decreto Federal de Mudança do Clima. Diante dessa realidade, o Estado de São Paulo também instituiu a Política Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC), Lei /2009, que tem por objetivo a redução ou estabilização da concentração dos GEE na atmosfera, além de exigir que se realize a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) do processo de desenvolvimento setorial para todo planejamento estadual que se relacione com mudanças climáticas. 2.2 Avaliação Ambiental Estratégica e Mudanças Climáticas De acordo com Partidário (1999), a onde Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) pode ser descrita como um procedimento sistemático e contínuo de avaliação da qualidade do meio ambiente e das consequências ambientais decorrentes de alternativas de desenvolvimento, que assegura a avaliação efetiva dos aspectos biofísicos, econômicos, sociais e políticos nos processos públicos de planejamento e tomada de decisão. Assim, a AAE caracteriza-se como um instrumento de avaliação de impactos de natureza estratégica com objetivo de facilitar a integração da variável ambiental na avaliação de oportunidades e riscos de estratégias de ação em um quadro de desenvolvimento sustentável (Partidário, 2012). A AAE é utilizada em vários países como Canadá, França, Alemanha, Reino Unido e Portugal, como um instrumento de avaliação da qualidade e das consequências ambientais decorrentes de políticas, planos, programas e projetos (PPPs), ou seja, nos estágios decisórios que antecedem os projetos. O grande marco regulatório do instrumento consiste na Diretiva Europeia de AAE (2001/42/EC) adotada desde 2004 pela Comunidade Europeia. O protocolo de AAE obriga os países signatários a aplicar o instrumento a planos e programas, possibilitando o uso discricionário a políticas e legislação. De acordo com Tetlow e Hanusch (2012), a AAE está presente em mais de 60 países, ainda que não se tenha conhecimento formal do número de países em que existe provisão legal para seu uso. No Brasil, a AAE ainda não se configura em um instrumento rotineiramente usado (Sánchez, 2008). Entretanto, em 2009, o Estado de São Paulo ao instituir a Política Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC), que tem por objetivo a redução ou estabilização da 4

6 concentração dos gases de efeito estufa na atmosfera, fixa a exigência que se realize a AAE do processo de desenvolvimento setorial que esteja relacionado a mudanças climáticas. As relações entre mudanças climáticas e Avaliação Ambiental Estratégica são claramente estabelecidas por Kornov e Wejs (2013). Segundo os autores o tema mudanças climáticas que tem uma natureza transversal a várias modalidades de planejamento requer a definição de um conjunto de metas para redução e uso de energia e medidas para o desenvolvimento espacial e para adaptação; nesse contexto se relaciona com a AAE que permite uma oportunidade para integrar as mudanças climáticas nos planos e programas em diversos setores; e também a AAE, por sua natureza, possibilita a base técnica para assegurar que o planejamento que tenha relação com mudanças climáticas seja desenvolvido com a sistemática consideração da variável ambiental. Larsen et al. (2013, p. 149) reforçam a importância da possibilidade de inclusão do tema mudanças climáticas em AAE e a pouca atenção dada a essa relação até esse momento nos países onde a AAE é mandatória, destacando [...] mudanças climáticas na Avaliação Ambiental Estratégica como um tema emergente para pesquisa e prática [...]. Esses autores ainda reforçam que [...] a prática atual de AAE ainda não está sendo capaz de reconhecer, considerar e comunicar os problemas decorrentes das incertezas em mudanças climáticas. A relevância da previsão de cenários, na tentativa de reduzir as incertezas inerentes ao processo de planejamento e tomada de decisão, quanto a mudanças climáticas em avaliações de impacto, em escala de projeto, havia sido anteriormente, identificada por Duinker e Greig (2007). Larsen e Kornov (2009) realizaram uma pesquisa para incorporação do tema mudanças climáticas em planos de gestão de bacias hidrográficas, propondo três diretrizes principais para atingir essa finalidade: mitigação das mudanças climáticas (como as emissões de gases de efeito estufa ser reduzidas?); adaptação das mudanças climáticas (como podem as atividades serem adaptadas em contexto de mudanças climáticas?) e linha de base da adaptação (Como as mudanças climáticas alteram os patamares ambientais atuais e qual a influência que essas alterações terão sobre as metas ambientais do plano em questão?). Posas (2012) definiu um critério baseado nas recomendações da agência ambiental inglesa para incluir o tema mudanças climáticas em AAE contemplando oito pilares: 1)descrição do clima atual e expectativa de mudanças futuras; 2) identificação de declarações, acordos e metas políticas relevantes; 3) objetivos e indicadores relacionados a mudanças climáticas; 4) avaliação das mudanças climáticas das alternativas consideradas; 5) inclusão de estratégias de mitigação e proposição de medidas no plano final; 6) inclusão de estratégias de adaptação e redução de riscos e proposição de medidas no plano final; 7) discute as mudanças climáticas com os consultores e público; 8) inclui provisões para monitoramento com as medidas propostas. Wende, Bond, Bobylev, e Stratmann (2011), por sua vez, propuseram um roteiro amplo, a partir de várias fontes internacionais, mas de simples verificação e objetiva aplicação, de modo a avaliar como a AAE tem sido dirigida ou aplicada para contribuir com as metas de redução de gases de efeito estufa, ou seja, na inclusão do tema mudanças climáticas. Larsen, Kornov e Wejs (2012) reforçam a importância de que propostas de mitigação e adaptação devem estar explicitamente expressas no planejamento subsidiado por AAE, destacando que a prática atual não tem incorporado de modo abrangente o tema mudanças climáticas, mas sim se limitado preferencialmente à mitigação e com menor atenção à adaptação e avaliação das sinergias entre adaptação e outras políticas ambientais. 5

7 3. METODOLOGIA A pesquisa desenvolvida possui natureza aplicada, de objetivo exploratório e emprega abordagem qualitativa de análise. Utiliza-se como instrumento de pesquisa a revisão bibliográfica e análise documental. 3.1 Definição da amostra da pesquisa O universo da pesquisa compreende os estudos técnicos de Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) realizados para o planejamento do setor de energia no Brasil. A pesquisa realizada por Malvestio e Montaño (2013) identificaram 35 relatórios de AAE elaborados nos últimos 15 anos no Brasil; desses apenas 12 relacionam-se diretamente a planos e programas de energia. Os critérios adotados para seleção da amostra para análise documental referem-se a: a) estudo de AAE recentemente realizado no país: posteriores à promulgação da Política Nacional sobre a Mudança do Clima (PNMC), Lei Federal /2009 (regulamentada pelo Decreto Federal 7390/2010); bem como de modo a que as boas práticas recentemente discutidas na literatura para inclusão do tema mudanças climáticas em AAE possam, eventualmente, ter sido mais exploradas; b) estudo de AAE aplicado a planejamento proveniente de diferentes regiões do país, de modo a que se tenha uma abordagem mais abrangente em termos de país; c) planejamento relacionado a diferentes formas de obtenção de energia, de modo a evidenciar a consideração do temas mudanças climáticas em um contexto de diversidade energética nacional. De acordo com a Tabela 1, a partir dos 12 relatórios de AAE realizados para o setor de energia recentemente realizadas no país, segundo Malvestio e Montaño (2013), foram selecionadas três AAEs referentes ao: Programa de Investimentos da Petrobras na Área de Abrangência da Baía de Guanabara (2009); Planejamento da Dimensão Portuária, Industrial, Naval Offshore no Litoral Paulista - PINO (2010); e Planos de Expansão da Silvicultura de Eucalipto e Biocombustível no Extremo Sul da Bahia (2011). A estratégia para coleta de dados refere-se à obtenção de relatórios técnicos de AAE do planejamento do setor de energia nacional disponíveis em sítios de órgãos públicos e iniciativas privadas compilados a partir do ambiente web. 3.2 Boas práticas internacionais na inclusão do tema mudanças climáticas em AAE Dentre as boas práticas internacionais para inclusão do tema mudanças climáticas em Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), adota-se o referencial proposto por Wende et al. (2011). Esses autores desenvolveram um critério de verificação de fácil utilização baseado nas orientações de guias para realização de AAE incorporando os impactos das mudanças climáticas, em especial, os da Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Canadian Environmental Assessment Agency, England and Wales Environment Agency, e UK Department for Communities and Local Government. Segundo os mesmos autores apesar da existência de muitas outras fontes em termos globais, as bases selecionadas cobrem os aspectos mais críticos para analisar a integração do tema mudanças climáticas em AAE. Os autores ainda enfatizam que a finalidade do critério proposto é examinar prioritariamente a conformidade de procedimentos na consideração de temas de mudanças climáticas, ao invés de uma análise substantiva desse conteúdo nos relatórios de AAE. Ademais os critérios de Wende et al. (2011) foram ainda testados em uma amostra de estudos da Alemanha e Inglaterra. A Tabela 2 apresenta esses critérios. Considera-se que esse método, proposto com base no referencial recente e aplicável ao tema e previamente testado em 6

8 amostra representativa, ajusta-se de modo apropriado para desenvolver o objetivo principal deste artigo. Os critérios de avaliação da inclusão do tema mudanças climáticas em estudos de AAE serão classificados de modo similar ao proposto em Wende et al. (2011) em três níveis: i) temas correlatos a mudanças climáticas são considerados; ii) temas correlatos a mudanças climáticas são parcialmente ou indiretamente considerados; iii) temas correlatos a mudanças climáticas não são considerados ou não há informação ou menção apresentada. A análise da inclusão do tema mudanças climáticas nos três estudos de AAE associados ao planejamento energético nacional será realizada em dois níveis de abordagem: a) em análise individual considerado cada estudo de AAE quanto à avaliação isolada intrínseca atingida e a comparação entre os mesmos, considerando-se eventuais aspectos quanto às características de planejamentos considerados, às fontes de energia e à regionalidade do planejamento; b) em análise global considerados os três estudos de AAE como representativos do universo brasileiro e comparados aos resultados obtidos por Wende et al. (2011) para a amostra discutida por esses autores. Tabela 2 - Critérios de avaliação para a revisão dos relatórios de AAE quanto à inclusão do tema mudanças climáticas (MC). Critérios de Avaliação Fonte Mitigação 2,4 Escopo (efeitos MC abordou ) Adaptação 2,4 Oportunidades 2,4 Metas nacionais ( no que diz respeito ao MC ) 1,4 Metas estaduais ( no que diz respeito ao MC ) 4 Escala regional Metas 4 Métodos para regionalização Mitigação (inserida) Evitar 1,2,3,4 Reduzir 1,2,3,4 Compensar 1,2,3,4 Adaptação (inserida) 1,2,3,4 Mudanças Climáticas Princípios gerais / estratégias 1 Objetivos / metas 3,4 Fatores 3,4 Indicadores 3,4 Alternativas relacionadas a Mudanças Climáticas Conteúdo relacionado 3,4 Espacial/estrutural 3,4 Aspectos da MC no setor de planejamento Transporte 1,3 Energia 1,3 Habitação 1,3 Agricultura/Silvicultura 1,3 Monitoramento 1,2,3,4 Participação 1,2,3,4 Efeitos cumulativos nas MC 2,3 pelas MC 2,3 Impactos de grande escala avaliados 3 Impactos de longo prazo avaliados 3 Relação da biodiversidade em mudanças climáticas 1 Fonte: adaptado de Wende et al. (2011). MC = mudanças climáticas. 1 Department for Communities and Local Goverment (2007). 2 Fptcccea (2003). 3 Levett-Therivel Sustainability Consultants et al. (2007). 4 Risse and Brooks (2008). 7

9 4 APRESENTAÇÃO E NÁLISE DOS RESULTADOS Nesta seção do artigo apresenta-se breve caracterização dos três estudos de AAE objetos dessa pesquisa com foco na caracterização dos aspectos/temas de mudanças climáticas; a aplicação dos critérios de avaliação de Wende et al. (2011) e a discussão dos resultados obtidos. 4.1 Estudos de AAE do planejamento de energia brasileiro Apresenta-se nessa seção uma breve caracterização do objetivo de cada AAE e uma síntese dos aspectos relacionados ao tema mudanças climáticas em cada relatório técnico consultado AAE do Programa de Investimentos da Petrobras na Área de Abrangência da Baía de Guanabara (2009). A motivação para o desenvolvimento da AAE do programa de investimentos da Petrobras, de acordo com o Laboratório Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA), o Programa de Planejamento Energético (PPE), o Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós- Graduação e Pesquisa de Engenharia (COPPE) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2009), reside no fato de que a empresa Petrobras teria, até 2010, uma injeção financeira da ordem de bilhões de reais programada para o setor de petróleo e gás, para o desenvolvimento de uma série de programas e projetos, destacando-se na área de abrangência da Baía de Guanabara: o Plano de Antecipação da Produção de Gás (PLANGAS), que inclui a ampliação da Refinaria de Duque de Caxias (REDUC); implantação de dutos e instalações de apoio nos Terminais da Ilha Comprida (TAIC) e da Ilha Redonda (TAIR); a construção de um Terminal de Gás Natural (GNL), na Baía de Guanabara; e a instalação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (COMPERJ), no município de Itaboraí. Ainda segundo LIMA/PPE/COPPE/UFRJ (2009), os desdobramentos desse planejamento deverão causar mudanças econômicas e socioambientais significativas, em termos de infraestrutura de logística de transporte e de serviços básicos, associando desenvolvimento de unidades produtivas para atender às demandas derivadas dos empreendimentos, da indústria e cadeias de serviços relacionados e decorrentes, em um ambiente frágil do ponto de vista ambiental. Desse modo, a AAE visa planejar e articular as ações governamentais e privadas para adequada inserção dos novos empreendimentos no desenvolvimento regional em curso, de modo a contribuir para a promoção da sustentabilidade ambiental. Os empreendimentos diversificados, em uma área estratégica definida que engloba 23 municípios, dos quais 17 compõem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, associados a esse planejamento englobam refinarias, oleodutos, usinas termoelétricas, indústria petroquímica, dentre outros, cuja cadeia produtiva intrínseca e relacionada está amplamente associada com emissão de gases de efeito estufa e consequentemente os impactos relacionados a mudanças climáticas. Com relação a aspectos da qualidade do ar (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2009), tanto no diagnóstico quanto nas projeções para o cenário futuro, as emissões de gases (NOx e HC, precursores do ozônio) foram considerados os processos mais relevantes nas bacias aéreas delimitadas na área estratégica, devido aos níveis de concentração de ozônio. Os elevados índices de concentração de ozônio são decorrentes do aumento contínuo das emissões de óxido de nitrogênio e hidrocarbonetos, oriundos da indústria e emissões veiculares, não há menção e análise específica quanto aos gases de efeito estufa (GEE) nessas bacias aéreas. 8

10 No objetivo I de sustentabilidade (Promover a melhoria da qualidade ambiental, com a conservação e o uso racional e sustentável dos recursos naturais), dentro do tema Ecossistemas e Biodiversidade Terrestre e Aquática foi estabelecido como uma das linhas de ação, implantar parques de carbono em Unidade de Conservação do ERJ. Ainda no objetivo I da sustentabilidade, especificamente quanto ao tema Qualidade do Ar estão previstas ações específicas, especificamente relacionadas ao tema mudanças climáticas, para cada bacia aérea crítica relacionadas a implantação de plano de gestão da qualidade do ar no entorno da Baía de Guanabara; Implantação de política de compensação de gases de efeito estufa (GEE) e estabelecimento de medidas de compensação para GEE; integração ao plano de gestão da qualidade do ar da região de influência do polo gás-químico de Duque de Caxias; integração de programa de monitoramento da qualidade do ar e metereologia; privilegiar a utilização de gás natural em todas as unidades do Comperj. Também está prevista a implantação de um programa de monitoramento de emissões atmosféricas e da qualidade do ar. Ainda na AAE (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2009), há uma ressalva que o tema poluição do ar extrapola o alcance de análise desse relatório técnico, uma vez que envolve a contribuição de fontes móveis e poluição veicular não foi inserida no objeto dessa análise. De acordo com o documento, na análise de cenários futuros e na própria situação atual, o processo ambienta relacionado a aumento das concentrações de gases (NOx e HC) são classificados predominantemente como muito significativos AAE do Planejamento da Dimensão Portuária, Industrial, Naval Offshore no Litoral Paulista - PINO (2010). A motivação para o desenvolvimento da AAE do planejamento da dimensão portuária, industrial, naval offshore no litoral paulista, de acordo com Arcadis/Tetraplan (2010), refere-se à estratégia de planejamento e investimento (de mais de R$ 200 milhões) para a implantação de dezenas de empreendimentos na região da Baixada Santista e Litoral Norte em horizonte de tempo para operação até 2025, com a geração de mais de 200 mil postos de trabalho diretos, relacionados à instalação e ampliação das atividades do setor de petróleo e portuário. Segundo a AAE (Arcadis/Tetraplan, 2010), esse planejamento provocará modificações representativas na dinâmica regional, com apropriação de recursos naturais nessa região litorânea e causando significativos impactos socioambientais. Ademais da exploração corrente de gás e petróleo, insere-se a perspectiva da exploração e produção das camadas do pré-sal, bem como a infraestrutura associada, principalmente, a portuária, contemplando como objeto dessa AAE o conjunto de projetos estruturantes no setor petrolífero e portuário. No diagnóstico da qualidade do ar (Arcadis/Tetraplan, 2010), mencionam-se as atividades industriais de Cubatão e as portuárias em Santos, como as principais contribuintes para as emissões significativas de poluentes atmosféricos no litoral paulista. É destacado, ainda, o principal marco regulatório na época recentemente instituído, a Lei /2009 referente à Política Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC). Os principais problemas referentes a qualidade do ar foram caracterização pela saturação em ozônio e por partículas inaláveis. A oferta de energia elétrica atual do sistema de provimento é caracterizada como um fator restritivo ao planejamento proposto, e para garantir o fornecimento pode ser necessária a implantação de novas usinas termoelétricas operadas a gás natural (Arcadis/Tetraplan, 2010). 9

11 Com relação a novas fontes de emissão de gases de efeito estufa, segundo a AAE (Arcadis/Tetraplan, 2010), as principais novas fontes consistem nos empreendimentos relacionados à infraestrutura offshore, indústria, termoelétrica e aterro sanitário, bem como nas atividades de transporte associadas em meio terrestre, aéreo e naval. O estudo (Arcadis/Tetraplan, 2010) remete à PEMC para previsão de medidas para reduzir as emissões de GEE, sem, entretanto, propor ou discutir nada específico para o planejamento em análise AAE dos Planos de Expansão da Silvicultura de Eucalipto e Biocombustível no Extremo Sul da Bahia (2011). A motivação para a realização da AAE (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2011) refere-se às expectativas de expansão das atividades agroindustriais, em particular da silvicultura de eucalipto para produção de celulose, a criação de um polo de agroenergia pela produção do etanol da cana-de-açúcar. Para a expansão da silvicultura espera-se a duplicação da Planta Industrial da Veracel, com aumento de ha de área a ser plantada e ha de áreas não destinadas à silvicultura; a duplicação da Unidade Mucuri (Suzano), com o aumento de ha e o crescimento de 10% das áreas plantadas em todos os municípios. Para a produção de etanol da cana-de-açúcar, prevê-se o aumento de 2,6 bilhões de etanol, por safra, e consequente aumento de ha de área plantada. Desse modo, associam-se implicações socioambientais da implantação dos conjuntos de empreendimentos decorrentes desses planos de expansão que devem ser consideradas com a finalidade da execução e operação dos mesmos dentro da ótica de desenvolvimento sustentável. Os aspectos da qualidade do ar e mudanças climáticas não figuram como processos ambientais e/ou fatores críticos ao desenvolvimento em questão. Na AAE (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2011) apresentam-se, com relação a esses aspectos, como oportunidades, a crescente demanda nacional e internacional por biocombustíveis líquidos, a exigência de certificação socioambiental dos biocombustíveis, a consideração do biocombustível como produto estratégico nacional pelo governo federal e que os biocombustíveis são considerados como estratégia para mitigação das mudanças climáticas. Por outro lado, apontam como ameaças as implicações das mudanças climáticas afetando o regime de chuvas, e consequentemente, o foco principal desse planejamento que se refere ao manejo de culturas agrícolas (agronegócio e celulose). Na AAE (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2011) está proposto um programa de mitigação e adaptação às mudanças climáticas para a conservação da biodiversidade. Dentro do escopo desse programa prevê-se a realização de estudos sobre os efeitos das mudanças climáticas sobre a flora e fauna, de modo a definir novos padrões de distribuição geográfica à luz dos cenários futuros de clima: definindo estratégias de mitigação e adaptação às mudanças climáticas para a conservação da biodiversidade, até 2013; associando metas de conservação da biodiversidade ao programa estadual de redução das emissões de gases de efeito estufa, focando as ações no aumento da extensão das áreas florestadas; e articulando o conhecimento adquirido da influência das mudanças climáticas sobre a flora e fauna às iniciativas relacionadas à definição de novas áreas para a conservação da biodiversidade, até Aplicação dos critérios para inclusão de mudanças climáticas em AAE As Tabelas 3 apresenta a aplicação dos critérios para inclusão de mudanças climáticas em AAE para cada estudo técnico de AAE realizado. 10

12 Tabela 3 Aplicação dos Critérios de Wende et al. (2011) aos três estudos de AAE. Critérios de Avaliação AAE Petrobras AAE Pino AAE Sul da Bahia Mitigação Escopo Adaptação Oportunidades 0 Metas nacionais Metas estaduais 0 Escala regional Metas Métodos regionalização Evitar Mitigação Reduzir 0 Compensar 0 0 Adaptação + Princípios / estratégias 0 Mudanças Climáticas Objetivos / metas 0 0 Fatores Indicadores 0 0 Alternativas Conteúdo relacionado relacionadas a MC Espacial/estrutural Transporte Aspectos da MC no Energia setor de planejamento Habitação 0 Agricultura/Silvicultura 0 Monitoramento 0 Participação Efeitos cumulativos nas MC 0 pelas MC 0 Impactos de grande escala avaliados Impactos de longo prazo avaliados Relação da biodiversidade em MC + Fonte: adaptado de Wende et al. (2011). MC = mudanças climáticas Legenda: + temas correlatos a mudanças climáticas são considerados; 0 temas correlatos a mudanças climáticas são parcialmente ou indiretamente considerados; temas correlatos a mudanças climáticas não são considerados ou não há informação ou menção apresentada. 4.3 Análise dos casos brasileiros de AAE para o setor de energia Embora os três relatórios de AAE analisados sejam referentes a planejamentos diretamente relacionados com energia, em que as relações com emissões de gases de efeito estufa e mudanças climáticas são bastante evidentes, a abordagem do tema é bastante restrita nos três estudos. Os dois primeiros estudos de AAE analisados tiveram apenas seis dos 28 itens que compõem os critérios aplicados enquadrados na categoria: 0 temas correlatos a mudanças climáticas são parcialmente ou indiretamente considerados. Tanto a AAE do programa de investimentos da Petrobras (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2009), como a AAE do planejamento da dimensão portuária, industrial, naval offshore no litoral paulista (Arcadis/Tetraplan, 2010), que se referem diretamente a empreendimentos relacionados à cadeia produtiva de combustíveis fósseis, destacaram os impactos relacionados à geração de gases poluentes tóxicos, em detrimento dos gases de efeito estufa. Ainda que a AAE do programa de investimentos da Petrobras (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2009), esteja relacionada ao planejamento de empreendimentos como refinarias, oleodutos, usinas termoelétricas, indústria petroquímica, dentre outros, que estão amplamente relacionados com emissão de gases de efeito estufa e consequentemente os 11

13 impactos relacionados a mudanças climáticas, no estudo destaca-se a causa principal para esses impactos a emissões de fontes veiculares móveis que extrapolam o objeto da mesma. Do mesmo modo, a AAE do planejamento da dimensão portuária, industrial, naval offshore no litoral paulista (Arcadis/Tetraplan, 2010) está relacionada a cadeia produtiva petrolífera englobando empreendimentos relacionados à infraestrutura offshore, indústria, termoelétrica e aterro sanitário, bem como nas atividades de transporte associadas em meio terrestre, aéreo e naval que são notórios pela emissão de gases de efeito estufa. Entretanto, o estudo somente menciona o principal marco regulatório estadual sobre o tema e remete a essa política como responsável para enfrentamento do problema. Por outro lado, o terceiro estudo realizado, a AAE dos Planos de Expansão da Silvicultura de Eucalipto e Biocombustível no Extremo Sul da Bahia (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2011), cujo foco em energia está no contexto do planejamento da expansão das atividades agroindustriais, o resultado foi ligeiramente superior aos dois primeiros estudos, com nove dos 28 itens que compõem os critérios aplicados enquadrados na categoria 0 temas correlatos a mudanças climáticas são parcialmente ou indiretamente considerados; e dois classificados como + temas correlatos a mudanças climáticas são considerados. Há que se considerar que os aspectos de mudança climática abordados nessa AAE (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2011) dizem respeito diretamente à manutenção da própria atividade fim, agronegócio, de modo prever e mitigar seus efeitos sobre o clima e a própria subsistência das culturas agrícolas. Mas há que se reconhecer também que a abordagem é relativamente mais qualificada e integrada, visto que foram identificadas oportunidades no delineamento do escopo do tema e medidas para adaptação de mudanças climáticas, no tocante a conservação de biodiversidade. Assim, pode-se considerar que os estudos de AAE de diferentes planejamentos relacionados com provimento de energia no país ainda não apresentam o tema mudanças climáticas caracterizado e explorado de modo adequado com vistas a atender ao estabelecido na Política Nacional sobre a Mudança do Clima (PNMC), independente da região que o estudo foi realizado, seja energia renovável ou de fontes fósseis e das próprias características do planejamento proposto. Com relação à aplicação desses critérios a amostra de estudos de AAE da Alemanha e Inglaterra por Wende et al. (2011) comparados aos estudos de AAE brasileiros, ressaltando-se que os países europeus por serem signatários do Protocolo de Kyoto devem atingir metas rígidas estabelecidas de redução de emissão dos gases de efeito estufa e ademais tem a realização da AAE como mandatória para o planejamento regional e setorial em todo o bloco europeu, observa-se: (a) quanto aos estudos de AAE alemães: os resultados dos relatórios brasileiros são relativamente inferiores a três alemães e superiores aos outros três; (b) quanto aos estudos de AAE ingleses: os resultados dos relatórios brasileiros são expressivamente inferiores aos seis casos ingleses. A boa qualidade dos estudos ingleses na inclusão do tema mudanças climáticas em AAE já havia sido verificada em estudo realizado por Posas (2012), em uma amostra de 36 relatórios de AAE ingleses. O levantamento realizado por Larsen et al. (2013) para 151 relatórios de AAE relacionados a planejamentos diversos (locais, regionais e setoriais) na Dinamarca, que extrapolam exclusivamente o setor diretamente relacionado com energia, identificou que 60% (87) apresentavam considerações sobre mudanças climáticas. Entretanto, segundo esses autores, a principal falha de abordagem refere-se à baixa capacidade dos estudos, apenas 5 relatórios, em captar as incertezas decorrentes de mudanças climáticas no planejamento, limitações essas que podem ser cotejadas aquelas observadas na amostra de estudos brasileira. 12

14 A análise dos estudos brasileiros, à exceção da AAE dos Planos de Expansão da Silvicultura de Eucalipto e Biocombustível no Extremo Sul da Bahia (LIMA/PPE/COPPE/UFRJ, 2011), também revela a baixa capacidade de definição de propostas de adaptação às mudanças climáticas e de identificação sinergias entre adaptação e outros planos ambientais, como observado por Larsen et al. (2012) em estudos de AAE também realizados na Dinamarca. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS A pesquisa realizada mostrou que ainda de modo incipiente o tema mudanças climáticas aparece no planejamento do setor de energia brasileiro subsidiado por Avaliação Ambiental Estratégica (AAE). Os estudos de AAE brasileiros também apresentam uma defasagem técnica se comparados à maioria dos estudos internacionais correlatos. Embora todos os estudos de AAE sejam posteriores ao principal marco legal nacional sobre o tema, a Política Nacional sobre a Mudança do Clima (PNMC), somente em um dos estudos, e no caso com referência à política estadual, aparece menção nítida sobre essa correlação podendo ser, eventualmente, aludida como força motriz para inclusão no documento técnico do tema mudanças climáticas. Remanesce evidente que a prática de AAE no Brasil é restrita, embora sejam crescentes os movimentos da academia para impulsionar o uso do instrumento no país, e que o marco regulatório legal local sobre mudanças climáticas é recente em seu estabelecimento, embora com repercussões para ampliar o uso da AAE, especificamente no estado de São Paulo, e até sobre o próprio conteúdo das mesmas quanto a mudanças climáticas. Assim, a discussão proposta neste artigo reveste-se de relevância na construção da prática adequada de AAE para que se garanta a eficácia não somente na inclusão do tema mudanças climáticas, mas na consecução do planejamento em referência e desdobramentos com vistas a mitigar os problemas relacionados e a propor alternativas para sua adaptação. Como oportunidades para estudos futuros, recomenda-se que sejam avaliados relatórios de AAE de outras modalidades de planejamento, que não exclusivamente relacionados a energia, e que seja realizada uma análise de conteúdo desses documentos técnicos de modo a que os aspectos de mitigação e adaptação sejam amplamente discutidos. REFERÊNCIAS Arcadis Tetraplan (2010). Avaliação Ambiental Estratégica do planejamento da dimensão portuária, industrial, naval offshore no Litoral Paulista PINO. Recuperado em 16 de abril, 2014, de Cashmore, M., Richardson, T., Hilding-Ryedvik, T., & Emmelin L. (2010) Evaluating the effectiveness of impact assessment instruments: Theorising the nature and implications of their political constitution. Environmental Impact Assessment Review, 30(6), Decreto Federal n. 7390, de 09 de dezembro 2010 (2010). Regulamenta os artigos. 6, 11 e 12 da Lei n , de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima, e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, DF. Duinker, P. N., & Greig, L. A. (2007). Scenario analysis in environmental impact assessment: Improving explorations of the future. Environmental impact assessment review, 27(3), Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC] (2014). Multiple accesses from 13

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