Gestão Escolar Democrática e Formas de Provimento à Função de Diretor Escolar da Rede Municipal de Ensino de Novo Hamburgo

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1 Gestão Escolar Democrática e Formas de Provimento à Função de Diretor Escolar da Rede Municipal de Ensino de Novo Hamburgo Silvana Maria Ramos Escosteguy PPG Mestrado em Educação UNISINOS RESUMO: O presente artigo é fruto de ensaios para a minha dissertação de Mestrado em Educação (Unisinos), na linha de Educação, História e Políticas, com o foco na Gestão Democrática Escolar. Ele traz uma breve trajetória histórica da Administração Escolar no Brasil a partir de 1930 até os dias atuais e analisa como as diferentes formas de provimento à função de diretor escolar das escolas municipais, interferiram no percurso da gestão democrática, na rede municipal de ensino em Novo Hamburgo/RS, durante os anos de 2001 a Trajetória Histórica da Administração Escolar no Brasil A partir de 1930 surgem os primeiros trabalhos produzidos no Brasil sobre a Administração Escolar, com o autor Antônio Carneiro Leão (educador, professor, administrador e ensaísta, nasceu em Recife, PE, em dois de julho de 1887, e faleceu no Rio de Janeiro, RJ, em 31 de outubro de 1966), dentro de uma teoria clássica de administração escolar e da educação comparada; articulando conceitos e exemplos da administração escolar em diferentes países. Em seus escritos o autor defende a ideia de um diretor escolar legitimador da política educacional e representante do Estado, sendo o chefe de uma repartição oficial, que é a escola. Nesta época, o diretor escolar era concebido como um chefe de repartição pública e possuía o dever de se comprometer com os rumos políticos da administração governamental, a qual, provavelmente, indicou-o para assumir o cargo de diretor escolar. Na figura do diretor ficavam centralizadas várias atividades, tais como: controle e avaliação das ações escolares, tomadas de decisões, planejamentos, resolução de problemáticas escolares... Ou seja, a previsão, o planejamento e a organização da escola como um todo. Por outro lado, os aspectos de origem pedagógicos não possuíam tanta importância para os diretores daquela época, sendo dada maior ênfase ao legado administrativo.

2 Segundo Antônio Carneiro Leão, o diretor escolar teria a função de administrador do edifício da escola; responsável pela escolha e fornecimento de material, pela higiene escolar e infantil, pelas relações sociais com a escola, pela observação e interpretação do ambiente escolar. (LEÃO, 1953, p.135) Notamos assim, que a Administração Escolar estava embasada nas Teorias Clássicas de Administração de Frederick Winslow Taylor ( ) e de Jules Henri Fayol ( ). Para Taylor (engenheiro americano) o princípio básico da administração científica estava centrado no trabalho humano com o máximo do rendimento e mínimo de esforço, eliminando gestos inúteis; enquanto que para Jules Henri Fayol (engenheiro francês) a importância estava em estabelecer normas de organização e administração aplicáveis ao trabalho humano e pedagógico. A Administração Escolar brasileira era uma importação estrangeira e caracterizada pela ênfase na estrutura organizacional, pela visão do homem econômico e pela busca da máxima eficiência. Ela era entendida como possuidora de uma face técnica e dominadora do conhecimento, capaz de resolver e solucionar todos os problemas escolares. Em 1956 foi lançado o livro Princípios e Normas de Administração Escolar do autor Ruy de Ayres Bello (catedrático da Universidade do Recife, da Universidade Católica de Pernambuco e do Instituto de Pernambuco) e segundo ele: a razão deste livro, que se destina a servir de fonte subsidiária de informação para os estudos de Administração Escolar, nas Faculdades de Filosofia e,também, naqueles institutos docentes em cujo currículo seja essa matéria incluída. (BELLO, 1956, p.13). Neste livro a Administração Escolar era concebida como uma ciência administrativa que estudava os métodos e processos mais eficientes e práticos de se organizar e administrar um sistema escolar ou uma escola em consonância com os ideais e objetivos educativos da época. A Administração Escolar também era vista como uma disciplina técnica, com princípios e normas fundamentados em dados científicos e constituídos desde a área da pedagogia propriamente dita, à psicologia educacional, à didática, à sociologia educacional, à higiene escolar, à estatística pedagógica e a todas as ciências que tinham como objeto a educação.

3 Na visão do autor Ruy de Ayres Bello, o taylorismo não possuía grande significado na Administração Escolar da época, pois o considerava um método desumano, que visava a automatização do trabalho do operário. Por outro lado, para o autor, o sistema de Fayol era capaz de estabelecer normas de organização e administração cabíveis a qualquer espécie de trabalho humano, inclusive ao trabalho pedagógico. Dentro da obra de Bello, encontramos um capítulo à parte, referendando apenas a figura do diretor escolar, definindo a importância da sua função, suas qualidades vocacionais, sua formação e o que vem a ser, para aquele momento histórico, um diretor administrador e supervisor do ensino. Em seus escritos, o diretor era quem deveria suportar a maior soma de responsabilidades, dentro da escola, sendo a sua função essencial traduzir na prática, através de suas determinações e suas orientações constantes, os preceitos e as normas emanadas das mais altas autoridades do ensino. O diretor escolar deveria atuar não só sobre a instituição que lhe era confiada, mas também sobre a comunidade onde a escola se localizava, cumprindo função de liderança social. Outro aspecto importante sobre a figura do diretor, encontrado nesta obra, é a de que ele deveria ser superior a todos os demais professores da sua escola, podendo com vantagem substituir a qualquer um deles; no entanto, como administrador, deveria possuir tal capacidade que não pudesse ser bem substituído, em sua função, por nenhum professor. Sendo assim, notamos que o diretor escolar deveria ter minuciosas qualidades de administrador, além de atributos que compõem a personalidade do professor. Também no capítulo referente ao diretor escolar, existe um registro a respeito da importância do horário de trabalho do diretor. Para Ruy Ayres Bello: Ao determinar o horário pessoal de trabalho, deverá o diretor ter como preocupação fundamental o melhor e mais útil emprego de seus esforços e de seu tempo. Para atingir esse objetivo, será necessário que o horário do diretor da escola rigorosamente se baseie numa adequada hierarquia de todas as suas funções, a fim de que cada uma delas se consagre o justo tempo, requerido, não só pela sua maior ou menor complexidade, como, também, pela sua maior ou menor importância. (BELLO, 1956, p.231) Ao término do capítulo, o autor deixa a entender que o horário do pessoal da repartição (escola) deverá ser organizado em função do horário de trabalho do diretor.

4 Podemos notar então, que a escola girava em torno do diretor, tudo era determinado conforme a disponibilidade e ações do detentor do poder. No ano de 1976 Lourenço Filho lança a obra Organização e Administração Escolar, com o intuito de, pela primeira vez expor em língua portuguesa novas bases dos estudos de organização e administração escolar, pois até o momento histórico todas as obras, com a temática da administração escolar, não passavam de traduções norteamericanas. Lourenço Filho faz críticas às Teorias Clássicas de Administração por elas conterem implicitamente ou explicitamente formas racionalmente reguladas, para que um empreendimento qualquer se articule e preencha seus objetivos. Nestas teorias as pessoas são consideradas como peças abstratas e o rendimento é associado a ideia de produção mecânica. Ele afirma que as concepções clássicas não são inúteis, mas são incompletas, porque não consideram o fato de que as decisões numa organização, como a escola por exemplo, não devem ocorrer apenas no topo de certos escalões, mas na pessoa de cada trabalhador. Nas Teorias Novas de Administração Escolar propostas por Lourenço Filho, há uma maior relevância da visão funcional dos elementos pessoais, ou humanos; ressaltando a influência das pessoas nas condições formais de estruturação dos empreendimentos. A pessoa do educando e seus diferentes aspectos de desenvolvimento e ajuste social começam a ser valorizados, bem como a figura do professor que auxiliará o processo educativo. Nas teorias clássicas, havia a intenção de descrever o processo administrativo formal, ao passo que, nas teorias novas, dá-se também atenção especial à motivação para o trabalho, nos indivíduos e grupos que formem. (FILHO, 1976, p.62) No que diz respeito ao diretor escolar sobre a sua ascendência nos níveis da ação administrativa, esta não se estendia apenas aos professores subordinados, mas também aos alunos, funcionários e dentro de certos limites, estendia-se sobre as famílias dos alunos e órgãos representativos da comunidade, com os quais os diretores deveriam manter constante e estreita relação. A razão disto, segundo Lourenço Filho, era para a comunidade perceber que a autoridade do diretor vinha de órgãos mais amplos, de níveis superiores, representados pelas entidades mantenedoras das escolas (privadas ou públicas).

5 Da administração Escolar para a Gestão Escolar Democrática Já em 1980 a Administração Escolar passou a ser denominada de Gestão Escolar. A partir desta década aparecem os estudos críticos sobre a Administração Escolar e o termo GESTÃO passa a ter ocorrência em artigos, teses e outras publicações. A gestão da educação passa a ser compreendida juntamente com os impactos e demandas econômicas, políticas, sociais, culturais e tecnológicas do Brasil; ultrapassando formas estritamente racionais, técnicas e mecânicas que a caracterizaram por muitos anos, para assumir uma postura mais democrática. Postura esta, que em alguns municípios e estados brasileiros ainda está sendo construía, no decorrer da história educacional de cada localidade. A Gestão Democrática da Educação constrói coletivamente, por meio da participação, a cidadania da escola, de seus integrantes e de todos que nela participam, possibilitando o aprendizado e o desenvolvimento de uma consciência participativa do homem no mundo. Ela acontece e se desenvolve em todos os âmbitos da escola, inclusive e fundamentalmente, na sala de aula, como por exemplo na construção do Projeto Político Pedagógico, não só como desenvolvimento do planejado, mas como fonte privilegiada de novos subsídios para novas tomadas de decisões e possível estabelecimento de novas políticas. Atualmente, a discussão sobre a Gestão Democrática da Educação, seu ordenamento legal e sua inserção nos sistemas públicos de ensino brasileiro, vem suscitando amplas discussões e debates. Os temas que mais se destacam a respeito da gestão democrática são: eleição de diretores escolares, autonomia escolar, descentralização administrativa, financeira e pedagógica, os colegiados (constituição e funcionamento), participação dos docentes e demais funcionários da escola, das famílias e da comunidade, crítica ao tecnicismo (até então presente na administração escolar), análise do processo de produção capitalista (descentralização e globalização), conselhos escolares...etc. Nos anos 90 a relação entre o Estado a as políticas públicas, passou por novas configurações, decorrentes de mudanças importantes nas formas de intervenção estatal que resultaram na emergência de novos mecanismos e formas de gestão, principalmente as relacionadas com a educação. As novas configurações se situaram no contexto de

6 mudanças tecnológicas, no amparo ideológico da globalização da economia, rearticulando o papel da educação e da escola. Quando discutimos a democratização da gestão escolar, precisamos levar em conta as fundamentações legais, o papel e a função social da educação bem como as mudanças do mundo da produção e do trabalho, conseqüência das macropolíticas mundiais. Cabe então a escola, principalmente a pública, redimensionar o seu papel político institucional e resgatar a sua função social. Nesta lógica, a escola pública não deve se submeter meramente à ótica utilitarista de vinculação irrestrita às demandas do processo produtivo. No livro Gestão Democrática da Educação: atuais tendências, novos desafios, organizado por Naura Carapeto Ferreira encontramos a seguinte citação de Luiz F. Dourado: As políticas educacionais no Brasil vêm sendo demarcadas por importantes mudanças, destacando-se, sobremaneira, as de ordem legal/institucional. Na área educacional a aprovação da nova Lei de Diretrizes e Bases coloca-se como um passo decisivo nessas mudanças.. (DOURADO, 1998, p.78) Tanto a Constituição Federal de 1988 que prevê a gestão democrática no ensino público como a LDB de 1996, que pela primeira vez utiliza o termo Gestão Democrática do ensino público, progressiva autonomia pedagógica e administrativa das unidades escolares; constituem marcos importantíssimo que devem ser referendados na educação brasileira. Mesmo assim, alguns municípios e estados ainda não incorporaram a prática das eleições de diretores escolares. Ou por um tempo experimentaram esta prática, mas conforme as gestões municipais e partidárias foram mudando, as maneiras de prover o diretor escolar também sofreram transformações. As formas mais utilizadas para o provimento à função de diretor escolar, da escola pública, nas duas últimas décadas foram: a) Diretor indicado pelo poder público. b) Diretor aprovado em concurso público. c) Diretor indicado por lista tríplice. d) Eleição direta para diretor.

7 Formas de provimento à função de diretor escolar da rede municipal de Novo Hamburgo entre os anos de 2001 a 2009 A Rede Municipal de Ensino de Novo Hamburgo, durante o período de 2001 a 2009 passou por duas formas de escolha ao cargo de diretor escolar (indicação e lista tríplice) e em 2009 iniciou uma proposta de eleição direta para esta função. A indicação do diretor escolar pelo poder público contemplou a forma mais usual de clientelismo. Esta forma deu possibilidades para a escola se transformar, segundo uma linguagem do cotidiano político, em um curral eleitoral. O diretor era um mero instrumentalizador de práticas autoritárias, fortificando a intervenção do Estado na gestão escolar, deixando claro o favoritismo e a marginalização das oposições. Esta prática foi utilizada no município de Novo Hamburgo entre os anos de 2001 e A maioria dos diretores escolares era indicada pelo prefeito, vereadores ou pessoas com influências políticas na cidade. Os diretores foram escolhidos a partir de uma mínima qualificação educacional, experiência profissional ou por questões de afinidades partidárias. Durante este período o diretor era o profissional que representava legalmente a escola e possuía como responsabilidade a gestão administrativa e pedagógica da escola, conforme as determinações da mantenedora. No entanto, na maioria das vezes, não havia o respaldo da comunidade escolar, pois não era desenvolvido um trabalho de abertura e engajamento comunitário. As práticas exercidas pelo diretor estavam impregnadas de instrumentalização do trabalho burocrático escolar e de aspectos autoritários com a comunidade local, professores e funcionários da escola. Ao diretor cabia acalmar a comunidade para não realizar reivindicações por melhorias nas escolas, passando a noção de que a gestão municipal que estava no poder tratava com total dedicação todas as escolas da rede municipal. Em todas as argumentações contrárias à escolha do diretor pelo processo de nomeação por autoridade estatal, o denominador comum é a condenação do clientelismo político que subjaz ao processo. O clientelismo, como prática de relação de dependência e troca de favores entre pessoas e grupos sociais, embora característica de sociedade prémodernas, não deixa de estar presente também nas sociedades contemporâneas. (PARO, 2003, p.15)

8 De 2005 a 2008 o diretor da escola pública municipal de Novo Hamburgo foi escolhido através da lista tríplice, com critérios e participação em um projeto intitulado Avaliação, Renovação e Qualificação das Equipes Diretivas das Escolas ; elaborado e coordenado principalmente pela secretária e diretora municipal de educação. O projeto consistia na eleição a partir de uma lista tríplice, contendo a indicação pelos professores concursados da escola, com o voto direto. Para o diretor poder se candidatar deveria ter no mínimo cinco anos de trabalho na rede municipal e três anos de prática na sala de aula; curso superior completo ou em finalização, além de não possuir advertências que caracterizassem desabono profissional ou pessoal. Os candidatos à direção das escolas municipais precisaram entregar à Secretaria Municipal de Educação de Novo Hamburgo um memorial descritivo, contendo a sua trajetória na área educacional, projeto com diretrizes de sua proposta políticopedagógico, linha de ação na administração escolar e participaram de entrevista para a discussão de seu projeto com a equipe técnico-pedagógica da secretaria. Dos 74 (setenta e quatro) diretores de escola, 36 (trinta e seis) foram mudados e este episódio resultou numa verdadeira revolução, na qual a secretária de educação precisou confrontar oposições políticas, uma vez que alguns diretores que não foram nomeados possuíam padrinhos políticos fortes e que tentaram pressionar o prefeito. No entanto, a secretária de educação conseguiu contar com o importante apoio do prefeito e o seu projeto de avaliação, renovação e qualificação das equipes diretivas foi colocado em prática. A forma de escolha do diretor escolar municipal que ocorreu no município de Novo Hamburgo consistiu na consulta inicial à comunidade escolar, ou a setores dela para a indicação dos possíveis diretores. Porém, não contou com a participação da comunidade com o voto dos pais, responsáveis e alunos; cabendo ao poder executivo, na pessoa da secretária municipal de educação, a palavra final na nomeação do diretor entre os candidatos. Com certeza, quando esta maneira de escolher o diretor escolar municipal ocorreu, houve importantíssimos avanços num inicial percurso da gestão escolar democrática, pois até então a vontade do professor não era ouvida e poucos eram os requisitos para o diretor assumir o seu cargo. A lista tríplice acarretou certo nivelamento na formação

9 educacional dos diretores, bem como a renovação de muitas direções, apesar de algumas escolas terem permanecido os mesmos diretores do período anterior. Mas, independentemente das razões que levam à instituição da escolha de diretores escolares por lista tríplice, o que se precisa considerar é que, não obstante as sérias críticas que se lhe possam fazer quanto à relatividade da liberdade de escolha que permite essa medida ainda se põe como algo significativamente mais avançado do que a nomeação pura e simples, na medida em que prevê um processo de envolvimento das pessoas vinculadas à unidade escolar: pais, alunos, professores e demais servidores da escola. Por mais limitado que seja esse envolvimento, ele rompe com uma situação em que usuários e pessoal escolar apenas aceitam passivamente a vontade dos governantes sem nenhuma participação na escolha dos dirigentes escolares. (PARO, 2003, p.83) Neste caso a comunidade participou do início do processo de escolha do diretor escolar, mas coube ao poder executivo a tomada final da indicação. Sendo assim, a comunidade escolar como um todo não opinou democraticamente nas relações escolares, legitimando a autocracia do poder público. No ano de 2009, com a eleição para a Prefeitura Municipal de Novo Hamburgo o Partido dos Trabalhadores assumiu a gestão municipal e com isto iniciaram mudanças em todas as secretarias municipais, principalmente na Secretaria Municipal de Educação e Desporto. O novo secretário de educação iniciou o ano escolar com a Pesquisa Socioantropológica, na qual professores e equipe diretiva foram conhecer a realidade das famílias dos alunos, debates com as comunidades escolares das (76) setenta e seis escolas municipais sobre como seria o processo eleitoral, participação dos professores municipais nas reuniões do CONAE (Conferência Nacional da Educação) e terminou com a eleição direta de diretores escolares, no dia 14 de dezembro de O secretário de educação, em entrevista ao jornal local (Jornal NH), no dia quatorze de outubro de dois mil e nove, na página oito afirma que o processo de elaboração do projeto de lei segue a orientação do Ministério da Educação e da última Conferência de Educação básica, que pregou a democratização da gestão escolar. Além disto, destacou que a prefeitura entende a educação como uma questão essencial e que professores, pais, alunos, funcionários devem ter maior representatividade no processo educacional.

10 Afirma também, nesta reportagem que a democratização não se encerra com a lei e que terá segmento com a criação de conselhos escolares e da constituição escolar, com cada escola criando suas diretrizes e metas. A eleição direta para diretores das escolas da rede municipal de Novo Hamburgo ocorreu embasada na Lei Municipal nº 2015/2009 de 13 de outubro de 2009, aprovada e sancionada pela Câmara Municipal, que dispõe sobre a gestão democrática do ensino público municipal. Art. 1º - A Administração Escolar do Ensino Público Municipal será exercida com a adoção da Gestão Democrática, insculpida nos princípios do artigo 206, inciso VI da Constituição Federal e do artigo 97, inciso VI da Constituição Estadual, na forma da Lei, compreendendo: I a garantia de progressivos graus de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira; II a escolha dos Diretores e Vice-Diretores das escolas públicas municipais através de eleições diretas; III a participação dos professores, servidores, pais e alunos na escolha dos Diretores e dos Vice-Diretores, conforme o disposto nesta Lei e no regulamento próprio; IV a participação da comunidade, representada pelos Conselhos Escolares e/ou pela Associação dos Pais e Mestres APEMEM, na gestão escolar. A primeira eleição direta para diretores e vice-diretores ocorreu com a participação de 65% da comunidade, em torno de treze mil e seiscentas pessoas. Os diretores eleitos foram empossados no dia 28 de dezembro de 2009, em comemoração específica e a partir de 2010 iniciaram cursos de formação. Historicamente, a eleição direta de diretores tem apresentado diversas controvérsias, no entanto, fundamenta-se na gestão democrática do ensino público. A forma de provimento ao cargo de diretor pode não definir o tipo de gestão, mas com certeza interfere no seu percurso, aceitando a participação e as ideias de todos. A eleição direta de diretores escolares não deve ser objetivada como a única ferramenta na luta pela democratização das possíveis relações escolares, ela pode ser implementada, mas deve ser constantemente avaliada.

11 A população de Novo Hamburgo ligada de alguma forma com as eleições de diretores das escolas da rede municipal experimentaram a prevalência de seus interesses, de suas participações na vida do órgão público escolar e exerceram sua cidadania. A participação da comunidade escolar não deve ser restringida à dimensão política do voto, mas integrar a luta contra o clientelismo e as práticas autoritárias dentro da escola; pois acima de tudo está a escola pública, democrática, gratuita e de qualidade a toda comunidade. Com a escolha para o cargo de diretor escolar decidida na vontade deliberada pela maioria da população escolar, este diretor eleito obviamente terá mais responsabilidade e compromissos claros na tentativa de atender as necessidades da comunidade como um todo. Caberá também à comunidade aprender a participar da escola que supostamente deixará suas portas aberta, dando sugestões e ajudando efetivamente no cotidiano escolar. À medida que a sociedade se democratiza, e como condição dessa democratização, é preciso que se democratizem as instituições que compõem a própria sociedade. Daí a relevância de se considerar a eleição direta, por parte do pessoal escolar, alunos e comunidade, como um dos critérios para a escolha dos diretores de escola pública. Tal relevância fundamenta-se na necessidade do controle democrático do Estado por parte da população, no sentido do provimento de serviços coletivos em quantidade compatíveis com as obrigações do Poder Público e de acordo com os interesses da sociedade. Para isso é preciso reconhecer que a fragilidade da democracia fundamentada na participação política da população apenas no momento de eleger seus governantes e representantes legislativos em âmbito municipal, estadual e federal está em que, assim, a população fica privada de processos que, durante os períodos de mandatos parlamentares ou governamentais, permitiriam controlar as ações dos eleitos para tais mandatos de modo a atender aos interesses das camadas populares. (PARO, 2003, p.26) Sendo assim, além da possibilidade de eleger os dirigentes das escolas municipais, a população de Novo Hamburgo precisa intensificar não apenas o seu acesso aos serviços da escola municipal pública, mas também participar nas tomadas de decisões que se relacionam aos seus interesses. A eleição direta para diretor escolar da rede municipal

12 desta cidade auxiliou no percurso da gestão escolar democrática, apesar de possuir muitas questões a serem debatidas sobre a temática da democracia na escola. BIBLIOGRAFIA: LEÃO, Antonio Carneiro Introdução à Administração Escolar. 3ª Edição. São Paulo: Cia. Editora Nacional. BELLO, Ruy de Ayres Princípios e Normas de Administração Escolar. Porto Alegre: Editora Globo FILHO, Lourenço Organização e Administração Escolar. São Paulo: Melhoramentos MEC FERREIRA, Naura Carapeto Ferreira Gestão Democrática da Educação: atuais tendências, novos desafios. São Paulo: Cortez PARO, Vitor Henrique Eleição de Diretores. São Paulo: Xamã NOVO HAMBURGO, Gestão Democrática, Lei Municipal nº 2015/2009 de 13 de outubro de 2009.