FISCAL DECENTRALIZATION AND CONTROL OF PUBLIC EXPENDITURE. Marcos Nóbrega. Visiting Scholar Harvard Law School April/08

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1 FISCAL DECENTRALIZATION AND CONTROL OF PUBLIC EXPENDITURE Marcos Nóbrega Visiting Scholar Harvard Law School April/08

2 FISCAL DECENTRALIZATION AND CONTROL OF PUBLIC EXPENDITURE Descentralization no Brasil, The Principal-Agent Theory, Mecanismos de controle, Transparencia, Conclusões.

3

4 DECENTRALIZATION IN BRAZIL. Boas práticas desde 1988: Fundef Educação. Sus saúde; Bolsa Familia: Transparência para famílias pobres.

5 DECENTRALIZATION IN BRAZIL. Porém, ainda existem muitos problemas Falta de transparência, Ineficiência dos mecanismos de controle, Baixo nível de accountability, Insuficiente benchmark para avaliação dos programas de governo.

6 FISCAL DECENTRALIZATION AND CONTROL OF PUBLIC EXPENDITURE E então... Como altos custos de transação e informação assimétrica, a descentralização não funciona bem. É necessário melhores mecanismos de controle, Os incentivos deverão ser mudados.

7 THE PRINCIPAL-AGENT MODEL Ocorre quando uma pessoa ou organização emprega outra pessoa ou organização para agir sob suas ordens (ex. relação de emprego) Principal é o empregador; O Agente é a pessoa empregada que age sob as ordens do principal. Um contrato é assinado pelo principal e agente determinando um especifico nível de output.

8 THE PRINCIPAL-AGENT MODEL Qual é o problema? O Agente poderá ter objetivos diferentes daqueles do Principal, assim os contratos e o monitoramento é imperfeito. Exemplos: Vendedores de carros; Administradores e acionistas; Governo central e entes subnacionais.

9 THE PRINCIPAL-AGENT MODEL MORAL HAZARD Principal-Agent problema é parte de um problema maior: Inobservalidade das ação dos comportamentos do agente. Informação imperfeita pode encorajar as pessoas a agir de forma incorreta ; Moral Hazard em mercado de seguros; Seguro de automóveis As pessoas dirigiriam de forma diferente se não tivessem seguro de automóvel? Seguro de saúde As pessoas se comportariam de forma diferentes se não tivessem seguro de saúde?

10 THE PRINCIPAL-AGENT MODEL Em nosso modelo: Principal (P): Governo central que transfere recursos para os entes subnacionais. Agente (A): O ente subnacional (município) que recebe recursos (transferências) do governo central para executar específicos programas governamentais.

11 THE PRINCIPAL-AGENT MODEL O jogo: a) P desenha o contrato (alto grau de incompletude), b) A aceita (ou rejeita) o contrato (em base de pegar ou largar ), c) A aplica um específico nível de esforço que não é observável por P, d) Existe um estado de natureza N, e) Output and recompensa (ou punição).

12 THE PRINCIPAL-AGENT MODEL O nível de esforço gasto pelo agente não pode ser observado pelo Principal, Judiciário ou sistema de controle. Existe um estado de natureza que é aleatório e influencia o comportamento do agente e o seu output. Existe uma perda de eficiência que afetará o contrato e o output, caracterizando uma situação de second best.

13 O MODELO PRINCIPAL-AGENT SOLUÇÕES Monitorar, (trade off: extração de renda versus eficiência), Requer recompensa e punições (carrot & stick): rank de municipios, prêmios, reputação. Mecanismos de revelação de informação. Mudança de esquema de incentivos.

14 MECANISMOS DE CONTROLE Transferência de recursos para os entes subnacionais de governo não podem per se garantir sucesso em programas de descentralização. Dois principais modelos: General Auditor e Tribunais de Contas. General Auditor: Sistema Parlamentar de accountability, Países anglo saxões, Alto nível de accountability, Baixo nível de enforcement e controle orientado para performance.

15 MECANISMOS DE CONTROLE TRIBUNAIS DE CONTAS Controle Externo, Cortes (Judiciais ou Administrativas), Auditorias de legalidade, No caso brasileiro: Amplitude (38 Tribunais de Contas no Brasil), Burocracia qualificada, Baixo nível de enforcement,

16 PROBLEMAS Problema sistêmico: Civil law versus common law. Legalidade versus eficiência, Fechado a inovações, O sistema jurídico não reflete as mudanças na realidade administrativa e nas finanças públicas, Um fraco, ineficiente e não transparente colocará amplas barreiras para um melhor gerenciamento de despesas, desperdiçando talentos, dinheiro e energia. Novas abordagens: Contratos Incompletos, custos de transação, informação assimétrica e moral hazard.

17 BOLSA FAMÍLIA Trasnferência direta de renda (+- US$ 40 e 11 milhões de famílias). Condicionalidades: exames pre natal; índices nutricionais; monitoramento da saúde; frequência escolar. Legalidade versus eficiência, Redução da pobreza (4,5% de 1995 para 2004) Papel dos Municípios: Eleger as famílias beneficiárias (manter o cadastro único); Analisar e coletar dados; Permanente estrutura de recursos humanos para gerir o programa e prover suporte para familias pobres.

18 AUDITORIA DE PERFORMANCE A avaliação deverá analisar cuidadosamente os outputs, outcomes, impacto e alcance, O controle deverá estar atento aos mecanismos de transmissão, i.e. mecanismos que convertem imputs em outputs, É necessário avaliar os programas governamentais considerando a performance.

19 AUDITORIA DE PERFORMANCE Bolsa família: principais achados: Dificuldade de manter atualizado o cadastro único; Necessidade de treinamento de gerentes municipais; Melhorar o controle social (canais de denuncia e participação popular); Criar indicadores de performance. Estabelecer grupo permanente de auditoria para avaliar o programa

20 AUDITORIA DE PERFORMANCE Se o resultados da avaliação influenciará futuras decisões sobre programas governamentais, Se a avaliação poderá ser feita rapidamente para influenciar o controle, Quanto tempo e esforço serão gastos para coletar informações úteis (análise custo x benefício), Se o programa governamental é bastante relevante e se os recursos gastos são substancias para merecer uma análise de performance.

21 TRANSPARÊNCIA Tribunal de Contas como mecanismo de revelação de informação, Diminuir as assimetrias entre o Principal e o Agente, Diminuir os custos de agência, Mais transparência e accountability,

22 CONCLUSÕES Descentralizacão sem um bom sistema de controle não obterá bons resultados, A teoria Principal-Agente pode ser muito útil para entender as assimetrias de informação e os custos de transação entre o governo central e os níveis subnacionais. O sistema legal deverá aceitar novas abordagens considerando os contratos incompletos, custos de transação e moral hazard. As tensões entre os modelos de common law civil law devem ser bem compreendidas para a descentralização funcionar bem.

23 CONCLUSÕES Os Tribunais de Contas podem ser uma importante ferramente de revelação de informação, Isso fortalecerá o controle social, aumentando a transparência do sistema. Os documentos públicos serão mais confiáveis e o sistema de controle mais barato. O sistema legal deve estar mais aberto a novas abordagens como custos de transação e moral hazard.

24 CONCLUSÕES Auditoria de Performance diminuirá os custos de transação, facilitando a ação do principal em relação ao agente. Mudanças graduais em vez do estilo big bang. Os Tribunais de Contas tem feito um enorme esforço para construir confiável benchmark para aplicar a essas novas metodologias.

25 MARCOS NÓBREGA Visiting Scholar Harvard Law School

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