RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO

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1 1 RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO TC / Fiscalização 376/2012 DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: conformidade Ato originário: Acórdão 367/ Plenário Objeto da fiscalização: Adutora do Agreste - Ramal Garanhuns/Pesqueira /PE Funcional programática: F6.0020/ Implantação da Adutora do Agreste no Estado de Pernambuco - Na Região Nordeste Tipo da obra: Adutora Período abrangido pela fiscalização: 30/12/2009 a 1/6/2012 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO Órgão/entidade fiscalizado: Ministério da Integração Nacional e Entidades/Órgãos do Governo do Estado de Pernambuco Vinculação (ministério): Ministério da Integração Nacional e Órgãos e Entidades Estaduais Vinculação TCU (unidades técnicas): 4ª Secretaria de Controle Externo e Secretaria de Controle Externo - PE Responsável pelo órgão/entidade: nome: Fernando Bezerra Souza Coelho cargo: Ministro de Estado do Ministério da Integração Nacional período: a partir de 1/1/2011 Outros responsáveis: vide rol na peça: Responsáveis PROCESSO DE INTERESSE - TC /2012-3

2 2 RESUMO Trata-se de auditoria realizada no Ministério da Integração Nacional (MI), no período compreendido entre 14/5/2012 e 15/6/2012. A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras da Adutora do Agreste - Ramal Garanhuns-Pesqueira/PE. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1) A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2) Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do empreendimento? 3) O tipo do empreendimento exige licença ambiental e foram realizadas todas as etapas para esse licenciamento? adequadas? 4) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 5) A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos congêneres) foram 6) O procedimento licitatório foi regular? 7) O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 8) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 9) Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade e observados os padrões de auditoria de conformidade adotados pelo TCU, tendo sido elaboradas matrizes de planejamento e de responsabilização. Durante o planejamento e a execução da auditoria, foram obtidas e analisadas as informações relativas aos termos de compromisso e aos pregões em andamento. Para responder as questões de auditoria levantadas, foram utilizadas as técnicas de análise documental, confronto de informações e documentos, entrevistas e questionamentos a gestores e técnicos envolvidos, cálculos e consulta à legislação, doutrina e jurisprudência do TCU sobre a matéria. A elaboração do relatório de auditoria foi realizada com base nas informações obtidas nas fases de planejamento e de execução, a fim de apresentar o objetivo, as questões de auditoria, a

3 3 metodologia utilizada, os achados de auditoria, as conclusões e a proposta de encaminhamento. As principais constatações deste trabalho foram: 1) Licitação sem projeto básico; 2) Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento.; 3) Licitação realizada sem contemplar os requisitos mínimos exigidos pela Lei 8.666/93.. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,23. O montante indicado refere-se à soma dos valores dos Termos de Compromisso firmados entre o MI e o Estado de Pernambuco relativos à Adutora do Agreste: o Termo de Compromisso 117/2009 (Siafi ), destinado à elaboração dos projetos básico e executivo da Adutora do Agreste, com atual valor de R$ ,23, sendo R$ ,69 correspondentes à parcela repassada pela União; e o Termo de Compromisso 239/2011 (Siafi ), que tem como objeto a implantação da 1ª parte dessa obra, e possui valor total de R$ ,00, sendo R$ ,00 correspondentes à parcela a ser repassada pela União. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o aumento na expectativa de controle e o incremento da eficiência da Administração Pública, a serem efetivados com a adoção, pela Compesa, das orientações contidas nos ofícios de ciência alvitrados, acerca das impropriedades detectadas na fiscalização. As propostas de encaminhamento contemplam a realização de audiência de responsável, a emissão de ofícios de ciência à Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) e à Secretaria de Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional quanto às irregularidades identificadas e a expedição de determinação à Compesa.

4 4 S U M Á R I O Título Página 1 - APRESENTAÇÃO INTRODUÇÃO Deliberação que originou o trabalho Visão geral do objeto Objetivo e questões de auditoria Metodologia Utilizada Volume de recursos fiscalizados Benefícios estimados da fiscalização ACHADOS DE AUDITORIA Licitação sem projeto básico ou com projeto básico sem aprovação pela autoridade competente. (IG-C) Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento. (OI) Licitação realizada sem contemplar os requisitos mínimos exigidos pela Lei 8.666/93. (OI) CONCLUSÃO PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ACHADOS RECLASSIFICADOS APÓS A CONCLUSÃO DA FISCALIZAÇÃO Achados desta fiscalização ANEXO Dados cadastrais Projeto básico Execução física e financeira Convênios Editais Histórico de fiscalizações Deliberações do TCU Relatório, voto e AC 2254/2012-P 34

5 5 1 - APRESENTAÇÃO Esta auditoria destinou-se a verificar os atos e os procedimentos relacionados à construção do Sistema Adutor do Agreste Pernambucano, ou simplesmente Adutora do Agreste. A União, por meio do Ministério da Integração Nacional, e o Estado de Pernambuco, com a interveniência da Secretaria de Recursos Hídricos e Energéticos, firmaram dois termos de compromisso destinados ao suporte financeiro do empreendimento, que foi incluído no Plano de Aceleração do Crescimento (PAC): o Termo de Compromisso 117/2009 (Siafi ), destinado à elaboração dos projetos básico e executivo da Adutora do Agreste; e o Termo de Compromisso 239/2011 (Siafi ), que tem como objeto a implantação da 1ª parte dessa obra, conforme o item 5 (Cronograma de Execução) do plano de trabalho. O Termo de Compromisso 117/2009 (Siafi ) foi aprovado pela Portaria 117, de 30/12/2009. Tem valor atual de R$ ,23, sendo R$ ,69 correspondentes à parcela repassada pela União e o restante pertinente à contrapartida estadual. O prazo de vigência do ajuste foi prorrogado para 27/7/2012. O Termo de Compromisso 239/2011 (Siafi ) foi aprovado pela Portaria 239, de 22/12/2011. Possui valor total de R$ ,00, sendo R$ ,00 correspondentes à parcela a ser repassada pela União e o restante alusivo à contrapartida estadual. Sua vigência vence em 22/4/2016. Para a execução do primeiro termo de compromisso, a Compesa assinou o Contrato CT.PS , de 23/8/2010, com ordem de serviço datada de 22/9/2010 e contendo o seguinte objeto: análise do Relatório Técnico Preliminar, de junho de 2007; serviços de topografia e de geotecnia; projetos básico e executivo; manual de operação e de manutenção; planejamento das licitações; plano de execução das obras; e plano de educação sócio ambiental. O citado contrato está em execução, sendo que os projetos básico e executivo estão sendo analisados pelo MI para fins de aprovação. Já no segundo termo de compromisso, estão em andamento duas licitações para aquisição de parte das tubulações de mm de diâmetro que será utilizada nas obras da 1ª fase da adutora: o Pregão PGE 36/2012 CPL-Compesa, destinado à aquisição de tubos de ferro fundido, e o Pregão 37/2012 CPL- Compesa, para o fornecimento de tubos de aço carbono. Posteriormente ao fechamento desses pregões, será realizada a licitação para a contratação das obras de implantação da primeira etapa da Adutora do Agreste, em que será permitida a utilização de tubos de ferro ou de aço para esse trecho de 185 km. Quanto aos citados pregões e à futura licitação para a execução das obras, residem inovações que merecem destaque. Em ambos os pregões, os tubos em licitação destinam-se ao mesmo objeto: compra de aproximadamente 185 km de tubos de diâmetro de mm para transporte de água tratada, referentes ao mesmo trecho da 1ª etapa da Adutora do Agreste. Desse modo, somente um dos dois pregões será adjudicado, conforme informado no tópico ESCLARECIMENTOS SOBRE OS CRITÉRIOS DA FUTURA CONTRATAÇÃO DAS ALTERNATIVAS EM AÇO OU FERRO, de número dezenove, constante dos editais de ambos os pregões. A decisão de qual proposta será adjudicada ainda dependerá das propostas apresentadas na licitação das obras, sendo contratada aquela combinação mais vantajosa para a Administração entre as propostas oferecidas na concorrência das

6 6 obras, que contemplará serviços afetos à implantação da adutora em tubos de ferro fundido ou em tubos de aço carbono, e nos pregões de tubos. Assim, frisa-se que, apesar de o relatório ESTUDO DE MATERIAIS - TUBULAÇÃO DAS ADUTORAS DE ÁGUA TRATADA, de maio de 2011, elaborado no âmbito do Contrato CT.PS , ter indicado a utilização de tubos de ferro fundido no trecho em disputa nos pregões, a Compesa decidiu realizar dois pregões destinados a comprar tubos ou de ferro fundido ou de aço carbono para a construção da parte da 1ª etapa da Adutora do Agreste que será construída com diâmetro de mm. Importância socioeconômica A Adutora do Agreste atenderá a Região do Agreste do estado de Pernambuco e beneficiará 61 sedes municipais e 80 distritos urbanos e comunidades rurais situadas dentro da faixa de 2,5 km de cada lado da adutora. Na região em que se insere a obra, o Agreste pernambucano, a maioria das sedes municipais possui sistemas de abastecimento de água que funcionam precariamente, não atendendo de forma satisfatória a quantidade e a qualidade de água necessária. Os principais reservatórios ali existentes estão sujeitos à sazonabilidade do balanço hídrico regional, decorrente das variações extremas entre demanda (consumo geral) e oferta (chuvas), além de apresentarem alto teor de sais em suas águas, tornando-as inadequadas ao consumo humano ou reduzindo sua capacidade de exploração em função da necessidade de diluição desses sais a fim de tornar suas águas menos impróprias ao consumo. Essa deficiência na oferta hídrica compromete o desenvolvimento econômico da região e agrava as condições de saúde e qualidade de vida da população local. A fim de reverter esse quadro, a União projetou a integração da região do Agreste pernambucano, por meio das obras do Ramal do Agreste e da Adutora do Agreste, às águas disponibilizadas pelo Eixo Leste do Projeto de Integração do Rio São Francisco, disponibilizando 4 m³/s para o abastecimento de água, o que beneficiará aproximadamente 1,9 milhão de habitantes. A Primeira etapa do Projeto, objeto do termo de Compromisso 239/2011, contempla 13 municípios: Águas Belas, Alagoinha, Arcoverde, Belo Jardim, Buíque, Itaíba, Iati, Pedra, Pesqueira, Poção, Sanharó, Tupanatinga e Venturosa, atendendo a uma população de habitantes, com vazão máxima diária de l/s (ano horizonte de projeto: 2037). 2 - INTRODUÇÃO

7 Deliberação que originou o trabalho Em cumprimento ao Acórdão 367/2012-TCU-Plenário, realizou-se auditoria no Ministério da Integração Nacional e na Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa) no período compreendido entre 14/5/2012 e 15/6/2012. As razões que motivaram esta auditoria foram a importância socioeconômica do empreendimento e a materialidade da obra Visão geral do objeto O Sistema Adutor do Agreste é constituído por um sistema produtor de água localizado nas proximidades do Reservatório de Ipojuca, em Arcoverde/PE, a partir do qual tem início um complexo de tubulações com mais de km de extensão que atenderá a Região do Agreste do estado de Pernambuco e beneficiará 68 sedes municipais e 80 localidades urbanas e comunidades rurais situadas dentro da faixa de 2,5 km de cada lado da adutora. O Reservatório de Ipojuca é alimentado por outro empreendimento, o Ramal do Agreste, que por sua vez deriva do Eixo Leste do Projeto de Integração do Rio São Francisco com Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional. O Sistema Adutor do Agreste é composto pelas seguintes unidades:. Captação. Adutoras de Água Bruta. Estação Elevatória de Água Bruta. Reservatório de Água Bruta. Estação de Tratamento dágua. Adutoras de Água Tratada. Estação Elevatória de Água Tratada. Reservatórios de Água Tratada A captação de água no Reservatório de Ipojuca será feita por uma estrutura denominada Torre de Tomada, dotada de duas tomadas em níveis diferentes, com soleiras nas cotas 800 m e cota 802 m, para permitir a captação d'água preferencialmente da superfície. Em cada tomada está prevista a instalação de um painel de grade de retenção do tipo removível. A montante de cada grade está prevista uma ranhura para instalação de comporta ensecadeira, para uso em caso de manutenção. A torre possui ainda uma terceira tomada independente, com soleira na cota de fundo de 796,70 m, para ligação com a válvula dispersora. A Adutora de Água Bruta (AAB) é composta por dois trechos em aço, com diâmetro de mm, sendo que o trecho 1 se inicia na captação e segue até a Estação Elevatória de Água Bruta (EEAB) e o trecho 2 vai da EEAB até a Estação de Tratamento de Água (ETA).

8 8 A adutora do trecho 1 conduz água por gravidade e tem as seguintes características:. Comprimento: 651,88 m.. Desnível Geométrico; 2,00 m.. Diâmetro: mm.. Material: Aço Carbono.. Vazão instantânea: 4,85 m3/s. O recalque será realizado no trecho 2, com instalação aérea que se desenvolve desde a EEAB até a ETA, apresentando as seguintes características:. Comprimento: 6.185,93 m.. Desnível geométrico: 134,00 m.. Diâmetro: mm. Material: Aço Carbono.. Vazão instantânea: 4,85 m3/s. A EEAB será do tipo semi enterrada, com estrutura em concreto armado e equipada com uma ponte rolante. Contará com 5 conjuntos moto-bomba do tipo centrífuga horizontal bipartida axialmente, sendo dois em reserva, com vazão variando de 1,62 m³/s 1,83 m³/s. O Reservatório de Água Bruta, localizado antes da Estação de Tratamento, será executado em terra, com capacidade de armazenar até m³, e visa permitir o funcionamento contínuo da ETA no horário de ponta e possibilitar economia significativa de energia elétrica, com a paralisação da EEAB, cuja potência é elevada. A ETA, projetada para 4,0 m³/s, foi concebida de forma modulada para permitir que sua construção possa ser realizada por etapas, conforme o crescimento da demanda de água, e dispõe das seguintes unidades: calha parshall, unidade de floculação, unidade de decantação, filtros, reservatório de lavagem dos filtros, tanque de contato e reservatório pulmão/distribuição. A Adutora de Água Tratada, com extensão total de aproximadamente km e diâmetros entre mm e 200 mm, tem origem no Reservatório de Distribuição e se desenvolve inicialmente até a rodovia BR-232, seguindo a partir daí para os municípios que integram o projeto. O eixo principal de adução de água é ao longo da BR-232, com extensão aproximada de 125 km, passando pelas cidades Arco Verde, Pesqueira, Sanharó, Belo Jardim, São Caetano, Caruaru, Bezerros e Gravatá. A partir desse eixo principal derivam oito eixos de adução de modo a atender os demais municípios que integram o projeto. O traçado da Adutora de Água Tratada desenvolve-se preferencialmente ao longo das faixas de domínio das vias existentes. Após consultas oficiais formuladas pela Compesa ao Departamento de Infraestrutura de Transportes e ao Departamento de Estradas de Rodagem de Pernambuco, foi aprovada a utilização das faixas de domínio das rodovias para a instalação da Adutora de Água Tratada, desde que observada à legislação em vigor.

9 9 As obras do Sistema Adutor do Agreste têm como objetivo abastecer ou complementar o abastecimento d'água das cidades relacionadas bem como das localidades e dos habitantes isolados existentes na faixa de 2,5 km de cada lado da adutora a ser implantada. O Sistema proverá água até os reservatórios existentes ou a serem projetados e construídos pela Compesa, em cada localidade, ou ainda chafarizes a serem implantados também pela Compesa. Todo sistema será construído e operado pela Compesa de forma direta ou terceirizada. Ao longo da Adutora de Água Tratada existem as seguintes Estações Elevatórias de Água Tratada (EEAT): Trecho 1: EEAT Buíque e EEAT Iati; Trecho 2: EEAT Poção; Trecho 3: EEAT Jupi, EEAT Paranatama e EEAT Saloá; Trecho 6: EEAT Orobó; Trecho 8: EEAT Camocim de São Felix Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras da Adutora do Agreste - Ramal Garanhuns- Pesqueira/PE. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1) A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2) Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do empreendimento? 3) O tipo do empreendimento exige licença ambiental e foram realizadas todas as etapas para esse licenciamento? 4) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 5) A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos congêneres) foram adequadas? 6) O procedimento licitatório foi regular? 7) O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 8) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 9) Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? Metodologia utilizada

10 10 Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade e observados os padrões de auditoria de conformidade adotados pelo TCU, tendo sido elaboradas as matrizes de planejamento e de achados. Durante o planejamento e a execução da auditoria, foram obtidas e analisadas as informações relativas aos termos de compromisso e às licitações em andamento. Para responder as questões de auditoria levantadas, foram utilizadas as técnicas de análise documental, confronto de informações e documentos, entrevistas e questionamentos a gestores e técnicos envolvidos, realizações de cálculos e consulta à legislação, doutrina e jurisprudência do TCU sobre a matéria. O relatório de auditoria foi elaborado com base nas informações obtidas na fase de planejamento e de execução, a fim de apresentar o objetivo e as questões de auditoria, a metodologia utilizada, os achados de auditoria, as conclusões e a proposta de encaminhamento Volume de recursos fiscalizados O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,23. O montante indicado refere-se à soma dos valores dos Termos de Compromisso firmados entre o MI e o Estado de Pernambuco relativos à Adutora do Agreste: o Termo de Compromisso 117/2009 (Siafi ), destinado à elaboração dos projetos básico e executivo da Adutora do Agreste, com atual valor de R$ ,23, sendo R$ ,69 correspondentes à parcela repassada pela União; e o Termo de Compromisso 239/2011 (Siafi ), que tem como objeto a implantação da 1ª parte dessa obra, e possui valor total de R$ ,00, sendo R$ ,00 correspondentes à parcela a ser repassada pela União Benefícios estimados da fiscalização Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar o aumento na expectativa de controle e o incremento da eficiência da Administração Pública, a serem efetivados com a adoção, pela Compesa, das orientações contidas nos ofícios de ciência alvitrados, acerca das impropriedades detectadas na fiscalização. 3 - ACHADOS DE AUDITORIA Licitação sem projeto básico ou com projeto básico sem aprovação pela autoridade competente Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A irregularidade não se enquadra no conceito de irregularidade grave do inciso IV, parágrafo 1 do art. 91 da Lei /2011, pelo fato de que as licitações para a implantação do primeiro trecho da Adutora do Agreste ainda não ocorreram, havendo condições para correção das impropriedades apontadas no projeto básico.

11 Situação encontrada: Foi identificado que o Pregão Eletrônico 37/2012 CEL-Compesa, destinado a compra de 185 km de tubos em aço carbono com diâmetro de mm a serem utilizados na adutora de água tratada da primeira etapa da Adutora do Agreste, contempla o fornecimento de materiais que não estão previstos no projeto básico das obras da Adutora do Agreste, que consideram para esses mesmos 185 km de adutora a utilização de tubos de ferro fundido, contrariando desse modo o art. 7º, inciso I, 2º e 4º, da Lei 8.666/1993. Tal fato, além de configurar a abertura de licitação materializada pelo PGE 37/2012 CEL-Compesa sem projeto básico que considere o objeto dessa licitação (compra de 185 km de tubos de aço carbono, com diâmetro de mm), revela o risco potencial de a licitação para a implementação da primeira etapa da Adutora do Agreste, em andamento na Compesa, incidir na mesma irregularidade e na violação ao art. 6º, inciso IX da Lei de Licitações, além de implicar risco de desperdício de recursos públicos, materializado pelo não aproveitamento do projeto básico que contempla a utilização de tubos de ferro fundido nos trechos de diâmetro de mm, elaborado pela Compesa, no âmbito de termo de compromisso firmado com o Ministério da Integração Nacional. A Secretaria de Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional despendeu recursos para a execução do projeto básico e executivo, por meio do Termo de Compromisso 117/2009 (Siafi ) que pode não ser aproveitado pela Compesa para a execução das obras de construção da Adutora do Agreste Pernambucano. Tal fato denota o descumprimento da finalidade precípua do ajuste firmado entre o MI e a Compesa, importando o desperdício potencial de recursos públicos, em desacordo com o princípio da eficiência e da economicidade, estipulados nos arts. 37, caput e 70 da Constituição. O mencionado Termo de Compromisso detinha como principal objeto a elaboração dos projetos básico e executivo das obras de construção da Adutora do Agreste Pernambucano. Os produtos deste ajuste destinavam-se a integrar futuro o procedimento licitatório a ser realizado para contratação das obras do empreendimento em tela, que, ademais, estão abrangidas por outro Termo de Compromisso celebrado entre os mesmos partícipes. Para a definição das tubulações que seriam utilizadas nas adutoras de água tratada, a projetista contratada realizou estudo das diversas alternativas de materiais disponíveis no mercado, com a finalidade de avaliar técnica e economicamente aquela que seria mais adequada para a implantação do empreendimento. O mencionado estudo considerou as condições de execução esperadas nos locais de implementação das adutoras, a experiência na aplicação dos materiais, os cuidados especiais necessários na fase de execução, a velocidade de assentamento, a necessidade de pinturas especiais, entre outros parâmetros relevantes. No que diz respeito aos custos de implementação, o mencionado estudo de materiais concluiu que, independentemente do diâmetro da tubulação, a utilização de ferro fundido seria mais vantajosa para a

12 12 Administração Pública. Em razão desse fato, e considerando os demais parâmetros utilizados, propôs a adoção de duas linhas paralelas de diâmetro nominal de mm de ferro fundido dúctil para o trecho principal, correspondente à primeira etapa de implementação das obras (compreendido entre a ETA e o município de Belo Jardim). De posse das conclusões obtidas em decorrência dos estudos preliminares empreendidos, o consórcio projetista contratado elaborou projeto básico das obras da Adutora do Agreste Pernambucano, considerando apenas a utilização de ferro fundido como solução para diversos trechos de adutora de água tratada. Tal constatação pode ser observada em trecho do projeto básico entregue pela Compesa à equipe de auditoria, quando da realização dos trabalhos de campo. Examinando o aludido documento, pode-se observar que o trecho principal da adutora, correspondente à primeira etapa de implementação (ETA - Belo Jardim), foi projetado em consonância com o estabelecido pelos estudos preliminares. O item do projeto básico - Características dos Trechos Projetados na Primeira Etapa - dispõe que o ''trecho Principal da Adutora de Água Tratada compreendido entre a ETA e Pesqueira tem extensão de 31,24 Km. É constituído de duas linhas paralelas com diâmetro de mm, em ferro fundido." Além disso, o mesmo item afirma que o "Trecho Pesqueira - Belo Jardim tem extensão de 31,80 km, no trecho principal. É projetado em duas linhas de mm em ferro fundido." Contudo, em que pese o fato de que a solução dos materiais utilizados nas tubulações já estivesse definida, a Compesa, com a finalidade de adquirir, exclusivamente, os tubos (1.200 mm) destinados ao ramal principal do Sistema Adutor do Agreste Pernambucano, primeira etapa, lançou mão de dois pregões eletrônicos, realizados simultaneamente. O primeiro deles, o Pregão Eletrônico 36/2012 CEL- Compesa, tinha por objeto a contratação de tubos de ferro fundido dúctil com revestimento contra a corrosão. No que diz respeito ao segundo certame, o Pregão Eletrônico 37/2012 CEL-Compesa, o objeto era a aquisição de tubos de aço estrutural soldados com revestimento contra a corrosão. Desse modo, verifica-se que o Pregão Eletrônico 37/2012 CEL-Compesa, cujo objeto destina-se à aquisição de tubos de aço, contempla o fornecimento de materiais que não estão previstos no projeto básico das obras da Adutora do Agreste, o qual considera em seus estudos a utilização de tubos de ferro fundido para a construção da adutora a ser implantada nesses mesmos trechos de 185 km, tendo sido violado o art. 7º, 4º, da Lei 8.666/1993. Nesse ponto, cumpre ressaltar que idêntica irregularidade está prestes a ocorrer na licitação para a contratação das obras, em andamento na Compesa. Nesse sentido, cumpre ressaltar que a Compesa, por ocasião da realização dos pregões, ressaltou que os mencionados certames não importariam necessariamente em contratação, visto que a assinatura do contrato dependeria da definição da alternativa mais vantajosa para a Administração. Esta condição de vantagem só ficaria explicita após o

13 13 resultado da licitação da obra, que seriam feitas logo em seguida ao encerramento dos pregões. Asseverou, ademais, que "no Edital para contratação das obras de implantação do Sistema Adutor do Agreste Pernambucano, que será feita após o encerramento dos pregões de material, constará Planilha de Preços permitindo aos licitantes que concorrerão para execução das obras, optarem pela execução do empreendimento adotando uma das alternativas de material: aço ou ferro. O julgamento da licitação posterior, no caso, da execução das obras, para efeito de encontrar a alternativa mais vantajosa para a Administração Pública, levará em consideração o resultado dos Pregões 36 e 37/2012 CEL-Compesa, cujo valor dos tubos que serão utilizados naquele lote de obra, será acrescido ao valor proposto por cada um dos participantes, de acordo com a alternativa mais econômica escolhida pelo próprio licitante: aço ou ferro." Dito de outra maneira, as eventuais proponentes que participarem da licitação das obras poderão optar por oferecer proposta para a execução da obra em ferro fundido dúctil ou em aço carbono, sendo consagrada vencedora aquela que oferecer o menor preço dos serviços conjugados com os preços dos materiais, já estabelecidos por meio dos aludidos pregões eletrônicos. Desse modo, verifica-se que a Compesa não cumpriu a sequência usual e esperada para uma licitação de obra pública, estabelecida no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993, em que a solução técnica é escolhida nos estudos técnicos preliminares relativos à análise da viabilidade técnica-econômica da obra e, em seguida, desenvolvida na etapa de projeto básico, quando é fornecida a visão global da obra e são identificados todos os seus elementos constitutivos com clareza, antes da realização da licitação. O citado procedimento adotado pela Compesa, além de contrariar as normas legais supramencionadas, implica risco de desperdício de recursos públicos, materializado pelo não aproveitamento do projeto básico que considera a utilização de tubos de ferro fundido para esse trecho de 185 km de adutora de água tratada, elaborado pela Compesa, no âmbito de termo de compromisso firmado com o Ministério da Integração Nacional. Conforme já exaustivamente evidenciado, o projeto básico aprovado pela Compesa e enviado ao Ministério da Integração Nacional como produto do Termo de Compromisso 119/2009, contempla apenas a alternativa para a implementação do ramal principal em ferro fundido dúctil. Tal fato não se trata de mera conjectura, mas está suportado por evidências. Ao ser questionada, por meio do Ofício de Questionamento 1-376/2012, a Compesa afirmou que existe projeto básico apenas para a alternativa em ferro fundido dúctil. Tal fato, por si só, reveste-se de irregularidade que pode acarretar consequências importantes tanto na fase de contratação, quanto na fase de execução das obras. Nesse ponto, cumpre salientar que a substituição do ferro fundido por aço carbono não é a mera troca de um tubo por outro. Isso porque, a utilização de um ou outro material tem implicações no traçado da adutora, na forma de assentamento

14 14 dos tubos, no dimensionamento dos blocos de ancoragem, nas estruturas de controle, quantitativos de serviços, entre outros. Nesse sentido, observa-se que a Compesa está na iminência de lançar procedimento licitatório sem que haja projeto para os serviços de assentamento da adutora em aço carbono, cujos quantitativos não estão arrimados em um projeto técnico, em infração ao disposto no art. 6º, inc. IX, e no art. 7º, 2º, inciso I, da Lei 8666/1993. Com efeito, a sagrar-se vencedora uma empresa que tenha optado por realizar as obras utilizando os tubos de aço carbono, outro projeto, necessariamente, deverá ser elaborada, inutilizando parte daquele que o Ministério da Integração Nacional despendeu vultosas somas de recursos da União, restando configurado desperdício de recursos públicos. Além disso, a ausência de um projeto básico para a solução de aço carbono, além de configurar grave irregularidade, passível, inclusive, de gerar a nulidade do certame, nos termos do art. 7º, 6º, da Lei 8.666/1993, poderá restringir a competitividade e prejudicar a busca da melhor proposta, dado que aqueles que optarem pela solução em aço, não terão a segurança necessária para formular adequadamente suas propostas. Conforme se depreende dos termos dos pregões em andamento e das respostas fornecidas pela entidade, por ocasião da fiscalização, a Compesa está prestes a abrir licitação para a execução das obras, sem que tenha definido qual a solução técnica adequada para o empreendimento, com o agravante de já ter sido elaborado estudo preliminar indicando uma delas como a melhor alternativa e de não haver projeto básico para outra das soluções possíveis, qual seja, a execução de adutora com tubo de aço carbono. Caso se consume a presente irregularidade, a entidade, além de violar o art. 6º, inciso IX e o art. 7º, inciso I e 2º, da Lei de Licitações, descumprirá o 4º do último artigo, na medida em que incluirá, no objeto da licitação, a realização de serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico. Desse modo, resta configurado que o Pregão Eletrônico 37/2012 CEL - Compesa contempla o fornecimento de materiais que não estão previstos no projeto básico das obras da Adutora do Agreste, em desacordo com o art. 7º, inciso I, 2º e 4º, da Lei 8.666/1993; e que a referida entidade está prestes a abrir a licitação para execução das obras, incidindo na mesma irregularidade e na violação ao art. 6º, inciso IX da Lei de Licitações e no risco de desperdício de recursos públicos, materializado pelo não aproveitamento do projeto básico elaborado pela Compesa, no âmbito de termo de compromisso firmado com o Ministério da Integração Nacional Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Convênio , 31/12/2009, Termo de Compromisso 117/ Elaboração do Projeto Básico e Executivo da Adutora do Agreste, Companhia Pernambucana de Saneamento.

15 15 (IG-C) - Convênio , 23/12/2011, Termo de Compromisso 239/ Implantação da 1ª Etapa da Adutora do Agreste, Companhia Pernambucana de Saneamento. (IG-C) - Edital PGE 37/2012 Compesa, 3/5/2012, PREGÃO ELETRÔNICO, Aquisição de tubos de aço estrutural soldados com revestimento contra a corrosão, que serão utilizados no Sistema Adutor do Agreste Pernambucano Critérios: Instrução Normativa 1/2007, MT, art. 1º, 3º; art. 1º, 2º; art. 1º, 4º Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, 1º; art. 7º, 2º; art. 7º, caput ; art. 12; art. 40, 2º, inciso I; art. 40, caput Evidências: Evidência - EDITAL , folhas 15/16. Evidência - EDITAL , folhas 15/16. Evidência - Pedido de autorização para compra dos tubos de aço carbono - PA 601/ PGE 037/2012 CPL-Compesa, folha 1. Evidência - Projeto básico p1de11, folhas 1/19. Evidência - Projeto básico p2de11, folhas 1/68. Evidência - Projeto básico p3de11, folhas 1/112. Evidência - Projeto básico p4de11, folhas 1/4. Evidência - Projeto básico p5de11, folhas 1/6. Evidência - Projeto básico p6de11, folhas 1/3. Evidência - Projeto básico p7de11, folhas 1/5. Evidência - Projeto básico p8de11, folhas 1/5. Evidência - Projeto básico p9de11, folhas 1/7. Evidência - Projeto básico p10de11, folhas 1/3. Evidência - Projeto básico p11de11, folhas 1/214. Evidência - TC 117/2009 para elaboração dos projetos básico e executivo da Adutora do Agreste p1de2, folhas 1/150. Evidência - TC 117/2009 para elaboração dos projetos básico e executivo da Adutora do Agreste p2de2, folhas 1/66. Evidência - TC 239/2011 para execução das obras da Adutora do Agreste p1de2, folhas 1/100. Evidência - TC 239/2011 para execução das obras da Adutora do Agreste p2de2, folhas 1/84.

16 16 Evidência - Resposta Of. Questionamento Compesa, folhas 1/ Conclusão da equipe: Por todo o exposto, constata-se que o Pregão Eletrônico 37/2012 CEL-Compesa contempla fornecimento de materiais que não estão previstos no projeto básico das obras da Adutora do Agreste, em desacordo com o art. 7º, inciso I, 2º e 4º, da Lei 8.666/1993. Ademais, restou configurado que está em andamento na Compesa a licitação das obras, nos mesmos moldes realizados nos pregões, o que fatalmente acarretará na violação dos arts. 3º, 6º, inciso IX e 7º, inciso I e 2º, inciso I, e 7º, 4º, todos da Lei 8.666/1993. Isso porque, conforme já evidenciado, não existe projeto básico para uma das soluções técnicas, contrariando determinação legal. Com relação ao primeiro fato, faz-se oportuna a audiência dos responsáveis envolvidos na solicitação, análise e aprovação de compra desse quantitativo de tubos de aço carbono, por meio do Pregão Eletrônico 37/2012 CEL-Compesa, o qual não está previsto nos atuais projetos básico das obras da Adutora do Agreste, não estando portanto arrimados em um projeto básico. Conforme o Pedido de Aplicação de Recursos Financeiros da Compesa (PA), de número 601/12, datado de 30/4/2012, a Sra. Kelly Magalhães Pegado de Araújo solicitou a aquisição de tubos de aço estrutural que trata do pregão citado, no papel de representante da Gerência de Compras e Logística (GCL) da Compesa, que por sua vez é subordinada à Superintendência de Suprimentos. Assim, seguindo essa hierarquia, o PA foi analisado pelo representante da Superintendência de Suprimentos (SSU) da companhia de saneamento, Sr. Paulo Roberto Sales Lages, que anuiu com a contratação do objeto, recebendo autorização para a realização das despesas, por parte da Diretoria Regional do Sertão, destino da obra, representada pelo Sr. Fernando de Castro Lobo Junior. De acordo com o Regimento Interno da Compesa, é atribuição específica da Gerência de Compras e Logística (GCL), dentre outras, planejar e coordenar as atividades de compras, logística, almoxarifado e o controle de qualidade de materiais; e acompanhar os processos de licitação para realização dessas compras (art. 62, itens a e b). Para a Superintendência de Suprimentos (SSU), a quem a GCL está subordinada, é uma das atribuições o monitoramento dos trabalhos referentes às atividades de compras, logística e almoxarifado. Desse modo, faz parte das atribuições dessas divisões da Compesa a solicitação, análise e aprovação de compras de materiais, observando inclusive as prerrogativas constantes da Lei 8.666/1993. No que se refere à segunda irregularidade, cumpre tecer considerações adicionais, já que a licitação das obras ainda está em andamento, não tendo sido aberta sua fase externa. Os efeitos práticos da irregularidade em análise poderão ter reflexos tanto na licitação propriamente dita, quanto na posterior execução do objeto avençado. No primeiro caso, a ausência de um projeto detalhado inviabilizaria a elaboração de um orçamento base com quantitativos confiáveis, bem como a formulação de uma proposta adequada por parte dos licitantes. No que diz respeito à execução do objeto, a ausência de projeto básico que contemple todas as soluções possíveis na fase inicial de contratação poderia ensejar a celebração de diversos aditivos contratuais, estes nem sempre destinados a atender ao interesse público primário. Ademais, conforme já demonstrado, existem diferenças técnicas de execução entra as alternativas propostas. Não é possível que se licite uma adutora em aço carbono tendo como referencia um projeto básico elaborado

17 17 para uma adutora construída em ferro fundido dúctil. Essas diferenças residem, sobretudo, na forma de assentamento dos tubos, nas estruturas de ancoragem da tubulação aérea, nas estruturas de controle, no quantitativo de materiais (dado que o recobrimento de reaterro e as valas nas tubulações de aço carbono requerem espessura e seções maiores, respectivamente) e no traçado da adutora. Quanto a este último aspecto (traçado projetado para a Adutora do Agreste Pernambucano), cumpre destacar que ele foi utilizado considerando a construção da adutora em ferro fundido. Essa constatação pode ser observada no seguinte trecho do mencionado documento: O traçado projetado em planta e perfil foi otimizado para a utilização de tubulação de FoFo, com juntas elásticas. Neste caso, as mudanças de direção em planta e perfil serão obtidas preferencialmente através da deflexão angular nas juntas. Dessa forma, observa-se que, caso seja modificado o material dos tubos do trecho principal, o traçado da adutora poderá ser modificado, não se podendo precisar qual será o impacto dessa modificação no contrato em termos financeiros. Dessa maneira, observa-se que a maneira encontrada pela Compesa para conduzir o procedimento licitatório para a execução das obras está cercada de incertezas que não podem permear as contratações de empreendimentos com recursos públicos, e, a sua continuidade nos moldes encontrados, poderá, potencialmente, acarretar infração à norma legal. Em que pese esse fato e haja vista a inexistência de mecanismos processuais no Regimento Interno do TCU que possibilite este Tribunal atuar de forma preventiva, expedindo provimentos jurídicos de natureza inibitória, entende-se conveniente a expedição de ofícios de ciência à Compesa e ao MI, valendo-se do caráter pedagógico que deve permear a atuação desta Corte de Contas, acerca da presente irregularidade, que afronta os arts. 3º, 6º, inciso IX e 7º, inciso I e 2º, inciso I, e 7º, 4º, todos da Lei 8.666/ Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades (OI) Situação encontrada: Foi verificado que o Edital do Pregão Eletrônico 37/2012 CPL-Compesa apresenta cláusulas de habilitação inadequadas que, em conjunto, podem ter causado restrição à ampla competitividade do certame. Nesse sentido, aponta-se, a não permissão de participação de empresas consorciadas (item do edital) e a adjudicação por valor global e não por lotes menores de itens (item 20.1 do edital), sem a apresentação pela Compesa das devidas motivações no processo administrativo da licitação. A inclusão de cláusulas restritivas ao caráter competitivo em atos convocatórios desrespeita o previsto no art. 3º, caput e 1º, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, e no art. 37, caput e inciso XXI, da

18 18 Constituição Federal, uma vez que poderia ter dificultado tanto a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração quanto o direito de participar de licitações públicas Acerca da vedação à participação de consórcios, o entendimento desta Corte de Contas é pacífico no sentido de que a decisão acerca da possibilidade de participação de consórcios é discricionária, nos termos do art. 33 da Lei 8.666/1993. No entanto, os motivos que fundamentam a opção do gestor em não permitir o consorciamento devem estar demonstrados nos autos do procedimento licitatório, ou no edital, especialmente quando a vedação representar risco à competitividade do certame, o que deve ser observado mediante a análise do caso concreto (Acórdãos 566/2006, 1.028/2007, 1.636/2007 e 1.453/2009, todos do Plenário). Existe ainda o entendimento de que, se as circunstâncias concretas indicarem que o objeto apresenta materialidade ou complexidade que dificultem a qualificação dos licitantes ou mesmo a execução do bem contratado, fica o Administrador obrigado a prever a participação de consórcios no certame com vistas à ampliação da competitividade e à obtenção da proposta mais vantajosa (Acórdãos 1.417/2008 e 2.304/2009, ambos do Plenário). Na situação em particular, cujo pregão destina-se à aquisição de um massivo volume de tubos de aço carbono de características não usuais, traduzidos por um quantitativo de mais de 180 km com diâmetro de mm, a vedação à participação de consórcios se mostra restritiva em razão de que uma quantidade menor de empresas serão aptas a fornecer o quantitativo contratado dentro do curto prazo de vigência do contrato (12 meses). Dessa forma, a opção da Compesa em permitir a formação de consórcios ensejaria uma evidente ampliação da competitividade do certame, na medida em que ampliaria o universo de empresas aptas a participar da licitação. Quanto à opção da Compesa em adjudicar os tubos licitados por preço global e não por item, novamente a sua conduta restringiu a competitividade. A decisão injustificada de não parcelar o objeto de uma licitação afronta o disposto no art. 15, IV, e art. 23, 1º e 2º da Lei 8.666/1993, o qual afirma que as compras devem ser sempre divididas no maior número de parcelas necessárias a fim de se adequar às particularidades do mercado. O entendimento do TCU, obviamente no mesmo sentido da norma legal, foi coroado pela Súmula 247. A citada súmula afirma que a contratação de obras, serviços e compras deve ser adjudicada por item e não por preço global sempre que o objeto em questão seja divisível, desde que não haja prejuízo ao conjunto da obra ou da compra ou perda de economia de escala, a fim de propiciar uma maior participação de interessados na licitação. Para contextualizar a situação, os 185 km de tubos de aço carbono licitados pelo Pregão PGE 37/2012CPL-Compesa são compostos de 8 itens, cujos quantitativos variam de 864 m a m.

19 19 De fato, as particularidades do mercado levam à conclusão de que compras expressivas desse tipo de material (tubos de aço carbono para transporte de água), nessa quantidade (mais de 180 km) e características (1.200 mm) não são realizadas corriqueiramente, fazendo com que a maioria das empresas e indústrias dessa área não estejam aptas a fornecer em um prazo relativamente curto, tendo em vista que a duração dos futuros contrato será de 12 meses, a totalidade do objeto contratado. Dessa forma, a adjudicação do objeto licitado em lotes menores de itens ampliaria o universo de competidores e tornaria a disputa mais acirrada, o que poderia ensejar uma redução no preço da contratação. Nessa linha de entendimento, encontrou-se a impugnação ao Pregão Eletrônico 37/2012CPLCompesa, interposto pela empresa GM5 - Indústria e Comércio Ltda., em que, entre outros pontos, questionou a vedação à participação de consórcios (item do edital) e o julgamento e classificação das propostas pelo critério do menor preço por lote (item 20.1 do mesmo edital). Em resposta, a Compesa afirmou que a Lei 8.666/1993 confere à Administração o poder de decidir pela possibilidade de participação de empresas consorciadas e que a Administração já realizou a possível separação técnica e economicamente viável do lote de tubos dos serviços da obra, não vendo condições de subdividi-lo por itens. Em complemento, o órgão gestor asseverou que a ausência de controle quanto ao número de empresas reunidas em um consórcio pode se mostrar maléfico à concorrência, inibindo a competitividade entre as empresas presentes no mercado. Com relação ao argumento de que aceitar a participação de consórcios poderia restringir a competitividade do certame, existe a necessidade de algumas considerações. Tal situação poderia ser aventada para contextos especialíssimos em que o objeto da licitação constitua serviço peculiar, a ponto de poucas empresas no mercado serem tecnicamente aptas a executá-lo. Nessa hipotética situação, o universo de competidores é bastante reduzido, havendo a possibilidade de as poucas empresas passíveis de concorrerem entre si se consorciarem, o que acarretaria prejuízo ao caráter competitivo da licitação. Entende-se que essa situação não se aplica ao caso concreto, dado que o objeto, conquanto de grande vulto, não possui características técnicas especiais que permitam concluir que o universo de potenciais licitantes seja muito pequeno, a ponto de a formação de consórcios ensejar uma diminuição na competitividade, entre as empresas do ramo. De fato, a anuência à participação de empresas reunidas em consórcio pode, em contextos especialíssimos, restringir a competitividade do certame, quando o objeto da licitação for tão peculiar que poucas empresas no mercado sejam aptas a fornecê-lo ou executá-lo. Novamente nessa situação hipotética, em que o universo de competidores por si só é bastante reduzido, a permissão para formação de consórcios poderia fazer com que as poucas empresas existentes no mercado se reunissem e apresentassem uma única proposta, o que acarretaria prejuízo ao caráter competitivo da licitação.

20 20 Entende-se que essa situação não se aplica ao caso concreto, dado que o objeto licitado (tubos de aço de diâmetro de mmm), conquanto peculiar e encerrando grande materialidade, não possui um mercado fornecedor reduzido, a ponto de a formação de consórcios ensejar a eliminação da competitividade, pela reunião de todas as empresas do ramo em uma única proposta. De todo modo, o aspecto mais relevante da presente irregularidade consiste na ausência de fundamentação da Compesa, no procedimento licitatório, das opções de não parcelar o objeto e vedar a formação de consórcios, o que ensejou a violação conjunta de diversos dispositivos da Lei 8.666/1993. Diante disso, conclui-se que a aposição simultânea de tais cláusulas no edital, quais sejam a vedação à participação de consórcios e a adjudicação por preço global e não por lotes menores de itens, sem a prévia motivação no procedimento licitatório, pode ter causado restrição à ampla competitividade do certame, em desacordo com os arts. 3º, caput e 1º, art. 15, IV e art. 23, 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, e 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, e com o entendimento pacífico desta Casa (Acórdãos 566/2006, 1.028/2007, 1.636/2007, 1.417/2008, 1.453/2009 e 2.304/2009, todos do Plenário, e Súmula TCU 247) Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Edital PGE 37/2012 Compesa, 3/5/2012, PREGÃO ELETRÔNICO, Aquisição de tubos de aço estrutural soldados com revestimento contra a corrosão, que serão utilizados no Sistema Adutor do Agreste Pernambucano Critérios: Constituição Federal, art. 37, inciso XXI; art. 37, caput Lei 8666/1993, art. 3º; art. 15, inciso IV; art. 23, 1º e 2º Evidências: Evidência - EDITAL , folhas 15/16. Evidência - EDITAL , folhas 15/16. Evidência - IMPUGNAÇÃO GM5 no pregão para aquisição dos tubos de aço carbono, folhas 1/18. Evidência - RESPOSTA IMPUGNAÇÃO GM5 - PGE CPL, folhas 1/6. Evidência - HISTÓRICO DA DISPUTA - PGE 36/2012 CPL-Compesa - aquisição de tubos de ferro fundido - Evidência - HISTÓRICO DA DISPUTA - PGE 36/2012 CPL-Compesa - aquisição de tudos de ferro fundido, folhas 1/3. Evidência - Relatório de Disputa - Pregão 037/2012 CPL-Compesa - tubos de Aço Carbono, folhas 1/3.