A. Quanto às propostas de alteração ao artigo 4.º (Responsabilidade pela gestão das embalagens e resíduos de embalagens) do Decreto-Lei n.

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1 Parecer da Autoridade da Concorrência sobre o projeto de Decreto-Lei que procede à sexta alteração e republica o Decreto- Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro Tendo sido solicitado, pelo Gabinete do Senhor Ministro da Economia, o envio de parecer sobre o projeto de Decreto-Lei que republica o Decreto-Lei n.º 366-A/97, de 20 de dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 162/2000, de 27 de julho, 92/2006, de 25 de maio, 178/2006, de 5 de setembro, 73/2011, de 17 de junho, e 110/2013, de 2 de agosto, que transpôs para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 94/62/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, alterada pelo Regulamento (CE) n.º 1882/2003, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de setembro, pelas Diretivas n.ºs 2004/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro, e 2005/20/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março, pelo Regulamento (CE) n.º 219/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março, e pela Diretiva n.º 2013/2/UE, da Comissão, de 7 de fevereiro, o qual nos foi remetido no passado dia 30 de dezembro, vem a Autoridade da Concorrência apresentar as seguintes observações, que melhor sustenta no texto abaixo: A. Quanto às propostas de alteração ao artigo 4.º (Responsabilidade pela gestão das embalagens e resíduos de embalagens) do Decreto-Lei n.º 366-A/97 i. Por uma questão de clareza para o funcionamento de todo o sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens (SIGRE), seria relevante clarificar, nos termos do n.º 2 do Artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, republicado pelo Decreto-Lei n.º 73/2011, que a responsabilidade dos municípios, neste âmbito, recai apenas sobre a gestão dos resíduos urbanos de pequenos produtores, i.e., cuja produção diária não exceda 1100 l. ii. Esta clarificação, permitiria, ainda, melhor especificar o âmbito do n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 a que faz referência o novo n.º 4 do mesmo artigo. B. Quanto às propostas de alteração ao artigo 5.º (Cumprimento de obrigações) do Decreto-Lei n.º 366-A/97 1

2 iii. Relativamente à alteração proposta para a alínea a) do n.º 3 do artigo 5.º do Decreto- Lei n.º 366-A/97, e atendendo à relevância do disposto nos novos n.ºs 4, 5 e 6 do mesmo artigo, para o eficiente funcionamento dos mercados de gestão de resíduos de embalagens, reitera-se, novamente, a necessidade de clarificação quanto ao tipo de resíduos urbanos em causa, delimitando-os aos de pequenos produtores. Tal poderia ser alcançado com o aditamento da seguinte menção em itálico à redação a dar à al. a) do n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97: No caso das embalagens contidas nos resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 l por produtor e sem prejuízo do disposto nos n.ºs 4, 5 e 6. Garantir-se-ia, assim, a plena coerência desta norma com o disposto no n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006. iv. Quanto à introdução dos novos números 4, 5 e 6 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366- A/97, note-se que com esta alteração o projeto de diploma em análise vem consagrar a faculdade de as entidades gestoras de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens, licenciadas para o efeito e previstas pelo n.º 2 do mesmo artigo, instalarem redes de recolha própria. Tal possibilidade estava já a ser equacionada no âmbito do processo de licenciamento de entidades gestoras de resíduos de embalagens, tendo a AdC proferido, a 23 de julho de 2014, parecer sobre esta questão, por solicitação da Agência Portuguesa do Ambiente. O projeto de diploma em apreço prevê o aditamento dos novos n.ºs 4 e 5 ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, que vêm clarificar a solução a dar aos problemas anteriormente suscitados pelo parecer da AdC, nomeadamente o facto de, estando a atividade de instalação e exploração, por parte das entidades gestoras de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens, de uma rede de recolha própria abrangida pela reserva legal de sector público, a mesma só poder ser exercida mediante concessão de serviço público (ou subconcessão, no âmbito territorial e material das concessões aos sistemas multimunicipais, se autorizada pelo Estado enquanto concedente). C. Quanto às propostas de alteração ao Artigo 9.º (Regulamentação) v. De modo a estimular o desenvolvimento das redes de recolha própria, a que se refere o novo n.º 4 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, afigura-se essencial preservar os incentivos a que os ganhos de eficiência decorrentes da sua instalação 2

3 não sejam absorvidos pelas contrapartidas financeiras a pagar ao município ou à entidade gestora do respetivo sistema de recolha e tratamento de resíduos urbanos (a que se refere o novo n.º 5 do mesmo artigo 5.º). vi. Assim, recomenda-se que as contrapartidas financeiras fiquem sujeitas a um modelo regulatório a definir nos moldes previstos pelo novo n.º 5 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, caso em que, por este se referir apenas a atividades de recolha, importaria prever expressamente esse enquadramento. 1. Enquadramento prévio 1. De acordo com o preâmbulo do projeto de Decreto-Lei, face à evolução do Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagem (SIGRE) ao longo de quase duas décadas, no quadro do desenvolvimento de uma política pública assente num modelo de economia circular, importa: introduzir regras no domínio das especificações técnicas, as quais constituem um ponto relevante no potencial de utilização dos resíduos como matéria-prima secundária, bem como no que respeita à qualificação dos operadores de gestão de resíduos de embalagens, de forma a salvaguardar a independência, a imparcialidade e a ausência de conflitos de interesses no processo de qualificação; definir regras quanto ao modelo de cálculo de valores de contrapartidas financeiras, de forma a estabelecer as regras aplicáveis ao sistema integrado relativo às embalagens não reutilizáveis, bem como o cumprimento de metas de retoma. 2. Por último, pretende-se com o projeto de diploma em apreço regular a instalação de uma rede de recolha própria de resíduos de embalagens. 2. Caracterização da concorrência no sistema de gestão de embalagens e resíduos de embalagens 3. O objeto e âmbito do Decreto-Lei n.º 366-A/97 encontram-se expressos no respetivo artigo 1.º (na redação do Decreto-Lei 110/2013) nos seguintes termos: 3

4 1 - O presente diploma estabelece os princípios e as normas aplicáveis à gestão de embalagens e de resíduos de embalagens, com vista à prevenção da produção desses resíduos, à reutilização de embalagens usadas, à reciclagem e outras formas de valorização de resíduos de embalagens e consequente redução da sua eliminação final, assegurando um elevado nível de proteção do ambiente, bem como a garantir o funcionamento do mercado interno e a evitar entraves ao comércio e distorções e restrições da concorrência na União Europeia, transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 94/62/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, alterada pelo Regulamento (CE) n.º 1882/2003, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de setembro de 2003, pelas Diretivas n. os 2004/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, e 2005/20/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2005, pelo Regulamento (CE) n.º 219/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de março de 2009, e pela Diretiva n.º 2013/2/UE, da Comissão, de 7 de fevereiro de O presente diploma é aplicável a todas as embalagens colocadas no mercado, sejam elas utilizadas ou produzidas, nomeadamente, aos níveis doméstico, industrial, agrícola ou do comércio, incluindo escritórios, lojas e serviços, e independentemente do material utilizado, e ainda aos resíduos dessas embalagens suscetíveis de recolha e tratamento pelos sistemas existentes ou a criar para o efeito. 4. Está assim em causa o funcionamento do sistema de gestão de embalagens e de resíduos de embalagens, o qual deve garantir um elevado nível de proteção ambiental, promovendo o funcionamento do mercado interno e evitando entraves distorções à concorrência, como previsto pelas diretivas a que o referido Decreto-Lei n.º 366-A/97 dá transposição para a ordem jurídica nacional. 5. Neste quadro, como ponto de partida da análise jus concorrencial dos projeto de diploma em apreço, importa sublinhar que as questões de concorrência são particularmente relevantes quando se analisa o funcionamento dos sistemas de gestão de resíduos, pois em causa está a utilização eficiente de um recurso essencial, o ambiente, bem como de um recurso com valor económico, os resíduos de embalagens, sendo a concorrência um elemento fundamental à promoção da eficiência na utilização dos recursos em causa. 6. Como destaca a Direção-Geral da Concorrência da Comissão Europeia (DG COMP) no documento DG Competition Paper Concerning Issues of Competition in Waste Management 4

5 Systems de 2005 (adiante designado como DG Competition Paper 1 ), no domínio da gestão de resíduos, a política de concorrência está intimamente ligada à prossecução de objetivos ambientais: Por um lado, uma política eficiente de gestão de resíduos baseia-se em mercados que funcionem e, por isso, a política de concorrência pode contribuir para uma melhor política ambiental. Por outro lado, a adoção de instrumentos eficientes, baseados no mercado, para atingir objetivos ambientais, também garante que os problemas de concorrência são reduzidos ao mínimo, uma vez estabelecido um sistema de gestão de resíduos. (DG Competition Paper, n.º 14). 7. Para análise deste sistema atenta-se que a prática da AdC 2 e da Comissão Europeia 3 tem sido a de considerar as diferentes fases que compõem uma cadeia de valores como atividades económicas distintas, correspondendo a mercados relevantes autónomos, sendo de admitir uma maior desagregação dessas fases e uma desagregação por tipos de resíduos, sempre que a análise o justifique. 8. Para efeitos da presente análise, em conformidade com aquela prática e em particular atento o teor do DG Competition Paper, consideram-se as seguintes atividades distintas associadas à gestão de resíduos de embalagens 4 : (i) A atividade de gestão de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens (SIGRE): esta atividade é desempenhada pelas entidades gestoras que assumem esta responsabilidade em nome dos embaladores e importadores de produtos embalados (i.e., os produtores ) que, no caso português, optaram por uma gestão integrada dos resíduos pelos quais são responsáveis, no cumprimento do princípio da responsabilidade alargada do produtor (de acordo com o disposto no n.º 2 do Artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 e Artigo 10.º-A, do Decreto-Lei 178/2006, republicado pelo Decreto-Lei 73/2011). (ii) A atividade de recolha, triagem e acondicionamento dos resíduos: que compreende atividades que se encontram a montante na cadeia de valor de gestão de resíduos de embalagens. 1 Disponível em versão eletrónica em: 2 V., por exemplo, o Processo contra-ordenacional n.º 1/2009 relativo ao SIGOU. V. Recomendação n.º 3/2011, disponível em mendacao2011_03.aspx. 3 V. DG Competition Paper, pp. 8 e ss.. 4 Importa esclarecer que esta segmentação da cadeia de valores apenas releva para efeito da presente pronúncia, não condicionando a AdC na definição de mercados relevantes associados a estas atividades. 5

6 No que se refere à atividade de recolha, triagem e acondicionamento de resíduos urbanos de pequenos produtores (resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 litros por produtor), esta atividade é da responsabilidade dos municípios, os quais devem ser financeiramente compensados (de acordo com o disposto no n.º 3 do Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 e n.º 2 do Artigo 5.º do Decreto-Lei 178/2006, republicado pelo Decreto-Lei 73/2011). Note-se que, ao assumirem a responsabilidade de gestão de resíduos de embalagem em representação dos produtores, as entidades gestoras dos SIGRE assumem os objetivos ambientais que lhes são impostos e a responsabilidade de suportar financeiramente os sistemas de recolha e triagem que estão a montante na cadeia de valor pelo pagamento de um valor de contrapartida quando os mesmos forem geridos pelos municípios (de acordo com o disposto nos n.º s 4 e 5 do Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, na redação que lhe é dada pelo Decreto-Lei n.º 162/2000). (iii) A atividade de retoma e valorização: corresponde à atividade a jusante na cadeia de valores que integra os retomadores, recicladores e fabricantes que dão um destino final aos resíduos de embalagens. De sublinhar que, nesta cadeia de valor de gestão de resíduos de embalagens, alguns produtores são, simultaneamente, fabricantes. 9. Assumindo esta cadeia de valor, verificam-se os seguintes fluxos financeiros: (i) O pagamento de um Valor de Contrapartida (VC), suportado pelas entidades gestoras do sistema para comportar as operações de recolha seletiva e triagem dos resíduos de embalagens, bem como para a retoma e valorização (de acordo com o disposto nos n.º 3, 4 e 5 do Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97). (ii) Os ganhos em Valor de Recolha (VR) associados à venda dos resíduos a jusante aos retomadores, recicladores e fabricantes, que dão um destino final aos resíduos de embalagens; (iii) E o pagamento, pelos produtores, da Prestação Financeira (PF) que, tendo que suportar o funcionamento do sistema, é fixada de forma a garantir o equilíbrio económico-financeiro do sistema, o que representa cobrir a diferença entre o Valor de Contrapartida acrescido dos Custos operacionais e o Valor de recolha. 10. Atendendo a que as entidades gestoras dos sistemas integrados não prosseguem fins lucrativos, e tendo em conta as obrigações impostas aos produtores, pode-se estabelecer a 6

7 seguinte relação: PF = VC VR + Custos operacionais; em que os custos operacionais se referem aos custos suportados pela entidade gestora do SIGRE. 11. A eficiência de cada sistema de gestão de resíduos depende, por um lado, da eficiência operacional na gestão (refletida nos custos operacionais) e da eficiência das atividades de recolha e triagem e acondicionamento (que se reflete no Valor de Contrapartida) e, por outro, da capacidade de venda de resíduos para reciclagem a um preço que reflita o seu custo de oportunidade. 12. Esta eficiência reflete-se no valor da prestação financeira que é exigido aos produtores e, consequentemente, no preço que estes cobram aos consumidores pelos seus produtos (sob a forma de um ecovalor). 13. Quanto maior a concorrência nas diferentes fases dos sistemas de gestão, maior a possibilidade de criação de ganhos de eficiência, de manutenção dos valores de financiamento no seu valor mínimo e, logo, maior a possibilidade de aplicação aos consumidores de preços que efetivamente representem o custo de oportunidade de utilização das embalagens. 3. Comentários ao projeto de Decreto-Lei 3.1. Quanto às motivações: Preâmbulo e Artigo 1.º 14. No preâmbulo do projeto de Decreto-Lei estabelece-se que a revisão proposta para o quadro normativo que regula o sistema integrado de gestão de embalagens e resíduos de embalagens (doravante SIGRE), está associada: (i) ao desenvolvimento e uma política pública assente num modelo económico circular; (ii) no potencial de utilização dos resíduos como matéria-prima secundária; e (iii) à qualificação dos operadores de gestão de resíduos de embalagens. 15. No artigo 1.º do projeto, reforça-se que esta revisão visa a atualização do quadro normativo ao progresso das metodologias utilizadas nas operações de gestão de embalagens e de resíduos de embalagens. 16. Sobre estas motivações, é de destacar a intenção de adequar o quadro legal em que as empresas atuam às novas condições políticas mas também operacionais, referindo-se ainda uma importante transformação de mercado com a valorização do resíduo em causa como matéria-prima secundária e logo como bem económico. 7

8 17. O reconhecimento de que existe uma nova dinâmica económica no mercado dos resíduos de embalagens reforça a importância do funcionamento eficiente dos mercados a eles associados e logo da concorrência como instrumento de promoção de uma utilização eficiente destes resíduos Propostas de alteração ao artigo 4.º (Responsabilidade pela gestão das embalagens e resíduos de embalagens) do Decreto-Lei n.º 366-A/ No projeto de Decreto-Lei, o n.º 3 do Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 passa a ter a seguinte redação, que se altera na parte sublinhada: 3 Sem prejuízo do disposto nos n.ºs 4, 5 e 6 do artigo 5.º, os municípios são responsáveis, nos termos da legislação em vigor, pela recolha dos resíduos urbanos, devendo beneficiar das contrapartidas financeiras que derivem da aplicação do sistema integrado previsto no presente decreto-lei, a fim de assegurarem a recolha seletiva e triagem dos resíduos de embalagens contidos nos resíduos urbanos. [Sublinhado nosso: alteração a introduzir pelo projeto de Decreto-Lei em análise]. 19. Por uma questão de clareza para o funcionamento de todo o SIGRE, seria relevante clarificar, nos termos do n.º 2 do Artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, republicado pelo Decreto-Lei 73/2011, que a responsabilidade dos municípios recai apenas sobre a gestão dos resíduos urbanos de pequenos produtores, i.e., cuja produção diária não exceda 1100 l, tal como se pode ler naquela norma legal: Artigo 5.º (Princípio da responsabilidade pela gestão) 1 A responsabilidade pela gestão dos resíduos, incluindo os respetivos custos, cabe ao produtor inicial dos resíduos, sem prejuízo de poder ser imputada, na totalidade ou em parte, ao produtor do produto que deu origem aos resíduos e partilhada pelos distribuidores desse produto se tal decorrer de legislação específica aplicável. 2 Excetuam -se do disposto no número anterior os resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 l por produtor, caso em que a respetiva gestão é assegurada pelos municípios. 20. Clarificar-se-ia, desta forma, que o regime a que fica sujeita a constituição de uma rede de recolha própria, previsto nos novos n.º s 4, 5 e 6 do artigo 5.º, apenas se refere à recolha de resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 l por produtor. 21. Relativamente ao n.º 4 do Artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, o projeto de Decreto-Lei prevê a seguinte redação, que se altera na parte sublinhada: 8

9 4 Sem prejuízo do disposto no n.º 7, os embaladores e importadores de produtos embalados são responsáveis pela prestação de contrapartidas financeiras destinadas a suportar os acréscimos de custos com a recolha seletiva e triagem de resíduos de embalagens. [Sublinhado nosso: alteração a introduzir pelo projeto de Decreto-Lei em análise]. 22. O n.º 7 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 162/2000, estabelece que: 7 Os produtores de resíduos de embalagens não urbanas têm de proceder, dentro das suas instalações, à recolha seletiva e triagem desses resíduos e providenciar a sua valorização, diretamente em unidades devidamente licenciadas para o efeito ou de acordo com o disposto no artigo seguinte. 23. Depreende-se desta norma que a gestão dos resíduos de embalagens a que se faz referência neste n.º 7 se encontram fora do âmbito de atuação dos sistemas geridos pelos municípios. 24. Por referência ao disposto no n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97: 2 O presente diploma é aplicável a todas as embalagens colocadas no mercado, sejam elas utilizadas ou produzidas, nomeadamente, aos níveis doméstico, industrial, agrícola ou do comércio, incluindo escritórios, lojas e serviços, e independentemente do material utilizado, e ainda aos resíduos dessas embalagens suscetíveis de recolha e tratamento pelos sistemas existentes ou a criar para o efeito. 25. Ficando claro que por resíduos não urbanos se entende os resíduos de embalagens produzidos aos níveis industrial, agrícola ou do comércio, incluindo escritórios, lojas e serviços, e independentemente do material utilizado, e ainda aos resíduos dessas embalagens suscetíveis de recolha e tratamento pelos sistemas existentes ou a criar para o efeito, seria também importante clarificar qual o enquadramento dos resíduos urbanos de grandes produtores, i.e., cuja produção diária exceda 1100 l. 26. Na realidade, para uma mais clara aplicação das diferentes normas deste Decreto-Lei, seria relevante distinguir os conceitos de pequeno e grande produtor de resíduos urbanos, clarificando-se depois o quadro de intervenção dos municípios nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006 e o âmbito da exigência de celebração de um contrato administrativo para a instalação de uma rede de recolha própria, a qual apenas é aplicável aos resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 l por produtor. 9

10 3.3. Propostas de alteração ao artigo 5.º (Cumprimento de obrigações) do Decreto-Lei n.º 366-A/ No projeto de Decreto-Lei, a alínea a) do n.º 3 do Artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, passa a ter a seguinte redação, assinalando-se, com sublinhado, as alterações a introduzir pelo projeto, a que acrescem novos números 4, 5 e 6: 3 No caso previsto no número anterior [adoção de um sistema integrado], a entidade aí mencionada deve disponibilizar as contrapartidas financeiras necessárias para comportar as operações de recolha seletiva e triagem dos resíduos de embalagens, bem como para a retoma e valorização de resíduos de embalagens, pela forma seguinte, a) No caso das embalagens contidas nos resíduos urbanos e sem prejuízo do disposto nos n.ºs 4, 5 e 6, por meio de contratos ou acordos voluntários com os municípios, a quem cabe proceder à recolha seletiva e triagem das embalagens contidas nos resíduos urbanos, e com as organizações de fornecedores e transformadores de materiais de embalagens que tiverem sido criadas para assegurar a retoma e valorização dos materiais recuperados. [ ] 4 A entidade a que se refere o n.º 2 [entidade que gere o SIGRE] pode instalar uma rede de recolha própria, necessitando para o efeito de celebrar um contrato administrativo com o município ou com a entidade gestora do sistema de recolha e tratamento de resíduos urbanos da respetiva área de recolha, conforme os casos, nos termos da legislação aplicável aos serviços municipais de abastecimento público de água, saneamento e resíduos urbanos e à concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, e de acordo com os contratos de concessão respetivos, quando existam. 5 Os resíduos de embalagens recolhidos na rede de recolha própria referida no número anterior são obrigatoriamente encaminhados para a instalação de triagem do município ou da entidade gestora do respetivo sistema de recolha e tratamento de resíduos urbanos, conforme situação aplicável, devendo a entidade mencionada no n.º 2 disponibilizar as contrapartidas financeiras necessárias para comportar a operação de triagem dos resíduos de embalagens em causa. 6 A responsabilidade pelo destino final dos resíduos de embalagens da entidade referida no n.º 2 cessa quando for emitida declaração de assunção de 10

11 responsabilidade pela entidade a quem forem entregues as embalagens ou resíduos de embalagens. 28. Relativamente à alteração proposta para a alínea a) do n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, e atendendo à relevância do disposto nos novos n.ºs 4, 5 e 6 do mesmo artigo, para o eficiente funcionamento dos mercados de gestão de resíduos de embalagens, reitera-se a necessidade de clarificação quanto ao tipo de resíduos urbanos em causa, delimitando-os aos de pequenos produtores. Tal poderia ser alcançado com o aditamento da seguinte menção em itálico à redação a dar à al. a) do n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 pelo projeto de Decreto-Lei em apreço: No caso das embalagens contidas nos resíduos urbanos cuja produção diária não exceda 1100 l por produtor e sem prejuízo do disposto nos n.ºs 4, 5 e 6. Garantir-se-ia, assim, a plena coerência desta norma com o disposto no n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/ Quanto à introdução dos novos números 4, 5 e 6, note-se que com esta alteração o projeto de diploma em análise vem consagrar a faculdade de as entidades gestoras de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens, licenciadas para o efeito e previstas pelo n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, instalarem redes de recolha própria. Tal possibilidade estava já a ser equacionada no âmbito do processo de licenciamento de entidades gestoras de resíduos de embalagens, tendo a AdC proferido, a 23 de julho de 2014, parecer sobre esta questão, por solicitação da Agência Portuguesa do Ambiente. 30. No parecer citado, a AdC alertava para o facto de a instalação de tais redes de recolha próprias suscitar uma questão que extravasava o âmbito de competências desta Autoridade, a saber, se tal possibilidade seria ou não compatível com a vedação do acesso à atividade de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos, no caso de sistemas multimunicipais e municipais a empresas privadas e outras entidades da mesma natureza, exceto quando concessionadas (artigo 1.º, n.º 1, al. a) da Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, alterada e republicada pela Lei n.º 35/2013, de 11 de junho). 31. Acrescia a esta questão o facto de ser necessário aferir da compatibilidade entre a instalação de redes de recolha próprias das entidades gestoras de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens, por um lado, e o objeto da concessão a entidades que exploram sistemas multimunicipais, por outro. Com efeito, o n.º 1 do artigo 2.º do Decreto- Lei n.º 294/94, de 16 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 195/2009, de 20 de agosto, estabelece que: 11

12 A exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento dos resíduos sólidos urbanos gerados nas áreas dos municípios utilizadores consubstanciam um serviço público a exercer em regime de exclusivo. 32. O n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 92/2013, de 11 de julho, permite que sejam atribuídos, mediante decreto-lei, direitos especiais ou exclusivos às entidades incumbidas da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais, tendo em vista a prossecução por estas das missões de interesse público enunciadas no n.º 2 do mesmo artigo. 33. Mais recentemente, o n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 96/2014, de 25 de junho, veio estabelecer que: A exploração e a gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos gerados nas áreas dos municípios utilizadores consubstanciam um serviço público a exercer em regime de exclusividade. 34. Quanto às concessionárias de sistemas multimunicipais integradas no universo da Empresa Geral de Fomento, S.A. ( EGF ), os Decretos-Lei n.ºs 98 a 108/2014, todos de 2 de julho, integram nos respetivos objetos da concessão atividades que parecem colidir com as redes de recolha própria das entidades gestoras de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens. Cite-se, a título de exemplo, o artigo 3.º dos Estatutos da VALORSUL Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos das Regiões de Lisboa e do Oeste, S.A., aprovados pelo Decreto-Lei n.º 108/2014, de 2 de julho: 1 A VALORSUL, S. A., tem por objeto social a exploração e gestão, em regime de serviço público, do sistema multimunicipal de tratamento e recolha seletiva de resíduos urbanos das regiões de Lisboa e do Oeste, abreviadamente designado por sistema de Lisboa e do Oeste. 2 A exploração e a gestão referidas no número anterior compreendem: a) A conceção e construção de todas as instalações necessárias ao tratamento de resíduos urbanos gerados nas áreas dos municípios utilizadores, incluindo, nomeadamente, a construção de centrais de processamento, a construção de aterros e de estações de transferência, respetivos acessos e sua extensão, reparação e renovação de acordo com as exigências técnicas e com os parâmetros de sanidade e qualidade ambiental exigíveis; b) A aquisição, manutenção e renovação de todos os equipamentos e meios de transporte necessários ao tratamento dos resíduos urbanos que deva receber; 12

13 c) O fornecimento, instalação, gestão, exploração, manutenção e renovação dos equipamentos necessários à recolha seletiva colocados em espaço público e/ou privado de utilização pública. 35. Como a AdC entendeu no parecer citado, caso a atividade de instalação e exploração, por parte das entidades gestoras de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens, de uma rede de recolha própria (complementar à rede de recolha seletiva da responsabilidade dos municípios ou das entidades gestoras dos respetivos sistemas de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos) estivesse abrangida pela reserva legal de sector público, a mesma só poderia ser exercida mediante concessão de serviço público (ou subconcessão, no âmbito territorial e material das concessões aos sistemas multimunicipais, se autorizada pelo Estado enquanto concedente). Atento o disposto no n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, tal será o caso quanto aos resíduos urbanos cuja produção diária não exceda os 1100 l por produtor. 36. O projeto de diploma em apreço prevê o aditamento dos novos n.ºs 4 e 5 ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97, que vêm clarificar a solução a dar aos problemas anteriormente suscitados pelo parecer da AdC. 37. Com efeito, o projeto assume de forma clara que a atividade de instalação de redes de recolha próprias, por parte de entidades gestoras de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens, integra o âmbito da reserva de sector público. Reitera-se a importância de se esclarecer que tal corresponde apenas aos resíduos urbanos cuja produção diária não exceda os 1100 l por produtor. Daí que tal instalação esteja, desde logo, dependente da celebração de um contrato administrativo com o município ou com a entidade gestora do sistema de recolha e tratamento de resíduos urbanos da respetiva área de recolha, conforme os casos, nos termos da legislação aplicável aos serviços municipais de abastecimento público de água, saneamento e resíduos urbanos e à concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento e de recolha seletiva de resíduos urbanos, e de acordo com os contratos de concessão respetivos, quando existam. (novo n.º 4 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97). 38. Enquanto os projetos de despacho que foram objeto do anterior parecer da AdC apenas exigiam o acordo prévio entre a entidade gestora de sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens e o município ou a entidade gestora do respetivo sistema de recolha e tratamento de resíduos urbanos, o que não configurava uma concessão de serviço público, na aceção da Lei n.º 88-A/97, o novo n.º 4 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 faz referência a um contrato administrativo, convocando a aplicação do regime substantivo 13

14 da Parte III do Código dos Contratos Públicos (artigo 1.º, n.º 5 do CCP), no qual se integra o regime da concessão de serviços públicos (Parte III, Título II, Capítulo II). 39. Por seu lado, o novo n.º 5 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 vem impor a obrigatoriedade de os resíduos de embalagens recolhidos numa rede de recolha própria serem encaminhados para instalações de triagem do município ou da entidade gestora do respetivo sistema de recolha e tratamento de resíduos urbanos, conforme o caso. A entidade gestora do sistema integrado de gestão de resíduos de embalagens em que se integre essa rede de recolha própria deve disponibilizar, ao município ou à entidade gestora do respetivo sistema de recolha e tratamento de resíduos urbanos, as contrapartidas financeiras necessárias para comportar a operação de triagem dos resíduos de embalagens em causa Propostas de alteração ao Artigo 9.º (Regulamentação) 40. No projeto de Decreto-Lei em análise, o artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 passa a ter a seguinte redação: 1 - As normas regulamentares de execução técnica previstas no presente decreto-lei, designadamente as respeitantes ao funcionamento dos sistemas de consignação e integrado, às entidades previstas no artigo 5.º, aos planos de gestão das embalagens reutilizáveis e planos de gestão dos resíduos de embalagens, símbolos, requisitos essenciais das embalagens, regras de normalização desses requisitos, níveis de concentração de metais pesados presentes nas embalagens, sistemas de divulgação da informação e transmissão de dados aos utilizadores de embalagens, à Agência Portuguesa de Ambiente, I.P., e ao ministério da tutela da atividade geradora dos resíduos de embalagem, bem como a respetiva adaptação ao progresso científico e técnico, são definidas por portarias conjuntas dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e do ambiente. 2 - Os operadores de gestão de resíduos de embalagens, que pretendam operar no âmbito dos sistemas integrados de gestão de resíduos de embalagens, estão sujeitos a um processo de qualificação, cuja metodologia é definida por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e do ambiente. 3 - A metodologia a utilizar para a obtenção das atualizações e adaptações ao progresso técnico das especificações técnicas dos resíduos de embalagens, provenientes das recolhas seletiva e indiferenciada, cuja responsabilidade está por lei atribuída aos municípios ou empresas gestoras de sistemas multimunicipais ou 14

15 intermunicipais, é definida por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e do ambiente. 4 - Os municípios ou empresas gestoras de sistemas multimunicipais ou intermunicipais ficam sujeitos ao cumprimento de metas de retoma, sendo as mesmas definidas por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e do ambiente. 5 - A metodologia para a definição dos modelos de cálculo de valores de contrapartidas financeiras pelas recolhas seletiva e indiferenciada é definida por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e do ambiente. 41. O novo n.º 5 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 366-A/97 estabelece que a metodologia para a definição dos modelos de cálculo de valores de contrapartidas financeiras pelas recolhas seletiva e indiferenciada é definida por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da economia e do ambiente. Uma vez que o novo n.º 5 do artigo 5.º se refere a contrapartidas financeiras necessárias para comportar a operação de triagem dos resíduos de embalagens em causa e que esta atividade se encontra a jusante da atividade de recolha, não é claro qual o enquadramento a dar à definição das contrapartidas da triagem de resíduos de embalagens provenientes de redes de recolha própria de uma entidade gestora do SIGRE. 42. De modo a estimular o desenvolvimento de tais redes de recolha própria, afigura-se essencial preservar os incentivos a que os ganhos de eficiência decorrentes da sua instalação não sejam absorvidos pelas contrapartidas financeiras a pagar ao município ou à entidade gestora do respetivo sistema de recolha e tratamento de resíduos urbanos. 43. Assim, recomenda-se que as contrapartidas financeiras necessárias para comportar a operação de triagem dos resíduos de embalagens provenientes de redes de recolha própria de uma entidade gestora do SIGRE fiquem sujeitas a um modelo regulatório a definir nos moldes previstos pelo novo n.º 5 do artigo 9.º, caso em que, por este se referir apenas a atividades de recolha, importaria prever expressamente esse enquadramento. 15

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