TEXTO DE DISCUSSÃO Nº72

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1 TEXTO DE DISCUSSÃO Nº72 RELAÇÕES CRUZADAS E PENDENTES ENTRE O TESOURO NACIONAL E SUAS PRINCIPAIS EMPRESAS ESTATAIS Gabriel Leal Barros Bernardo Guelber Fajardo José Roberto Afonso Janeiro de Economia Aplicada

2 Resumo a O presente texto analisa as recentes relações cruzadas entre o Tesouro Nacional e as principais empresas estatais por ele controladas, identificando "esqueletos" que poderiam ter impacto no seu resultado primário e que não foram contabilizados na dívida pública. Na esteira da crise econômica de 2009, as relações entre as empresas estatais e sua controladora tornaram-se mais complexas e repletas de situações que parece nem sempre respeitar as melhores práticas econômicas. Pretende-se, assim, identificar e analisar, em um cálculo preliminar, o montante potencialmente necessário de aportes do Tesouro Nacional para que o mesmo normalizasse suas contas. Para tanto, são analisadas as contas da Presidência da República e demonstrativos contábeis das maiores estatais do país (BNDES, Banco do Brasil, Caixa Economica Federal, Petrobras e Eletrobras). São analisados os Demonstrativos Financeiros do terceiro trimestre de 2014 dessas companhias, visando identificar o montante de débito (ou crédito) que cada uma tem com (ou contra) outra. O montante identificado representa apenas uma parcela da dívida global, já que não inclui os restos a pagar e desconsidera dívidas financeiras (porque não possuem impacto fiscal de curto prazo). Os valores foram sintetizados em uma matriz de relações cruzadas e apontam que o Tesouro deve cerca de R$ 35 bilhões às suas estatais, e em sua maior parte, ao BNDES. 1. Introdução A íntima relação entre o Governo Federal e as empresas estatais - bem como delas entre si - tem sido alvo de debate em diversos trabalhos desenvolvidos pelo grupo de Economia Aplicada do FGV/IBRE 1. A eclosão e aprofundamento da crise internacional em 2008/09 produziram importantes alterações na política econômica do governo brasileiro, ampliando ainda mais essa íntima relação. O governo adotou diversas medidas que utilizavam as estatais para estimular a economia, conter a inflação e dar um folego extra às contas públicas. Ampliação do nível de gastos, aumento do montante e antecipação dos dividendos, represamento de preços administrados, integralização de capital por meio de emissão de títulos públicos, exclusão de grandes empresas estatais da consolidação das contas públicas e a intensificação de uma interdependência entre as empresas, são exemplos de como as relações cruzadas se intensificaram no período. Nessa perspectiva, o presente texto pretende analisar as relações cruzadas e ainda pendentes entre as principais estatais federais e o Tesouro Nacional. Para tanto, busca-se ª José Roberto Afonso é economista e contabilista, doutor em economia pela UNICAMP, professor do idp e pesquisador do FGV/IBRE. Bernardo Fajardo é economista, doutorando da FGV/EBAPE. 1 Essas notas se referem a estudos realizados nos últimos 2 anos pelo Núcleo de Economia do Setor Público da FGV/IBRE, com destaque para os seguintes trabalhos: Barros e Afonso (2013); Barros e Afonso (2013); Afonso (2014a; 2014b; 2014c) vide referencias. 1 Economia Aplicada

3 analisar de forma mais profunda como se dão essas inter-relações através da análise dos balanços patrimoniais na tentativa de identificar ao menos o quanto é contabilizado nos ativos e passivos cruzados de cada uma dessas instituições. Nesta perspective, é importante qualificar que não estão aqui capturados as relações que em princípio não afetariam diretamente os indicadores fiscais oficiais, como os financiamentos concedidos pelo Tesouro às instituições federais, em especial ao BNDES, seja via FAT e fundos setoriais, seja via empréstimos extraordinários; bem assim, aqui também não são considerados os créditos concedidos pelo BNDES, BB e Caixa para a Petrobras e a Eletrobrás, dentre outros. O texto está estruturado em mais três seções, além dessa introdução. Na primeira são realizadas algumas considerações teóricas quanto ao papel histórico das estatais no país. A segunda seção apresenta os procedimentos metodológicos adotados. Em seguida são analisados os principais resultados encontrados e as considerações finais do trabalho, apresentando suas principais implicações. 2. Breve contextualização teórica Grande parte do desenvolvimento econômico brasileiro contemporâneo deve-se às empresas estatais. Criadas em grande parte nos anos 1950 e com papel essencial ao puxar os investimentos e ao crescimento econômico nos anos 1970 (enquanto o mundo era atingido pelo choque do petróleo), as mesmas foram marcadas como vilãs na década perdida de 1980 (vinculadas ao péssimo desempenho econômico do país e, principalmente do setor público), culminando nas privatizações dos anos 90 (Gobetti, 2010) 2. Apesar de seus altos e baixos de popularidade, de uma coisa ninguém tem dúvida: as estatais são essenciais para as contas públicas, exercendo um papel fundamental no equilíbrio macroeconômico do governo e do país. Alguns analistas julgam, por exemplo, que as privatizações da década de 90 ocorreram antes por uma necessidade de ajuste financeiro do governo federal do que por uma crença ideológica (Pinheiro e Giambiagi, 2000). A crença inicial era de que as privatizações relegariam as estatais remanescentes a um segundo plano na economia nacional. Na prática, porém, contatou-se exatamente o contrário. Pelo informado pelo DEST 3, a evolução do número de empresas estatais federais evidencia a mudança de padrão: de 215 em 1980 caiu para 186 em 1990 e 103 em 2000, mas dez anos 2 O trabalho de Gobetti (2010) faz uma interessante análise histórica sobre a importância das empresas estatais federais para o equilíbrio das contas nacionais brasileiras. 3 Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG/SE/DEST), que coleta e divulga estatísticas periódicas para as estatais federais. 2 Economia Aplicada

4 depois já tinha subido para 124 e chegava a 141 empresas ao final de 2012, sendo a maior frequência nas seguintes áreas de atuação: petróleo e derivados (43), energia elétrica (32), setor financeiro (19) e comércio e serviços (12). Algumas sociedades de economia mista possuem ações negociadas em bolsa de valores (caso da Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil), pouco mais de 20 são empresas públicas (100% do capital pertence à União) e mais de 40 empresas não são negociadas em bolsa (geralmente são de pequeno porte). A crise internacional de 2009 acabou por aguçar no governo federal sua necessidade de intervir na economia por meio de investimentos diretos e indiretos como mecanismo de política anticíclica. Tais atitudes vieram agudizar à situação anterior e elevar ainda mais as exposições dos bancos federais (BNDES e Caixa) às maiores estatais (Petrobras e Eletrobrás). Assim, as relações cruzadas entre os maiores bancos e empresas estatais federais (que também estão entre os maiores bancos e empresas do país) ficaram ainda mais ressaltadas. Primeiramente, destaca-se a venda de ações da Petrobras do fundo soberano para o BNDES. Uma segunda transação envolvendo o BNDES abrangeu a compra pelo BNDES junto ao Tesouro de direitos de crédito (recebíveis) que este detém contra Itaipu. Segundo a imprensa, 4 a União teria em torno de US$ 15 bilhões a receber daquela binacional (não está claro se já devidos, como no caso de créditos passados, ou que viriam a ser devidos, por receitas futuras). Além de títulos governamentais, a medida provisória autorizou o BNDES a usar ações como moeda de pagamento, tendo a mesma medida vinculada também a receita da União para a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE). Tal conta constitui o instrumento através do qual a União arcará com subsídios na redução dos custos da energia elétrica. Aparentemente, esta seria um desdobramento da transação anteriormente citada, porque, segundo publicado pela imprensa, a BNDESPar transferiu para o Tesouro Nacional ações de oito empresas listadas no BOVESPA, dentre elas Petrobrás, Vale e JBS, em troca de créditos a receber de Itaipu no valor de R$6 bilhões. Por sua vez, o Tesouro promoveu uma (verdadeira) capitalização da Caixa Econômica, aumentando em R$ 5,4 bilhões o seu capital, mediante transferência de ações emitidas pela Petrobras e outras de companhias abertas. Coincidentemente, a Caixa antecipou dividendos de R$ 4,7 bilhões para a União. Por outro lado, com as transferências das ações para a Caixa, segundo noticiário especializado, ela teria passado a deter cerca de 17% de participação acionária da empresa Paranapanema, 10% na JBS, 8,4% na Mangels e 7,4% na Romi, papéis que alguns analistas de mercado consideram de baixo valor e liquidez em face a situação econômico financeira das companhias. Uma terceira série de operações ocorreu no apagar das luzes de 2012 para cumprir o superávit fiscal. Nos últimos dias do ano (mais especificamente em atos emanados em 4 Ver 3 Economia Aplicada

5 28/12/2012) uma medida provisória (nº 600) 5 autorizou o Tesouro Nacional a aumentar a concessão de crédito extraordinário à Caixa Econômica, a custa de emissão de títulos, a vender recebíveis de Itaipu ao BNDES - quitadas com ações de companhias privadas abertas - e a ampliar os subsídios creditícios dos projetos de investimentos selecionados (PSI). Além disso, um decreto (nº 7.880) autorizou o aumento de capital da Caixa Econômica a ser integralizado com ações da Petrobras e de outras companhias abertas (recebidas do BNDES). Outro decreto (nº 7.881) autorizou o chamado fundo soberano, denominado Fundo Fiscal de Investimentos e Estabilização (FFIE), a vender suas ações da Petrobras para o BNDES. Ainda um terceiro decreto, sem número, autorizou o BNDES a declarar dividendos intermediários. 6 Uma resolução do Conselho Monetário Nacional CMN (nº 4.175) fixou regras excepcionais para ações detidas pelo BNDES, inclusive dispensando a exigência de abater de seu lucro as grandes perdas em mercado, como no caso da Petrobras e Eletrobrás. 7 É preciso atentar que alguns dos entes estatais envolvidos possuem acionistas privados, são companhias abertas, sujeitos a governança corporativa e estão entre as maiores empresas do País, como o Banco do Brasil, Petrobras e Eletrobrás, por exemplo. Sumariamente, são listadas as principais operações que refletem o aprofundamento das relações entre o Tesouro Nacional e suas controladas 8 : A capitalização da Petrobrás e que também envolveu o fundo soberano e o BNDES em Setembro de 2010; As voluptuosas capitalizações em instituições financeiras oficiais (IFO s), em especial no BNDES, mesmo após a recuperação doméstica ao período mais agudo da crise de 2009; As triangulações societárias evolvendo o BNDESPar e a Caixa Econômica; A vigorosa escalada das remessas de dividendos (inclusive antecipados) das empresas estatais, em particular da Caixa e do BNDES, como efeito colateral da política de capitalizações e ampliação do papel dos bancos públicos na economia. Os empréstimos coordenados entre os bancos públicos para socorrer as distribuidoras de energia expostas ao mercado spot de energia elétrica, consequência da política setorial; O atraso no pagamento de despesas primárias, inclusive de programas sociais, que passaram a ser feitos pelo Caixa Econômica Federal; 5 O texto da Medida Provisória consta de: 6 A página do Diário Oficial com a íntegra dos três decretos é: 7 A resolução publicada pelo Banco Central consta em: 8 Para uma discussão mais aprofundada acerca dessas medidas, acessar a nota desenvolvida por Barros e Afonso (2013) vide referências. 4 Economia Aplicada

6 Pedaladas fiscais de despesas de todo tipo, desde correntes e de capital, ampliando a dívida flutuante e, com efeito, redobrando a complexidade para a solução dos restos a pagar. Vale destacar ainda que parte importante da arquitetura destas operações tornou-se possível em função da parcialidade da cobertura das estatísticas fiscais no país, que não levam em conta todo o setor público, mas apenas o setor não financeiro, excluídas a Petrobrás (Maio/2009) e a Eletrobrás (Novembro/2010). Os expedientes supracitados somados a diversas outras ações de política fiscal, produziu importante efeito deletério em torno da credibilidade e compromisso por parte do governo com a sustentabilidade das finanças públicas. Este trabalho se propõe a contribuir para verificar "esqueletos" que possam ter impacto no resultado primário e que não costumam ser contabilizados na dívida pública. A questão a responder é: se o Tesouro quisesse normalizar as contas e quitar esses esqueletos, quanto ele teria que desembolsar?. 3. Aspectos Metodológicos Esta seção estrutura os procedimentos metodológicos utilizados para a construção da matriz de relações cruzadas das estatais. No primeiro momento foi necessário identificar quais empresas estatais possuem maior representatividade frente aos haveres mobiliários da União, sendo necessária a análise da Prestação de Contas Anual do Presidente da República A partir de então, analisou-se particularmente as empresas públicas (cujo capital é integralmente constituído pela União) e as sociedades de economia mista (cuja maioria do capital é constituída pela União). Os resultados obtidos são sumariamente demonstrados nas Tabelas A1 e A2 (vide Apêndice B). 10 Foram selecionadas as cinco empresas com os valores mais representativos em As empresas selecionadas foram: Petrobras, Eletrobrás e Banco do Brasil (Sociedades de Economia Mista); BNDES e Caixa Econômica Federal (Empresas Públicas). Após selecionar as empresas, foram analisados seus relatórios financeiros, relativos ao terceiro trimestre de 2014, obtidos nos sítios eletrônicos de cada uma das empresas. Apenas no 9 Ver seção Haveres Mobiliários da União (pp.63-68), disponível em: 10 Nota-se que as tabelas apresentam uma série dos valores para anos anteriores ao analisado (2008 a 2012). Tal procedimento foi realizado para garantir a acurácia da análise, garantindo que as empresas a serem analisadas seriam representativas para um período mais longo, evitando, assim, alguma oscilação elevada que pudesse ter ocorrido exatamente no ano de análise (2013). Além disso, o ano de 2008 foi considerado como base por ser o primeiro ano antes da crise econômica mundial. 11 Valores constantes atualizados conforme o IPCA anual. 5 Economia Aplicada

7 caso da Petrobras, foi analisado o relatório do segundo trimestre, já que são os números mais recente divulgados pela empresa. A análise se restringiu aos Balanços Patrimoniais e suas respectivas notas explicativas, para que se identificassem as relações cruzadas entre as empresas. Para a composição da matriz foram consideradas apenas as operações que teriam impacto no resultado primário da União. Cabe notar ainda que o montante aqui analisado representa apenas uma parcela da dívida total, já que não inclui os restos a pagar (que também têm impacto no resultado primário do setor público) e desconsidera dívidas financeiras (porque não possuem impacto fiscal de curto prazo). Assim, os valores obtidos devem ser tratados como uma proxy do valor real desses esqueletos. 4. Resultados das Pendências Os resultados das pendências apuradas foram organizados na matriz patrimonial de relações cruzadas, sintetizada através da Tabela 1. Tabela 1. Matriz de relações cruzadas Rubricas Passivo TN BNDES BB CEF PETRO ELETRO Ativo Total TN - 0,2 0,0 4,0-0,0 4,2 BNDES 23,7-0,0 0,0-7,1 30,8 Ativo BB 12,8 0,0-0,0-0,0 12,8 CEF 1,3 0,0 0, ,0 1,3 PETRO 0,8 0, ,3 8,1 ELETRO 0,0 0,0 0,0 0, ,0 Passivo Total 38,7 0,2 0,0 4,0 0,0 14,4 57,3 Passivo Líquido -34,6 30,6 12,8-2,7 8,1-14,4 0,0 Fonte: Demonstrativos contábeis das empresas estatais Setembro/2014; Elaboração própria dos autores Para facilitar a compreensão da Tabela 1, cabe esclarecer a forma ideal para dessa matriz. As colunas representam os devedores (os valores constavam no Passivo da entidade apontada na coluna e/ou no Ativo da respectiva linha). O inverso sendo válido para as linhas, que apontam os credores isto é, os valores constavam nos ativos das entidades apontadas nas linhas e/ou no passivo da entidade apontadas na respectiva coluna. Por exemplo, a Eletrobrás, como devedora (coluna), tem de pagar à Petrobras, como credora (linha), cerca de R$ 7,3 bilhões. De forma análoga, podemos ler que a Petrobras (linha) tem o direito de receber R$7,3 bilhões da Eletrobrás (coluna). Na última linha apresentam-se os Ativos Líquidos (resultado da subtração entre o Ativo Total e o Passivo Total para cada organização). 6 Economia Aplicada

8 Cumpre notar que há diferenças na abertura e explicitação das operações contábeis entre as estatais, o que dificulta a análise comparativa. Em alguns casos, o passivo indicado por uma determinada Estatal não é apontado como ativo correspondente na outra. Diante dessa e de outras restrições apesar do esforço para compilação e conservadorismo na classificação é natural que os números apresentados representem aproximações, espera-se as melhores possíveis, da efetiva realidade dos balanços cruzados entre as instituições públicas. Como exemplo da complexidade para construção de tais apontamentos, tem-se a relação entre o BNDES e a Eletrobrás. De acordo com os balanços, o BNDES afirma deter R$ 7,1 bilhões a título de créditos contra o Sistema Eletrobrás, a despeito desta última não identificar o mesmo montante em seus demonstrativos. 5. Considerações Finais O montante dos esqueletos apurados nesta nota apresenta ainda, uma parcela da dívida flutuante, composta por todo o volume de restos a pagar. Vale lembrar ainda que esse volume de dívida é não financeiro, ou seja, não é contabilizado na apuração da dívida pública. Do ponto de vista da relação entre esses esqueletos e o resultado primário, é possível identificar um passivo líquido do Tesouro Nacional com suas controladas no montante de R$ 34,6 bilhões. Isso quer dizer que, a partir do momento em que tais passivos começarem a ser quitados pelo Tesouro Nacional, afetarão negativamente a despesa e o resultado fiscal primário. No Apêndice 2, são descritos os montantes identificados em cada empresa. O importante volume estoque de débitos e créditos acumulados e pendentes entre o Tesouro Nacional, as instituições financeiras federais e as empresas estatais produtivas - e aqui computados apenas o caso das maiores -, indicam que muito do chamado ativismo que marcou a política fiscal brasileira de enfrentamento da crise global ficou dentro das fronteiras do setor público e não necessariamente resultou em fomento ao setor privado. E, não custa recordar que este texto focou nas relações alvo de pendências nos seus devidos registros para fins de apuração do resultado primário e da dívida, bruta e líquida, do setor público federal e global. Se todos ativos e passivos fossem computados, a matriz referida alcançaria dimensões muito maiores e com relações mais complexas e cruzadas. 7 Economia Aplicada

9 6. Referências Bibliográficas AFONSO, José R. Atualidades sobre os investimentos e as grandes contas das empresas estatais federais no Brasil. Nota Técnica. Rio: FGV/IBRE, Mai/2014a. Disponível em: AFONSO, José R. As necessidades de financiamento das empresas estatais federais. Nota Técnica. Rio: FGV/IBRE, Mai/2014b. Disponível em: AFONSO, José R. Tributação versus Subsídios: o caso da Petrobras. Nota Técnica. Rio: FGV/IBRE, Mai/2014c. Disponível em: AFONSO, José R; BARROS, Gabriel. Receitas de Dividendos, Atipicidades e (Des)Capitalização. Nota Técnica. Rio: FGV/IBRE, Jun/2013. Disponível em: BARROS, Gabriel; AFONSO, José R. Sobre Fazer o Cumprimento da Meta de Superávit Primário. Ensaio. Rio: FGV/IBRE, Fev/2013. Disponível em: GOBETTI, Sérgio W. Estatais e ajuste fiscal: uma análise da contribuição das empresas federais para o equilíbrio macroeconômico. Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 1 (38), p , abr PINHEIRO, Armando.; GIAMBIAGI, Fábio. Os antecedentes macroeconômicos e a estrutura institucional da privatização no Brasil. In: PINHEIRO, A. C.; FUKASAKU, K. (Org.). A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. Rio de Janeiro: BNDES, Economia Aplicada

10 7. Apêndice Apêndice 1) Haveres mobiliários da União Tabela 1A. Investimento direto do Governo Federal em Empresas Públicas ( ) - em R$ (valor corrente)ª BNDES BRASIL CEF CEITEC CMB CODEBAR CODEVASF CONAB CPRM DATAPREV EBC EBSERH ECT EMBRAPA EMGEA EMGEPRON EPE EPL FINEP HCPA HEMOBRAS IMBEL INFRAERO SERPRO VALEC TOTAL ª os valores são apresentados pelo Método da Equivalência Patrimonial (MEP) Elaboração própria. Fontes primárias: Prestações de Contas anuais da Presidência da República. 9 Economia Aplicada

11 Tabela 1B. Investimento direto do Governo Federal em Sociedades de Economia Mista ( ) - em R$ (valor corrente)ª BASA BB BNB CASEMG CBTU CDC CDP CDRJ CEAGESP CEASA-MG CODEBA CODERN CODESA CODESP CODOMAR ELETROBRAS HCR-REDENTOR HF-FEMINA HNSC-CONC IRB PETROBRAS TELEBRAS TRENSURB TOTAL ª os valores são apresentados pelo Método da Equivalência Patrimonial (MEP) Elaboração própria. Fontes primárias: Prestações de Contas anuais da Presidência da República. 10 Economia Aplicada

12 Apêndice 2) Resumo das contas analisadas Balanço do BNDES: Dentre o total de passivo do Tesouro, os subsídios contabilizados e não pagos a título do programa de sustentação do investimento (PSI), revitaliza, Pronaf e outros programas agrícolas, somam R$23,7 bilhões (61,3% do total do passivo do Tesouro). O BNDES ainda possui R$7,1 bilhões a título de créditos cedidos pela União contra a Eletrobrás. O passivo de R$0,2 bilhões não possui detalhamento nas notas explicativas. Balanço do Banco do Brasil: O BB detém 33,2% ou R$12,8 bilhões a receber do Tesouro Nacional. Esse montante equivale a equalização de safra agrícola (R$9,3 bilhões), alongamento de crédito rural (R$1,5 bilhões) bem como outros créditos a receber no valor de R$2,0 bilhões. Balanço da Caixa Econômica: De acordo com o balanço da Caixa, é possível identificar até o 2º trimestre de 2014 que o volume de recebíveis contra o Tesouro era de R$3,9 bilhões. Após denúncias de que a Caixa estaria financiando o Tesouro através dos pagamentos de programas sociais, em particular do segurodesemprego, o estoque de recebíveis reduziu-se para R$1,3 bilhões ao fim de Setembro, em linha com a posterior normalização dos pagamentos do Tesouro. Pela ótica do passivo, o balanço aponta ainda que a Caixa deve R$7,4 bilhões ao Tesouro Nacional relativo à administração de programas sociais, em especial o Minha Casa Minha Vida (R$2,8 bilhões). Balanço da Eletrobrás: A empresa não apresenta nenhum montante de Ativo ou Passivo com as demais empresas analisadas ou com o Tesouro Nacional. Em contrapartida, as demais empresas apresentam seus Passivos. O BNDES afirma deter R$7,1 bilhões a título de créditos contra o Sistema Eletrobrás, que foram cedidos pela União. Já a Petrobras afirma que tem a receber R$7,3 bilhões como pagamento pelo combustível para as térmicas do Sistema Eletrobrás. Balanço da Petrobras: O balanço da Petrobras aponta como direito a receber R$7,3 bilhões da Eletrobrás como pagamento pelo combustível para as térmicas do sistema. Em paralelo também aponta que tem a receber da União R$0,8 bilhões referente a contas de petróleo e álcool. Para além dessas transações, existem ainda inúmeras operações de empréstimos e financiamentos do BNDES com subsidiárias do Sistema Eletrobrás, cujas garantias são dadas pelo próprio controlador. De forma análoga, há ainda o elevado volume de garantias concedidas pelo Tesouro Nacional no âmbito das Operações de Crédito a Estados e Municípios. Em ambos os casos, é preciso apurar seus custos e riscos. Parte importante do custo cruzado entre as Estatais, cerca de R$ 44 bilhões, pode ser explicada pelo moroso pagamento do TN a essas empresas (o que ocorre, por exemplo, com o PSI do BNDES). 11 Economia Aplicada

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