Uma perspectiva sistêmica para o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA): o caso do programa Produtor de Água à luz da Rio +20

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1 1 Uma perspectiva sistêmica para o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA): o caso do programa Produtor de Água à luz da Rio +20 Versão Final 1

2 2 INTRODUÇÃO Concebido pela Agência Nacional de Águas (ANA) em 2001, o programa Produtor de Águas beneficia com recursos financeiros pequenos produtores rurais que executam ou mantêm, voluntariamente, boas práticas de uso da terra e controle da poluição difusa rural em bacias hidrográficas de importância estratégica para o Brasil. A premissa é simples: quem presta um serviço para a conservação da água e dos solos, - abrindo mão de práticas predatórias -, merece ser compensado por isso, sobretudo quando o ganho é de toda a sociedade. Considerando as oportunidades abertas para o debate sobre o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) à luz da Rio+20, cujo objetivo principal foi renovar o compromisso político internacional com a sustentabilidade, o presente trabalho apresenta a experiência brasileira a partir de quatro enfoques principais: - a apresentação de conceitos e premissas básicas para o debate sobre PSA, notadamente no campo, incluindo suas interfaces para a mitigação da pobreza e a conservação dos recursos hídricos, dos solos e da biodiversidade; - a descrição da arquitetura institucional em curso e dos principais impeditivos colocados para a consolidação do PSA no plano internacional, considerando o quadro de uma nova governança global marcada pela ascensão dos países emergentes; - a apresentação da experiência do Programa Produtor de Água mediante a revisão do arcabouço legal e institucional do Brasil na área de recursos hídricos, incluindo exemplos concretos e os procedimentos básicos para sua implementação; 2

3 3 - e apontamentos e recomendações para o encaminhamento do debate sobre PSA no plano internacional. Para isso, contamos com o apoio decisivo dos documentos de referência elencados pelas Nações Unidas para pautar os debates da Rio+20, dos quais foram extraídos a maior parte dos números citados neste trabalho. Entre eles, destaque para o Rascunho Zero (zero draft) e o relatório final da Conferência, fruto das negociações entre Estados-Membros, agências internacionais, organizações nãogovernamentais e grupos políticos; o documento "Pessoas Resilientes, Planeta Resiliente", publicado pelo Painel de Alto Nível do Secretário-Geral da ONU sobre Sustentabilidade Global; o Relatório "Economia Verde Síntese para Tomadores de Decisão", elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA); e a "Avaliação Ecossistêmica do Milênio" (AEM), resultado do trabalho de cientistas, de 95 países, a pedido da secretaria geral da ONU. No plano nacional, agradecimento especial aos autores dos trabalhos "Programa Produtor de Água" e de seu "Manual Operativo", imprescindíveis para a realização deste documento e cujas leituras são fortemente recomendadas a quem queira aprofundar este debate. Também merecem menção especial a SABESP e a ABES/SP pelo interesse em estimular este debate e por sua compreensão de que a gestão dos recursos hídricos passa por novas abordagens políticas e institucionais que vão além das premissas e postulados estabelecidos no marco legal existente, haja vista a percepção de que o uso sustentável dos recursos naturais exige, cada vez mais, abordagem sistêmica e gestão integrada. Não há mais espaço para políticas públicas monotemáticas, que ignoram a relação de interdependência dos recursos naturais e, por conseguinte, não são capazes de conceber planos e programas governamentais multidisciplinares e interinstitucionais. Os instrumentos definidos no âmbito da Política Nacional de Recursos Hídricos, especialmente o que institui a bacia hidrográfica como referência espacial para a gestão das águas sob o enfoque da integração com os demais recursos e os fatores antrópicos que agem sobre o território, constitui o espaço institucional mais 3

4 4 adequado na estrutura do Estado brasileiro para a discussão e a formulação de estratégias de implantação do PSA no país e sua inserção no plano das políticas globais voltadas para o meio ambiente e a sustentabilidade. Os diversos tipos de Pagamentos por Serviços Ambientais aqui descritos e outras iniciativas no campo da sustentabilidade que estão sendo adotados nos mais variados seguimentos do setor produtivo e das atividades econômicas demonstram que está surgindo uma nova geração de políticas ambientais com foco na sustentabilidade, de natureza pró-ativa que, alem de se preocupar com a punição do uso predatório dos recursos naturais, buscam estimular o uso sustentável, como base da nova economia, da qual o PSA é um dos exemplos a serem considerados. JOSE CARLOS CARVALHO 4

5 5 CAPITULO 1 AS BASES DO DEBATE Garantir a segurança alimentar de uma população mundial crescente dependerá decisivamente do aumento da produção de alimentos nas próximas décadas. Esta, por sua vez, dependerá de assegurar o uso sustentável dos solos, da biodiversidade e da água. É um desafio grandioso, considerando que a agricultura é de longe a maior usuária de água (70% do total) e a maior zeladora dos solos e de áreas florestais não protegidas do planeta. E ainda mais decisiva por estar, no campo, quem mais depende diretamente dos serviços ambientais para sua sobrevivência. São 1,4 bilhão de pessoas com renda inferior a US$ 1,25 por dia no mundo, dos quais dois terços estão nas zonas rurais dos países em desenvolvimento. Realizar a empreitada não será fácil. Segundo estimativas da ONU, a economia global cresceu mais de seis vezes apenas entre 1960 e Para suprir este crescimento, a produção de alimentos aumentou cerca de duas vezes e meia, o uso da água duplicou e a produção de madeira de corte aumentou em mais de 50% 1. Uma pressão demasiado grande sobre o planeta, justamente quando dele se exige ainda mais. De olho na demanda, a ONU estima que serão necessários 50% mais comida e 30% mais água para abastecer a crescente população mundial até Trata-se de um momento crítico, sobretudo para os recursos hídricos. Entre 5% e 25% do uso global de água doce já ultrapassam o fornecimento disponível a longo prazo por meio de transferência mecânica ou extração dos suprimentos subterrâneos, pouco eficientes. E cerca de 15 a 35% da extração para irrigação também ultrapassam as taxas de 1 Relatório-Síntese da Avaliação Ecossistêmica do Milênio (ONU, 2004). 5

6 6 fornecimento, ao passo que a erosão hídrica consolida-se como uma das principais causas de degradação do solo em ambientes tropicais e subtropicais úmidos 2. É verdade que a produção de alimentos acompanhou o crescimento populacional nos últimos anos, mas foram ganhos obtidos a um custo crescente. A partir de 1945, mais terras foram convertidas em lavouras do que nos séculos XVIII e XIX juntos. Os sistemas cultivados - áreas onde pelo menos 30% da paisagem consiste de lavouras, cultivo alternado, criação de gado confinado ou aqüicultura de água doce - cobrem hoje um quarto da superfície terrestre do planeta. Dois terços da área de dois dos 14 maiores biomas do planeta e mais da metade da área de quatro outros biomas foram convertidos, principalmente para a agropecuária, até Tudo com forte impacto sobre os recursos hídricos e a biodiversidade. O que está em jogo, portanto, é a necessidade de reverter um modelo baseado em premissas ultrapassadas. O modelo predatório, baseado na visão distorcida do PIB como medida de crescimento econômico e bem estar social, estimula ganhos de curto prazo à custa de uso indiscriminado de insumos químicos e água e de desmatamentos para a abertura de cultivos e pastagens. Em consequência, um país pode derrubar suas florestas, poluir e esgotar suas fontes de recursos hídricos e isto aparecerá como ganho positivo no PIB, sem qualquer contabilização da perda de ativos naturais fundamentais para a viabilidade econômica da própria atividade agrícola e das demais atividades que utilizam os recursos da natureza como insumo de seus processos de produção. O atual modelo de desenvolvimento, que trata o custo ambiental como uma externalidade econômica do processo de crescimento, produziu um passivo ambiental que não pode mais ser ignorado. O que precisa ser ampliado hoje são mais os serviços 2 Povos resilientes, Planeta resiliente: Um Futuro Digno de Escolha. Relatório do Painel de Alto Nível sobre Sustentabilidade Global (ONU, 2012) 3 Relatório-Síntese da Avaliação Ecossistêmica do Milênio (ONU, 2004). 6

7 7 básicos essenciais da humanidade e menos os bens físicos de consumo. Há coisas que não podem faltar a ninguém, e os serviços ambientais certamente se enquadram neste grupo. Para efeito de análise, a ONU tipificou os serviços ambientais a partir dos benefícios prestados pelos ecossistemas. E chegou a uma conclusão : dos 24 serviços ambientais considerados essenciais para a vida, 15 estão desaparecendo ou perdendo gradativamente a função. Deste total, seis são apontados como mais críticos: água, energia, regulação do clima, regulação de desastres naturais, ciclagem de nutrientes e regulação hídrica. E todos têm sido negativamente afetados pela prática agrícola tal qual estabelecida hoje. A atividade agrícola e os serviços ecossistêmicos críticos Encomendada pela secretaria geral das Nações Unidas, a Avaliação Ecossistêmica do Milênio (AEM) mobilizou cientistas de 95 países. Após identificar 24 serviços ambientais prestados pela natureza, o grupo identificou seis tidos como mais críticos. Todos eles sofrem, hoje, externalidades negativas a partir da atividade agrícola, tanto pela erosão hídrica e pelo uso intensivo de água e agrotóxicos como pela conversão de áreas florestais para novos cultivos e pastagens. São eles: Regulação climática: Ecossistemas influenciam o clima tanto local como globalmente. No nível local, alterações na cobertura vegetal podem afetar tanto a temperatura como a precipitação. No nível global, os ecossistemas jogam um papel importante no sequestro de carbono em áreas conservadas e na emissão de carbono a partir, sobretudo, de queimadas. A este respeito é conhecida a importância da Amazônia para o regime de chuvas no Centro-Oeste e Sudeste brasileiros em virtude da umidade formada pelos ricos ecossistemas hidroflorestais da região e que se desloca para produzir precipitações pluviométricas em direção ao sudeste do país. 7

8 8 Regulação de desastres naturais: Ecossistemas saudáveis garantem proteção contra eventos climáticos críticos como furacões, tsunamis e enchentes, entre outros. Por exemplo, a cobertura vegetal em encostas pode prevenir a erosão e deslizamentos, assim como a cobertura florestal pode amortecer o impacto de ventos decorrentes de ciclones e tempestades. Regulação hídrica: Os ecossistemas fornecem, armazenam e retêm água, bem como regulam o fluxo e a vazão de água necessária à sobrevivência humana. Fornecimento de água potável: É classificada pelo relatório como serviço de provisão, o que inclui os "produtos" obtidos a partir dos ecossistemas. Neste caso, a água, em si mesma, fornece a base indispensável para diversas atividades humanas em múltiplos usos, seja por meio de rios, lagos ou aquiferos subterrâneos. Fornecimento de energia. É classificada também pelo relatório como serviço de provisão. Este serviço enquadra tanto o fornecimento de biomassa quanto de hidroeletricidade, garantida pela disponibilidade de água em vazão necessária para a geração de energia. Ciclagem de nitrogênio: Aproximadamente 20 nutrientes essenciais à vida, como nitrogênio, cálcio e fósforo, são absorvidos, retidos e reciclados pelos ecossistemas. Organismos presentes no solo -, de micróbios e fungos até vermes e insetos -, são cruciais para a conversão química e a transferência física de nutrientes essenciais à vida. Segundo a Avaliação Ecossistêmica do Milênio (AEM), os serviços ecossistêmicos podem ser de quatro tipos. Os serviços de provisão incluem os produtos obtidos dos ecossistemas, tais como água, alimentos e fibras, madeira para combustível e outros materiais que servem como fonte de energia, recursos genéticos, produtos bioquímicos, medicinais e farmacêuticos. Já os serviços de regulação se relacionam às características regulatórias dos processos ecossistêmicos, como manutenção da qualidade do ar, regulação climática, 8

9 9 controle de erosão, purificação de água, tratamento de resíduos, regulação de doenças humanas, regulação biológica, polinização e proteção de desastres naturais. Os serviços culturais incluem benefícios recreacionais, estéticos e espirituais, ao passo que os serviços de suporte são aqueles necessários para a produção de outros serviços ambientais. Como exemplos, pode-se citar a produção de oxigênio atmosférico, a formação e retenção de solo, a ciclagem de nutrientes e água e a provisão de habitat. Aqui nos colocamos diante de um dilema que precisará ser solucionado, como realça a própria Avaliação Ecossistêmica do Milênio (AEM). Os serviços ecossistêmicos estão profundamente interrelacionados. E se a provisão de alimentos foi um dos três serviços entre um total de 24 que efetivamente se expandiu nas últimas décadas, é preciso considerar os crescentes custos deste aumento sobre os demais serviços ambientais. Ações no sentido de aumentar a produção de alimentos vêm impactando ou degradando outros serviços, incluindo a redução da quantidade e qualidade de água. E a capacidade dos ecossistemas terrestres em absorver e reter nutrientes suspensos na atmosfera ou fornecidos por meio da aplicação de fertilizantes tem sido comprometida pela transformação e simplificação dos ecossistemas em paisagens agrícolas de baixa diversidade. Em consequência, há um incremento no vazamento desses nutrientes para rios e lagos, causando impactos como a eutrofização e a consequente perda de biodiversidade em ecossistemas aquáticos. Um conjunto eficaz de respostas que garantam a gestão sustentável dos serviços ambientais exigirá mudanças substanciais em instituições e governança, em políticas e incentivos econômicos. Não estamos falando de outro tipo de planejamento verticalizado, mas de novos processos que permitam reforçar na gestão governamental a visão sistêmica que ultrapassa os cortes setoriais, bem como a visão de longo prazo que permite a continuidade entre ciclos de gestão governamental. 9

10 10 Trata-se de uma reorganização administrativa e institucional capaz de viabilizar a reprogramação das políticas públicas a partir da transversalidde e da integração setorial de suas especialidades. A instrumentalização do principio provedor-recebedor, como a face reversa do principio poluidor/usuário pagador, é um símbolo deste novo paradigma. A inovação consiste em utilizar as forças de mercado para obter maiores resultados ambientais e recompensar os provedores de serviços ambientais. Se punir economicamente o uso predatório e perdulário é fundamental, incentivar o uso sustentável pelo lado do consumo e da produção é igualmente imprescindível. Nesta nova concepção, a aplicação do principio usuário/poluidor-pagador, sem o reconhecimento do principio provedor-recebedor, produz uma inovação incompleta, já que ambos devem coexistir como um paradigma único, fazendo com que a punição econômica ao uso predatório seja a alavanca para premiar o uso sustentável a partir da criação de um ciclo virtuoso de gestão do patrimônio natural do Brasil e do planeta. O controle da poluição difusa rural, da sedimentação e dos impactos destes sobre mananciais de abastecimento situados a jusante de áreas agrícolas são exemplos claros deste desequilíbrio. Segundo contas da ANA, apenas os prejuízos decorrentes da sedimentação alcançam R$ 2 bilhões por ano no Brasil. Esta perda não inclui os danos econômicos provocados pelo uso abusivo de agrotóxicos, que estão contaminando os mananciais de abastecimento público e a saúde humana e comprometendo a captação de água em algumas cidades. Temos, aí, uma premissa básica para a construção desse novo modelo: o custo da recuperação é e será, em geral, extremamente alto se comparado ao investimento em prevenção. Isso implica, no caso da conservação das águas e dos solos, reconhecer o papel imprescindível dos pequenos agricultores para essa tarefa, sem prejuízo das ações desenvolvidas nas médias e grandes propriedades. Segundo estimativas da ONU, 2,5 bilhões de pessoas vivem no campo. E, deste total, 1,5 bilhão estão sob o regime da agricultura familiar. 10

11 11 Seu papel para a inclusão social é gigantesco. Tomando como referência o caso brasileiro, tem-se que os pequenos estabelecimentos aqueles com até 200 hectares respondem por 84% das pessoas ocupadas em estabelecimentos agropecuários no país, embora a soma de suas áreas represente apenas 30% do total. Além disso, os pequenos utilizam 12,6 vezes mais trabalhadores por hectare que os médios (área entre 200 e 2 mil hectares) e 45,6 vezes mais que os grandes estabelecimentos (área superior a 2 mil hectares) 4. Adotando práticas de reflorestamento que retêm a água no solo e reduzem o nível de sedimentos carreados para os cursos d'água, estes agricultores podem criar minicorredores ecológicos e redutos para a conservação da biodiversidade ao mesmo tempo em que garantem melhores condições de produtividade em suas terras. Trabalhando pela redução da erosão hídrica, podem assegurar melhores condições de abastecimento de água e geração de energia - tanto para eles quanto para toda a sociedade. E aumentando sua produtividade de forma sustentável, podem assegurar, no longo prazo, sua permanência no campo e a redução da pobreza justamente onde ele é mais crítica. São ganhos sinérgicos, que devem ser permanentemente considerados para a aplicação de qualquer política pública verdadeiramente contemporânea dos desafios que temos pela frente. Evidentemente isso implica evidenciar as responsabilidades dos grandes proprietários, que dispõem de mais de 70% das áreas agricultáveis do país, dandolhes condições favoráveis de crédito rural para financiar a transição de uma agricultura predatória para uma agricultura sustentável no estrito cumprimento das regras de conservação estabelecidas pelo Código Florestal brasileiro e pela Lei das Águas. Segundo o último Censo Agropecuário Brasileiro (2006), as propriedades com menos de dez hectares ocupavam apenas 2,7% da área total dos estabelecimentos rurais (7,8 milhões de hectares), enquanto os estabelecimentos com mais de mil hectares concentravam mais de 43% (146,6 milhões de hectares). São, portanto, atores fundamentais para ações de conservação dos recursos hídricos, solos e florestas, incluindo a formação de corredores biológicos para assegurar o fluxo 4 Censo Agropecuário (IBGE, 2006) 11

12 12 gênico da flora e da fauna brasileiros e proteger os mananciais de água, desde os pequenos minadouros até os rios de grande caudal. O que está em jogo é a revisão dos conceitos de sustentabilidade na agricultura moderna, e seu papel na transição para um regime global sustentável. É um desafio premente, que tem relação com outros problemas igualmente inquietantes para a humanidade. Um deles é a desertificação. Pelo menos 30% da superfície total dos continentes em zonas áridas, semi-áridas e sub úmidas encontram-se em processos de desertificação, em boa medida decorrentes de práticas agropecuárias insustentáveis. E tomada a taxa atual de incremento anual, estima-se que, até a metade deste século, 50% do planeta estarão em diferentes estágios de desertificação 5. Nesta imensa área vivem cerca de 2,6 bilhões de pessoas. E estima-se que, nos próximos dez anos, o número de refugiados da desertificação excederá as 50 milhões de pessoas. Assegurar condições de PSA, relacionadas ao bom manejo da água e dos solos, pode ser aqui uma estratégia preferencial para este que é um dos problemas mais graves do planeta hoje. Em muitas partes do mundo, a escassez de água está aumentando e as taxas de crescimento da produção agrícola têm diminuído. Paralelamente, a mudança climática agrava o risco para os agricultores, especialmente aqueles pobres mais vulneráveis e menos capazes de se adaptar. Se não formos capazes de usar a água com sustentabilidade na agricultura, não acabaremos com a fome e vamos abrir a porta para a seca, a subnutrição crônica e a instabilidade política. Com cerca de um bilhão de pessoas com fome e cerca de 800 milhões com falta de fornecimento seguro de água potável, temos uma boa medida deste desafio. 5 Convenção para a Luta contra a Desertificação (UNCCD) 12

13 13 Esta realidade, mesmo que demonstre que as atividades agropecuárias se apoiam e derivam dos serviços ambientais valendo-se dos recursos naturais renováveis como um conjunto de recursos interdependentes, ainda não foi notada pela maioria da sociedade rural, que não compreende o seu estabelecimento agropecuário como uma porção do território constituída de solo, água e planta (florestas e demais formas de vegetação). Ou seja, que não percebe que a propriedade deve estar para as atividades agrícolas como uma unidade integrada de produção, cuja eficiência produtiva depende da otimização e da harmonização desses três fatores naturais. Na medida em que os agricultores utilizam um pedaço de um ecossistema a sua propriedade -, ele pode ser simultaneamente usuário e provedor de serviços ecossistêmicos quando pratica uma agricultura sustentável, utilizando os serviços ambientais da natureza sem exceder a sua capacidade de provisão. Aqui chegamos a uma questão central, uma vez que não se pode mais, em nome do interesse público, dar o mesmo tratamento àqueles que produzem alimentos e asseguram os serviços ecossistêmicos essências à vida e aqueles que colocam o imediatismo à frente do interesse coletivo. Embora seja inquestionável o direito privado à propriedade da terra no Brasil, nenhuma política pública pode ignorar, tal como está expresso na Constituição Federal, que os recursos ambientais constituem bens de interesse coletivo, situados acima do ilimitado direito de propriedade com que certos setores continuam tratando sua relação com a terra. O debate em torno do Código Florestal deixa claro como esta questão não foi devidamente assimilada por certos setores da sociedade diante da visão meramente utilitarista com que determinadas lideranças do setor produtivo agropecuário veem a relação da sua atividade econômica com a terra. Não é por acaso que o cerne de toda a discussão tenha recaído sobre a exigência das Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal, prevista na legislação florestal brasileira desde Como sabemos, tratam-se de áreas ecologicamente sensíveis e fundamentais para a conservação do solo e da água e a proteção do meio ambiente, mas igualmente importantes para a produção agrícola, pois sem solos férteis e água o próprio negócio 13

14 14 agrícola não prospera. São nessas áreas que a interação floresta-solo-água se dá de maneira mais intensa, sendo, portanto, cruciais para a provisão dos serviços ecossistêmicos. Ainda assim, a falta de compreensão de parte das lideranças rurais, - dominadas pelo pensamento patrimonialista em relação à propriedade da terra -, distorceu todo o debate sobre a Lei de proteção do rico patrimônio florestal brasileiro, ao ponto de pretender transformar uma lei eminentemente florestal numa norma pra disciplinar o uso da terra, como ocorreu recentemente na Câmara dos Deputados. Mesmo depois que o Senado Federal fez o texto retornar à sua finalidade original de legislar sobre florestas - mesmo com falhas que se mostraram politicamente insuperáveis naquele momento -, novamente a Câmara retomou os mesmos retrocessos que já havia patrocinado na primeira fase de tramitação do projeto, demonstrando a miopia política de boa parte dos parlamentares em legislar sobre temas intertemporais ou intergeracionais, como é caso da legislação florestal. Esta mesma visão retrógrada está, por exemplo, por trás de grupos que tentaram impedir a aprovação da PEC que trata do trabalho escravo no Congresso Nacional. As APPs, pela sua natural localização, e as Reservas Legais, pioneiramente estabelecidas na legislação florestal brasileira há quase 80 anos, cumprem de maneira eficaz e cientificamente comprovada o papel de produtoras de águas e, de forma mais ampla, de serviços ecossistêmicos. Além de água, protegem o solo contra a erosão hídrica e laminar, reduzem sedimentos, evitam o assoreamento dos cursos d água, formam corredores biológicos responsáveis pelo fluxo gênico da flora e da fauna, minimizam os riscos de praga e servem de abrigo para os insetos polinizadores, bem como de reserva genética ex-situ das espécies da flora brasileira. O proprietário rural é um dos principais interessados na proteção dessas áreas, mas não o único. Em se tratando de bens de interesse coletivo, é natural que toda coletividade seja convocada para protegê-los. 14

15 15 Capitulo 2 O CONTEXTO INTERNACIONAL Simultaneamente aos sinais de crise no atual modelo de globalização econômica, ficou flagrante, desde 2008, a necessidade de integrar novos padrões políticos, econômicos, sociais e ambientais baseados nos imperativos do desenvolvimento sustentável. Esta nova orientação implica em promover mecanismos para carrear recursos da especulação financeira para sistemas produtivos sustentáveis. O modelo da economia verde recomendado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), por exemplo, indica que o investimento em PSA de 0,03% do PIB entre 2011 e 2050 aos proprietários de terras florestais poderia aumentar o valor adicionado na indústria florestal para mais de 20% em comparação com o modelo atual. Também poderia impulsionar o trabalho formal do setor e de modo substancial o carbono armazenado em florestas, bem como aumentar a vazão e melhorar a qualidade dos recursos hídricos. O mesmo modelo estima que investimentos da ordem de US$ bilhões por ano no mesmo período seriam capazes de reduzir a demanda de água para cerca de um quinto até 2050, em comparação com tendências projetadas, bem como aumentar 15

16 16 a qualidade do solo e da produção mundial, representando um aumento de 10% acima do que é possível com as atuais estratégias de investimento 6. Trata-se de um valor ínfimo se comparado, por exemplo, aos subsídios colocados hoje à disposição da agropecuária. Para se ter uma ideia, somente os países integrantes da OCDE gastaram, em 2009, US$ 312 bilhões em subsídios agrícolas 7. São recursos que, direcionados ao atual modelo, distorcem mercados e encorajam o uso predatório de capital natural nos países emergentes e em desenvolvimento que produzem e exportam alimentos. Ou seja, financiam o crescimento do setor com potencial redução da fertilidade do solo, perda de biodiversidade, sobreconsumo de fertilizantes e agrotóxicos e expansão da fronteira agropecuária, com novos e mais desmatamentos. Com exceção da linha de crédito para apoiar a agricultura de baixo carbono, recentemente lançada e ainda em fase embrionária, distorções deste tipo também têm sido praticadas no Brasil, onde se aplicam mais de R$ 120 bilhões anuais em créditos e financiamentos subsidiados sem nenhuma contrapartida em matéria de proteção do meio ambiente e de uma agricultura sustentável. De acordo com o Plano Agrícola e Pecuário 2011/2012, conduzido pelo governo federal, são R$ 16 bilhões para a agricultura familiar e R$ 107,2 bilhões para financiamento de custeio e investimentos do agronegócio. Para o ano agrícola 2012/2013 o valor de financiamento do agronegócio passou para R$ 115 bilhões, com apenas R$ 3 bilhões destinados à linha de crédito para incentivar uma agricultura sustentável. A redução de tais subsídios e sua conversão progressiva para instrumentos do tipo PSA - poderia melhorar substancialmente a sustentabilidade produtiva ao mesmo tempo em que fortaleceria as finanças públicas, liberando recursos para investimentos verdes. A atual arquitetura institucional do financiamento internacional do 6-Relatório Economia Verde Síntese para Tomadores de Decisão (PNUMA, 2011) 7- Povos resilientes, Planeta resiliente: Um Futuro Digno de Escolha. Relatório do Painel de Alto Nível sobre Sustentabilidade Global (ONU, 2012) 16

17 17 desenvolvimento sustentável, contudo, evidencia a urgência de se aperfeiçoar o quadro de governança global. Estamos assistindo à confluência das crises econômica, energética, social e ambiental, bem como ao fracasso de um modelo baseado nas teorias do Estado mínimo e da desregulamentação da economia. Como toda crise global, esta também oferece oportunidades. Entre as opções colocadas na mesa, uma vertente tem defendido a retomada do crescimento econômico a partir de uma renovada expansão do consumo, sustentada por sistemas limpos de produção e tecnologias inovadoras de mitigação das mudanças climáticas. É a versão mais do mesmo, e se fia no argumento de que a tecnologia e o engenho humano serão capazes de resolver nossos problemas sem necessidade de alteração estrutural no motor que move o sistema: a expansão contínua dos bens de produção e consumo. Outra argumenta que o sistema cairá pela impossibilidade material desta mesma reprodução, advogando maior ênfase na provisão de serviços básicos essenciais. Afinal, a capacidade de reposição ecológica do planeta está no limite num momento em que bilhões de pessoas sequer acessaram a classe mundial de consumo. E como este promete ser o século dos países em desenvolvimento e de toda essa gente que estava excluída dos benefícios da globalização, restaria tomar a sério a questão imediata do porvir: se o objetivo propagado destes países é assegurar a seus cidadãos as mesmas condições de vida que há nos países ricos, e se é sabido de antemão que isso é materialmente impossível, como a humanidade resolverá seu dilema de perpetuar-se garantindo oportunidades e condições de vida digna para todos, com respeito ao gigantesco patrimônio ambiental do planeta? O fato é que o atual modelo de desenvolvimento, que trata o custo ambiental como uma externalidade econômica do processo de crescimento, produziu e vem produzindo um passivo que não pode mais ser ignorado. Em particular, há coisas que não podem faltar a ninguém. E os serviços ambientais certamente se enquadram neste grupo. 17

18 18 Esse processo somente será bem sucedido se as negociações e iniciativas internacionais de cooperação criarem ambientes e mecanismos que incentivem a participação dos países emergentes e em desenvolvimento nesse esforço, levando em conta suas próprias peculiaridades. Contudo, a competição internacional é a regra geral que substitui a cooperação, fazendo da solidariedade mundial um discurso recorrentemente retórico. E as agendas dos principais atores internacionais continuam focadas, majoritariamente, na busca de soluções para seus problemas domésticos de curto prazo. Para se ter uma ideia, levantamento produzido em conjunto pela OCDE, Unctad e Organização Mundial do Comércio (OMC) aponta que nada menos que 381 medidas restritivas ao comércio foram adotadas pelos países do G-20 entre outubro de 2008 (quando a crise financeira estourou) e outubro de E apenas 15% delas foram retiradas até dois anos depois de implementadas, gerando uma acumulação de barreiras. Além disso, ainda impera um protecionismo encoberto na forma de atrasos burocráticos e barreiras sanitárias que chegaram a mais de 220 e barreiras técnicas, sendo mais de 500, em 2010, e outras 700 em Por outro lado, os bancos centrais das economias desenvolvidas seguem injetando bilhões de dólares no sistema bancário e mantendo as taxas de juros reduzidas para tentar estimular o crescimento e lutar contra a crise da dívida domesticamente. Os mercados emergentes, corretamente, temem que a nova liquidez injetada no sistema bancário dos países ricos seja utilizada para comprar ativos nos países em desenvolvimento, onde a taxa de juros é maior, ampliando o risco de bolhas e volatilidade nas taxas de câmbio em detrimento de investimentos efetivos na economia real. Mais uma vez, os países desenvolvidos sinalizam que podem combater a crise artificializando o excesso de consumo da população dos países do centro do 8-Segundo o relatório, os mais atingidos pelas barreiras no mundo são máquinas, óleos, equipamentos agrícolas, aparelho para linhas telefônicas, biodiesel, leite e plásticos. Do total de medidas restritivas contabilizadas, apenas 15% foram retiradas pelos países proponentes, contrariando os eforços de governança que precisamos. 18

19 19 capitalismo, ao invés de se apoiar em ações coordenadas que respondam ao atendimento das necessidades de acesso da maior parte da população mundial. Como agravante, - e símbolo desta distorção - os governos de economias desenvolvidas diminuíram a ajuda para os países mais pobres em 2011, marcando o primeiro declínio desde 1997 segundo a OCDE. Como resultado de uma conjuntura global preocupada com uma realidade econômica que está levando diversos países à debilidade de padrões monetários antes considerados sólidos, tem-se um quadro que desestimula a busca de mecanismos internacionais de apoio à transição para um modelo sustentável, especialmente para os países em desenvolvimento. A crise internacional e as dificuldades enfrentadas pelas economias centrais colocam em evidência as vulnerabilidades das instituições e da governança global, ampliando a complexidade do processo de transição para padrões de produção e consumo sustentáveis, já que a saída para a crise acabou se lastreando no aumento puro e simples do consumo, não importando a pegada ecológica das novas demandas estimuladas por um poder de compra artificial. O dilema se dá num momento de reequilíbrio da balança global de poder, com a iminência real de um mundo regido pelo dinamismo policentrista. Ou seja, o fortalecimento de diversos centros regionais de desenvolvimento mundial como complemento à hegemonia norte-americana e europeia. Além da cooperação entre as nações emergentes e em desenvolvimento, houve uma mudança de correlação do poder global com o ingresso de novos atores no processo decisório internacional. O G8 se expandiu para constituir o G20. Este novo grupo de países cumpre, hoje, papel político e estratégico na promoção da transição para um novo perfil econômico, social e ambiental com o nascente protagonismo das nações emergentes perante o grupo formado pelos países mais ricos, acolhendo nações e economias até então inseridas na periferia do processo decisório do plano internacional e sem capacidade de influenciar a tomada de decisão sobre os grandes temas globais. 19

20 20 É uma alteração que já está em curso. Em 2010, os chamados BRICS grupo formado por Brasil, Rússia, China, Índia e África do Sul - já representavam 2,9 bilhões de habitantes (42,6% da população mundial), 25,6% da economia mundial e 15,5% de todo fluxo de comércio. Um protagonismo que só tende a escalar neste século. Segundo projeções do FMI, mantidas as tendências atuais, a China será a maior economia mundial em 2050, com 27,9% do PIB global. Em seguida viriam Índia (12,9%), EUA (10,4%), Brasil (4,5%) e Rússia (2,9%). Ou seja, quatro entre as cinco nações mais ricas em meados deste século estarão nos BRICS. Conscientes de seu novo papel na ordem internacional, os BRICS já condicionam, inclusive, o aumento dos recursos que põem à disposição do FMI a um aumento nas cotas e, por extensão, no poder de decisão de que dispõem no Fundo, até aqui limitado a 10% do total de cotas e votos. 9 Depois de reclamar do "lento ritmo das reformas" que lhes permitiriam aumentar suas cotas para 16%, numa primeira etapa, os Brics propuseram claramente a barganha: "Enfatizamos que o esforço em andamento para aumentar a capacidade de empréstimo do FMI só serão bem sucedidos se houver confiança de que todos os membros da instituição estão realmente comprometidos a implementar a reforma de 2010 de boa fé". São proposições altamente significativas, já que um dos componentes centrais da governança global deste processo é a operacionalização de transferências de recursos financeiros e tecnológicos para países em desenvolvimento. E não necessariamente tecnologias avançadas tal qual concebidas pelos países industrializados, mas também, e sobretudo, aquelas que se adaptem às peculiaridades dos países emergentes e subdesenvolvidos. A saber, tecnologias que não sejam poupadoras de mão de obra, que atendam diferentes escalas e que possam ser efetivamente apropriadas e multiplicadas pelos próprios agricultores destes países, notadamente os pequenos. 9-É o que consta claramente da "Declaração de Déli", documento final da quarta cúpula do grupo realizada em abril de

21 21 É um problema estrutural. Há uma grande diversidade de instituições e mecanismos envolvidos no financiamento internacional do desenvolvimento sustentável, mas o baixo grau de coordenação e sinergia entre eles resulta em inadequação da oferta de financiamento com as necessidades e prioridades dos países emergentes e em desenvolvimento. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) é um bom exemplo deste desequilíbrio. Criado no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, o MDL baseia-se nas disposições do artigo 12 do Protocolo de Quioto, possibilitando a redução de emissões de gases de efeito estufa por meio da cooperação entre os países desenvolvidos (Anexo I), os quais assumiram metas de redução de emissões, e os países em desenvolvimento (Anexo II), os quais não têm compromissos de redução de emissões de gases de efeito estufa 10. Em tese, o mecanismo funciona numa via de mão dupla, apoiando tanto países do Anexo 1, aqueles industrializados e que tem metas obrigatórias de redução de GEE s, quanto os do Anexo 2, os emergentes para que se desenvolvam segundo critérios sustentáveis, prevendo a proteção ambiental num contexto economicamente eficiente. Na prática, os projetos implementados nos países emergentes estão majoritariamente voltados para eficiência energética, o que atende ao perfil de emissões dos países ricos. Não é o caso de muitos países emergentes, entre eles o Brasil, onde o perfil de emissões está mais diretamente associado ao uso da terra (cerca de 70%). Isso torna a questão do PSA na agricultura, associada ao bom manejo da água e dos solos, como fundamental para atender o combate às mudanças climáticas em toda sua complexidade. O acordo assinado na COP de Mudanças Climáticas, em Durban, prevê que os 194 países-membros da Convenção do Clima das Nações Unidas assinem um novo pacto 10 Paises listados no Anexo 1: Alemanha, Austrália, Áustria, Belarus, Bélgica, Bulgária, Canadá, Comunidade Européia, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Estônia, Federação Russa, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Letônia, Lituânia, Luxemburgo, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República Tcheco-Eslovaca, Romênia, Suécia, Suíça, Turquia e Ucrânia 21

22 22 global de redução das emissões de gases de efeito estufa até 2015, passando a vigorar em Na nova etapa, todos os países inclusive os emergentes devem se comprometer com metas de redução, o que realça a importância de se criar, desde já, mecanismos capazes de responder aos diferentes perfis de emissão em toda sua complexidade. Até hoje, por exemplo, a Convenção do Clima não regulamentou a elegibilidade de projetos do tipo REDD (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação). O plano, que agrega a conservação, gestão sustentável de florestas e a valorização das reservas de carbono da floresta à lista das atividades elegíveis, representaria um plano de PSA de múltiplas camadas com transferências de financiamento entre os países industrializados e os países em desenvolvimento na troca pelas reduções de emissões, e novas transferências, no plano nacional, para proprietários rurais e comunidades florestais. Como parte de projetos-piloto em andamento do REDD+, há cada vez mais evidências de que estes pagamentos por serviços ambientais são muito promissores, não somente para a regulamentação climática e os serviços de conservação da biodiversidade, mas também porque ampliam a escala de recursos para as comunidades que são as guardiãs dos recursos naturais provedores desses serviços, notadamente os produtores de água, fortalecendo o principio de gestão do território por bacia hidrografia. Isso, evidentemente, implica maior aporte financeiro dos países desenvolvidos. Afinal, não é novidade que, além de responder pela maior parte das emissões globais, eles vêm transferindo para diversos países emergentes e subdesenvolvidos atividades econômicas intensivas em uso de recursos naturais, incluindo o uso intensivo da água pelas commodities agropecuárias e outros produtos primários da pauta de exportação 11. São custos que afetam toda a sociedade, e devem ser considerados como tal. 11-É o caso do Brasil, por exemplo. Em 2011, apenas seis grupos de produtos - minério de ferro, petróleo bruto, complexo de soja e carne, açúcar e café - representaram 47,1% do valor exportado do país. Em 2006, essa participação era de 28,4%. 22

23 23 Não podemos ignorar os fatos. As práticas de cultivo atuais usam mais de 70% dos recursos de água doce do mundo e contribuem com mais de 13% das emissões de gases do efeito estufa (GEE). Elas também estão envolvidas em 3 a 5 milhões de casos de envenenamento por pesticidas e mais de 40 mil mortes por ano 12. O modelo de economia verde do PNUMA indica que a adoção de métodos de cultivo sustentáveis tem o potencial de transformar a agricultura de um dos maiores emissores de gases do efeito estufa para um de neutralidade, enquanto reduz o desmatamento e o uso de água doce em 55% e 35% respectivamente. Desde a Eco 92, muito capital foi empregado em bens financeiros e relativamente pouco em agricultura sustentável, proteção dos ecossistemas e da biodiversidade e conservação da terra e das águas. O auge da globalização financeira e dos mercados especulativos produziu a visão embotada de que o sistema econômico existia por si só, sem os sistemas naturais que com ele coexiste e interage, e cujos recursos fornecem os insumos sem os quais, ao lado do trabalho, o capital produz fortunas, mas não riqueza em sua concepção mais generosa: aquela capaz de alavancar o bem estar da população como um todo. É hora de reorientar esses investimentos, e um esforço significativo de concertação internacional desde uma perspectiva sistêmica será imprescindível para levar adiante esta tarefa de forma eficiente e verdadeiramente sustentável. A crise mundial de alimentos: interfaces e conexões. Segundo informe do FMI, seu Indice Mundial de Preços dos Alimentos que conjuga cotações internacionais de alimentos básicos como o trigo e o arroz - alcançou em janeiro de 2011 o máximo nível histórico: 183,3 pontos. O ultimo pico - de 179,7 pontos - havia ocorrido em 2008, no auge da crise financeira mundial. 12- Relatório Economia Verde Síntese para Tomadores de Decisão (PNUMA, 2011) 23

24 24 A escalada dos preços dos alimentos é importante porque ajuda a ilustrar as distorções do atual modelo agrícola. Abaixo, uma demonstração de alguns dos principais fatores que atuaram sinergicamente para a promoção da crise mundial de alimentos: Modelo agrícola Estimulado pelo advento da Revolução Verde, que propagou a agricultura intensiva baseada no uso de insumos químicos e grandes monoculturas a partir da década de 60, o planeta passou a testemunhar a substituição da agricultura familiar, orientada para a autossuficiência alimentar e os mercados locais, pela grande agroindústria orientada para a monocultura de produtos de exportação. Embora este novo modelo tenha criado possibilidades de produção em grande escala para atender uma demanda crescente de alimentos nas últimas décadas, é cada vez maior o contingente de pessoas a ser alimentado por um número cada vez menor de produtores e fornecedores de semente, o que facilita a manipulação dos estoques e as oscilações nos preços. Encarecimento da energia e dos derivados do petróleo De dezembro de 2008 a janeiro de 2011, o preço do barril de petróleo escalou de 77,7 para 174,2 dólares. Este aumento influencia diretamente na alta dos preços dos alimentos, já que o petróleo é utilizado como combustível no maquinário agrícola, no transporte e na produção de fertilizantes. Para se ter uma ideia, os fertilizantes subiram, em média, 70% só em , arrastados pelo aumento do petróleo no mercado internacional. Unificação do cardápio Nas últimas décadas, boa parte da população global deixou de consumir alimentos produzidos localmente para comer produtos industrializados. Um dos efeitos desta mudança é a redução da biodiversidade agrícola, já que a maior parte do planeta passou a comer derivados de commodities como a soja, o milho, o trigo e o arroz. A FAO estima que 75% da variedade de plantas usadas na agricultura foram deixadas de lado ao longo do último século. O resultado desta redução, segundo a entidade, é que apenas 12 variedades de plantas e 14 espécies animais garantem a maior parte do 24

25 25 abastecimento mundial de alimentos. Isto faz com que qualquer oscilação nos preços destes produtos chegue rapidamente ao bolso de consumidores em todo o planeta. Transformação dos alimentos em commodities Diante da crise, o capital financeiro passou a ser investido nos mercados internacionais de produtos agrícolas depois da desvalorização do dólar americano e da crise no setor imobiliário. Em articulação com grandes empresas que controlam o mercado de sementes e a distribuição mundial de cereais, o capital financeiro investe no mercado de futuros na expectativa de que os preços continuarão a subir. Na prática, quanto mais altos os preços dos alimentos, maior o retorno dos investimentos financeiros. Ou seja, surge um novo intermediário, longe dos sítios e das fazendas, para abocanhar parte da renda dos que labutam na terra, drenando, mais uma vez, recursos que deveriam financiar uma agricultura mais sustentável baseada na conservação do solo e da água. Subsídios agrícolas - Os subsídios dos países ricos à agricultura também estão em questão. A assistência que a União Europeia dá aos agricultores de países membros barateia seus custos, mas inibe a produção nos países em desenvolvimento. Nos EUA e outros países industrializados, os subsídios chegam a US$ 1 bilhão por dia. Biocombustíveis - Os biocombustíveis foram um dos primeiros acusados pelo aumento do preço dos alimentos, em A alegação é que terras previamente utilizadas para a agricultura estariam sendo destinadas à produção dos combustíveis alternativos. Após uma primeira generalização, creditou-se ao combustível baseado no milho alguma responsabilidade pela escalada dos preços e diminuiu a carga de críticas à cana-de-açúcar. De todo modo, o debate sobre o impacto dos biocombustíveis sobre o preço dos alimentos deve continuar se considerada a escala necessária para abastecer o mercado global de combustíveis. O Brasil aparece, neste cenário, numa situação de razoável conforto, caso adote um planejamento territorial inteligente, com zoneamento ecológico-econômico e agroclimático na escala apropriada para o aproveitamento de mais de 700 mil Km² de terras que estão abandonadas ou subutilizadas na produção agropecuária: um 25

26 26 território equivalente ao tamanho da França, sem necessidade de novos desmatamentos. Água virtual Precisamos contabilizar também a água incorporada no processo agropecuário. Cada quilo de carne bovina, por exemplo, exige em média 15 mil litros de água para ser produzido. Neste cálculo entram não só a água consumida diretamente pelo animal, mas também a utilizada na produção da alimentação do gado, no tratamento e no abate. E aí entra um novo nó alimentar: à medida que os pobres sobem para a classe de consumo, deixam de comer apenas alimentos como milho e trigo para comer também carne e laticínios. E quando comemos carne, consumimos pelo menos três coisas: a carne, a planta que serve de alimento ao gado e a água necessária para fazer florescer a planta, dessedentarizar, tratar e abater os animais. No caso da soja outro item importante da pauta de exportação brasileira calcula-se que sejam necessários 20 mil litros de água para cada quilo de grãos. Capítulo 3 - A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA Concebido pela Agência Nacional de Águas (ANA), o Produtor de Águas beneficia com recursos financeiros pequenos produtores rurais que executam ou mantêm, voluntariamente, boas práticas de uso da terra e controle da poluição difusa rural em bacias hidrográficas de importância estratégica para o Brasil. Para isso, o programa concede aos produtores apoio técnico e financeiro para a execução de ações como a construção de terraços e bacias de infiltração, a readequação de estradas vicinais, a recuperação e proteção de nascentes, o reflorestamento das áreas de preservação permanente e de reserva legal e a manutenção de áreas estratégicas conservadas onde o produtor não tenha obrigatoriedade legal de mantê-las. A remuneração aos produtores é sempre proporcional ao serviço ambiental prestado e baseia-se no monitoramento de três indicadores principais: o abatimento da erosão e da sedimentação, a redução da 26

27 27 poluição difusa e o aumento da infiltração de água no solo. Quanto melhor o resultado, maior a remuneração. O presente capítulo apresenta o programa mediante a revisão do arcabouço legal e institucional do país na área de recursos hídricos. Também realça os procedimentos básicos para a implementação da experiência, bem como experiências concretas em curso e apontamentos para seu aperfeiçoamento. EVOLUÇÃO DA BASE LEGAL E INSTITUCIONAL Em 1934, com a aprovação do Código de Águas pelo governo federal, o Brasil passou a contar com uma legislação específica para os recursos hídricos. Este Código estabelecia que o uso comum das águas poderia ser gratuito ou retribuído, conforme as leis e regulamentos da circunscrição administrativa a que pertenciam (art. 36, 2º). Ainda que nunca tenha sido regulamentado, este dispositivo é considerado o precursor da cobrança pelo uso da água no Brasil. O Código também previa, em alguns de seus artigos, o princípio poluidor-pagador e o instrumento da outorga ao determinar que a derivação das águas públicas para aplicação na agricultura, indústria e saneamento dependeria de concessão e de autorização administrativa, dando sempre preferência às derivações para abastecimento da população. Ainda naquela época, foram criadas instituições que emitiam outorga para o uso da água a empreendimentos industriais. Apesar disso, as políticas públicas sobre recursos hídricos continuariam a seguir um modelo centralizador e focado na regulamentação das questões relativas ao aproveitamento hidráulico com fins de geração de energia elétrica em detrimento aos demais usos. À semelhança de outros países, a experiência brasileira de gerenciamento de recursos hídricos começou pautada por ações setoriais, isoladas e dependentes do poder conjuntural de cada setor, sob um viés marcadamente burocrático. Predominava ainda uma visão fragmentada do processo e a centralização do poder decisório nos escalões mais altos, sem a devida participação dos governos municipais, dos usuários da água e da sociedade civil organizada. 27