MECANISMOS DE APOIO CREDITÍCIO AO PEQUENO EMPREENDIMENTO

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1 MECANISMOS DE APOIO CREDITÍCIO AO PEQUENO EMPREENDIMENTO Laboratório de Tecnologia e Desenvolvimento Social - LTDS-COPPE/UFRJ Cidade Universitária, CT, bloco F, sala F-123, C.P , CEP Rio de Janeiro - RJ. Tel.: (021) ramal ltds@pep.ufrj.br Dalmo Hiroshi Araújo Fugita LTDS-COPPE/UFRJ dalmo@pep.ufrj.br Abstract The small enterprises in Brazil run into difficulties to have access to credit, despite their remarkable importance as an element of generation of employment, occupation and revenue. This article intends to present a research developed by the Laboratory of Technology and Social Development - LTDS/COPPE/UFRJ - into the existing mechanisms of credit support to small enterprises in Brazil. Economic Engineering Keywords: credit; generation of employment, occupation and revenue 1. Introdução Os pequenos empreendimentos apresentam-se como uma importante alternativa de geração de trabalho e renda na moderna estrutura produtiva. Num ambiente marcado por processos de terceirização, downsizing e pelo crescimento econômico desvinculado da criação de novos postos de trabalho - jobless growth, os pequenos empreendimentos surgem como um elemento amenizador dos efeitos negativos causados pela atual conformação do mercado de trabalho. Entende-se aqui por pequeno empreendimento qualquer iniciativa baseada no espírito empreendedor de uma ou mais pessoas, produzindo bens e serviços que complementam a oferta do mercado. No que se refere a formas de organização produtiva, o conceito de pequeno empreendimento engloba os micro e pequenos produtores do setor formal, as cooperativas de trabalho, os empreendimentos do setor informal e os trabalhadores autônomos. Entretanto, para que se possa evitar a falência prematura tão comum entre os micronegócios, faz-se necessário apoiar o pequeno empreendimento no seu processo de consolidação. Quando se fala, de uma maneira abrangente, em apoio a estas iniciativas, devem ser levadas em conta distintas formas de apoio, como crédito, capacitação técnica e gerencial, auxílio à comercialização e, até mesmo, apoio para resolução de entraves burocráticos. Este trabalho tem seu foco no apoio creditício, segmento este que é alvo de fortes críticas por parte de seu público-alvo. Afinal, os canais de acesso aos recursos existentes ainda precisam ser otimizados, conforme veremos a seguir.

2 2. A Política Pública de Emprego e Renda (PPER) e os Programas de Crédito Pensar em apoio de crédito ao pequeno empreendimento significa refletir sobre a possibilidade de otimização dos mecanismos da Política Pública de Emprego e Renda do Ministério do Trabalho direcionados ao financiamento do pequeno empreendimento, ou seja, significa tentar contribuir para o melhor desempenho de programas como o PROGER - Programa de Geração de Emprego e Renda e o PCPP - Programa de Crédito Produtivo Popular, que aplicam recursos do FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador - para esse fim. A PPER contempla diversos programas de apoio ao trabalhador, entre eles os programas de intermediação de mão-de-obra e de qualificação profissional, operacionalizados de forma descentralizada pelos estados da Federação, através dos SINEs e Secretarias de Trabalho dos Estados e Municípios. A decisão sobre a alocação dos recursos, no âmbito estadual e municipal, segue as diretrizes estabelecidas pelos Conselhos ou Comissões Estaduais e Municipais de Emprego, órgãos tripartites e paritários, com representantes dos empresários, trabalhadores e governo. O FAT, criado pela Lei 7.998/90, constitui atualmente a principal fonte de recursos do sistema público de emprego. Os recursos do FAT se originam das contribuições do PIS/PASEP e são controlados e direcionados por um órgão tripartite, o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), com representação do governo (Ministério da Previdência e Assistência Social, Ministério do Trabalho e BNDES), dos empresários (indicados pelas federações e confederações) e dos trabalhadores (Força Sindical, CUT e CGT). O CODEFAT criou uma série de programas de apoio creditício a pequenos empreendimentos geradores de emprego e renda (ver Quadro 1). Estes programas utilizam recursos do FAT e são administrados por instituições financeiras públicas, como o Banco do Brasil - BB, o Banco do Nordeste do Brasil - BNB, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES e a Caixa Econômica Federal -CEF, sendo que as diretrizes gerais são definidas pelo próprio CODEFAT, cabendo às Comissões Estaduais e Municipais de Emprego a definição dos setores prioritários para a aplicação dos recursos. Dentre estes programas, no que se refere ao apoio aos pequenos empreendimentos urbanos, destacam-se o PROGER e o PCPP, que serão analisados a seguir PROGER - Programa de Geração de Emprego e Renda O PROGER foi instituído pelo CODEFAT em 1994 com o objetivo de se criar um mecanismo de financiamento para micro e pequenas empresas. Este programa nasceu em meio à campanha do Betinho de combate à fome e à miséria, e tinha como meta a geração de emprego através do apoio creditício a pequenos empreendimentos nos setores formal e informal e a cooperativas de trabalho. Além do PROGER Urbano, em maio de 1995 o CODEFAT instituiu o PROGER Rural, destinado ao financiamento para custeio e investimento agropecuário e voltado a pequenos e miniprodutores individuais ou organizados coletivamente. O Quadro 1 apresenta os valores aplicados pelo Banco do Brasil e pelo Banco do Nordeste nas duas versões do PROGER, de janeiro de 1995 a agosto de No BNB, o PROGER Urbano tem tido prioridade, tendo absorvido 94,2% dos recursos aplicados no PROGER. Em alguns estados, como é o caso do Ceará, o BNB vem interagindo bem com o SINE local, recebendo deste um apoio operacional de visita e avaliação do empreendimento. 1

3 Quadro 1 Aplicação de Recursos do FAT- BB e BNB PROGER Urbano e Rural Banco do Brasil Banco do Nordeste Valores Contratados (R$ milhões) % Valores Contratados (R$ milhões) % Total (BB + BNB) (R$ milhões) PROGER Urbano 294,4 16,3 637,3 94,2 931,7 PROGER Rural 1.512,9 83,7 39,2 5, ,1 TOTAL 1.807,3 100,0 676,5 100, ,8 Quadro 1: Aplicação de Recursos do FAT- BB e BNB. PROGER Urbano e Rural Fonte: Ministério do Trabalho, Secretaria de Políticas de Emprego e Salário, Informes da Coordenação Geral de Emprego, outubro Em agosto de 1996, a CEF também firmou um convênio com o CODEFAT para operar o PROGER, principalmente no financiamento de recém formados com intenção de abrir o seu próprio negócio. No Banco do Brasil, a maior parte dos recursos do PROGER foram aplicados no PROGER Rural - 83,7% -, com o PROGER Urbano absorvendo somente 16,3% dos valores contratados. A tradição e o desempenho do Banco do Brasil no que se refere à política de crédito agrícola contrastam com a falta de habilidade e a atuação pouco expressiva do Banco na política de geração de emprego e renda através do PROGER Urbano, ao contrário do que acontece com o BNB. A forma tradicional de exigência de garantias contribui para o baixo desempenho do PROGER Urbano. A exigência de garantias reais para os financiamentos voltados para o setor informal e para as cooperativas de trabalho tornam inviáveis estas linhas de financiamento, pois seu público-alvo, na maioria das vezes, não consegue constituir as garantias. Na verdade, o que existe é a pouca flexibilidade do BB em atuar com microcrédito e uma enorme diferença cultural e social que separa o Banco dos tomadores de empréstimos, principalmente, do setor informal. Com isso, o BB vem se distanciando cada vez mais da orientação inicial do PROGER, que era financiar pequenos empreendimentos urbanos com potencial de geração de ocupação e renda. É neste vácuo da política creditícia que surgem as ONGs - Organizações Não Governamentais - voltadas especialmente para o microcrédito. Trata-se de instituição com uma cultura de crédito mais adaptada às necessidades da clientela popular, de pequenas posses e disposta a abrir ou expandir seu negócio Programas de Microcrédito No Brasil, as iniciativas voltadas ao microcrédito surgiram, em sua maioria, ao longo da década de 90, seguindo modelos já experimentados, desde a década de 80, em outros países da América Latina. Entretanto, a maioria das iniciativas ainda se encontra em fase de implementação, o que dificulta a sua avaliação. A metodologia adotada pelos programas de microcrédito segue, com algumas variações, o modelo desenvolvido pelo Grammen Bank, de Bangladesh. Este modelo foi 2

4 difundido na América Latina por agências de desenvolvimento e por organizações internacionais, como a GTZ e a Acción Internacional. As principais características desse modelo são: a concessão de financiamentos de curto prazo, com valor pequeno e ascendente a cada renovação; a relação personalizada do cliente com o agente de crédito. O agente de crédito é o elemento que faz a aproximação com o cliente. Ele realiza visitas à residência ou ao local de trabalho, tirando dúvidas e orientando-o para efetuar corretamente o pagamento do empréstimo; financiamento ocorre dentro da lógica de mercado, o que implica a cobrança de juros reais e a implementação de mecanismos de cobrança e penalização de usuários inadimplentes; a exigência tradicional de apresentação de garantias reais é substituída pelo aval solidário ou individual. Em geral, o sistema de aprovação do microcrédito compreende as seguintes etapas: primeiro é feito um levantamento dos dados pessoais e profissionais do cliente; depois é feita uma visita ao empreendimento pelo agente de crédito; a partir da visita é feita uma análise de viabilidade econômica do financiamento; a seguir, o pedido passa por uma aprovação final, geralmente concedida por um Comitê de Crédito; só então efetua-se a liberação dos recursos. Um aspecto estratégico na metodologia do microcrédito é o trabalho dos agentes de crédito. Eles são responsáveis por estabelecer uma aproximação maior com o tomador do empréstimo. O tratamento individualizado e o acompanhamento durante todo o período do financiamento garantem uma baixa inadimplência, compensando-se, assim, em parte, o alto custo operacional intrínseco à metodologia. Entretanto, é preciso ressaltar que os encargos financeiros cobrados por esses programas são elevados, o que se justifica pela necessidade de auto-sustentação das instituições. No entanto, apesar de elevadas, as taxas de juros ainda se situam abaixo dos níveis praticados pelo mercado financeiro ou por outras fontes de financiamento, como fornecedores e agiotas. Uma tendência observada no sistema de microcrédito, em geral, é a concentração dos financiamentos para capital de giro. Isto se deve, em parte por que as instituições envolvidas com microcrédito dispõem de pequeno volume de recursos; e, ainda, por que a maior demanda do público-alvo destes programas é realmente por capital de giro. Outra característica comum entre os programas é o fato do financiamento ser concedido, exclusivamente, a empreendimentos com pelo menos seis meses de funcionamento, em média. Trata-se de uma medida de segurança creditícia compreensível, que visa dirigir o crédito a quem já demonstrou, na prática, algum tipo de vocação empreendedora. A contrapartida do menor risco advindo da concessão de crédito restrita a pessoas já inseridas no mercado representa uma restrição do impacto social de tais programas, dada a sua não universalidade. Entre as instituições que operam microcrédito destacam-se a Instituição Comunitária de Crédito PORTOSOL, no Rio Grande do Sul; o Viva Cred, no Rio de Janeiro; a Fundação Caixa do Povo, no Ceará e os Centros de Apoio aos Pequenos Empreendimentos - CEAPE, em diversos estados. 2.3 PCPP - Programa de Crédito Produtivo Popular Um convênio entre o BNDES e o CODEFAT permitiu a criação do PCPP - Programa de Crédito Produtivo Popular. Este programa tem por objetivo a ampliação e 3

5 otimização de programas de microcrédito. Para isto, o BNDES abriu duas linhas de financiamento: BNDES Trabalhador e BNDES Solidário. A adequação das ONGs na operação do microcrédito fez com que elas fossem consideradas pelo BNDES como possíveis elos de ligação entre os recursos do FAT e o pequeno empreendedor. Considerando as ONGs como a melhor superfície de contato com o pequeno empreendedor, o BNDES criou o Programa de Crédito Produtivo Popular (PCPP), baseado na experiência destas entidades. O BNDES Trabalhador tem os estados e municípios como meios para chegar até o pequeno empreendedor. Prevê a criação de um Fundo de Crédito Produtivo Popular, constituído com recursos do estado e dos municípios. Para isso, exige a participação mínima de 10% dos municípios do estado com Comissão Municipal de Emprego constituída e com disponibilização de recursos para compor o Fundo. A idéia é que para cada unidade monetária aplicada pelo município no Fundo, o estado entre com 3 unidades e o BNDES com 6, alavancando assim a utilização de recursos por parte dos municípios. Para cada unidade monetária aplicada, o município poderá acessar 10. O sistema implica a utilização de uma instituição financeira na prestação dos serviços bancários. O cadastro, a análise e o acompanhamento do crédito é feito por agentes de crédito originários das Secretarias Municipais de Trabalho ou, a critério desta, da instituição financeira associada, ou ainda de uma ONG contratada às expensas da municipalidade. A definição das prioridades na aplicação dos recursos, bem como o acompanhamento do desempenho do programa, são de responsabilidade das Comissões Municipais de Emprego. O BNDES Solidário tem as ONGs puras como meios para chegar ao pequeno empreendimento. Essas ONGs tanto podem ser as efetivamente não governamentais, como as ONGs mistas municipais, ou seja, aquelas vinculadas a prefeituras. As ONGs puras devem apresentar contrapartida de instituições multilaterais e/ou ONGs internacionais. As ONGs mistas municipais devem apresentar contrapartida de instituições multilaterais e/ou recursos públicos. O BNDES não pretende interferir nas condições operacionais desse sistema, pois o objetivo é alavancar as operações das ONGs que já demonstraram bons resultados em programas de crédito produtivo popular. O BNDES destaca como fator fundamental para o bom desempenho desses programas a capacitação técnico-gerencial dos clientes, assim como a capacitação dos agentes de crédito das ONGs. 3. Considerações a Respeito do Modelo de Crédito aos Pequenos Empreendimentos 3.1 Dificuldade Operacional do PROGER A propaganda governamental em torno do PROGER como elemento gerador de emprego e renda oculta o que existe na realidade: uma extrema dificuldade operacional em virtude das condições impostas aos agentes financeiros encarregados pela aplicação de seus recursos. As dificuldades de operar essa modalidade são muito grandes, tendendo a ser intransponíveis, pois o custo operacional para uma instituição financeira atuar com pequenos valores, projeto a projeto, determina ou que não se faça crédito nenhum ou que esse dinheiro tenha que sair a um custo muito elevado, o que acaba por fazer com que o pequeno empreendedor não receba recursos, já que estes custos operacionais ficam acima do que precisa ser retornado ao FAT. Na linha de financiamento ao setor informal, por exemplo, o Banco do Brasil deve repassar os recursos ao público-alvo a um custo de TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo) e deve retornar o montante desses recursos ao FAT a um custo de TJLP também, o que é completamente inviável. Não há estrutura compatível com essa forma de operar, ou seja, nunca se conseguiu até hoje operar consistentemente crédito ao pequeno empreendedor em estruturas que não fossem mais dedicadas, mais apropriadas. 4

6 Mesmo nos locais em que o PROGER funciona, observa-se que ele está fortemente concentrado no crédito rural, substituindo o custeio do crédito agrícola. Logo, existem grandes dificuldades de acesso ao crédito por parte dos pequenos empreendedores, pois ocorre um desencontro entre a demanda destes e a oferta das fontes oficiais, dado por questões de duas ordens: de ordem conceitual, uma vez que a configuração heterogênea do conjunto dos pequenos empreendimentos esbarra na rigidez das regras para concessão do crédito, incapazes de tratar de forma diferenciada os diversos setores contemplados pelo programa, tanto no que se refere às distintas demandas como no que se refere às características próprias de cada setor. Um exemplo específico desse desencontro é o fato de se oferecer apenas crédito para investimento fixo enquanto os pequenos empreendedores, em sua maioria, demandam capital de giro. de natureza operacional, já que as instituições financeiras públicas responsáveis pela concessão do crédito estão procurando diminuir custos e apresentar resultados positivos. Isto faz com que essas instituições estejam atentas aos seus custos operacionais e ao nível de inadimplência em suas carteiras. Essa orientação dos agentes financeiros interfere diretamente no financiamento aos pequenos empreendedores, já que a concessão do crédito envolve uma estrutura operacional de custos elevados. Ademais, os níveis de inadimplência aceitos pelas instituições no PROGER (BB:2% e CEF:0,14%) são limitadores da sua operação, principalmente considerando-se que em virtude disto as garantias exigidas superam as possibilidades reais da maioria dos pequenos empreendedores. 3.2 Alternativas de Apoio Creditício ao Pequeno Empreeendimento Em virtude das regras estabelecidas pelo CODEFAT, as instituições responsáveis pela operacionalização do PROGER encontram-se impossibilitadas de atuarem de forma consistente. Diante da inoperância do PROGER, o Programa de Crédito Produtivo e Popular do BNDES surge como uma alternativa interessante: na linha BNDES Trabalhador, permite que as decisões sejam tomadas pelas Comissões Municipais de Emprego e pela Comissão Estadual de Emprego, articuladas entre si, operando um Fundo de Crédito Popular. O BNDES, junto com o município e o estado, passa a integralizar esse Fundo, com as decisões de saída dos recursos cabendo à gestão tripartite do mesmo. Isso é um fato novo porque até então o que havia era um banco, com um agente financeiro que examinava caso a caso cada projeto isoladamente e que fazia exigências de garantia. Dessa forma, essa questão fica superada, pois a própria CME irá formular o que o município deseja e a decisão sobre o que se fazer passa a ser da gestão desse Fundo. Essa linha é bastante recente: até junho de 1998, o único estado a ter criado esse Fundo foi a Bahia. Na linha BNDES Solidário, Organizações Não-Governamentais (ONGs) atuam como mandatárias do BNDES, passando a ser supridoras de recursos por ele destinados. Essa é mais uma novidade, cuja vantagem reside na proximidade que essas organizações têm junto a determinadas comunidades, o que deve ser reconhecida como muito maior que a percepção de um bancário com respeito a um projeto. A unidade de trabalho de um bancário é apenas o projeto. A de uma ONG pode ser uma visão de comunidade, o que não quer dizer, no entanto, que não se precise de projetos e que esses projetos não tenham que ser consistentes. Mas significa sim, um desagargalamento do processo. No Rio de Janeiro já existe uma ONG beneficiada por este programa - a Viva Cred, na Rocinha. A experiência da Viva Cred é recente mas promissora, pois tem conseguido expandir o número de operações, mantendo um nível de inadimplência próximo de zero. O programa do BNDES é ainda muito recente, o que dificulta a sua avaliação. Todavia, parece reunir as condições necessárias à superação das dificuldades enfrentadas 5

7 pelo Banco do Brasil na operacionalização do PROGER. Sem dúvida, o montante potencial de recursos ofertados pelo BB, através do PROGER, é muito maior que o alocado pelo BNDES, fazendo com que a questão da garantia/inadimplência seja crucial para o BB. Logo, uma possível sugestão a ser examinada seria o Banco do Brasil ofertar os recursos do PROGER para que os municípios pudessem integralizar o Fundo de Crédito Produtivo Popular do Estado. Neste caso, o BB poderia receber como garantia, por exemplo, os recursos do Fundo de Participação Municipal. Os municípios estariam assim captando recursos baratos, a serem aplicados com as mesmas finalidades do PROGER. O BB não teria problemas com inadimplência e administração do Fundo, que poderia ter critérios de saída dos recursos absolutamente realistas. E o que é melhor, o BB deixaria de tratar de operação por operação e passaria a contribuir para a consolidação das Comissões Municipais de Emprego. Esta sugestão criaria uma alternativa ao BB para operar o PROGER, mantendo os propósitos do programa. Além disso, no município do Rio de Janeiro, uma alternativa encontrada foi a criação do Fundo de Desenvolvimento Econômico e Trabalho do Município, vinculado à Secretaria Especial de Trabalho, destinado ao apoio e fomento a pequenos e microempreendimentos econômicos, formais ou informais, e a entidades promotoras de ações que levem ao aumento do nível de emprego. Os recursos desse não serão repassados diretamente aos pequenos empreendedores. A aplicação dos recursos se dará através de empréstimos para associações civis e ONGs sem fins lucrativos, voltadas para a concessão de crédito aos pequenos empreendedores, e para instituições que prestem garantia a operações de crédito para este setor. O Fundo também pode ser usado para a prestação de contragarantia em favor de instituições de crédito, de forma a possibilitar o financiamento para os microempreendedores. Vem crescendo no Brasil a atuação de ONGs voltadas para o apoio creditício a pequenos empreendimentos. Sendo assim, deve-se atentar para a sua política de crédito, principalmente no que se refere à forma de aproximação com o cliente e aos critérios para avalizar o empréstimo. Trata-se de uma experiência bastante original e pioneira num país onde as instituições bancárias não conseguem se aproximar de quem não tem patrimônio, ou de quem não possui conhecimento suficiente para elaborar um projeto de financiamento para o seu empreendimento. 4. Conclusões Apesar de sua extrema importância econômica e de seu papel como gerador de emprego e renda, o pequeno empreendimento encontra sérias dificuldades no que se refere ao apoio creditício. No caso do PROGER Urbano, o Banco do Brasil enfrenta dificuldades intransponíveis de operacionalização deste programa. Afinal, o banco tem que liberar recursos de pequeno valor para um conjunto enorme de projetos com elevado risco de inadimplência, analisados um a um. Seu custo, portanto, é elevado, pois a sua estrutura de decisão é complexa, envolvendo instâncias múltiplas de recorrência. Além disso, o spread de que dispõe o BB é insuficiente para justificar o funcionamento da máquina. Assim, ela opera muito aquém da oferta de recursos disponibilizados pelo FAT. Imaginar que tal óbice possa ser superado politicamente é, sem dúvida, um equívoco, pois isto se trata de uma matéria estritamente técnica. Qualquer tentativa de se conceder crédito ao pequeno empreendedor, em instituição oficial, operação por operação, de forma centralizada ou não, envolvendo uma estrutura de decisão mais ou menos complexa, terá sempre um custo elevadíssimo. Aí misturam-se questões de ordem política com questões de ordem técnica, pois pretender que o pequeno empreendedor receba 6

8 dinheiro barato, desta forma, pode ser na verdade uma ótima maneira de fazer com que ele não receba dinheiro algum. O pequeno empreendedor não precisa de assistencialismo, e sim de canais de acesso a crédito que funcionem de forma ágil e adequada. O BNDES também resolveu aplicar recursos do FAT para apoiar o pequeno empreendedor. Porém, procurou para isto escapar das armadilhas do PROGER. O BNDES não analisa operação por operação, pois delega tal missão às ONGs de crédito e às Comissões Municipais de Emprego. No primeiro caso, as ONGs tornam-se suas mandatárias, aplicando os recursos segundo os seus próprios critérios de operação. No segundo, ele integraliza um Fundo de Crédito Produtivo, do qual também participam obrigatoriamente o Estado e os Municípios. Neste caso, as Comissões Municipais de Emprego são responsáveis pela formação de agentes de crédito para análise e acompanhamento do financiamento, o qual é realizado através de uma instituição financeira. Em ambas as situações fica superada a questão da garantia. A inadimplência, se houver, será coberta pelas ONGs, Estados e Municípios, segundo regras muito claras, sob pena do BNDES se retirar da operação. Aqui não existe a necessidade de se entregar aos pequenos empreendedores recursos a custos irrealisticamente baixos, ou seja, os spreads praticados são convenientemente dimensionados. Só o fato de haver a possibilidade de uma maior proximidade com o cliente, dada pela presença dos agentes de crédito, faz desta opção um ótimo mecanismo de apoio creditício ao pequeno empreendedor do Estado. Esta forma de atuação típica das ONGs de crédito tem se mostrado como uma ótima forma de atendimento às demandas dos pequenos empreendedores, além de apresentar um grau de adimplência elevado, em função da possibilidade de acompanhamento durante o período do financiamento. 5. Bibliografia LTDS. Modelo Operacional de Consenso para Apoio ao Pequeno Empreendedor no Estado do Rio de Janeiro". Rio de Janeiro,