PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DA BAHIA TRIBUNAL DE JUSTIÇA Tribunal Pleno ACÓRDÃO

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1 ACÓRDÃO Classe : Direta de Inconstitucionalidade n.º Foro de Origem : Foro de comarca Ilhéus Órgão : Relator(a) : Desª. Pilar Celia Tobio de Claro Requerente : Prefeito do Município de Ilhéus-ba Advogado : Otavio Augustus Carmo (OAB: 8783/BA) Advogado : Marco Aurélio Lelis de Souza (OAB: 17875/BA) Requerido : Câmara Municipal de Ilhéus Advogado : Kleber Gomes Nascimento Sena (OAB: 19731/BA) Interveniente : Estado da Bahia Proc. Estado : Paulo Moreno Carvalho Proc. Estado : Marcos Sampaio Assunto : Inconstitucionalidade Material AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VINCULAÇÃO DE RECEITA CORRENTE PREVISTA NO ORÇAMENTO ANUAL À FUNDO ESPECÍFICO. CRIAÇÃO DE ÓRGÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. I. A despeito de o requerente ter sustentado a inconstitucionalidade do artigo 20, inciso I, da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus com fundamento tão somente no disposto no artigo 161, inciso X, da Constituição do Estado da Bahia de 1989 (que veda a vinculação de receita de imposto a órgão, fundo ou despesa), o controle abstrato de constitucionalidade possui causa de pedir aberta, o que significa dizer que o parâmetro de fiscalização da norma jurídica impugnada é todo o plexo de regras e princípios contido na Constituição Estadual. II. Não poderia projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo interferir na proposta do orçamento anual, vinculando parte da receita corrente realizada anualmente pelo município ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, eis que tal iniciativa é privativa do chefe do Poder Executivo municipal, a teor do disposto no artigo 105, inciso XI, da Constituição do Estado da Bahia de 1989, aplicável ao caso concreto por força do princípio da simetria. 1

2 III. De igual modo, não poderia projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo criar órgão no âmbito da administração pública municipal (Conselho Tutelar no Município de Ilhéus), pois esta iniciativa também é privativa do chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 77, inciso VI, da Constituição do Estado da Bahia de IV. As normas jurídicas dispostas nos artigos 77, inciso VI, e 105, inciso XI, da Constituição do Estado da Bahia de 1989 buscam evitar uma indevida intromissão do Poder Legislativo nos atos de gestão administrativa e orçamentária inerentes às atribuições constitucionais do chefe do Poder Executivo, prestigiando-se o princípio da separação dos poderes, verdadeira cláusula pétrea de nossa Constituição. V. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 20, inciso I, e 25 da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus. A C Ó R D Ã O Vistos, relatados e discutidos estes autos de ação direta de inconstitucionalidade nº , oriundo de Ilhéus, em que figuram, como requerente, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ILHÉUS, e, como requerido, a CÂMARA MUNICIPAL DE ILHÉUS. A C O R D A M os Senhores Desembargadores integrantes do do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, por unanimidade, em conhecer a ação direta e, no mérito, DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE dos artigos 20, inciso I, e 25 da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, pelas razões contidas no voto condutor. RELATÓRIO Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo prefeito do Município de Ilhéus, por meio da qual pretende impugnar os artigos 20, inciso I, e 25 da Lei nº 3.709/2014, editada pela Câmara de Vereadores e promulgada pelo presidente do Poder Legislativo municipal. O artigo 20, inciso I, da Lei Municipal nº 3.709/2014 vincula ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente 0,25% (vinte e cinco centésimos por cento) das receitas correntes efetivamente realizadas no orçamento anual do município. Contudo, sustenta o requerente que o dispositivo legal contraria o disposto no artigo 161, inciso X, da Constituição do Estado da Bahia de 1989, que veda a vinculação de receita de imposto a órgão, fundo ou despesa, apresentando-se materialmente inconstitucional. O artigo 25 da Lei Municipal nº 3.709/2014, por sua vez, cria mais um Conselho Tutelar no 2

3 Município de Ilhéus. Todavia, argumenta o requerente que tal dispositivo viola o artigo 77, inciso VI, da Constituição do Estado da Bahia de 1989, que prescreve ser de iniciativa privativa do governador do Estado os projetos de lei que disponham sobre criação, estruturação e competência dos órgãos da administração pública, apresentando-se formalmente inconstitucional, por simetria, uma vez que fora editada pelo Poder Legislativo municipal. Requereu, de início, a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia dos artigos 20, inciso I, e 25 da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, e, ao final, a procedência da ação direta para declarar a inconstitucionalidade dos referidos dispositivos legais. relatoria. A ação constitucional fora distribuída ao, cabendo-me, por sorteio, exercer a Recebidos os autos, constatei a existência de vício na procuração apresentada pelo requerente e determinei a regularização da representação processual, sob pena de indeferimento da petição inicial e extinção do processo, sem resolução do mérito. Sanado o vício de representação, optei por adotar o rito abreviado previsto no artigo 12 da Lei nº 9.868/1999 para o processamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, determinando a notificação imediata da Câmara Municipal de Ilhéus, para prestar informações, e da Procuradoria Geral do Estado e da Procuradoria Geral de Justiça, para apresentarem manifestação. Em suas informações (fls. 57/64), a Câmara Municipal de Ilhéus afirma que o Projeto de Lei nº 147/2013 tramitou regularmente, recebeu parecer favorável da Comissão de Justiça, fora devidamente aprovado pelo plenário do Poder Legislativo e, posteriormente, promulgado como a Lei Municipal nº 3.709/2014, a despeito do veto do chefe do Poder Executivo. Indica que a intenção do chefe do Poder Executivo era reduzir o percentual da receita corrente anual vinculado Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, tanto que já tinha encaminhado o Projeto de Lei nº 61/2013, objetivando minorar o referido percentual de 0,25% (vinte e cinco centésimos por cento) para 0,10% (dez centésimos por cento). Expõe que a tentativa do prefeito de reduzir, por meio do mencionado Projeto de Lei nº 61/2013, o percentual da receita corrente vinculada ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente fora suspenso por força de decisão liminar proferida na ação civil pública nº , movida pelo Ministério Público do Estado da Bahia. Argumenta, nesse contexto, que o artigo 20, inciso I, da Lei Municipal nº 3.709/2014 é constitucional, sendo que a tentativa de retirá-lo do ordenamento jurídico esbarra no princípio da vedação ao retrocesso, ferindo direitos fundamentais das crianças e adolescentes da municipalidade. 3

4 Por fim, suscita também a constitucionalidade do artigo 25 da Lei Municipal nº 3.709/2014, sustentando que a criação de mais um Conselho Tutelar no município encontra amparo no artigo 227 da Constituição Federal de 1988, que consagra o direito à proteção integral das crianças e adolescentes. A Procuradoria Geral do Estado apresentou a manifestação de fls. 124/139, defendendo a inconstitucionalidade parcial do artigo 20, inciso I, da Lei Municipal nº 3.709/2014, sob o fundamento de que as receitas correntes englobam tanto as oriundas de impostos quanto as oriundas de outras fontes. Assim, pede a declaração de inconstitucionalidade do dispositivo, sem redução de texto, afastando tão somente a vinculação da receita oriunda de imposto para o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Quanto ao artigo 25 da Lei Municipal nº 3.709/2014, reputa-o formalmente inconstitucional, sob o fundamento de que a iniciativa para a criação de mais um Conselho Tutelar no Município de Ilhéus é privativa do chefe do Poder Executivo, e não do Poder Legislativo. A Procuradoria de Justiça, por sua vez, apresentou a manifestação de fls. 163/169, aventando a necessidade de conferir ao artigo 20, inciso I, da Lei Municipal nº 3.709/2014 interpretação conforme à Constituição do Estado da Bahia de 1989, para afastar a vinculação da receita de impostos ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. Ao final, propôs a inconstitucionalidade formal do artigo 25 da Lei Municipal nº 3.709/2014, por violação ao artigo 77, incisos II, VI e VII, da Constituição do Estado da Bahia de 1989, ao argumento de que a iniciativa de criação de mais um Conselho Tutelar no Município de Ilhéus é privativa do chefe do Poder Executivo. Devidamente seguido o rito abreviado disposto no artigo 12 da Lei nº 9.868/1999, entendo que a ação constitucional encontra-se apta para julgamento, motivo pelo qual solicito à Exmª. Desª. Presidente a inclusão do feito em pauta para apreciação definitiva do mérito pelo plenário deste Tribunal. É o que me cumpre relatar. V O T O Presentes os pressupostos de admissibilidade da ação direta de inconstitucionalidade, conheço da presente ação constitucional. Conforme relatado, o cerne da pretensão recursal gravita em torno da: (i) constitucionalidade da vinculação de 0,25% (vinte e cinco centésimos por cento) da receita corrente anual do Município de Ilhéus ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (artigo 20, inciso I, da Lei Municipal nº 3.709/2014); (ii) e da constitucionalidade da criação de mais um Conselho Tutelar no Município de 4

5 Ilhéus por meio de lei de inciativa do Poder Legislativo (artigo 25 da Lei Municipal nº 3.709/2014). Portanto, aprecia-se, primeiramente, a aventada inconstitucionalidade do artigo 20, inciso I, da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, que assim dispõe: Art. 20. O Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente será constituído: I Pela dotação de 0,25% (zero vírgula vinte e cinco por cento) das receitas correntes efetivamente realizadas no orçamento anual; De início, anote-se que a despeito de o requerente ter sustentado a inconstitucionalidade do retrocitado dispositivo legal com fundamento tão somente no disposto no artigo 161, inciso X, da Constituição do Estado da Bahia de 1989 (que veda a vinculação de receita de imposto a órgão, fundo ou despesa), o controle abstrato de constitucionalidade possui causa de pedir aberta, o que significa dizer que o parâmetro de fiscalização da norma jurídica impugnada é todo o plexo de regras e princípios contido na Constituição Estadual. A propósito, o magistério de DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR 1 : É importante também enfatizar que nas ações objetivas do controle concentradoprincipal, o órgão judiciário competente, apesar de encontrar-se condicionado pelo pedido, não fica preso ou limitado à causa de pedir apontada pelos legitimados. De fato, no controle abstrato de constitucionalidade dos atos normativos do poder público, o pedido delimita o objeto da ação, de modo que o Supremo Tribunal Federal (ou os Tribunais de Justiça dos Estados, se se tratar de controle de leis ou atos municipais ou estaduais em face da Constituição Estadual) só pode apreciar os atos normativos questionados. Mas, por outro lado, o órgão judiciário competente é livre para examinar as normas constitucionais que hão de servir de parâmetro da fiscalização da constitucionalidade, não estando, portanto, condicionado pelos fundamentos do pedido, deduzidos pelo requerente, tendo em vista que a causa de pedir, nas ações diretas, é aberta. Assim, não está a Suprema Corte adstrita à fundamentação jurídica invocada na ação direta, cabendo-lhe, pois, examinar a constitucionalidade das normas atacadas em face de toda a Constituição Federal. Sendo assim, e reconhecendo que eventual inconstitucionalidade formal da norma atacada é prejudicial ao exame de sua possível inconstitucionalidade material, passo a analisar a legitimidade do artigo 20, inciso I, da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, de iniciativa parlamentar, em face do disposto no artigo 105, inciso XI, da Constituição do Estado da Bahia de 1989, que fixa a iniciativa privativa do governador do Estado para propor o orçamento anual. Vejamos o teor do dispositivo: Art Compete privativamente ao governador do Estado: ( ) 1 CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. Salvador: Jus Podivm, 2008, p. 328/329. 5

6 XI - enviar à Assembléia o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e a proposta do orçamento anual; Saliente-se, de logo, que, em atenção ao cognominado princípio da simetria, a orientação disposta no artigo 105, inciso XI, da Constituição Estadual deve ser obrigatoriamente seguida pelos municípios do Estado da Bahia. Mais uma vez, as lições de DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR 2 : Cumpre sublinhar que as regras do processo legislativo, em especial as concernentes à iniciativa legislativa, por força da simetria, são de observância obrigatória para os Estados, Distrito Federal e Municípios. Nesse sentido, impõe-se reconhecer que não poderia projeto de lei de iniciativa do Poder Legislativo interferir na proposta do orçamento anual, vinculando parte da receita corrente realizada anualmente pelo município ao Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, eis que tal iniciativa é privativa do chefe do Poder Executivo municipal, a teor do disposto no artigo 105, inciso XI, da Constituição do Estado da Bahia de 1989, aplicável ao caso concreto por força do princípio da simetria. Não é outro o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o inciso V do 3º do art. 120 da Constituição do Estado de Santa Catarina, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, promulgada em 10 de novembro de Vinculação, por dotação orçamentária, de parte da receita corrente do Estado a programas de desenvolvimento da agricultura, pecuária e abastecimento. Inconstitucionalidade. Afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo em tema de diretrizes orçamentárias. Precedentes. Violação ao art. 167, IV, da Constituição. Precedentes. Ação julgada procedente. (ADI 1759, Rel. Min. Gilmar Mendes,, julgado em 14/04/2010) EMENTA: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DESTINA PARTE DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS A ENTIDADES DE ENSINO. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, ARTS. 161, IV, F, E 199, 1º E 2º. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE SIMPLES. Ação Direita de Inconstitucionalidade em que se discute a validade dos arts. 161, IV, f e 199, 1º e 2º da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 47/2000. Alegada violação dos arts. 61, 1º, II, b, 165, III, 167, IV e 212 da Constituição. Viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamentária a norma que disponha, diretamente, 2 CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. Salvador: Jus Podivm, 2008, p

7 sobre a vinculação ou a destinação específica de receitas orçamentárias (art. 165, III, da Constituição). A reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais. Inexistência de violação material, em relação aos arts. 167, IV e 212 da Constituição, na medida em que não há indicação de que o valor destinado (2% sobre a receita orçamentária corrente ordinária) excede o limite da receita resultante de impostos do Estado (25% no mínimo). Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 2447, Rel. Min. Joaquim Barbosa,, julgado em 04/03/2009) A ratio essendi da norma jurídica disposta no artigo 105, inciso XI, da Constituição do Estado da Bahia de 1989, correspondente ao artigo 165, inciso III, da Constituição Federal de , busca evitar uma indevida intromissão do Poder Legislativo nos atos de gestão orçamentária inerentes às atribuições constitucionais do chefe do Poder Executivo, prestigiando-se o princípio da separação dos poderes, verdadeira cláusula pétrea de nossa Constituição. Nesse contexto, entendo que o artigo 20, inciso I, da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus apresenta-se eivado de inconstitucionalidade formal, por violação ao princípio da separação dos poderes e à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo municipal, previstos nos artigos 2º, inciso V, e 105, inciso XI, da Constituição do Estado da Bahia de Uma vez reconhecida a inconstitucionalidade formal da norma jurídica contida no artigo 20, inciso I, da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, reputo prejudicada a análise da inconstitucionalidade material aventada pelo requerente. Nessa altura, passo ao exame da constitucionalidade do artigo 25 da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, que assim dispõe: Art. 25. Fica criado mais 01 (um) Conselho Tutelar no Município de Ilhéus. Todavia, consoante o disposto no artigo 77, inciso VI, da Constituição do Estado da Bahia de 1989, os projetos de lei que disponham sobre criação, estruturação e competência de órgãos da administração pública também são de iniciativa privativa do governador do Estado: Art. 77. São de iniciativa privativa do governador do Estado os projetos que disponham sobre: (...) VI - criação, estruturação e competência das Secretarias e demais órgãos da administração pública; Nesse sentido, aplicando-se mais uma vez o princípio da simetria, impõe-se reconhecer que 3 Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. 7

8 compete privativamente ao chefe do Poder Executivo municipal a iniciativa de projeto de lei que pretende criar e estruturar órgão no âmbito da administração pública. Conforme já relatado alhures, o ato normativo impugnado teve iniciativa na Câmara de Vereadores do Município de Ilhéus, do que se infere que o parlamento acabou por usurpar a competência privativa do prefeito, incidindo, mais uma vez, em inegável vício formal de constitucionalidade. Nesse sentido, a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Artigos 238 e 239 da Constituição do estado do Rio Grande do Sul. 3. Lei estadual n / Criação do Conselho de Comunicação Social. 5. O art. 61, 1º, inciso II, alínea a da Constituição Federal, prevê reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo para criação e extinção de ministérios e órgãos da administração pública. 6. É firme a jurisprudência desta Corte orientada pelo princípio da simetria de que cabe ao Governador do Estado a iniciativa de lei para criação, estruturação e atribuições de secretarias e de órgãos da administração pública. 7. Violação ao princípio da separação dos poderes, pois o processo legislativo ocorreu sem a participação chefe do Poder Executivo. 8. Ação direta julgada procedente. (ADI 821, Relator(a): Min. GILMAR MENDES,, julgado em 02/09/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG PUBLIC ) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL QUE DISCIPLINA MATÉRIA A SER PUBLICADA NA IMPRENSA OFICIAL DO ESTADO. DIPLOMA LEGAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL. EXISTÊNCIA TAMBÉM DE VÍCIO MATERIAL, POR VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. I Lei que verse sobre a criação e estruturação de órgãos da administração pública é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, 1º, II, e, da Constituição Federal). Princípio da simetria. II Afronta também ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF). III Reconhecida a inconstitucionalidade de dispositivo de lei, de iniciativa parlamentar, que restringe matérias a serem publicas no Diário Oficial do Estado por vício de natureza formal e material. IV Ação julgada procedente. (ADI 2294, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI,, julgado em 27/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG PUBLIC ) Assim, entendo pela inconstitucionalidade formal do artigo 25 da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, por violação direta ao disposto no artigo 77, inciso VI, da Constituição do Estado da 8

9 Bahia de 1989, considerando a competência privativa do chefe do Poder Executivo municipal para dar iniciativa a projeto de lei que verse sobre a criação e estruturação de órgão da administração pública municipal. O fato de o artigo 283 da Constituição do Estado da Bahia de 1989 consagrar expressamente o direito à proteção integral das crianças e adolescentes em nada interfere nas conclusões ora alcançadas, uma vez que a materialização dos direitos fundamentais devem obedecer sistematicamente às normas de estrutura constitucionalmente previstas para o processo legislativo. Ante tudo quanto exposto, voto no sentido de conhecer e, no mérito, julgar procedente a ação direta, declarando: (i) a inconstitucionalidade formal do artigo 20, inciso I, da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, por violação aos artigos 2º, inciso V, e 105, inciso XI, da Constituição do Estado da Bahia de 1989; (ii) e a inconstitucionalidade formal do artigo 25 da Lei nº 3.709/2014 do Município de Ilhéus, por violação aos artigos 2º, inciso V, e 77, inciso VI, da Constituição do Estado da Bahia de Sala das Sessões, de de PRESIDENTE RELATORA PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA 9