Sistemas de Financiamento de Seguro de Depósitos: Comentários

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1 Sistemas de Financiamento de Seguro de Depósitos: Comentários Jean Roy, HEC-Montreal 1 IADI 2006, Rio de Janeiro Introdução Muito embora os sistemas financeiros tenham se beneficiado enormemente do progresso tecnológico, eles ainda são vulneráveis a instabilidade e crises. As autoridades públicas têm a responsabilidade de estabelecer a estrutura que se antecipará a choques e manterá a confiança e a estabilidade. O seguro de depósitos é o componente principal dessa estrutura. Entretanto, para serem eficazes os seguradores de depósitos devem ter recursos alinhados com suas obrigações. Basicamente, recursos humanos competentes e financiamento adequado são os dois mais importantes recursos necessários. O texto para discussão que nos é apresentado tem o foco no planejamento de financiamento, um desses dois recursos críticos. Como tenho a tendência em concordar com a maior parte de seu conteúdo, assumirei a perspectiva nos meus comentários de tentar contribuir, sugerindo material adicional através de seis pontos, alguns menores, outros mais substanciais. Esses pontos serão apresentados na ordem em que aparecem no texto de discussão. 1. Dois argumentos a mais a favor do financiamento ex-ante Um dos conselhos mais importantes propostos no texto de discussão é que o financiamento ex-ante deveria ser o planejamento básico na maioria das circunstâncias e diversos e bons argumentos são fornecidos para suportá-lo. Muito embora, eu gostaria de sugerir dois mais: 1.1 A origem de desembolsos históricos feitos pelos seguradores de depósitos Os desembolsos feitos historicamente pelos seguradores de depósito devem ser divididos em dois tipos, de acordo com suas origens, sendo de natureza sistêmica ou não sistêmica. 1 Jean Roy pode ser encontrado no Jean.Roy@hec.ca

2 2 Quando os fatores sistêmicos estão em jogo, existe um grande distúrbio no sistema financeiro e muitas instituições seguradas tornam-se simultaneamente enfraquecidas e exigem intervenção no mesmo período relativamente curto de tipicamente vários meses. Por outro lado, os desembolsos podem ser originados da insolvência de uma instituição segurada que teve problemas específicos a si própria (por exemplo, fraude) e logo não sistêmicos. Acredito que, se os desembolsos históricos são categorizados nessas linhas, pode-se observar que a maior parte dos desembolsos feitos pelos seguradores de depósitos foram de origem sistêmica e desta forma, os desembolsos de origem não sistêmica foram apenas a parte menor. A história dos seguradores de depósitos dos países que eu conheço melhor, como Canadá, Estados Unidos e México é que todos suportam, eu creio, essa análise. Pode ser facilmente argumentado que o financiamento ex-post poderia funcionar bem para cobrir desembolsos de origem não sistêmica, mas é inadequado para cobrir desembolsos de origem sistêmica. Realmente, se um fator sistêmico estiver em jogo, a coleta de contribuições em períodos difíceis, será dura e pró-cíclica, isto é, piorando as dificuldades dessas instituições, já com dificuldades. O financiamento ex-ante funcionaria melhor porque gera fundos imediatamente para intervenção e para evitar a pró-ciclicalidade. Conseqüentemente, é fácil concluir que a história mostrou que a maioria dos desembolsos foi realmente de origem sistêmica, então o financiamento ex-ante deveria ser o planejamento de financiamento preferido. 1.2 O efeito do financiamento na eficiência dinâmica Em geral, o desempenho dos sistemas é medido de acordo com a eficácia de dois critérios (as metas são atingidas) e eficiência (a que custo?). Pode-se questionar que essas duas medidas são estáticas até certo ponto, isto é, elas vão caracterizar o desempenho de um sistema em um ponto específico do tempo. Uma terceira medida de desempenho, chamada eficiência dinâmica foi proposta para complementar a duas primeiras e fornecer uma visão de desempenho em um período de tempo, em oposição a um ponto no período. Especificamente, a eficiência dinâmica se refere à capacidade do sistema de mudar através de adaptação ou inovação, como melhorar ou sua eficácia ou eficiência.

3 3 Vou questionar se os seguradores de depósitos utilizando o financiamento ex-ante têm acesso a maiores recursos, tendem a ter infra-estruturas mais fortes e foram mais capazes e têm maior tendência a se engajar na pesquisa, ficando então mais interessados na tentativa de adaptação e mudança. Se esse argumento é válido, então o efeito positivo do financiamento ex-ante na eficiência dinâmica, seria mais uma razão para favorecê-lo. 2. Financiamento híbrido: uma solução racional Um bom estudo de caso pode ser feito para o financiamento híbrido. Um financiamento exante é primeiramente implantado para cobrir a maioria, porém não todas as necessidades concebíveis de financiamento. Os arranjos de financiamento ex-post são também colocados em movimento se o financiamento "ex-ante" se exaurir. Observa-se que o financiamento ex-ante tende a ser mais eficaz, porém mais caro a longo prazo. O financiamento ex-post poderá ser menos eficaz, porém mais barato. A combinação dos dois componentes de financiamento pode, então, representar um equilíbrio otimizado entre a eficácia e a eficiência (custos). Essa solução é realmente muito parecida à abordagem que os bancos comerciais assumem para otimizar o gerenciamento de sua liquidez. Os ativos líquidos (liquidez ex-ante) são mantidos se fornecem "melhor liquidez", mas geralmente implicam em um custo de oportunidade relativamente alto por causa de seu baixo rendimento. Para complementar, os banqueiros apelam para linhas de crédito ou a capacidade de emissão de um papel comercial, caso necessário (liquidez ex-post ). Essa liquidez obtida através do lado passivo do balancete é mais arriscada (menos eficaz), mas também tem menos custo a longo prazo. A maioria dos bancos otimiza sua liquidez total, utilizando ambos as fontes, ativos e passivos, isto é, liquidez ex-ante e ex-post. A similaridade das situações leva a acreditar que essa abordagem de dois níveis deve também ser otmizada para os seguradores de depósitos.

4 4 3. Determinando o tamanho ideal de uma reserva de seguro de depósitos A reserva de um sistema de seguro de depósito pode ser vista como similar ao estoque de um varejista: fica na prateleira esperando uma demanda esporádica. Está sujeito a dois tipos de custos: custos de manutenção, custos associados para mantê-lo na prateleira e custos de falta de estoque, custos associados em não tê-lo o bastante para satisfazer a demanda. Esse problema de gerenciamento de inventário é bem conhecido, foi extensivamente estudado e soluções otimizadas estão disponíveis. Sugiro que os seguradores de depósitos reconheçam a similaridade e façam uso da riqueza de conhecimento disponível na otimização do inventário. Basicamente, para otimizar o nível de um estoque, três componentes precisam ser identificados: a natureza da demanda esporádica, os custos de manutenção e custos de falta de estoque. A otimização poderá então fornecer uma solução de risco neutro, que em geral será caracterizada pelo fato de que o nível de serviço ótimo (a probabilidade de que o estoque seja capaz de atender a demanda) é igual a taxa de custos de falta de estoque em relação a soma dos custos de falta de estoque e de manutenção. Pode-se questionar se os seguradores de depósitos não são neutros ao risco, mas sim avessos ao risco, nesse caso a solução tem que ser modificada e torna-se de certa forma mais complexa. No entanto, o case básico neutro ao risco case fornece uma referência clara para embasar uma solução. É certo que, fazendo uma estimativa dos três componentes de demanda aleatória e do custo de manutenção e do custo de falta de estoque, podem surgir graves dificuldades no caso dos seguradores de depósitos. Acredito, entretanto, que essa tarefa pode ser alcançada se quantidades suficientes de recursos forem a ele dedicadas. Retornando ao texto de discussão, duas abordagens são sugeridas: a histórica experiência com falências bancárias e a abordagem do portfolio de crédito. Essas duas abordagens são, de fato, duas abordagens para tentar estimar a demanda aleatória para financiamentos. Realmente, utilizei ambas em um estudo que fiz recentemente e os resultados obtidos foram similares, de modo que as interpretei como mutuamente validadas. Sob essa luz, os dois métodos seriam complementares ao invés de substitutos.

5 5 Finalmente, parece claro que devido à adoção ampla do modelo de portfolio de crédito nos bancos comerciais sob a égide do acordo Basiléia II, os seguradores de depósito deveriam adotá-lo para se manter em dia com as práticas mais modernas. 4. Financiamento de seguro de depósitos separados Gostaria de sugerir brevemente, que as análises de financiamentos integrados versus separados deveriam levar em consideração duas vantagens a favor dos financiamentos integrados. Primeiramente, eles geralmente implicam em economia de escala em suas operações e logo têm mais eficácia de custo. Segundo, um financiamento integrado geralmente se beneficiará de uma diversificação maior de riscos, de modo que, com a mesma quantidade total de financiamentos que seriam segregados em dois financiamentos separados, um financiamento integrado fornecerá um nível mais alto de solvência. 5. Gerenciamento de financiamentos de seguro de depósitos A seção sobre o gerenciamento de financiamentos de seguro de depósitos finaliza com a recomendação de que é também aconselhável investir financiamentos em ativos financeiros denominados na moeda em que os sinistros potenciais sejam mais prováveis de acontecer. Uma nota de rodapé comenta que em alguns casos de países menores em que vivenciam uma extrema volatilidade da moeda, pode haver mérito em investir em uma cesta de alta qualidade de títulos mobiliários. Sugiro que a análise da estratégia de moeda de um segurador de depósitos deva ser adicionalmente analisada. Mais especificamente, eu questionaria que a meta de exposição total de risco deva ser buscada. Esse objetivo, por sua vez, poderá levar a uma estratégia de realizar operações de hedging para o risco da moeda que as instituições seguradas trazem implícitas para o segurador de depósitos. Deixe-me ilustrar este princípio com o caso mexicano. Quando os bancos mexicanos foram reprivatizados, assumiram uma estratégia agressiva de tomar emprestado em dólares americanos e emprestar em pesos mexicanos. Quando a crise do peso ocorreu e a inadimplência de crédito se alastrou, muitos bancos mexicanos ficaram com sérios

6 6 problemas. Eu questionaria se a agência mexicana de seguro de depósitos tivesse investido em dólares americanos para realizar operações de hedge do risco assumido pelos bancos comerciais estariam em melhor situação para enfrentar a aguda demanda de financiamentos durante a crise, do que se tivesse investido em pesos. Realmente, muitos países vivenciaram, recentemente, o que foi chamado de crises gêmeas, que é usa crise simultânea do banco e da moeda. Esse fenômeno ressalta a necessidade de um segurador de depósito ter uma estratégia monetária bem entendida, que seja adequadamente adaptada ao tipo de riscos monetários que ele realmente enfrenta. 6. Outros tipos de planejamento de financiamento Na maioria dos países onde um sistema de seguro de depósitos exista, ele é obrigatório. Isso significa que todas as instituições que ofereçam depósitos devem participar do sistema. Consequentemente, o segurador de depósitos, ao contrário de uma companhia de seguro privada típica não tem o privilégio da possibilidade de selecionar seus riscos. Ele fica, de fato, numa posição de estar, pelos menos "ex-ante, um agente passivo do que se refere ao portfolio das instituições financeiras. As finanças modernas, por outro lado, estão muito envolvidas no sentido de promover o gerenciamento de riscos ativos. A pergunta pode ser considerada: Seria adequado e vantajoso para os seguradores de depósitos também tornaremse gerentes de riscos ativos? Ou alternativamente, Deveriam considerar a transferência de alguns de seus riscos para outras partes? A transferência de riscos para terceiros implica no envolvimento desses terceiros nas disposições do segurador de depósitos. Para abordar esse assunto, três perguntas são naturais: Quais seriam os motivos ou as bases lógicas para justificar a transferência de riscos para terceiros? 2) Quais seriam as condições de pré-requisito necessárias para alcançar a transferência racional de riscos? 3) Que ferramentas estariam disponíveis para realizar a transferência de riscos? Vamos examiná-las por sua vez. 6.1 Motivos potenciais para a transferência de riscos Quatro motivos potenciais poderiam ser contemplados para justificar as transferências de risco pelos seguradores de depósitos. Primeiramente, o risco poderia ser transferido a outras

7 7 partes porque o portfolio de riscos enfrentados é julgado como sendo extremamente concentrados, como no caso de seguradores comerciais que utilizam resseguro. Segundo, o risco poderia ser transferido para outras partes porque os recursos tradicionais de financiamentos parecem incapazes de cobrir os riscos, de modo que, poderá parecer necessário utilizar fontes adicionais de capital, neste caso um prêmio deverá ser pago à parte contribuindo com o capital. Os riscos poderiam ser transferidos com o objetivo de transferi-los para as partes que tenham um custo mais baixo de capital. Quarto, os riscos poderiam ser transferidos com o objetivo de criar um mercado para negociá-los, de modo que, os analistas aparecerão e aumentarão a produção de informações relativas a esses riscos. O terceiro e quarto motivos parecem fracos, porque é improvável que outras partes tenham um custo mais baixo de capital do que os bancos ou governos ou teriam acesso a informações que um segurador de depósitos não teria acesso também. Logo, em minha opinião, apenas o primeiro e possivelmente o segundo motivos podem ter alguma validade. 6.2 Condições de pré-requisito para transferência racional de riscos Pressupondo que existam motivos válidos para procurar pela transferência de riscos para outras partes, devem existir inúmeras condições de pré-requisito necessárias para alcançar uma transferência racional de riscos. Parece claro que essa condição é de que o objeto sendo transferido deve ser claramente entendido por ambas as partes para a transferência. Isso parece implicar que o risco deva ser identificado e medido. Os seguradores de depósitos, como potenciais emissores da transferência, devem ser capazes de medir o risco transferido, adequadamente, para determinar o prêmio do risco racional que deverá ser pago à parte aceitando o risco.

8 8 Consequentemente, os modelos para avaliar o risco associado com o seguro de depósitos deve ser primeiramente implantados, antes que qualquer negociação racional possa ser prevista e organizada. Consequentemente, isso seria um argumento adicional para implementar a abordagem de portfolio de crédito, como um primeiro passo lógico na direção do desenvolvimento de uma estratégia de gerenciamento de risco ativo. Um modelo de risco de preços seria, então, o próximo passo desejável. 6.3 Instrumentos financeiros para realizar a transferência de riscos Os instrumentos do Mercado financeiro que poderiam ser utilizados como meio de realizar a transferência de riscos são principalmente os títulos de catástrofe e os derivativos de crédito. Um título de catástrofe é um título que inclui uma cláusula que estabelece que no evento de determinada catástrofe, o título não será resgatável, fazendo com que o titular se constitua em segurador contra a catástrofe estabelecida. O chamado swap de crédito é o instrumento derivativo de crédito dominante e é similar a um contrato de seguro, onde o prêmio é pago para a parte seguradora que é tida como tendo capital suficiente para cobrir os sinistros, caso aconteçam. Além disso, o swap de crédito geralmente tem um mercado secundário que pode ser negociado. É então útil contrastar as características desses dois instrumentos de transferência de risco: estes estão resumidos na tabela abaixo. "Catastrophe bond versus derivativos de crédito Instrumento Financeiro Catastrophe bond Derivativos de Crédito Risco transferido a terceiros Sim Sim Fundos fornecidos Ex ante Ex post Risco de Crédito Não Sim Custos Mais alto Mais baixo Com um título de catástrofe, o financiamento é fornecido com a emissão de um título que é colocado necessariamente antes da catástrofe segurada, de modo que o financiamento seja de natureza ex ante e não haja risco de crédito relativo ao segurador. Entretanto, uma taxa de juros deve ser paga ao titular, sobre e acima do prêmio do risco, fazendo com que o instrumento seja relativamente oneroso.

9 9 Com os derivativos de crédito, a parte seguradora forneceria financiamentos apenas no caso onde seja apresentado um sinistro válido, fazendo com que esse instrumento seja, de certa forma, semelhante ao financiamento ex-post. Em tal acordo, a parte segurada possui um risco de crédito relativo ao segurador que pode carecer de capital suficiente, no momento em que o sinistro é apresentado. Entretanto, esse instrumento, geralmente, será menos dispendioso. Resumindo, se a transferência de risco é desejada, os instrumentos financeiros que seriam necessários já podem ser vislumbrados, devido à existência de mercados de negociação de outros tipos de riscos e as propriedades desses instrumentos podem também ser previstas. Conclusão Até esse ponto, analisei seis pontos um tanto específicos, mas também quero mencionar a questão mais ampla de se o texto de discussão atingiu seu objetivo. Seu objetivo estabelecido é "fornecer um guia prático para o projeto de disposições de financiamento para os sistemas de seguro de depósitos" (p. 6). Em minha opinião, ele aborda todas as maiores questões relativas ao financiamento de um segurador de depósitos. Apresenta uma análise de opções. Assume que as soluções otimizadas são, em geral, dependentes das circunstâncias. Finalmente, oferece um conjunto abrangente de conselhos substanciais. Creio então, que deveria ser um recurso valioso para os profissionais que tenham decidido quanto a acordos de financiamento.. Logo, acho que alcança seu objetivo. Além disso, como meus comentários devem ter demonstrado, o texto de discussão também, implicitamente, levanta inúmeras questões que são terra fértil para pesquisa. Nessa perspectiva, espero que estimule a pesquisa para acordos otimizados de financiamento, levando a uma melhor adaptação, inovação original e eficiência dinâmica melhorada para os seguradores de depósito. Referência

10 10 Funding of Deposit Insurance Systems: Discussion Paper. Preparado pelo Comitê de Pesquisa e Orientação, Associação Internacional de Seguradores de Depósito, 22 de outubro de 2006, 41 páginas.