CADASTRO TERRITORIAL RURAL E O REGISTRO DE INFORMAÇÕES AMBIENTAIS DA PARCELA. Edmilson das Merces Batista Rosemy Silva Nascimento RESUMO

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1 CADASTRO TERRITORIAL RURAL E O REGISTRO DE INFORMAÇÕES AMBIENTAIS DA PARCELA Edmilson das Merces Batista Rosemy Silva Nascimento Universidade Federal de Santa Catarina-UFSC Programa de Pós-Graduação em Geografia RESUMO Sistemas cadastrais podem prover uma gama variada de informações associadas com a terra, inclusive, aquelas relacionadas com o uso do solo e de suas condições ambientais. A agregação destas informações é uma medida que se relaciona com a atual concepção multifinalitária do cadastro, pois é uma ferramenta indispensável para apoio aos processos de tomada de decisões orientadas a gerenciar o meio ambiente e a promover o desenvolvimento territorial sustentável. Neste artigo, discutimos a importância do registro da informação ambiental da parcela para conformação de um cadastro multifinalitário de áreas rurais no Brasil. A partir da legislação ambiental brasileira (Código Florestal) e do conceito de objeto territorial legal (OTL) proposto pela Federação Internacional de Geômetras (FIG), analisamos aspectos relacionados ao registro cadastral de três importantes atributos inerentes aos imóveis rurais: a) área de reserva legal (RL), b) as áreas de preservação permanente (APP s), c) áreas de uso restrito. Adicionalmente, fazemos um breve debate sobre o Sistema Nacional de Cadastro Rural Brasileiro (SNCR) e da problemática de uso do imóvel rural como unidade de referência espacial nos atuais sistemas cadastrais em funcionamento no país. Palavras chaves: Cadastro Multifinaliário, Cadastro Nacional de Imóveis Rurais, Unidade de Referência Cadastral. ABSTRACT Cadastral systems can provide a diversity of information associated with the land, including those related to land use and its environmental conditions. The aggregation of this information is a conception relating to the present status multipurpose of the cadastre, because it is an indispensable tool for supporting decision-making processes, as well as to promote sustainable land development. In this paper, we discuss the importance of recording of the environmental information to the conformation of a rural multipurpose cadastre in Brazil. From the Brazilian environmental legislation (Forest Law) and the concept of legal land object proposed by the International Federation of Surveyors (FIG), was analysed registry data related to three important attributes associated with the rural properties aspects: a) Private Protected land, b) the Permanent Preservation Areas and c) areas of restricted use. In addition, we make a summary discussion on the SNCR and the problematic use of "imóvel rural" as a unit of spatial reference in the current cadastral systems operating in the Brazil. Keywords: Multipurpose Cadastre, CNIR, Cadastral Unity. 1. INTRODUÇÃO Na concepção da Federação Internacional de Geômetras (FIG), um cadastro consiste num inventário público de dados metodicamente organizados, vinculados a parcelas territoriais, dentro de um certo país ou município, baseado no levantamento de seus limites (Kaufmann & Steudler, 1998). Atualmente, os cadastros estão evoluindo para sistemas de administração da terra mais completos (Fig.1), os quais envolvem uma diversidade de questões que vão além da tributação e segurança jurídica da propriedade, mas também buscam o desenvolvimento sustentável do território (Steudler et al., 2004). Sendo um cadastro um conjunto organizado, de atributos espaciais com não-espaciais relacionados com a terra, eles podem ser fontes de informações para que os governos executem a gestão e administração do território como maior eficiência. É importante enfatizar que, o conceito de território adotado aqui é aquele representado pela superfície da terra, juntamente com a água, o solo, as rochas, os minerais e hidrocarbonetos, encontrados em superfície ou sub- 1

2 superfície, incluindo todas as coisas que se referem a uma área ou a um determinado ponto na superfície da Terra, esteja ela coberto ou não pela água e/ou pelo mar (Henssen, 1995). Por sua vez, a gestão do território pode ser entendida como o ato de planejar e administrar, dentro dos limites de sua competência e de acordo com as regulamentações legais, o acesso e a distribuição a terra e seus recursos, assim como, prover sua proteção, de acordo com os interesses da sociedade (Nichols, 1993; Rúbio, 2011). Fig. 1 - Facilidade dos sistemas cadastrais para integrar três atributos relacionados com a terra: direitos de propriedade, tributação e uso da terra. Adaptado de Enemark (2005). O presente artigo abordará a importância do registro da informação ambiental da parcela rural, especificamente, das áreas de reserva legal, de preservação permanente e de uso restrito, para conformação de um cadastro multifinalitário de áreas rurais no Brasil. Para tanto, serão apresentados alguns contextos básicos relacionados com o tema e tratado sobre a problemática de uso do termo imóvel rural como unidade de referência nos sistemas cadastrais em funcionamento no país. 2. UNIDADE DE REFERÊNCIA ESPACIAL-CADASTRAL A unidade de referência espacial num sistema de cadastro é a parcela territorial (FIG, 1995). Entretanto, no Brasil o termo imóvel rural é comumente utilizado com unidade de referência nos diferentes sistemas cadastrais em uso no país (cadastro jurídico, Sistema Nacional de Cadastro Rural, por exemplo). De fato, o termo imóvel rural possui conotação espacial e jurídica distintas, especialmente, para fins de registro imobiliário (Direito Civil) e do Direito Agrário (Tabela 1), o que na prática dificulta, sobremaneira, sua adoção como unidade básica para o cadastro. TABELA 1- COMPARATIVO ENTRE DIFERENTES UNIDADES DE REFERÊNCIA UTILIZADAS EM SISTEMAS CADASTRAIS DE ÁREAS RURAIS NO BRASIL. Definição e/ou Conceito jurídico Referência Legal Desvantagens/ Limitações de seu uso Finalidade Imóvel Rural (para o registro imobiliário) Unidade imobiliária, descrita por sua matrícula, cujo o perímetro é definido por planta e memorial descritivo, contendo coordenadas dos vértices definidores de seus limites, georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro. Lei 6.015/73 A relativização do conceito, pois embora cada matrícula represente uma unidade imobiliária, o proprietário, que possua duas ou mais áreas contíguas, poderá ou não requerer sua unificação, ação que implica numa nova unidade imobiliária Registro da terra Imóvel Rural (para o direito agrário) Prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativismo ou agroindustrial. Lei 4.304/64; Lei 8.629/1993 O conceito abrange tanto áreas com registro imobiliário(propriedades), quanto aquelas na situação de posse; duas ou mais parcelas rurais, mesmo que com distintas condições jurídicas, podem formar um único imóvel. Cadastro fiscal; gestão fundiária do território Parcela Cadastral Menor unidade do cadastro, definida como uma parte contígua da superfície terrestre com regime jurídico único. Portaria n.º 511/2009. Necessidade de georreferenciamento da parcela territorial. Cadastro fiscal; registro da terra 2

3 No sistema de registro de terra, que tem conformação de um cadastro jurídico, o conceito de imóvel rural guarda relação direta com os direitos de propriedade, equivalendo espacialmente ao perímetro descrito em sua matrícula. Entre os princípios que regem o registro de imóveis brasileiro está o da unitariedade da matrícula, o qual estabelece que cada imóvel deve possuir uma única matrícula e cada matrícula deve estar vinculada a um único imóvel. Logo, no direito civil, o imóvel é caracterizado a partir de sua matrícula no registro imobiliário (Augusto, 2010). Por sua vez, na legislação agrária o conceito de imóvel rural está associado com a destinação econômica da terra, pouco importando sua localização. Assim, o conceito de imóvel rural não está atrelado a necessidade de sua existência junto ao sistema de registro de terras (cadastro jurídico), abarcado tanto os imóveis com título de propriedade, quanto aqueles na condição de posse (Tabela 1). Nesta situação, um imóvel rural cadastrado no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) pode ser formado tanto pela junção de áreas matriculadas (propriedades rurais) e/ou por áreas na condição de posse (Carneiro et al., 2012). A diversidade no conceito de imóvel rural adotado pela legislação tem causado certa dificuldade para implementação de um cadastro único de áreas rurais no país e remete a necessidade do uso da parcela cadastral como referência espacial mais adequada (Carneiro et al., 2012). Na Fig.2 demonstram-se como as diferentes interpretações jurídicas do conceito de imóvel rural têm conseqüências sobre a configuração espacial da unidade de referência para o cadastro territorial. Nela estão representadas quatro diferentes unidades de referências cadastrais, a partir da concepção jurídica de imóvel rural para o Direito Civil (Fig.2.a.), do Direito Agrário (Fig.2.b.), da situação ambiental do imóvel (Fig.2.c.) e da parcela territorial (Fig.2.d.). Na Fig.2.a. consta uma situação hipotética onde existem três imóveis (n.º 1 a 3), com distintas matrículas no Registro Imobiliário. Conforme se observa, embora os imóveis 2 e 3 sejam contíguos e pertençam a um único proprietário, para o cadastro jurídico eles são vistos como unidades independentes entre si, pois o conceito de imóvel consagrado pelo Direito Civil relaciona imóvel a sua matrícula. Entretanto, da interpretação do direito agrário, que regula o cadastro gerido pelo INCRA (Cadastro Nacional de Imóveis Rurais - CNIR), estes imóveis formam uma única unidade imobiliária, gerada pelo somatório das matrículas dos imóveis 2 e 3 (Fig.2.b.). Fig. 2 - Comparativo entre as unidades de referências cadastrais: (a) concepção no Direito Civil (cadastro legal); (b) no Direito Agrário; (c) Parcela Ambiental e (d) divisão territorial em parcelas. No contexto do atual Código Florestal, dois novos conceitos são tratados como limitantes da exploração plena dos recursos naturais de um imóvel rural: as áreas de Reserva Legal (RL) e de Preservação Permanente (APP). No caso da RL da propriedade, pode inclusive o detentor do imóvel proceder sua delimitação, georreferenciamento e requerer sua averbação junto a matrícula do imóvel (Brasil, 2012). Assim, tanto a RL como a APP devem ser contempladas, como atributos espaciais vinculados ao imóvel (Fig.2.c.). Por fim, temos a parcela territorial (Fig.2.d.), onde podem ser contemplados todos os conceitos jurídicos relacionados com o imóvel rural, inclusive, as áreas como alguma restrição ambiental (RL e APP, por exemplo). Neste sistema, a principal dificuldade é a necessidade de georreferenciamento das parcelas para perfeita conformação de uma base de dados. 3. SISTEMA CADASTRAL E REGISTRO DA INFORMAÇÃO AMBIENTAL DA PARCELA A proposta Cadastro 2014 desenvolvida por Kaufmann e Steudler (1998) introduziu o conceito de objeto territorial, o qual corresponde a uma porção do território onde existem condições homogêneas de domínio. Estes objetos podem ser regulamentados ou não por leis. Assim, uma parcela natural, como rio, lago, floresta ou montanha, compreende um objeto territorial (OT) que deverá fazer parte do CTM, mas sem conotação jurídica (Carneiro et al., 2012). Entretanto, a porção do território regida na forma de determinada legislação é denominada de Objeto Territorial Legal (OTL). Por sua vez, Van Oosterom et al. (2006) desenvolveu o conceito de Core Cadastral Domain Model (CCDM) baseado em três classes: RegisterObject (imóveis e outros objetos), RRR (direito, restrição e responsabilidades, do inglês Right, Restrictions and Responsability) e Person (pessoa física, jurídica ou grupo de pessoas). Recentemente, esta proposta foi aperfeiçoada pela FIG dando origem ao Modelo de Domínio da 3

4 Administração Territorial, simplesmente denominado LADM (Land Administration Domain Model). Para estabelecimento dos direitos, restrições e obrigações (RRR s) deve-se considerar um documento legal ou jurídico, cuja referência seja a parcela territorial. No Brasil, entretanto, esta tarefa é bem complexa, pois tanto as restrições como as responsabilidades sobre a propriedade não estão num único documento legal. De fato, existem inúmeras características de restrições à propriedade privada, como faixa de domínio de rodovias, faixa de segurança de redes elétricas de alta tensão, reservas legais de cunho ambiental, terrenos de marinha, direitos minerários etc. Porém, nem sempre estas restrições estão contidas no cadastro legal das propriedades imobiliárias, aspecto que pode causar sérios conflitos de interesse e alguma insegurança jurídica nas transações imobiliárias (Santos, 2012). A restrição no LADM é entendida como uma obrigação de se abster de fazer algo, uma condicionante, geralmente, fixada por lei (Van Oosterom et al., 2006). Ela pode advir do direito privado (uma hipoteca, por exemplo) ou do direito público (leis ambientais, códigos de postura, etc). A maioria dos aspectos ambientais relacionados com o OTL são oriundos de obrigações e restrições imposta pelos órgãos governamentais para o proprietário ou detentor da parcela imobiliária. Comumente, estas condicionantes são estabelecidas a partir de componentes geográficas, como é o caso das áreas em encostas sujeitas a erosão ou daquelas que ambientalmente guardam determinada função ecológica. Por sua vez, a responsabilidade, seja formal ou informal, é a obrigação de fazer alguma coisa e é vinculada, geralmente, as restrições imposta à parcela territorial. Um bom exemplo de responsabilidade, para fins de CTM, decorre da aplicação de leis ambientais (aspecto restritivo), que responsabiliza um posseiro ou proprietário pela conservação de determinado atributo natural existente em suas terras (cursos d agua, floresta, por exemplo). Ao correlacionarmos o Modelo de Domínio da Administração Territorial com o atual Código Florestal, três tipos de OTL ganham relevância: a área de reserva legal (RL), as áreas de preservação permanente (APP s) e as áreas de uso restrito. As três correspondem a parcelas territoriais cujo uso apresenta alguma limitação por força da Legislação, implicando em responsabilidades para seus detentores ou proprietários. De acordo com o atual Código Florestal Brasileiro (Brasil, 2012) a Reserva Legal (RL) é área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativas. A legislação define ainda, que a manutenção da RL deve seguir as seguintes proporções da área do imóvel: 80% para as áreas de Floresta na Amazônia, 35% para as áreas de Cerrado na Amazônia e 20% para as demais regiões do Brasil. As Áreas de Preservação Permanentes (APP s) são conceituadas como área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas (Brasil, 2012). Por sua vez, a citada Lei classifica dois tipos de ambientes com sendo de uso restrito: o primeiro, engloba as regiões de várzea, ou seja, os pantanais e planícies pantaneiras, onde somente é permitida a exploração ecologicamente sustentável, ficando novas supressões de vegetação nativa para uso alternativo do solo condicionadas à autorização do órgão estadual do meio ambiente. O segundo tipo compreende as áreas de inclinação entre 25 e 45, onde serão permitidos o manejo florestal sustentável e o exercício de atividades agrossilvipastoris, bem como a manutenção da infraestrutura física associada ao desenvolvimento das atividades, observadas boas práticas agronômicas, sendo vedada a conversão de novas áreas, excetuadas as hipóteses de utilidade pública e interesse social. No que se refere ao Sistema Cadastral de áreas rurais brasileiras, a averbação da área de RL junto à a matrícula do imóvel é obrigatória apenas quando o possuidor ou proprietário do imóvel não realize este procedimento junto ao Cadastro Ambiental Rural-CAR (Brasil, 2012). Assim, pode o proprietário optar pelo registro da RL junto ao CAR ou no Cartório de Imóveis. Contudo, o registro civil da RL no cadastro legal somente pode ser realizado quando a parcela for uma propriedade, obrigando os detentores de imóveis na condição de posse a informar a RL apenas para efeito do cadastro ambiental rural (CAR). Este confuso mecanismo adotado pelo código florestal impossibilita a centralização das informações ambientais dos imóveis rurais num único sistema cadastral bem como, fragiliza a adoção da matrícula do imóvel como documento legal hábil que fundamente a definição clara dos direitos, restrições e obrigações (RRR s) associados a parcela territorial rural. Embora a atual conformação do CNIR seja no sentido de um sistema cadastral multifinalitário, na prática, poucos avanços foram dados neste sentido e o INCRA, atual gestor do sistema, limitou-se a inserir em seu cadastro dados referentes a situação agrária do imóvel, especificamente, o perímetro certificado da propriedade e alguns dados literais de interesse do processo de certificação (Barros & Carneiro, 2013). A criação de um novo sistema cadastral pelo Ministério do Ministério do Meio Ambiente-MMA com foco no armazenamento dos dados ambientais das parcelas (SICAR) mostra que a fragmentação permanece na concepção dos cadastros no Brasil. Outro aspecto que merece ser discutido diz respeito a responsabilidade e os métodos disponíveis para delimitação da RL, APP e áreas de uso restrito nas propriedades rurais brasileiras. A forma adotada pelo CAR responsabiliza os detentores ou proprietários a fazer a delimitação destas áreas ambientais a partir de um conjunto de imagens orbitais de sensores remotos (satélites Rapideye), recorrendo a variadas bases digitais feitas em ambiente SIG (Rodrigues et al., 2013). A vantagem desta abordagem é que cada parcela (de RL, APP e uso restrito) declarada pelo ocupante do 4

5 imóvel pode ser facilmente medida e identificadas em SIG e, portanto, outros registros podem consultá-la diretamente. Por outro lado, o sistema exige uma revisão anual e onerosa de toda base de dados, além de não ser possível a junção destes dados com o perímetro de imóveis rurais constantes do CNIR, dada as diferenças de precisão geométrica nos dados. Enquanto as propriedades rurais são georreferenciadas com precisão posicional de 0,5 metros, para a averbação destas áreas com alguma restrição ambiental junto ao CAR, nenhuma precisão cartográfica é exigida, limitando-se o erro posicional as distorções geométricas da base de imagens Rapideye, atualmente disponibilizada pelo IBAMA junto ao Sistema Nacional de Cadastro Rural (SICAR). 4. CONCLUSÕES O artigo proposto buscou apresentar, com base na literatura acadêmica e na legislação brasileira, a relevância do registro de informações relacionadas com a situação ambiental da parcela territorial, especificamente, de áreas com alguma restrição sobre o viés ambiental. Considerou-se que as áreas de reserva legal (RL s), áreas de preservação permanente (APP s) e áreas de uso restrito correspondem a tipos de Objeto Territorial Legal (OTL), que sobre a concepção de um cadastro multifinalitário, devem-se ser registradas como atributos inerentes a parcela territorial, inclusive com gravação dos direitos, restrições e obrigações (RRR s) vinculadas a estas. Contudo, atualmente, não existe plena integração entre os sistemas cadastrais em uso no país, fato que dificulta sobremaneira a gravação destas informações. Assim, é urgente a integração dos sistemas numa única base de dados, seguindo os padrões da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), especialmente, das informações ambientais que serão coletadas e armazenadas no âmbito do SICAR, tarefa complexa, porém necessária para conformação de um cadastro verdadeiramente multifinalitário. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AUGUSTO, E. A. A. Registro de imóveis: essencialidade para o estado democrático de direito. São Paulo: Fadisp, p. BRASIL. Lei nº , de 25 de maio de Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e , de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no , de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências CARNEIRO, A.F.T.; ERBA, D.A.; AUGUSTO, E.A.A. Cadastro Multifinalitário 3D: conceitos e perspectivas de implantação no Brasil. Revista Brasileira de Cartografia, v. 64, n.2, p , ENEMARK, S. Understanding the Land Management Paradigm. In: Proceedings of 7 Symposium on Innovative Technologies For Land administration, Anais, p. 1-13, Disponível em: <https://www.fig.net/council/enemark_papers/madison_2005.pdf> Acesso em: 08/01/2014. FIG - International Federation of Surveyors. Statement on the cadastre. FIG publications nº. 11, Canberra, Australia, HENSSEN, J. Basic Principles of the Main Cadastral Systems in the World. In:Proceedings of the Annual Meeting of Commission 7, Cadastre and Rural Land Management, of the International Federation of Surveyors (FIG), Anais Delft, The Netherlands, Disponível em: <https://www.fig.net/commission7/reports/events/delft_seminar_95/paper2.html> Acesso em: 08/02/2014. KAUFMANN, J.; & STEUDLER, D. Cadastre 2014, A Vision for Future Cadastral System. FIG - Working Group 1 of Commission 7, 1998, 51p. NICHOLS, S. Land Registration: Managing Information for Land Administration. Technical Report #168, Depart. Geodesy and Geomatics Engineering, University of New Brunswick, Canada, Disponível em: < www2.unb.ca/gge/pubs/tr168.pdf> Acesso em: 24/02/2014. RODRIGUES, T.G.; RODRIGUES, A.C.R.; OLIVEIRA, C.G.; SOARES, N.; CICERRELLI, R.E. Regularização Ambiental com o Cadastro Ambiental Rural (CAR). In: Simpósio Brasileiro de Sensoriamento Remoto (SBSR), 16., 2013, Foz do Iguaçu. Anais... São José dos Campos: INPE, Artigos, p DVD-ROM, ISBN

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