ADITIVOS CONTRATUAIS

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1 SINICESP SINDICATO DA INDUSTRIA DA CONSTRUÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO ADITIVOS CONTRATUAIS PARECER TÉCNICO Eng. Maçahico Tisaka Trata dos fundamentos técnicos e legais para a caracterização dos aditivos contratuais necessários para o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de construção civil

2 PARECER TÉCNICO ADITIVOS CONTRATUAIS NA CONSTRUÇÃO CIVIL O presente parecer técnico aborda as principais causas que justificam o pedido e cobrança de aditivos contratuais e extracontratuais na execução de obras públicas devido a alteração da equação econômico-financeiro inicial do contrato ou perda de produtividade dos recursos de mão-de-obra e de equipamentos, sobre o qual foi formulada a proposta de preços, analisada sob a ótica da engenharia econômica e de custos. 1 - OBRAS DE CONSTRUÇÃO CIVIL E INFRAESTRUTURA As obras e serviços de construção civil está enquadrada como industria no Código Nacional de Atividades Industriais e é considerado um dos setores de maior risco econômico-financeiro por tratar-se de uma atividade onde seus custos são baseados na data da elaboração da proposta de preços e sujeito a uma série de fatores previsíveis e imprevisíveis que podem alterar a equação econômico-financeira inicial da proposta. Por mais que os Projetos Básicos sejam bem concebidos e bem elaborados, é de se esperar que no momento da elaboração dos Projetos Executivos e durante a sua execução possam surgir algumas ou muitas surpresas e imprevistos, sobretudo em obras de infraestrutura, algumas delas, altamente sofisticadas e complexas.. O conjunto de imprecisões eventualmente existentes nos Projetos Básicos e considerando as margens de erros que podem conter nos orçamentos estimativos, são os riscos que correm as empresas na hora de contratar. Entretanto, diferentemente dos riscos normais que correm as empresas de construção, considerados como álea ordinária na linguagem jurídica, as alterações provocadas pelas deficiências dos projetos básicos/executivos ou das especificações técnicas e erros e omissões contidas nas planilhas de quantitativos e serviços só constatados na fase executiva das obras.acabam gerando aditivos de quantitativos e de preços e aditivos de prorrogação quando há alteração dos prazos iniciais. Além disso, as alterações de contratos (alteração qualitativa) ou alteração nos quantitativos (alteração quantitativa) de iniciativa da contratante, já na fase de execução ou mesmo em conseqüência de outras alterações imprevisíveis 1

3 acertadas por acordo entre contratantes e contratadas, previstas na legislação, podem gerar os inevitáveis aditivos contratuais. 2 - FUNDAMENTAÇÃO TÉCNICA Toda a fundamentação técnica, baseada nos conceitos de engenharia econômica e de custos, para ser aplicável e aceita, tem que estar precedida de uma clara fundamentação legal, sob pena de não produzir os efeitos que se deseja para uma determinada questão analisada. Nesse sentido, as citações das legislações ou dos pareceres de juristas tem o condão de dar suporte e sentido às argumentações técnicas sem ter o caráter de opinião jurídica sobre determinados assuntos abordados neste Parecer. 3 - FUNDAMENTAÇÃO LEGAL BÁSICA A Constituição Brasileira promulgada em 1988 garante no seu Art. 37 alínea XXI a manutenção da equação econômico-financeira dos contratos firmados com a Administração, nos seguintes termos: Art.37 alínea XXI Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços e compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, os quais somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações; 4 - GARANTIA DA MANUTENÇÃO DAS CONDIÇÕES EFETIVAS DA PROPOSTA PREVISTA NA CONSTITUIÇÃO O princípio chave das relações contratuais entre contratantes e contratadas é o equilibrio econômico-financeiro, que é a relação entre encargos da contratada e a remuneração da contratante que devem ser mantidos por toda a vigência do contrato. Toda vez que um evento novo vier a quebrar essa relação é necessário restabelecer o seu equilíbrio. 5 - CARACTERIZAÇÃO DA EQUAÇÃO ECONOMICO- FINANCEIRA INICIAL DO CONTRATO Quando uma empresa vence uma licitação de uma determinada obra de construção e assina o contrato, as condições constantes do edital, as 2

4 especificações técnicas, os quantitativos e custos unitários constantes planilha do orçamento, as Leis Sociais e Encargos Complementares utilizados, a composição do BDI, preço global e o cronograma físico financeiro definido pelo prazo estipulado na proposta, significa que a manutenção de todos esses elementos representa a equação econômico-financeira inicial do contrato, a qual se pressupõe equilibrado para todos os seus efeitos. A alteração de qualquer uma dessas condições pode provocar o seu desequilíbrio, havendo a necessidade de buscar o seu reequilíbrio para que qualquer uma das partes não saia prejudicado. A questão que se coloca quando há um desequilíbrio nessa equação é saber quem o provocou e quem vai suportar ou pagar os eventuais prejuízos que houver. É importante frisar que o chamado desequilíbrio econômico-financeiro do contrato está referido unicamente a essas condições iniciais acima referidas e não podem ser imputadas à eventual má gestão do contrato. Assim, por absurdo, seria ilógico se mantidas todas as condições iniciais estabelecidas, a empresa tivesse tido um vultoso prejuízo por problemas de má gestão do contrato e viesse a pleitear uma recomposição nos seus preços por desequilíbrio econômico-financeiro. Exemplificando; se a empresa, previu uma determinada produtividade de mãode-obra, um determinado consumo de materiais e uma determinada quantidade de horas de equipamento na composição dos custos unitários de um determinado serviço e se na execução gastou mais horas de mão de obra, consumiu mais materiais ou mais horas de equipamento por unidade de serviço, por falha ou incompetência na gestão de produção da obra, não pode pleitear qualquer recomposição de preços alegando desequilíbrio econômico-financeiro do contrato. Outro exemplo é com relação a prazo de execução. Se o prazo foi estendido por culpa exclusiva da má gestão da obra e por conseqüência resultou em um aumento expressivo dos seus custos indiretos, principalmente nos gastos com a Administração Local, não pode ser caracterizada uma situação passível de ser alegado um pedido de ressarcimento por desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a menos que seja por outros motivos imprevisíveis ou por iniciativa ou culpa da contratante previstos na legislação. Portanto a equação inicial significa que, antes de assinar o contrato, a proponente estudou, analisou e apresentou uma proposta de preços baseados em dados que pressupõe seja perfeitamente viável em executá-la nas condições de equilíbrio econômico-financeiro, de acordo com os seguintes parâmetros a seguir: 3

5 5.1 - PROPOSTA DE PREÇOS Quando a contratada elabora um orçamento de obra para concorrer a uma licitação de execução de obras e serviços ele se baseou em uma série de parâmetros antes de apresentar a sua proposta: Conhecimentos técnicos de sua equipe de orçamentação; Edital de licitação com todos os seus anexos; Concordância com o prazo de execução proposto; Pesquisa de preços dos insumos no mercado; Avaliação dos riscos do empreendimento; Pleno conhecimento da legislação vigente ASSINATURA DO CONTRATO Pressupõe-se que o vencedor da licitação, teve a oportunidade de avaliar todas as condições e exigências contidas nos documentos apresentados no edital pela contratante e que, ciente de que o preço ofertado e as condições eram viáveis para assumir o compromisso, assinou o contrato: DOCUMENTOS QUE COMPÕE A EQUAÇÃO INICIAL DO CONTRATO Os documentos que compõe a equação econômico-financeiro inicial do contrato são: Edital de licitação com todos os seus anexos: Projetos Básicos e Complementares; Memorial Descritivo da obra; Processo Executivo proposto no Projeto Básico; Minuta do contrato; Especificações técnicas; Planilha de quantitativos e serviços; Prazo de execução; Leis Sociais utilizadas no cálculo do orçamento; Cronograma físico-financeiro; Composição da Taxa do BDI Benefício e Despesas; Indiretas; Proposta de Preços; Contrato assinado pelas partes. 6 - OUTROS FUNDAMENTOS LEGAIS 6.1 LEI Nº 8666/93 LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS 4

6 A principal lei a que se refere a Constituição é a Lei Federal nº 8.666/93 aprovada em 21/06/1993, atualizada pelas Leis 8.883/94, 9.032/95, 9.648/98 e 9.854/99, dispondo sobre Licitações e Contratos na Administração Pública EXIGÊNCIA DE PROJETO BÁSICO E ORÇAMENTO ESTIMATIVO Dentre as principais atribuições da Administração no processo de licitação pública contidas na Lei nº 8666/93, no que concerne ao estabelecimento da equação econômico-financeira inicial são, a obrigatoriedade de apresentar Projeto Básico e Orçamento Estimativo que reflita as reais condições da obra ou serviço objeto da licitação, conforme descrito à seguir: Art. 6º - IX Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem; c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; 5

7 f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados; Com relação a obrigatoriedade de haver Projeto Básico e Orçamento Estimativo, conforme definido na alínea IX do Art. 6º, a Lei nº 8666/93 estipula o seguinte no seu Art. 7º com relação às Obras e Serviços: Art. 7º 2º As obras e serviços somente poderão ser licitados quando: I houver Projeto Básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; II existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários ALTERAÇÃO DO ESCOPO DO CONTRATO POR INICIATIVA UNILATERAL DA CONTRATANTE É muito comum que durante a execução do contrato haja alterações no escopo do projeto, pequenas ou grandes, principalmente quando se tratar de obras de médio e grande porte tais como obras de construção, rodoviárias, saneamento básico, portuárias, industriais e demais obras consideradas pesadas ou complexas: A prática tem-se mostrado ser quase impossível que o Projeto Básico consiga prever, sem qualquer margem de erro, todos os detalhes dos serviços envolvidos no objeto contratado, inclusive com relação aos seus quantitativos e custos diretos e indiretos, sem falar das suas despesas indiretas. Nesse sentido o inciso I do art. 65 da Lei Federal 8666/93, prevê a possibilidade do contrato ser alterado unilateralmente e, por conseqüência o seu projeto, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I unilateralmente pela Administração a) Quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos; b) Quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimos ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei. 1º - O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial 6

8 atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos. 2º - Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior,... É interessante notar que, quando o 1º do Art.65 se refere aos percentuais de descontos previstos no item b) do inciso I do mesmo Art. 65, pode-se dizer que existe uma relação de causa e efeito em relação a limitação do seu valor contratual, sendo a Lei omissa com relação ao inciso II referente as alterações por acordo entre as partes, sobre essa questão. O mesmo Art. 65 no seu 6º deixa claro que essas alterações devem ser pagas através de aditivos para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial: 6º - Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial. Cabe aqui observar que, se a quantidade de serviços chegar em valores acima do limite de 25% permitido previsto no 1º do Art.65 da Lei, o contrato poderá ser rescindido cabendo ao Contratante administrar a quantidade de serviços e os recursos financeiros correspondentes antes que atinja o limite estabelecido. Art. 78 Constituem motivos para a rescisão do contrato: XIII a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido no 1º do Art. 65 desta Lei. Na prática, a inclusão de inúmeras alterações no projeto básico feitas pelo contratante após o início das obras, pode levar a edição de um ou mais termos aditivos ao contrato podendo em casos excepcionais superar o limite de 25% do valor do contrato de acordo com o parecer de alguns juristas e doutrinadores: Carlos Ari Sundfield ( Contratos Administrativos - pg.160) as condições em que sem qualquer violação das normas constitucionais, os contratos administrativos admitem alteração, para acréscimo de quantidades, acima de 25% do valor original (ou 50%, no caso de reforma pode ser feita sob a seguinte forma: a) deve-se tratar de contrato de obras ou serviço: b) a alteração há de ser feita por acordo de vontades; 7

9 c) não pode haver mudança na natureza da prestação prevista no contrato; d) não pode haver ampliação da dimensão do objeto contratado, mas apenas aumento da quantidade de trabalhos necessários à sua cabal execução; e) os trabalhos a serem acrescidos devem ser motivados por dificuldades de ordem técnica não previstas e razoavelmente imprevisíveis desde o início; f) os novos trabalhos devem ser necessários e indispensáveis à completa execução do objeto original do contrato MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONOMICO- FINANCEIRO POR ACORDO ENTRE CONTRATANTES E CONTRATADAS O inciso II do Art. 65 da Lei nº 8666/93 prevê que os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados por acordo entre as partes conforme a seguir descritos: II por acordo das partes a) (...) b) Quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da impraticabilidade dos termos contratuais originários; c) (...) d) Para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra. Serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. A Teoria da Imprevisão, segundo o jurista Celso Antonio Bandeira de Melo, fundamenta-se na ocorrência de fatos imprevisíveis, anormais, alheios a ação dos contraentes, e que torna o contrato ruinoso para uma das partes, acarreta situação que não pode ser suportada unicamente pelo prejudicado, e para que haja o restabelecimento do equilibrio econômico-financeiro do contrato, há a necessidade de que ocorram cumulativamente os seguintes requisitos à seguir: Fatos imprevisíveis ou previsíveis de conseqüências incalculáveis; 8

10 Independente de vontade das partes; Inevitáveis; Ocorridos ou descobertos após a contratação e que causem onerosidade excessiva ao contrato. Esses fatos, absolutamente imprevisíveis e extraordinários que provoquem o insuportável desequilíbrio da equação econômico-financeira do contrato original e considerando a real impossibilidade de sua execução pelo contratado devem ser reparados através de Termos Aditivos específicos. Ainda, o mesmo jurista CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELO ( Curso de Direito Administrativo, 10ª Ed. Malheiros pg.407) dá o seu parecer: Embora a lei não o diga, entendemos que, por mútuo acordo, caberia ainda, modificação efetuada acima dos limites previstos no 1º do art. 65, se ocorrer verdadeira e induvidosamente alguma situação anômala, excepcionalíssima, ou então perante as chamadas sujeições imprevistas, isto é: quando dificuldades naturais insuspeitas se antepõem à realização da obra ou serviço, exigindo tal acréscimo As hipóteses de fatos imprevisíveis citadas no item d) inciso II do Art. 65, são em princípio as seguintes: Força maior - evento humano que, por sua imprevisibilidade e inevitabilidade, torna ao contratado a impossibilidade intransponível para a regular execução do contrato. Exemplos: - Greves gerais que paralisa os transportes; - Depredações cujas causas não tem origem na contratada. - Greves contra atos do governo. Caso fortuito - evento da natureza que, por sua imprevisibilidade e inevitabilidade, cria para o contratado a impossibilidade intransponível de executar regularmente o contrato. Exemplo: - Fatores climáticos excepcionais excesso de chuvas; - Ciclone ou tufão em região não sujeita a esses fenômenos; - Inundação imprevisível que cubra o local da obra; - Deslizamentos e queda de barreiras; - Outros fatos com as mesmas características de imprevisibilidade. Fatos do príncipe - Impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela administração que onera o contrato de forma imprevista e imprevisível. Exemplos: - Aumento de tributos; - Embargos ambientais; - Embargos judiciais; 9

11 - Exigências à proteção do meio ambiente; - Paralisações determinadas pelo TCU,CGU ou Tribunais de Contas estaduais ou municipais Fatos da Administração - Omissão ou atraso de providências a cargo da administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos, de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato. Exemplos: - Interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da administração. - Alterações, complementações ou adaptações no projeto; - Liberação das áreas nos prazos contratuais; - Atrasos nos pagamentos da faturas - Demora na aprovação de aditivos contratuais - Demora na obtenção de recursos financeiros que ultrapassam o orçamento previsto; - Interrupção ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e interesse da Administração PARALISAÇÃO DA OBRA DEVIDO A FALTA DE RECURSOS FINANCEIROS E ORÇAMENTÁRIOS PARA A CONTINUIDADE DA OBRA. Em determinados casos, pode ocorrer a obra ser paralisada por falta de recursos financeiros ou a Administração não ter tomado as providências à tempo, solicitando mais verbas junto aos seus órgãos de planejamento financeiro superior de gestão. Essa hipótese está prevista no art. 78 incisos XIV e XVI da Lei nº 8666/93 a seguir transcritos: Art. 78 da Lei nº 8666/93 Constituem motivos para rescisão do contrato: XIV a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras prevista, assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação. 10

12 XV o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a situação. Evidentemente que essas situações, sejam elas motivos de rescisão ou não do contrato, causa à contratada impactos econômico-financeiros graves que devem ser de algum modo ressarcidos por meio de aditivos contratuais de valor e/ou de prorrogação de prazos ou por outras formas de ajuste FALTA DE LIBERAÇÃO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO DA ÁREA DESTINADA Á EXECUÇÃO DA OBRA. Também são passíveis de rescisão do contrato por culpa exclusiva da contratante a não liberação da área, local ou trecho, para a execução da obra ou serviços, de acordo com o inciso XVI do art. 78 da Lei nº 8666/93: XVI a não liberação por parte da Administração, de área, local ou objeto para a execução da obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto; Da mesma forma que nos casos dos incisos XIV e XV, não se configurando o caso de rescisão contratual, a falta ou atraso na liberação da área destinada a obra, causa à contratada um indesejável impacto econômico-financeiro pelo tempo decorrido com a paralisação das atividades que devem ser ressarcidos através de aditivos contratuais de valor e de prorrogação de prazos ou outras formas de ajuste. Nas duas hipótese acima consideradas, a prorrogação de prazo do contrato está prevista no 5º do Art. 79 da Lei, nos seguintes termos: 5º - Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual tempo GARANTIA DE MANUTENÇÃO DO EQUILIBRIO ECONOMICO FINANCEIRO DEVIDO A PRORROGAÇÃO DE PRAZOS 11

13 A possibilidade de prorrogação do prazo contratual consta do 1º do Art. 57 da Lei nº 8666/93, sob a garantia de manutenção do equilíbrio econômicofinanceiro prevista na equação inicial do contrato: Art. 57 1º - Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo: I - alteração do projeto ou de especificações pela Administração; II superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato; III interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e interesse da Administração; IV aumento das quantidade previstas inicialmente no contrato, nos limites permitidos por esta Lei; V impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência; VI omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos, de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis. As prorrogações de prazos resultantes dos fatos e fenômenos descritos anteriormente no 1º do Art. 57 geram aditivos de prazo que devem ser autorizados e formalizados, conforme previsto no 2º do mesmo Art º - Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato IMPACTO ECONOMICO-FINANCEIRO PROVOCADO PELA PRORROGAÇÃO DE PRAZOS NOS CUSTOS DIRETOS Influencia na produtividade de mão-de-obra e equipamentos 12

14 A prorrogação de prazos, mantida a mesma quantidade de serviços, Influencia diretamente o coeficiente de produtividade de mão-de-obra e consumo de horas de equipamentos no cálculo dos custos diretos unitários. Como é sabido, a Composição de Custos Unitários é formada basicamente por três tipos de insumos, quais sejam, mão-de-obra, materiais e equipamentos, sendo que, para cada um deles, é considerado um certo coeficiente de produtividade ou de consumo por cada unidade de serviço prevista na Planilha de Quantitativos e Serviços. Se a quantidade de serviço se mantiver constante e o prazo de execução sofrer um aumento, o consumo de materiais será o mesmo, mas o coeficiente de produtividade de mão-de-obra e a quantidade de horas gasta de equipamento sofrerão uma diminuição. O cálculo da proposta financeira de uma licitação é feita levando-se em conta as produtividades de mão-de-obra adotados pelo mercado ou provenientes de uma longa série de dados resultantes da apropriação de custos da empresa nas várias obras que executou para determinar a produtividade média a ser adotada na sua composição de custos unitários. O mesmo ocorre com relação ao consumo de materiais e com a quantidade horária de equipamentos utilizada para compor o orçamento estimativo de um determinado serviço constante da planilha de quantidades e custos. Esta condição inicial da proposta de preços com determinadas produtividades de mão-de-obra, consumo de materiais e horas de equipamentos é que constitui o chamado equilíbrio da equação econômico-financeiro do contrato no que tange aos Custos Unitários Diretos. Caso venha a ocorrer qualquer alteração nos prazos previstos inicialmente, irá fatalmente influenciar o valor dos custos originalmente concebidos Calculo do impacto da prorrogação de prazo nos custos diretos unitários Custo Original de um determinado serviço Cs 1 = Q [Moα+Mtβ+Εqy] = Custo após a prorrogação de um determinado serviço Cs 2 = Q + + = 13

15 Para um determinado serviço o crédito de Custos Unitários Diretos é dado pela seguinte expressão, mantidas as quantidades iniciais: Crédito: Cs = Cs2 Cs1 Para a obtenção dos créditos de custos diretos unitários, devem-se calcular os custos de todos os serviços constantes da Planilha de Quantitativos e Custos Unitários onde tenha a participação da mão-de-obra ou de equipamentos na Composição de Custos Unitários. Cs n1 = [Moα+Mtβ+Εqy] = Quando o atraso é geral impossibilitando o cálculo da improdutividade serviço por serviço, o critério de cálculo é como segue: Cs n2 = + + = Sendo: Após a prorrogação Crédito: Cs n = Cs n 2 Cs n 1 Cs 1 = custo do serviço previsto inicialmente Cs 2 = custo do serviço depois de prorrogado Q = Quantidade MO = salário/hora + L.S.(Leis Sociais)+ES (encargos Complementares) Mt = custo dos materiais por unidade de serviço Eq = preço horário do equipamento α = coeficiente de produtividade de mão-de-obra β = coeficiente de consumo de materiais por unidade de serviço γ = coeficiente de utilização de máquinas Pp = prazo previsto da obra em dias corridos Pr = prazo real da obra em dias corridos Pr Pp = dias parados Quantidade de serviços inalterada Havendo a prorrogação, se a quantidade de serviços previstos inicialmente se mantiver inalterada, haverá a necessidade de manter por mais tempo a mesma mão-de-obra durante o tempo de prorrogação e consequentemente, a produtividade de mão-de-obra prevista inicialmente no contrato tenderá a cair, e portanto resultará num aumento de custos. 14

16 Da mesma forma, nos serviços onde há a participação de equipamentos, o número de horas previstas na composição unitária de custos, também sofrerá um aumento com a prorrogação e portanto, haverá aumento nos custos dos equipamentos Aumento na quantidade de serviços No caso de prorrogação de prazos, se houver um aumento nas quantidades de serviços poderá ocorrer as seguintes situações: a) O aumento da quantidade de serviços não compensa a diminuição da produtividade de mão-de-obra e de equipamentos ocasionada pela prorrogação de prazo. Neste caso haverá um crédito de custos à favor da contratada a ser ressarcida. b) O aumento da quantidade de serviços compensa a diminuição da produtividade de mão-de-obra e de equipamentos ocasionada pela prorrogação de prazo. Neste caso haverá o fenômeno de compensação e não haverá nenhum crédito a ser ressarcido pelo Contratante. c) O aumento de quantidade de serviços, mantido o prazo original (sem prorrogação) pode ocorrer as seguintes situações: Necessidade de aumentar os recursos de mão-de-obra e equipamentos para manter a produtividade original; Executar o serviço com os mesmos recursos de mão-deobra e equipamentos previstos. Nesse caso haverá um ganho de produtividade da empresa IMPACTO NOS CUSTOS INDIRETOS DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL Aumento dos custos indiretos da Administração Local No caso dos Custos Indiretos, por uma medida de simplificação vamos considerar apenas os Custos Indiretos da Administração Local no levantamento dos crédito de custos havidos em função da prorrogação do prazo contratual: Sabemos que os gastos com a Administração Local são computados mensalmente, de modo que a prorrogação do prazo afeta diretamente proporcional aos dias de extensão em relação ao prazo previsto inicialmente. CI 1 = Custo Indireto da Administração Local previsto para o prazo inicial 15

17 CI 2 = CI 1 x prorrogação = Custo Indireto da Administração Local depois da O crédito de Custos Indiretos é dado pela seguinte expressão: CI = CI CASOS EM QUE OS ATRASOS AFETAM TODOS OS SERVIÇOS CONSTANTES DA PLANILHA DE CUSTOS Calculo do total dos créditos diretos e indiretos A mudança dos prazos de execução do contrato leva a um desequilíbrio na equação econômico-financeira nos custos inicialmente previstos quando da contratação, tornando-se necessário o seu reequilíbrio para que os encargos da contratada e a remuneração da contratante sejam mantidos durante toda a vigência do contrato, conforme determina a alínea XXI do art.35 da Constituição Federal e 1º do art. 57 da Lei nº 8666/93. Assim, para manter esse equilíbrio dos seus custos diretos é necessário que as taxas correspondentes aos Custos Unitários Diretos e Custos Indiretos se mantenham na mesma proporção da proposta original: Exemplo ilustrativo: Taxa de Custos Diretos Unitários...87,00% Taxa de Custos Indiretos - Canteiro de Obras... 4,00% - Administração Local... 7,00% - Mobilização/Desmobilização... 1,00% - Outros...1,00% TOTAL DE CUSTOS...100,00% No caso, para manter o equilíbrio entre os Custos Diretos Unitários e Custos Indiretos deverá ser mantido a mesma proporção original previsto no contrato. Como na nossa hipótese o canteiro de obras e a Mobilização/Desmobilização não sofreram qualquer alteração devido a prorrogação, a contribuição da taxa de Administração Local sofrerá um pequeno aumento em relação a taxa original:. +. = 7,00 87,00+7,00 = 0,07446 Assim, neste exemplo, CI n = 0,07446 x Cs 2 16

18 Portanto o total dos custos na nova situação depois de prorrogado poderá ser obtido pela seguinte equação: Sendo: C = Cs 2 + Cl n C = Total dos Custos Diretos (diretos e indiretos) Cs 2 = Custos Diretos Unitários após a prorrogação CI n = Custos Indiretos após a prorrogação Ou C = Cs 2 1+0,07446 Os Custos Indiretos da Administração Local que são mensais, aumenta proporcionalmente aos meses de prorrogação, se mantido o valor inicial do contrato ALTERAÇÃO NO VALOR DO CONTRATO Se o valor do contrato for alterado devido a aditivos, esse valor adicional influenciará também o cálculo do novo valor de custos da Administração Local IMPACTO NAS DESPESAS INDIRETAS Como sabemos a taxa de Despesas Indiretas é sempre função dos Custos Diretos e Indiretos e consequentemente qualquer variação nos custos, afeta também a taxa do BDI. Sendo as Despesas Indiretas, função dos Custos Diretos e Indiretos e também do prazo do contrato, as taxas correspondentes também sofrerão alteração: Na taxa do rateio da Administração Central Na taxa de despesas financeiras do capital de giro. As taxas de tributos e de lucro que compõe o BDI apresentados no contrato permanecem imutáveis mesmo que haja qualquer alteração no prazo do contrato, porém as taxas de Despesas Indiretas, pelo fato de serem uma função dos custos, diretos e indiretos, acabam sofrendo a sua influência, além do fato de que a prorrogação do prazo traz também conseqüências econômicas na Administração Central, alterando o equilíbrio da equação inicial. Assim se a taxa do BDI tiver que permanecer a mesma para manter as condições da proposta inicial e se houver variação nas taxas de Despesas 17

19 Indiretas torna-se necessário calcular as suas respectivas variações a fim de adequá-los à realidade orçamentária da obra e o processo é simples: Preço de Venda original de um determinado contrato PV = CD [ 1+ BDI/100] Determinação do Custo Direto: CD= PV / 1+BDI/100 Despesas Indiretas que variam em função do tempo : di(r$)=cd x Taxa di(%) di = taxa de Despesas Indiretas Despesas Indiretas mensais previstas: DIm = di (R$) / nº de meses previsto Despesas Indiretas total depois da prorrogação: DIt = Dim x nº de meses efetivamente levados Despesas Indiretas amortizadas incluído os aditivos: DI amortizadas (DIa) = Novo valor de Venda/ BDI Valor do Desequilíbrio = Despesas Indiretas Total (DIt) Despesa Indireta amortizada (DIa) 7 - PORQUE ACONTECEM ADITIVOS EXTRACONTRATUAIS Além das possibilidade de aditivos contratuais decorrentes de situações previstas na legislação como nos casos comentados anteriormente podem surgir outras situações extracontratuais que podem redundar em aditivos seja de caráter qualitativo quanto de caráter quantitativo: Deficiência de planejamento dos órgãos públicos; Má qualidade dos projetos básicos; Deficiência nos critérios de orçamentação imposto pelo governo; 18

20 Falta de cumprimento das disposições normativas e legais por parte da Administração; Demora na liberação de áreas para a execução de obras devido a problemas de desapropriação ou devido a embargos judiciais; Restrições ambientais não previstos por ocasião da contratação; Aumento excessivo dos preços dos insumos no mercado DEFICIÊNCIAS NO PLANEJAMENTO DOS ORGÃOS PÚBLICOS Os planos de investimentos do governo em obras de construção, sobretudo nos projetos de infraestrutura, sejam eles grandes ou pequenos, sofrem constantemente a influência dos interesses políticos de quem está no poder, dificultando a realização e um planejamento estratégico e estável que garanta uma boa qualidade e durabilidade das obras contratadas. O bom senso recomenda que antes de iniciar o processo de licitação os projetos estejam completamente prontos, iniciados desde a sua concepção até o seu detalhamento, com a definição do seu processo de execução acompanhado de todos os demais elementos que assegurem a elaboração de um orçamento mais preciso possível e realista. Na prática podem acontecer uma das seguintes situações: a) O projeto foi concluído mas ficou guardado na prateleira ou no arquivo por muitos anos porque deixou de ser prioridade naquele momento.se o órgão interessado resolver colocar em licitação sem as devidas atualizações e revisões necessárias, muitos aspectos considerados na ocasião da elaboração do projeto podem estar alterados ou superados, tendo que fazer as alterações no início ou no decorrer da execução do contrato provocando a necessidade de ajustes através de Ternos Aditivos ao contrato. b) O Governo resolveu por em prática o seu plano de obras por motivos vários, porém, ainda não tem projeto definido nem pronto para executar estas obras. Esta é uma prática comum em todas as administrações dos governos, que impõem prazos muitas vezes inexequíveis aos projetistas, e licita a obra sem que o projeto esteja suficientemente definido, inclusive impossibilitando a realização de um orçamento estimativo completo, resultando em Aditivos Contratuais durante a execução da obra. Um exemplo concreto e recente é o inominado esforço do governo para viabilizar o projeto do chamado TREM BALA, sem ao menos ter um estudo de viabilidade e consequente Projeto Básico, os quais, só para a sua elaboração, levariam muitos anos, pela experiência de outros países. 19

21 7.2 - PROJETOS BÁSICOS DEFICIENTES JUNTADOS AO EDITAL DE LICITAÇÃO Processo de escolha do vencedor de uma licitação, pelo critério de menor preço previsto na Lei nº 8666/93, tem se mostrado ineficiente e danoso para o restante do processo de execução de uma obra de construção civil, por não privilegiar a experiência do projetista, a análise da qualidade da proposta e as conseqüências econômico-financeira que um projeto mal feito pode trazer até o final da obra. Os principais problemas relacionados aos projetos básicos são: Projetos Básicos Incompletos - não é muito raro constatarmos em algumas licitações, Projetos Básicos limitados ao seu escopo principal sem estarem acompanhados de outros projetos complementares, por exemplo; projeto de instalações elétricas, projeto de instalações hidráulicas, ar condicionado, paisagismo, etc., principalmente no caso de edificações, obrigando os orçamentistas a recorrerem a meras projeções ou estimativas de custos através de consulta ao mercado, sem a garantia do que será efetivamente executado. Projetos mal elaborados muitos projetos são mal definidos e com nível de detalhes insuficientes para fins de cotação dos preços, principalmente quando o órgão licitante não possui o caderno de encargos ou de componentes para o seu próprio uso para tirar as dúvidas que surgirem. Como um exemplo mais singelo que acontece muito em edificações é apresentar o desenho de caixilho de alumínio com as suas dimensões e não especificar os perfis a serem usados o que pode determinar variações enormes nos preços e na qualidade da obra licitada. Se o empreiteiro tiver que acompanhar o mesmo padrão do caixilho utilizado em outras edificações semelhantes e se tiver cotado o preço de perfis de categoria inferior, pode surgir uma controvérsia na hora da aplicação e provavelmente a necessidade de um aditivo corrigindo os preços devido a especificações incompletas. Projetos Incoerentes - serviços e/ou quantidades previstos na planilha de orçamento incompatíveis e incoerentes com o projeto apresentado. As especificações técnicas não correspondem ao tipo de serviço constante da planilha orçamentária.os detalhes de peças constantes dos desenhos não se encaixam nos lugares previstos no projeto. 20

22 Projetos complexos Em obras de vulto como no caso de complexos rodoviários, usinas hidrelétricas, obras portuárias, etc., os projetos são elaborados baseados em dados que são variáveis em função de diversos fatores, havendo a necessidade de fazer as necessárias adaptações e correções no projeto original depois de contratadas. Muitas vezes, o projeto é elaborado no pressuposto de que as condições geológicas e geotécnicas do solo mantenham certa coerência em função das investigações preliminares realizadas de acordo com a metodologia adotada, porém, na hora da execução pode acontecer de constatar que as características e o comportamento do solo em determinados trechos não se apresentem como o previsto, necessitando de alterações até do seu processo executivo. Outras vezes o plano logístico de transporte e de abastecimento de materiais e equipamentos cuidadosamente estudado na fase de projeto, pode não ocorrer conforme o previsto, em função de alterações das condições climáticas da época, necessitando durante a execução da obra buscar alternativas não convencionais para suprir as suas necessidades de produção DEFICIÊNCIA NOS CRITÉRIOS DE ORÇAMENTAÇÃO IMPOSTOS PELO GOVERNO. A Lei nº aprovada em (LDO de 2012) que dispõe sobre Diretrizes Orçamentárias para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2012, no seu Art. 125 estabelece o seguinte: Art. 125 O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção SINAPI, mantido e divulgado, na Internet, pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como construção civil. 1º O disposto neste artigo não impede que a Administração Federal desenvolva sistemas de referência de preços, aplicáveis no caso de incompatibilidade de adoção daqueles de que trata o caput deste artigo, devendo sua necessidade ser demonstrado por justificação 21

23 técnica elaborado pelo órgão mantenedor do novo sistema, o qual deve ser aprovado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e divulgado pela Internet. Do que se depreende do Art. 125 da LDO de 2012, todas as obras que receberem recursos orçamentários da União estão obrigadas a adotar valores menores ou a mediana dos valores da composição de custos unitários do SINAPI, independentemente serem obras de edificações ou de infra-estrutura o que tecnicamente parece ser um disparate. Isso porque pelas próprias informações contidas no site do SINAP calcula custos para projetos residenciais, comerciais, equipamentos comunitários, saneamento básico voltados para empreendimentos habitacionais administrados pela Caixa Econômica Federal, não sendo seus custos adequados para outros segmentos da construção civil. Entretanto a LDO 2012, na sua alínea III do 5º, deixa uma brecha quando diz que: III somente em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado, elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, poderão os custos unitários do orçamento base da licitação exceder o limite fixado no caput e 1º deste artigo, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle interno e externo FALTA DE CUMPRIMENTO DAS DISPOSIÇÕES NORMATIVAS E LEGAIS POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO Ainda com relação aos custos referenciais do SINAPI pode-se destacar a omissão dos Encargos Complementares de Leis Sociais no cálculo dos custos unitários de mão-de-obra, como alimentação (lanche, almoço, jantar, etc.), transporte, Equipamentos de Proteção Individual - EPI, exigidos pelas leis trabalhistas, que podem impactar em até 10% o orçamento final. Pelo site do SINAPI obtidos através da internet recentemente, em alguns estados já estão sendo considerados, porém, em outros não, o que causa muita estranheza para os profissionais que precisam elaborar seus orçamentos RESTRIÇÕES AMBIENTAIS NÃO PREVISTOS NO CONTRATO As restrições ambientais implicam em geral em modificações do projeto básico ou até em paralisações das frentes de obra podendo resultar em atrasos do 22

24 cronograma levando como conseqüência a prorrogações de prazo e aumento dos custos diretos e indiretos. Problemas ambientais surgidos no decorrer da obra; Descoberta de sítios arqueológicos; Paralisações devido ao surgimento de contaminação do sub-solo; Solução para o bota-fora de materiais contaminados EXCESSIVO AUMENTO DOS PREÇOS DOS INSUMOS NO MERCADO Os preços dos insumos que compõem as CPUs que foram adotados por ocasião da elaboração da proposta, sempre contem uma margem de erros que na média não pode variar de 15% para mais ou para mais. Porém, há casos em que, por motivos de desequilíbrio do mercado no fornecimento de alguns materiais básicos, essas variações podem ultrapassar em muito essa margem de erros, justificando um pedido de aditivo para equilibrar o seu orçamento original, porque a estrutura de composição de preços não permite a contratada absorver esses custos suplementares imprevistos. MAÇAHICO TISAKA CREA mtisaka@hotmail.com 23