A relação entre Planos de Bacia Hidrográfica e Planos Diretores Municipais: Análise de Conflitos e Interlocuções visando Políticas Públicas Integradas

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1 V Encontro Nacional da Anppas 4 a 7 de outubro de 2010 Florianópolis - SC Brasil A relação entre Planos de Bacia Hidrográfica e Planos Diretores Municipais: Análise de Conflitos e Interlocuções visando Políticas Públicas Integradas Renata Bovo Peres (UFSCar) Arquiteta e Urbanista. Doutoranda pelo Programa de Pós Graduação em Engenharia Urbana da Universidade Federal de São Carlos. renata@teia.org.br Ricardo Siloto da Silva (UFSCar) Arquiteto e Urbanista. Professor Doutor do Departamento de Engenharia Civil e do Programa de Pós Graduação em Engenharia Urbana da Universidade Federal de São Carlos. rss@ufscar.br Resumo A Política Nacional dos Recursos Hídricos (Lei 9.433/97) significou um marco para a gestão ambiental no Brasil, trazendo novos paradigmas. Visando fundamentar a implementação desta Política tem-se, como instrumento central, os Planos de Bacia Hidrográfica. No campo da política urbana brasileira, um grande avanço para o planejamento e gestão foi efetivado com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei /2001). Do ponto de vista dos municípios, o Plano Diretor Municipal transformou-se no principal instrumento para a gestão territorial, definindo parâmetros para o cumprimento da função social da cidade e da propriedade. Os instrumentos de controle do uso e ocupação do solo deveriam ser utilizados de forma complementar aos instrumentos do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos. No entanto, o que se observa é uma desarticulação entre eles, refletindo na deslegitimação do planejamento e da gestão das cidades brasileiras. Identificando como pressupostos que existe uma lacuna na gestão dos recursos hídricos no que concerne às interfaces com as políticas urbanas, este trabalho parte da hipótese de que é possível construir uma ação mais integrada para a gestão territorial, considerando sua abrangência local (municípios) e regional (bacias hidrográficas). O objetivo é analisar a relação da gestão da água com a gestão urbana, respectivamente, por meio dos instrumentos Plano de Bacia Hidrográfica e Planos Diretores Municipais. A investigação iniciou-se por uma análise conceitual sobre Gestão da Água e Gestão Urbana, seguindo por um diagnóstico dos instrumentos apontados, a fim de levantar suas potencialidades e restrições, assim como possíveis articulações visando políticas públicas integradas 1. Palavras-chave Planos de Bacia Hidrográfica, Planos Diretores Municipais, Políticas Públicas Integradas 1 Este artigo se refere a resultados de pesquisa financiada pela FAPESP.

2 1. Introdução A promulgação da Política Nacional dos Recursos Hídricos pela Lei Federal 9.433/97 (Lei das Águas) significou um marco para a gestão ambiental no Brasil, trazendo avanços significativos e novos paradigmas. Visando fundamentar e orientar a implementação desta Política, tem-se como um dos principais instrumentos de planejamento e gestão, os Planos de Bacia Hidrográfica. Os Planos de Bacia são constituídos por diagnósticos e prognósticos, metas, estratégias, programas e projetos, contemplando os recursos hídricos superficiais e subterrâneos. Em relação à questão do uso e ocupação do solo, apontam diretrizes aos Planos Diretores Municipais nos setores de crescimento urbano, proteção dos mananciais, localização industrial, irrigação e saneamento. É assim, um instrumento que possui papel relevante numa das maiores fronteiras de conflito da gestão de recursos hídricos, que é sua articulação com a gestão urbana. No campo da política urbana brasileira, um grande marco para o planejamento e gestão foi efetivado em 2001, com a aprovação da Política Nacional Urbana, pela Lei /2001 (Estatuto da Cidade). Esta lei regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, traçando diretrizes para a execução da política urbana. Do ponto de vista dos municípios, o Estatuto da Cidade institui o instrumento Plano Diretor Municipal em um novo e estratégico patamar: ele se transforma no principal instrumento para a gestão territorial, regulando o uso e a ocupação do solo e definindo parâmetros para o cumprimento da função social da cidade e da propriedade. Segundo Carneiro et al (2008), alguns dos instrumentos de controle do uso e ocupação do solo, são ferramentas fundamentais para o desenvolvimento urbano em bases mais sustentáveis e deveriam ser utilizados de forma complementar aos instrumentos do Sistema Nacional de Recursos Hídricos. No entanto, o que se observa no país é a desarticulação entre esses instrumentos, refletindo uma deslegitimação do planejamento e da legislação urbanística nas cidades brasileiras, marcados pela ilegalidade e informalidade da ocupação do solo. Alvim et al (2008) complementa dizendo que, embora a legislação brasileira seja considerada avançada no que diz respeito às políticas urbanas, ambientais e hídricas, elas obedecem à lógicas diferentes e, muitas vezes, conflitantes e o principal desafio é a construção de caminhos que possam viabilizar a permanente integração entre elas. Deste modo, identificando como pressupostos que existe uma área cinzenta na gestão dos recursos hídricos no que concerne às interfaces com os aspectos relacionados às políticas urbanas, parte-se da hipótese de que é possível construir uma ação mais integrada para a gestão territorial, considerando sua abrangência local (municípios) e regional (bacias hidrográficas). O objetivo deste trabalho é, portanto, analisar a relação da gestão da água com a gestão urbana, respectivamente, por meio dos instrumentos Planos de Bacias Hidrográficas e Planos Diretores Municipais. A pesquisa foi aplicada, qualitativa e exploratória. A metodologia envolveu revisão bibliográfica e documental, análise dos aspectos conceituais e legais e estudo de caso. A investigação iniciou-se por uma análise conceitual relacionadas à Gestão da Água e Gestão Urbana, seguindo por um diagnóstico dos instrumentos apontados, a fim de levantar suas potencialidades e restrições, assim como suas possíveis articulações. O objeto empírico foi constituído por duas escalas: regional e municipal. No âmbito regional, o estudo de caso localizou-se na região central do Estado de São Paulo, na Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré. Sua escolha deveu-se pelo relevante papel desempenhado por uma rede de cidades médias e também pela importância dos recursos hídricos no seu processo de ocupação. No contexto municipal, os objetos de estudos foram três municípios: São Carlos, Araraquara e Bauru, pertencentes à Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré. Estes têm um relevante papel no cenário regional e possuem os maiores índices de urbanizações desta Bacia, sendo responsáveis por grande parte dos impactos ambientais deste território. 2

3 2. A Gestão da Água no Brasil e a relação com o Uso e Ocupação do Solo A evolução da Gestão da Água no Brasil A questão da Água no Brasil é uma temática que vem sendo delineada por um longo percurso políticoinstitucional, pautado por conflitos, entraves e peculiaridades, sendo, inicialmente, gerida de maneira desarticulada e fragmentada. O primeiro marco normativo relativo aos recursos hídricos no Brasil foi o Código das Águas (Decreto ) promulgado em Neste período, as atribuições sobre os recursos hídricos eram de competência do Ministério da Agricultura, refletindo a prioridade do país para o uso dos recursos hídricos neste setor. Com excessão das águas públicas comuns, todas as nascentes e águas localizadas em terrernos particulares eram consideradas de domínio privado, fato que dificultava qualquer ação ou política pública mais articulada para o país. A partir da década de 60, devido ao estímulo e crescimento da industrialização, essas competências são direcionadas para o setor elétrico por meio do Ministério de Minas e Energia. Em menos de duas décadas este setor passa a ser um dos principais usuários dos recursos hídricos, atravancando o desenvolvimento institucional da gestão da água. O resultado imediato foi o fortalecimento do processo de fragmentação da administração dos recursos hídricos (Pagnoccheschi, 2003). Em meados da década de 80, o início das discussões sobre a nova Constituição Federal, encontrou a questão dos recursos hídricos fragmentada e convivendo com contradições cruciais. As fontes de conflitos entre os múltiplos usuários se multiplicavam com a construção de hidrelétricas, depósito de esgotos urbanos e industriais nos rios, contaminação dos lençóis freáticos, expansão da agricultura irrigada, entre outros fatores (Cunha e Coelho, 2003). Visando enfrentar este quadro, o Poder Executivo elabora uma proposta para constituir um Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, impulsionando um processo de discussão de uma legislação específica para o setor. Com a aprovação em 1988 da Constituição Federal, todas as águas localizadas em território nacional foram consideradas de domínio público, passando a ser bens da União, os rios que banham mais de um Estado, e bens do Estado, todos os outros. Visando a gestão compartilhada da água, imprime-se também o exercício do princípio federativo, de atribuições dos três entes federados (União, Estados e municípios). Assim, a competência de legislar sobre os recursos hídricos passa a ser privativa da União e suplementar do Estado e a competência em acompanhar e fiscalizar sua exploração passa a ser comum entre União, Estados e Municípios. Deste modo, a Constituição de 1988 inicia um importante papel para a gestão dos recursos hídricos, definindo as águas como bens de uso comum e alterando sua dominialidade no território nacional (Porto e Porto, 2008). No campo da política ambiental brasileira desenvolve-se também uma exigência por políticas ambientais preventivas e não mais corretivas, resultado da ação de movimentos ambientalistas locais e de pressões vindas de fora do país. É nesse período em que é consolidada a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), traçando as diretrizes e definindo instrumentos inovadores para a gestão ambiental. Simultaneamente, importantes acordos internacionais contribuíram para a construção das bases do sistema brasileiro de gestão das águas. Uma das principais referências foram os Princípios de Dublin, acordados em reunião preparatória à Rio-92, que diziam que a gestão dos recursos hídricos, para ser efetiva, deve ser integrada e sugere-se que a gestão esteja baseada nas bacias hidrográficas. A partir deste contexto, finalmente, abriu-se espaço para que, em 1995, fosse criado uma competência institucional para os recursos hídricos no âmbito do Ministério do Meio Ambiente com a Secretaria de Recursos Hídricos e, em 1997, fosse promulgada a Lei Federal n o 9.433, denominada Lei das Águas, estabelecendo um novo marco no desenvolvimento da gestão de recursos hídricos no país. 3

4 A Política Nacional de Recursos Hídricos A Lei 9.433/97, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e definiu o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, colocou o Brasil entre os países de legislação mais avançada do mundo no setor de recursos hídricos, ao trazer avanços significativos e novos paradigmas (Pagnoccheschi, 2003; Porto e Porto, 2008; Hespanhol, 2008). Dentre os principais paradigmas estão: os usos múltiplos das águas, a conceituação da água como bem de domínio público, recurso natural limitado, dotado de valor econômico e a combinação de instrumentos técnicos (planos diretores), jurídicos (outorga), político-institucionais (comitês) e econômico-financeiros (cobrança). Além disso, define-se que a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação pública nos processos de decisão. Lanna (1997) conceitua Gestão dos Recursos Hídricos como uma atividade analítica e criativa voltada à formulação de princípios, ao preparo de documentos normativos, à estruturação de sistemas gerenciais e à tomada de decisões, cujo objetivo final é promover o inventário, uso, controle e proteção dos recursos hídricos. Como as atividades dos usuários da água em uma bacia são competitivas e se acirram na medida em que diminui a disponibilidade hídrica, a forma de dar sustentabilidade e equidade a essa competição, levou à constituição de um novo arranjo institucional de decisão local consubstanciado na forma de Comitês de Bacia e suas respectivas Agências de Água, impulsionando a necessidade de cooperação entre diferentes esferas administrativas. Os Comitês de Bacia estão inseridos no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (composto também por Conselho Nacional e Estaduais, Órgãos de gestão da água e Agências de Água). Visando fortalecer a integração desse Sistema, em 1999 foi criada a Agência Nacional das Águas (ANA), uma autarquia a fim de promover o desenvolvimento da Gestão de Recursos Hídricos. A Bacia Hidrográfica como unidade de planejamento regional dos recursos hídricos A Bacia Hidrográfica, definida pela área de drenagem de um rio principal e de seus tributários, foi determinada como a unidade territorial de planejamento e gestão da Política Nacional de Recursos Hídricos. O território brasileiro foi dividido em 12 Regiões Hidrográficas e, a partir disso, os Estados fizeram divisões hidrográficas para fins de gestão utilizando diferentes critérios. Ainda que seja um conceito novo em termos de gestão, a bacia hidrográfica é uma escala de investigação antiga no campo da geografia. Por outro lado, sua definição como a unidade geográfica pertinente para atender aos objetivos da gestão integrada não é apenas um reconhecimento da dimensão ecológica, mas também das dimensões sociais, culturais e políticas na compreensão da complexidade dos processos ambientais. Deste modo, a bacia é uma realidade física, mas também um conceito socialmente construído, passando a ser um campo de ação política, de partilha de responsabilidades e de tomada de decisões (Cunha e Coelho, 2003). A divisão hidrográfica, além de direcionar a gestão da água, influencia também na gestão urbana e regional, já que as bacias contêm os territórios municipais e regiões administrativas. Todas as áreas urbanas, industriais, agrícolas ou de preservação fazem parte de alguma bacia hidrográfica. Entretanto, os limites territoriais das bacias nem sempre coincidem com as delimitações político-administrativas, criando complicadores para a gestão ambiental e para a articulação da gestão territorial. Deste modo, a possibilidade de organizar a sociedade por bacias hidrográficas ainda constitui um grande desafio a ser enfrentado para a implantação do sistema de gestão. Trata-se de um processo lento de mudança cultural, que envolve o trabalho educativo, de caráter ambiental (Leal, 2003). Diante desta situação fica evidente que a adoção da bacia hidrográfica como recorte físico-territorial para o gerenciamento das águas apresenta limitações e, em alguns casos, precisa ser alterado ou 4

5 complementado por outros recortes espaciais, tais como: aquíferos, unidades de preservação, regiões administrativas, municípios etc. Da mesma forma, na definição da área de atuação para a gestão, a bacia hidrográfica pode não constituir o único recorte físico-territorial, especialmente quando não se conseguem compatibilizar seus limites com os limites administrativos municipais, regionais e estatuais. Os Planos de Bacia Hidrográfica como instrumento central de ordenamento territorial com foco nos recursos hídricos: Para que se efetivem os objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos, foram propostos seis instrumentos: os Planos de Recursos Hídricos; o Enquadramento dos corpos de água; a Outorga dos direitos de uso; a Cobrança pelo uso de recursos hídricos; a Compensação aos municípios e o Sistema de Informações. Um dos principais instrumentos que articula o Planejamento e a Gestão dos Recursos Hídricos são os Planos de Recursos Hídricos (ou Planos de Bacia Hidrográfica). Os Planos de Bacia Hidrográfica são planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos. Eles devem ter a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e estudo e devem ser elaborados por Bacia, por Estado e para o País, além de levar em consideração os planos, programas, projetos e demais estudos relacionados a recursos hídricos na área de abrangência das respectivas bacias, articulando-se com os planejamentos setoriais e regionais existentes. São instrumentos estratégicos que estabelecem, como conteúdo mínimo, diagnósticos e prognósticos, alternativas, metas, programas e projetos, contemplando os recursos hídricos superficiais e subterrâneos (CNRH, 2001). A aprovação dos Planos se dá pelos Comitês de Bacia, que também devem acompanhar a sua execução e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas. Ao longo de sua trajetória, o processo de implementação desses Planos define algumas conquistas relacionadas à ampliação da democratização e participação, mas também aponta muitas dificuldades relativas, sobretudo, ao reconhecimento da importância das questões ambientais na definição de suas metas e ações (Pagnoccheschi, 2003). De acordo com (Porto e Porto, 2008), o Plano de Bacia é um instrumento que amplia a possibilidade do planejamento tradicional, mediante processos participativos, abrindo espaços para inserção da sociedade civil e de agentes econômicos em tais processos de negociação. De todo modo, ainda é um grande desafio harmonizar os conflitos desses agentes, pois, conforme Ioris (2008), apesar do discurso de inclusão social, o processo de gestão da água ainda reflete de forma marcante o balanço desigual de poder entre, de um lado, os setores hegemônicos e, de outro, um universo social disperso, composto por pequenos usuários de água, os quais enfrentam dificuldades para defender suas demandas frente a uma estrutura, muitas vezes, seletiva e fechada. Segundo Leal (2003), os Planos de Bacia são instrumentos básicos da gestão das águas que deveriam estar vinculados diretamente à gestão regional e urbana, constituindo referenciais para a aplicação de outros instrumentos de gestão. Ao serem definidas as aptidões da bacia, haverá, por conseqüência, um direcionamento da gestão territorial, pois algumas atividades poderão ser incentivadas e outras reprimidas, considerando seu impacto sobre os recursos hídricos (Porto e Porto, 2008). A questão do Uso e Ocupação do Solo na Gestão da Água: Conflitos e Desafios A Política Nacional do Recursos Hídricos coloca como uma de suas diretrizes gerais de ação a articulação da gestão da água com a gestão do uso do solo. Complementa também que na implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos, os municípios deverão promover a integração das políticas locais de uso, ocupação e conservação do solo, de meio ambiente e de saneamento básico com as políticas federal e estaduais de recursos hídricos. Além disso, a Lei 9.433, e seus textos regulamentares, asseguraram a participação dos municípios no sistema de gestão dos recursos 5

6 hídricos, na condição de usuários. Esse é um dos setores, portanto, onde as conexões e ampliações da articulação urbano-regional são bastante evidentes e necessárias. No caso específico da gestão de recursos hídricos, a participação municipal em organismos de bacia tem sido a principal, se não a única forma de interação com outros atores públicos e privados relacionados com a água. Entretanto, do ponto de vista da Gestão da Água pouco é definido em termos concretos de como deve ser feita essa articulação com a gestão do uso do solo. De acordo com Rolnik e Someck (2003), os Comitês de Bacia são um esforço consistente de gestão supramunicipal democrática, mas que sofrem de ineficiência ao não controlar os organismos e ainda não deterem os recursos necessários para a implementação de suas ações. Embora o Comitê da Bacia Hidrográfica atue como fórum de gestão das águas e tenha um papel relevante na operacionalização e concepção da gestão integrada, a efetividade de suas ações em prol de um desenvolvimento sustentável daquele território depende de um processo negociado entre políticas que ali incidem, instâncias de governo, setores institucionais e atores que determinam conflitos e interfaces múltiplas (Alvim et al, 2008). Permanecem, portanto, indefinições quanto ao papel fundamental do município como formulador e implementador de políticas urbanas de impacto nos recursos hídricos, quer através de determinações contidas nos instrumentos próprios de ordenamento territorial, quer pela ausência formal, ou de fato, desses instrumentos (Carneiro et al, 2008). 3. A Gestão Urbana e a relação com a questão da água Evolução da Gestão Urbana no Brasil O rápido processo de urbanização que passou o Brasil fez com que as cidades começassem a demandar ações governamentais, visando soluções técnicas e políticas para os problemas sociais e econômicos que se avolumavam. É nesse momento em que o paradigma da gestão e do planejamento, difundidos no âmbito nacional e regional, ganha também o espaço urbano (Monte-Mór, 2008). Observado sob o ângulo da dimensão política, o planejamento urbano é o objeto de uma proposta social que visa transformar a sociedade, garantir o bem-estar dos cidadãos, o uso e o direito à cidade, entendidos como acesso aos serviços públicos e equipamentos sociais. Entretanto, grande parte das ações de gestão e planejamento urbano que se originaram no país, ficavam nas mãos de um grupo restrito de profissionais, que atuavam tendo como pano de fundo uma estrutura político-administrativa autoritária e centralizadora que, muitas vezes, utiliza-se das leis como mecanismo de fortalecimento de poder e privilégios, contribuindo com a segregação e a exclusão (Maricato, 2003). No início do século XX, uma visão higienista marcou o planejamento urbano do país com planos de embelezamento que consistiam no alargamento de vias, erradicação de ocupações de baixa renda nas áreas mais centrais, implementação de infra-estrutura, especialmente de saneamento e ajardinamento de parques e praças. Entretanto, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagístico e eram implantadas as bases legais para um mercado imobiliário capitalista, a população, excluída desse processo, era expulsa para as áreas periféricas da cidade. A partir dos anos 30, uma ruptura com a concepção fortemente marcada pela visão higienista é esboçada na legislação de uso e ocupação do solo. Tal ruptura se dá com a introdução de elementos reguladores urbanísticos que se justificavam, explicitamente, em termos econômicos. Nos anos 40, uma visão legalista do urbanismo brasileiro é consolidada, entendendo como o conjunto de regulamentações referentes ao parcelamento, uso e ocupação do solo e às edificações (Feldman, 2001). Como decorrência, surge uma primeira geração de Planos Diretores Municipais, de caráter progressista, ligados às metas do desenvolvimento econômico e do crescimento ilimitado, com a implantação de rodovias, marginais, canalização de rios e impermeabilização de vias. 6

7 Entre os anos 60 e 80, a urbanização do país cresce de um terço de população urbana, em 1950, para dois terços, em 1980, acarretando a ampliação dos conflitos e da desigualdade social. Fernandes (2007), ressalta que a ineficácia e as omissões desta geração de Planos Diretores deixaram marcas profundas no tecido urbano brasileiro. Segundo Quinto (2003) a legislação urbanística desse período não incorporou os instrumentos como suporte aos conflitos sociais urbanos, simplesmente desenvolveu mecanismos de regulações internas voltadas para o mercado imobiliário. É justamente nesta época em que se fortalece uma mobilização social visando a radical alteração desse quadro. O denominado Movimento Nacional pela Reforma Urbana amadurece a concepção do termo, caracterizando-o como um conjunto articulado de políticas públicas, de caráter redistributivo e universalista, voltado para a redução dos níveis de injustiça social no meio urbano e promoção de maior democratização do planejamento e gestão das cidades (Silva e Silva, 2005). A intensidade e força deste Movimento, culmina na conquista da inserção na Constituição Federal de 1988, do capítulo Da Política Urbana e seus artigos 182 e 183. Foi a primeira vez na, história constitucional do país, que a questão urbana foi objeto de capítulo especial, dentro da lei maior do direito brasileiro. Por trás desse momento histórico, encontravam-se situações de fortes pressões e embates políticos que vinham, de um lado, pelos movimentos sociais e de outro, pelos setores imobiliários. A Constituição Federal, buscando amenizar e contemplar os diversos interesses, destaca o Plano Diretor Municipal, de caráter participativo, obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes e o define como o instrumento básico da política urbana do país. Estabelece diretrizes gerais, como o desenvolvimento das funções sociais da cidade, a garantia do bem-estar de seus habitantes, a participação popular e a proteção ao meio ambiente, histórico e cultural. Como consequência desta normativa, surgem as Constituições Estaduais e Municipais. A Constituição Estadual do São Paulo, de 1989, expande a obrigatoriedade do Plano Diretor a todos os municípios do Estado e amplia sua abrangência às áreas rurais. As Leis Orgânicas Municipais tratam dessa questão com mais detalhes e citam que, parte dos instrumentos de política urbana, devem ser incluídos nos Planos Diretores. Segundo Villaça (1999), a década de 90 pode ser considerada como marca do fim de um período na história do planejamento urbano brasileiro, porque ela determina o início do seu processo de politização, fruto do avanço da consciência e organização populares, culminando na entrada do Projeto de Lei 5.788/90 que visava a construção de uma Política Urbana Nacional. Ao mesmo tempo em que efetivava-se um marco na história do planejamento urbano no país, o período contemplou uma progressão da urbanização que se traduziu em degradação ambiental, ocupação de áreas de risco ou de preservação, sem infra-estruturas mínimas. Não se tratava, entretanto, de ausência de planejamento, mas sim, de opções de planejamento e de uma interação entre processos socioeconômicos e práticas políticas que constituíram um modelo excludente (Brasil, 2005). Buscando encontrar respostas a esse contexto, a partir dos anos 90, inspirado por discussões de âmbito internacional, inicia-se no Brasil um momento marcado por transformações nas quais a conservação e preservação dos recursos naturais e o papel do homem integrado ao meio começam a ser inseridos na discussão da qualidade de vida das cidades. Nesse sentido, a necessidade de incluir a temática ambiental nas políticas urbanas apresenta maior dimensão, principalmente a partir da discussão sobre Cidades Sustentáveis impulsionada pela Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, em 1992, pela Conferência Habitat II em Istambul, em 1996 e pela Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentável de Joanesburgo em Os conceitos sobre planejamento reformulam-se e a questão ambiental começa a ser contemplada. No campo da política urbana brasileira, os primeiros anos do século XXI significaram um período ímpar de transformações institucionais tanto no nível nacional quanto nos municípios do país (Bueno e Cymbalista, 2007). Em 2001, após mais de 10 anos de tramitação, efetiva-se um grande marco para o 7

8 planejamento urbano, com a aprovação da Política Urbana Nacional, pela Lei Federal /2001 (denominada Estatuto da Cidade). Complementarmente, em 2003 é criado o Ministério das Cidades. A Política Nacional Urbana O Estatuto da Cidade regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, traçando as diretrizes para a execução da política urbana e destacando a função social da cidade e da propriedade. A centralidade no Plano Diretor Municipal como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana e de gestão da cidade permanece reforçada no Estatuto da Cidade, que a ele articula uma série de outros instrumentos, ampliando suas possibilidades de êxito. Para Araújo (2003), as normas do Estatuto da Cidade estão ligadas diretamente ao campo do direito urbanístico, embora apresentem repercussões na proteção do ambiente antrópico e natural. Uma de suas diretrizes gerais, evidencia que o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do município e região, deve evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. A idéia de crescimento urbano em conflito com o meio ambiente era, assim, assumida, mesmo que superficialmente. De acordo com Ribas (2003), o escopo do Estatuto da Cidade, estruturado em pleno período de redemocratização do país, possui forte conotação social, com pequena visibilidade da questão ambiental. Os instrumentos que legislam sobre a dimensão ambiental são referidos, mas não são caracterizados seus processos e a obrigatoriedade de sua implementação. O município como unidade de planejamento urbano Tanto a Constituição Federal, quanto o Estatuto da Cidade definiram o município como a unidade territorial responsável por legislar em matéria de política urbana. A permanência desse quadro significa circunscrever o tratamento e a proposição de soluções às questões urbanas nos limites do território municipal, pois compete ao poderes executivo e legislativo municipais equacioná-las. Busando localizar o município entre os demais entes da federação, é possível afirmar que possui competências comuns, que são compartilhadas com a União e Estados; competências exclusivas, constituídas por prerrogativas que configuram a autonomia municipal, como a elaboração de Lei Orgânica e a cobrança de seus tributos; e as competências suplementares pelas quais a União estabelece as diretrizes e normas gerais, cabendo ao Estado e município legislar supletivamente. Nesse sentido, pode-se afirmar que a União estabeleceu as diretrizes e normas gerais da política urbana nacional no Estatuto da Cidade, enquanto os municípios irão legislar supletivamente, estabelecendo a política urbana local por meio do Plano Diretor Municipal (Lacerda et al, 2005). Martins (2003) levanta uma hipótese de que a ação dos municípios, na esfera de sua competência e da natureza própria da cidade, tem um imenso potencial capaz de favorecer ou de restringir processos de inclusão social, promovendo ou comprometendo a necessária modernização da sociedade brasileira. Além disso, a específica competência municipal de planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, tem implicações não somente territoriais, mas também reflexos na economia e na sociedade. O Plano Diretor Municipal como instrumento central de Gestão Urbana brasileira Do ponto de vista dos municípios, o Estatuto da Cidade instituiu o Plano Diretor em um novo e estratégico patamar: ele é considerado a matriz do desenvolvimento urbano do município, com o qual todos os demais instrumentos de política urbana devem guardar estreita relação. Como objetivo geral, o Plano Diretor visa orientar as ações dos agentes públicos e privados no processo de desenvolvimento municipal, podendo se tornar um importante instrumento de planejamento se for capaz de aglutinar diversos atores sociais. Ele deve ter todo o terriório do município como unidade de 8

9 planejamento, articular com os planejamentos setoriais e regionais existentes e conter, no mínimo, os instrumentos de indução do desenvolvimento urbano. O governo municipal ocupa um lugar central, devendo garantir a gestão democrática do Plano, desde seu processo de produção até o de implementação, sendo que sua aprovação se dá pela Câmara Municipal. O maior desafio deste processo é a combinação das dimensões técnica e política, o que remete à necessidade de se conceber um formato de gestão que as integre (Lacerda et al, 2005). Atendendo à obrigatoriedade legal, após 2001, mais de municípios, entre um total de 5.562, iniciaram um processo de debate em grande escala no país, envolvendo a participação de uma diversidade de segmentos sociais, visando a elaboração e implementação de seus Planos Diretores. Partindo das diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, é nesse momento em que o planejamento ambiental começa a ser incorporado à nova geração de Planos Diretores, sendo a partir desses trabalhos que iniciam informações contundentes relacionando qualidade de vida, ambiente e sociedade. Como observa Costa (2008), há exemplos variados dos atuais Planos Diretores, que incorporaram critérios de preservação ambiental aos usuais enfoques de ordenamento territorial. Não são poucos nem simples os dilemas que o Plano Diretor enfrenta no Brasil. De acordo com Villaça (1999), muitos Planos têm se limitado apenas a delinear objetivos e diretrizes gerais. Nesse sentido, o destino do planejamento no Brasil, a credibilidade e o conteúdo dos Planos Diretores estão, ligados aos avanços sociais e da organização do poder político de todos os segmentos. A questão da Água na Política Urbana: Conflitos e Desafios Como já mencionado, a gestão urbana possui diversas interfaces com o gerenciamento de recursos hídricos, embora existem indícios que as legislações municipais são, em grande medida inadequadas para tratar as questões fundamentais para a preservação da água. Com relação aos recursos hídricos, seja pela relevância ambiental seja pela sua abrangência territorial, ao se constituírem em conjuntos de ramificações que banham diversos municípios, os direitos e deveres que decorrem do uso dos recursos ambientais perpassam os limites locais, cabendo à esfera federal definir os critérios gerais para a proteção das áreas situadas no entorno dos leitos dos rios. Nesse sentido, apenas nas legislações ambientais e de recursos hídricos é que podemos encontrar trechos que tratam do papel dos municípios como responsáveis também pela proteção dos recursos hídricos. O Estatuto da Cidade não cita, em nenhum momento, sobre a temática dos recursos hídricos, abrangendo de forma genérica a responsabilidade municipal pela proteção ambiental. Desta forma, a partir de análises procedidas por alguns autores (Leal, 2003; Silva e Porto, 2003; Carneiro et al, 2008), é possível apontar fatores de conflito que relacionam a questão da Água na Gestão Urbana: a dificuldade legal dos municípios gerenciarem diretamento os recursos hídricos contidos em seus territórios; os recursos insuficientes dos municípios inviabilizando uma participação mais efetiva na gestão das águas; a natueza essencialmente setorial como a gestão municipal é organizada, fazendo com que atuem mais como usuários do que como gestores desses recursos; a limitada capacidade institucional dos municípios; a desigualdade da realidade socioeconômica municipal apresentando-se como um obstáculo para efetividade das estruturas de gestão dos recursos hídricos; a compatibilização de limites territoriais e administrativos com os limites físicos da bacia hidrográfica; a questão regional que envolve o corpo d água, muitas vezes englobando mais de um município em sua extensão a construção de nova cultura ambiental, incuindo novas referências espaciais para a população. Ao mesmo tempo, destaca-se a importância dos governos locais no ordenamento do território e as consequências dessa gestão na conservação dos recursos hídricos. Nesse sentido, a possibilidade de construção de uma gestão integrada da água deve necessariamente passar por uma articulação clara 9

10 entre as diretrizes e metas dos Planos de Bacias Hidrográficas e dos Planos reguladores do uso do solo, especificamente os Planos Diretores Municipais. 4. Estudo de Caso 4.1. O Plano da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré Breve caracterização da região de estudo O Estado de São Paulo dividiu seu território em 22 Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (UGRHIs) a partir de sua Política Estadual de Recursos Hídricos (Lei Estadual 7.663/91) que define a bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento e cria os Comitês de Bacia como instâncias locais de gestão. Uma destas Unidades é a Bacia do Tietê-Jacaré (UGRHI-13), localizada na região central do Estado (Figura 1), com área total de ,87 km². Ao todo, 34 municípios pertencem à UGRHI-13 totalizando 1,5 milhões de habitantes, representando 3,6% do total paulista e 0,78% do total brasileiro. De toda população da Bacia, 95,54% encontra-se localizada na zona urbana (CPTI, 2008). Esta Bacia engloba três rios principais, o Rio Tietê (em um total de 150 km), o Rio Jacaré-Guaçu e o Rio Jacaré Pepira. Os recursos hídricos subterrâneos ocorrem em um sistema formado por 4 aqüíferos: o Cenozóico, o Bauru, o Serra Geral e o Guarani. Atualmente restam apenas 11,31% de vegetação nativa que consiste em cerrados e florestas ripárias. (Tundisi et al, 2008). Figura 1: Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hídricos de São Paulo com destaque para UGRHI-13: Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré (IGC, 1996). Figura 2: Bacia do Tietê-Jacaré com destaque para as áreas urbanas e limites municipais de Araraquara, Bauru e São Carlos (IGC, 1996). Entre 1870 (início da atividade cafeeira) e 1930 (crise do café), ocorreu um significativo processo de ocupação territorial na Bacia, através do qual estruturou-se uma rede urbana de cidades médias de grande importância econômica no Estado e consolidou-se, uma infra-estrutura de transporte privilegiada, com rodovias, ferrovias e hidrovias de porte nacionais. Ressalta-se, também, o papel desempenhado pelos rios no processo de ocupação e desenvolvimento do Estado e da UGRHI-13 que foram utilizados, inicialmente, como via de penetração no território paulista e para escoamento do café, e, ultimamente, como utilização da Hidrovia Tietê-Paraná. A intensificação da urbanização e o acelerado crescimento populacional nesta Bacia, acarretou diversos problemas relacionados à insuficiência de infraestrutura urbana, bem como aqueles ligados ao meio físico: erosão, assoreamento, inundações, poluição das águas e perda de vegetação. Estes foram, muitas vezes, reflexos da ausência de políticas públicas adequadas de uso e ocupação do solo. Os usos múltiplos da água são diversificados: abastecimento urbano público, transporte e navegação nos reservatórios, pesca e aqüicultura, irrigação, turismo e recreação nos rios e reservatórios, usos industriais, curtumes e mineração. O conjunto desses usos gera resíduos que contribuem para o aumento das vulnerabilidades da bacia hidrográfica. 10

11 O Comitê de Bacia do Tietê-Jacaré foi criado em 1995 e é composto por 5 Câmaras Técnicas: Planejamento e Gestão, Recursos Naturais, Saneamento, Águas Subterrâneas e Educação Ambiental. Diagnóstico do Plano da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré Em 2008 foi realizado o primeiro Plano da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré, acompanhado e coordenado pelo Comitê de Bacia e elaborado pela Cooperativa de Serviços e Pesquisas Tecnológicas e Industriais (CPTI, 2008). Este Plano já passou por um aprimoramento em 2008 e atualmente, vem sendo novamente complementado a partir das sugestões dos diversos setores envolvidos. Para este trabalho, um diagnóstico do Plano de Bacia do Tietê-Jacaré (CPTI, 2008) foi realizado, no que tange a análise dos seguintes aspectos: [a] Objetivos; [b] Instrumentos de gestão de interesse aos recursos hídricos relacionados aos municípios [c] Ações propostas no Plano de Bacia relacionadas diretamente à escala municipal. Em relação aos Objetivos do Plano de Bacia do Tietê-Jacaré, observa-se que ele atende às necessidades de cunho regional, no âmbito do seu território, contribuindo para o entendimento e proposição de solução dos problemas quali-quantitativos dos recursos hídricos, seja nos aspectos que a Bacia influencia, seja nos problemas que lhes afetam, possibilitando, portanto, a efetiva estruturação do planejamento do gerenciamento multibacias. O Plano de Bacia visou, num sentido amplo e geral, organizar os elementos técnicos de interesse e estabelecer objetivos, metas, estratégias e ações necessárias para o gerenciamento dos recursos hídricos, com inserção participativa dos diversos setores envolvidos com o tema e considerando os horizontes de curto ( ), médio ( ) e longo prazo ( ). Os Objetivos permanentes do Plano de Bacia da UGRHI-13 são: criar e manter atualizada uma Base de Dados do Estado de São Paulo relativa às características e situação dos recursos hídricos; gerir efetiva e eficazmente os recursos hídricos superficiais e subterrâneos de modo a garantir o seu uso doméstico, industrial, comercial, ecológico, recreacional, na irrigação e geração de energia, em navegação, na pecuária etc; proteger, recuperar e promover a qualidade dos recursos hídricos com vistas à saúde humana, à vida aquática e à qualidade ambiental; contribuir para o desenvolvimento do Estado e do País, assegurando o uso múltiplo, racional e sustentável dos recursos hídricos em benefício das gerações presentes e futuras; minimizar as conseqüências de eventos hidrológicos extremos que indisponibilizem a água; promover desenvolvimento tecnológico e capacitação de recursos humanos, comunicação social e incentivo à educação ambiental em recursos hídricos. Os objetivos estão de acordo com os princípios norteadores da Política Nacional dos Recursos Hídricos, sendo que muito deles estão relacionados com o uso e ocupação do solo na Bacia. Em relação aos Instrumentos de gestão de interesse aos recursos hídricos voltados aos municípios, o Plano de Bacia indica que o instrumento mais importante de planejamento municipal é o Plano Diretor Participativo Municipal. Em seu diagnóstico, aponta que na UGRHI-13, 19 dos 34 municípios possuem menos de 20 mil habitantes. Dos 15 municípios restantes, todos com mais de habitantes, 10 possuem Plano Diretor. O conteúdo desses planos ainda estão em fase de levantamento, os quais, serão apresentados numa revisão posterior do Plano de Bacia. Além do Plano Diretor, para a proteção e conservação dos recursos hídricos, o Plano de Bacia aponta que o poder público municipal deve dispor de outros instrumentos de ordenamento territorial, como: Plano de conservação de água e combate à perda; Plano de Macrodrenagem; Plano de combate à erosão; Plano diretor de esgoto; Plano de gerenciamento de resíduos sólidos; Plano de gerenciamento e controle de riscos. O Plano de Bacia também apresenta informações sobre programas, projetos e outras fontes de financiamento que os governos federal e estadual possuem, atualmente, e 11

12 que podem ser de grande utilidade para os governos municipais que buscam apoio para realizar obras de recuperação e manutenção da quantidade e qualidade dos recursos hídricos. Para cumprir os Objetivos e Metas Gerais, o Plano recomenda 192 Ações a curto, médio e longo prazo, sendo que dessas, 26 são indicadas como Ações que as Prefeituras Municipais devem ser responsáveis diretamente por desenvolver, as quais são, sinteticamente, apresentadas a seguir: Planejamento Urbano e Regional (desenvolvimento de Planos Diretores Municipais e Leis de Uso do Solo em articulação com o Plano de Bacia, Desenvolvimento de projeto que estabeleça diretrizes que subsidiem a ocupação ordenada dos municípios); Recursos hídricos (monitoramento, investigação e avaliação dos efeitos da urbanização sobre a qualidade e a disponibilidade dos recursos hídricos); Mananciais (elaboração de programas de proteção e recuperação de mananciais, promovendo sua regulamentação); Saneamento Ambiental (elaboração de Planos Diretores Municipais de Saneamento); Resíduos Sólidos (elaboração de Planos Diretores Municipais de Resíduos Sólidos e programas de controle); Drenagem urbana e controle de inundações (desenvolvimento de ações e legislação de proteção de várzeas e áreas alagadas/alagáveis, elaboração de Planos Diretores de Macro-drenagem, e zoneamento de áreas inundáveis); Esgotamento Sanitário (tratamento dos esgotos urbanos); Abastecimento de Água (implantação e melhoraria dos sistemas de tratamento de água e programas de redução de perdas); Vegetação, Áreas Verdes e Unidades de Conservação (Formação e recuperação de matas ciliares, áreas de preservação permanente, reservas legais e corredores, ampliação de áreas verdes urbanas, implantação do IPTU Verde, para a diminuição da área impermeabilizada); Erosões urbanas (implementação de um banco de dados sobre erosão urbanas, periurbanas e rurais e programas de contenção de erosões). Em relação à articulação municipal, observa-se que a ampliação da ação associativa entre os municípios, a capacitação técnica, administrativa e gerencial dos órgãos municipais, a ampliação da gestão participativa tripartite e o fomento e o fortalecimento do papel dos municípios, são considerados no Plano como uma das estratégias fundamentais de efetivação das ações Os Planos Diretores Municipais de Araraquara, Bauru e São Carlos Araraquara, Bauru e São Carlos (respectivamente com 189,6; 359,5 e 220,5 mil habitantes), possuem suas áreas urbanas na Bacia do Tietê-Jacaré (Figura 2) e são os municípios mais populosos da Bacia, respondendo, juntos, por 52,6% da população. Entre os anos de 2005 e 2008 os três municípios tiveram seus Planos Diretores aprovados e/ou atualizados. Para este trabalho, um diagnóstico destes três Planos Diretores Municipais foi realizado, no que tange aos seguintes aspectos: [a] Objetivos; [b] Instrumentos de gestão relacionados aos recursos hídricos [c] Ações propostas no Plano Diretor relacionadas à articulação com a escala regional, sobretudo com os Comitês de Bacia. O Plano Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana Ambiental de Araraquara O Plano Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana Ambiental de Araraquara (Araraquara, 2005), definiu princípios e objetivos gerais, ancorados em uma visão de Cidade Sustentável, entendendo a sustentabilidade como um processo de transformação no qual a exploração de recursos, a direção de investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e institucional reforçam o potencial presente e futuro a fim de atender as necessidades humanas. Dentro dos Objetivos gerais da Política Municipal do Meio Ambiente, o destaque para a proteção dos recursos hídricos se dá em três ítens, que enfatizam que o município deverá: estabelecer, no processo de planejamento da Cidade, normas relativas ao desenvolvimento urbano que levem em conta a proteção e melhoria ambiental e a utilização adequada do espaço territorial e dos recursos hídricos, mediante criteriosa definição do uso e ocupação do solo; promover a recuperação e proteção dos 12

13 recursos hídricos, matas ciliares e áreas degradadas; promover o controle das atividades poluidoras para prevenir e combater os danos ambientais de assoreamento da rede hídrica, poluição das águas e do ar, erosão e contaminação do solo e degradação de áreas protegidas. Como forma de planejamento e gestão, a divisão territorial do município foi definida a partir de 3 Macrozonas delimitadas pelas seguintes unidades: bacias hidrográficas (Regiões de Planejamento Ambiental), instâncias participativas intra-urbanas (Regiões de Orçamento Participativo) e unidades de vizinhança (Regiões de Planejamento por Bairros). A partir do Macrozoneamento definiu-se um Zoneamento Urbano com Zonas Ambientais e Zonas de Estruturação Urbana Sustentável. As Zonas Ambientais orientam a preservação do meio ambiente, classificando-se por: Zonas de Proteção Ambiental (Parques Naturais e Unidades de Conservação); Zonas Ambientais de Uso Sustentável (Áreas de Proteção Ambiental e Reservas Particulares de Proteção Naturais) e Zona de Conservação e Recuperação Ambiental (Áreas de risco, vegetação permanente e Proteção de Mananciais). Em relação aos Instrumentos de gestão relacionados aos recursos hídricos, a estratégia do Desenvolvimento Urbano Ambiental de Araraquara, constitui-se da formulação de políticas ambientais ligadas à: gestão do meio ambiente, do meio físico, do meio biótico, dos recursos hídricos, do saneamento ambiental e das áreas verdes. Como instrumento principal, foi previsto a elaboração do Plano Diretor de Saneamento e Gestão Ambiental, com diretrizes e restrições de uso, ocupação, gerenciamento e monitoramento ambiental. Como instrumentos complementares, foram propostos Planos Diretores Setoriais: de Esgotos Sanitários, de Abastecimento de Água, de Resíduos Sólidos, de Drenagem Urbana e de Arborização Urbana. Visando a recuperação de áreas ambientalmente degradadas junto aos cursos d água são propostos os Corredores de Integração Ecológica (CIECO). Para a aplicação dos planos, programas e projetos ligados à temática ambiental, além do Plano Diretor de Gestão Ambiental e dos Planos Setoriais, outros instrumentos são propostos, sendo: Zoneamento Ambiental; Unidades de Conservação Ambiental, Fundo Municipal de Meio Ambiente; Estudo de Impacto Ambiental, Certificação Ambiental, Termo de Compromisso Ambiental, Termo de Ajustamento de Conduta, Estudo de Impacto de Viabilidade Urbanística e Licenciamento Ambiental Municipal. Visando propor e garantir a aplicabilidade das leis, normas e resoluções voltadas para o controle da qualidade da água para consumo humano, bem como a preservação do patrimônio hídrico municipal, foi proposto no Plano Diretor a criação da Defensoria das Águas, órgão ainda não instituído. Em relação à Articulação regional, uma das diretrizes gerais do Plano Diretor de Araraquara destaca a necessidade de formação de convênios e consórcios com os municípios vizinhos e reforça a participação no Comitê da Bacia Hidrográfica do Tietê-Jacaré para a proteção ambiental regional. Além disso, propõe a criação de um Sistema Integrado de Gestão Ambiental Regional, criando e consolidando um processo de integração de políticas públicas urbanas e regionais por meio de instrumentos institucionais visando o desenvolvimento sustentável. Um desses instrumentos são os Planos Diretores de Ações Regionais (PAR) que devem estimular ações de integração do planejamento regional e urbano, no que concerne ao diagnóstico e cenários de ações estratégicas de desenvolvimento sócio-econômico, de sistemas de infraestrutura e gestão ambiental. Os PAR devem estimular a implantação de uma Rede de Cidades para a integração e complementariedade do desenvolvimento urbano e regional, por meio de uma Agência de Desenvolvimento Regional, a serem incorporados no Sistema Municipal de Planejamento. O Plano Diretor Participativo do Município de Bauru Defendendo uma postura de cidade compacta que favoreça a sustentabilidade social, cultural, política, econômica, ambiental e institucional, o Plano Diretor de Bauru (Bauru, 2008) adotou o termo função socio-ambiental da cidade e da propriedade. Seu território foi dividido em 21 Setores de Planejamento, 13

14 unidades territoriais adotadas, cujas divisas são os limites das bacias hidrográficas, com ajustes em função do sistema viário, rodovias e ferrovias. Para cada Setor de Planejamento indica-se a elaboração de um Plano Urbanístico Setorial. Os objetivos relativos aos recursos hídricos estão presentes no ítem das Políticas Setoriais e Sustentáveis Urbanas e Rurais, onde descacam-se ações relacionadas ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem, resíduos sólidos e erosões, buscando estabelecer diretrizes que visam assegurar a compatibilização entre a expansão das atividades econômicas e sociais com as características existentes e potenciais dos recursos hídricos para cada região. Em relação aos Instrumentos de gestão relacionados aos recursos hídricos, o município de Bauru já possui uma Política Ambiental prevista no Código Ambiental e o Plano Diretor propõe a articulação com esta política, ressaltando as seguintes prioridades: coleta e tratamento adequado de 100% dos efluentes líquidos despejados atualmente nos rios; coleta e deposição adequada dos resíduos sólidos; recuperação de APPs e nascentes; criação e manutenção de áreas protegidas, verdes e de lazer; implementação de uma política de educação ambiental; recuperação e controle das erosões; manutenção e readequação das estradas evitando assoreamento de rios e córregos; mapeamento e estudo de viabilidade de tombamento de toda cobertura representativa do Cerrado na área urbana. Além destas ações são propostos como instrumentos complementares ao Plano Diretor, os Planos Diretores Setoriais: de Macrodrenagem, de Recursos Hídricos, de Tratamento de Esgotos, de Resíduos Sólidos. Um destaque é dado ao Plano de Controle e Recuperação de Erosões pelo fato do município possuir um grande passivo ambiental relacionado a este tema. O Macrozoneamento define uma Macrozona Rural e Urbana. A Macrozona Urbana é constituída por: Zona Central; Zona Consolidada; Zona em Consolidação; Zona não Consolidada; Zona de Adensamento Controlado; Zona de Interesse de Expansão; Zona de Expansão Controlada; Zona Exclusivamente Residencial; Zona de Parcelamento Proibido; Zona de Indústria, Comércio e Serviço; Zona de Interesse Histórico cultural e Áreas de Interesse Ambiental. As Áreas de Interesse Ambiental são caracterizadas por ocorrências ambientais relevantes, tais como Parques Lineares, Parque Natural, Área de Relevante Interesse Ecológico, Áreas de Proteção Ambiental, Área de Proteção de Manancial, Unidade de Conservação. As principais diretrizes são a realizações de programas de parques lineares de fundo de vale e remoção de favelas em APPs e áreas de risco. Para isto, indica-se a criação de um Plano Diretor de Parques e Áreas Verdes, integrados aos Planos Urbanísticos Setoriais. No que tange ao aspecto da Articulação regional, uma das diretrizes do Plano Diretor de Bauru é a instituição de uma política regional de planejamento, fortalecendo as ações conjuntas com municípios vizinhos, buscando soluções a problemas comuns, programas de preservação do meio ambiente, sustentabilidade econômica e social e fortalecimento político. A partir deste objetivo, o Plano Diretor de Bauru indica ações em conjunto com os municípios vizinhos, com vistas à ocupação adequada do solo, ao gerenciamento dos recursos naturais e ao fortalecimento político. Para isso, propõe instrumentos de desenvolvimento regional, como os Consórcios de municípios, em especial quanto à destinação final de resíduos sólidos e à gestão do uso e ocupação do solo e a participação no Comitê de Bacia do Tietê Jacaré para o fortalecimento da Política Estadual de Recursos Hídricos. O Plano Diretor do Município de São Carlos Em seus objetivos gerais, o Plano Diretor de São Carlos (São Carlos, 2005) prevê a proteção, valorização e uso adequado do meio ambiente natural e construído e da paisagem urbana e rural. A compatibilidade com a preservação do meio ambiente refere-se ao controle da poluição do ar, da água, do solo e da destinação dos resíduos, assim como a fluidez de drenagem das águas pluviais e dos corpos d'água, a maior permeabilidade do solo, à maior preservação de sua cobertura vegetal e da 14

15 vegetação significativa existente. O Plano considera como atividades de interesse, urbano ou rural, aquelas inerentes ao exercício do direito a cidade sustentável, ao pleno respeito das funções sociais da cidade e ao bem-estar de seus habitantes, incluindo a preservação dos recursos necessários à vida urbana e rural, como os mananciais, os corpos d'água, as áreas arborizadas e as reservas florestais. A fim de ordenar a ocupação e dirigir a produção do espaço, o território do Município foi dividido em Macrozonas (Urbana e Rural), Zonas e Áreas de Especial Interesse. A Macrozona Urbana foi dividida em: Zona de Ocupação Induzida, Zona de Ocupação Condicionada e Zona de Recuperação e Ocupação Controlada. A Macrozona de Uso Multifuncional Rural foi dividida em: Zona de Regulação e Ocupação Controlada, Zona de Produção Agrícola Familiar, Zona de Uso Predominantemente Agrícola e Zona de Proteção e Ocupação Restrita (caracterizada por Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais, de nascentes e parte da Área de Proteção Ambiental do Corumbataí). No Plano Diretor de São Carlos, alguns Instrumentos importantes foram propostos para a aplicação dos planos, programas e projetos ligados à temática dos recursos hídricos, como as Áreas Especiais de Interesse Ambiental e o Estudo de Impacto de Vizinhança. As Áreas Especiais de Interesse Ambiental são porções do território destinadas a proteger e recuperar os mananciais, nascentes e corpos d água; a preservar áreas com vegetação significativa e paisagens naturais notáveis e conservar parques e fundos de vale. O Estudo de Impacto de Vizinhança foi criado visando a aprovação de empreendimentos que coloquem em risco a integridade dos recursos naturais, podendo afetar a fauna, a flora, os recursos hídricos e comprometer a drenagem urbana. Um cuidado especial foi destinado para as Áreas de Mananciais, a partir da criação de instrumentos específicos, como o Coeficiente de Cobertura Vegetal, que exige que o proprietário mantenha em seu imóvel uma significativa área coberta por vegetação arbórea. Além disso, como consequência do Plano Diretor, foi elaborada uma Lei das Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais visando fortalecer as restrições de uso e ocupação nestas áreas. Dentro do Macrozoneamento Municipal, o Plano Diretor delimita duas áreas como Zonas de Proteção e Ocupação Restrita que visam promover a proteção e a recuperação da qualidade e da quantidade de águas superficiais que compõem os mananciais de abastecimento público e promover a proteção e a recuperação de nascentes e corpos d'água. Como instrumentos complementares ao Plano Diretor, relacionados aos recursos hídricos, indica-se a regulamentação da Lei das Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais, do Plano de Macrodrenagem Urbana e da Lei de Impacto e de Incomodidade à Vizinhança. Em relação à Articulação regional, o Plano Diretor de São Carlos destaca este tema apenas em um dos seus objetivos gerais que sugere a promoção da integração com os municípios vizinhos nos assuntos de interesse regional. Nenhuma relação com o Comitê de Bacia do Tietê-Jacaré foi mencionada. 5. Potencialidades, restrições e possíveis articulações entre os instrumentos analisados A partir da análise conceitual sobre Gestão da Água e Gestão Urbana e do diagnóstico realizado sobre aspectos do Plano de Bacia do Tietê-Jacaré e dos Planos Diretores Municipais de Araraquara, Bauru e São Carlos, é possível tecer alguns comentários no que tange às potencialidades, restrições e possíveis articulações entre os instrumentos estudados. Em relação ao Plano de Bacia analisado, observa-se que ele contém um diagnóstico detalhado sobre diversos aspectos do meio físico e biótico (vegetação, clima, geologia, pedologia, hidrologia etc) e aspectos sócioeconômicos (demografia, empregos, desenvolvimento regional etc). Entretanto, no que se refere aos aspectos de uso e ocupação do solo. o Plano contempla uma análise superficial e incompleta. Em relação aos Planos Diretores Municipais, a análise não é nem sequer realizada, 15

16 remetendo à necessidade de estudos posteriores sobre este tema. Verifica-se aí uma importante lacuna, a ser estudada e amplamente discutida numa próxima etapa de revisão deste Plano de Bacia. Por outro lado, o Plano de Bacia define importantes metas e ações diretamente relacionadas à competência municipal em relação à proteção dos recursos hídricos e aponta o Plano Diretor como o principal instrumento regulador destas ações. Algumas das principais ações enfocam, sobretudo a elaboração de Planos Diretores Municipais e Leis de Uso do Solo em articulação com o Plano de Bacia e a avaliação dos efeitos da urbanização sobre os recursos hídricos. Conclui-se, portanto, que o Plano de Bacia do Tietê-Jacaré avança no que diz respeito à compilação de elementos técnicos, metas e ações que visam a proteção dos recursos hídricos deste território, embora ainda pouco considere a avaliação e a articulação com os instrumentos de ordenamento territorial e de uso e ocupação do solo e a importância da instância municipal, não apenas como usuária, mas também como co-gestora da questão da Água. Um dos novos critérios de pontuação dos municípios para a obtenção de recursos do Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FEHIDRO) é a existência de Planos Diretores Setoriais (de saneamento, macrodrenagem, educação ambiental, resíduos sólidos etc) e de Plano Diretor Municipal. Apesar dessa exigência apontar no sentido da integração entre programas das duas instâncias, ela não atinge um grau de operacionalização que efetive a implementação de ações para a proteção e conservação dos recursos hídricos. Os Planos Diretores Municipais analisados avançam em relação ao enfrentamento dos problemas ambientais municipais, embora a temática dos recursos hídricos ainda esteja presente mais em termos de objetivos e diretrizes gerais do que em instrumentos concretos. Além disso, tanto o Planos de Bacias quanto os Planos Diretores apresentam objetivos bastante semelhantes aos das leis superiores deixando de especificar os que seriam mais próximos à sua realidade local. Em relação aos recursos hídricos, os temas mais frequentes encontrados nos Planos Diretores Municipais analisados dizem respeito a diretrizes gerais de proteção e conservação dos corpos d água, nascentes, mananciais, APPs e matas ciliares, à preservação de fundos de vale, àreas verdes e tratamento de esgotos. Em menor escala encontram-se os temas proteção dos recursos hídricos subterrâneos, previsão adequada de resíduos sólidos e combate à erosão do solo. Poucos são os ítens que referem-se à proteção de áreas alagadas e ao controle de inundações. A comunicação e a educação ambiental também são pouco mencionadas nos Planos Diretores. Uma das formas de abordar tais temas com maior aprofundamento é definir políticas setoriais que possam ser integradas. Os Planos Diretores de Araraquara e Bauru definem políticas específicas, propondo Planos Diretores Setoriais de Recursos Hídricos, Resíduos Sólidos, Esgotamento Sanitário, Macrodrenagem e Áreas Verdes como instrumentos complementares ao Plano Diretor. Bauru, além de definir a criação destes, dá um esfoque especial para a questão das erosões, por ser um de seus principais problemas ambientais urbanos, propondo o Plano Diretor de Controle de Erosões Urbanas. Grande parte desses Planos Setoriais ainda não foram regulamentados. As condições físico-territoriais não foram consideradas nas propostas de zoneamento, o que, caso fosse feito, poderia contribuir para a preservação de recursos hídricos, como por exemplo na definição de áreas inundáveis, faixas de drenagem, setores especiais de fundos de vale etc. Um dos instrumentos utilizados nos Planos Diretores relacionados à proteção dos recursos hídricos foram as Áreas de Especial Interesse Ambiental. Essas podem indicar que determinados territórios sejam protegidos ou recuperados a partir de determinados atributos naturais. Os Planos Diretores analisados delimitam que diversas partes do território municipal se tornem Áreas de Especial Interesse. 16

17 Contudo, nenhum deles propõe prazos, procedimentos e exigências para a regulamentação destas Áreas que, sem uma normativa específica, podem se tornar um instrumento de pouca legitimidade. A questão da proteção e recuperação das Áreas de Mananciais foi um tema também destacado em todos os Planos Diretores estudados. O município de São Carlos, além de criar em seu Zoneamento, diretrizes e instrumentos específicos para estas áreas, aprovou como instrumento complementar ao Plano Diretor, uma Lei de Proteção e Recuperação de Mananciais. A intenção deste recurso foi buscar reforçar a preservação da integridade ambiental destas áreas, para que os serviços ambientais sejam mantidos a fim de garantir a permanência do abastecimento público de água potável para todo município. Isto foi considerado um grande avanço, sobretudo no que diz respeito à interlocução com a Lei Estadual 9.866/97, que trata da recuperação e proteção dos mananciais. Um outro aspecto que evidencia a relação com a questão ambiental nos Planos Diretores Municipais é a relação com seus ambientes rurais, fortemente relacionados como espaços de notáveis paisagens e atributos naturais. Tais condições valorizam este meio como um território potencial para a preservação ambiental. No Plano Diretor de São Carlos, as Áreas de Especial Interesse Ambiental na Zona Rural focaram, sobretudo, a recuperação ambiental, a preservação de mananciais e a conservação do patrimônio histórico. Também foram propostos instrumentos visando controlar processos de expansão aleatória em áreas rurais contíguas aos limites urbanos. Em que pese a estreita a relação entre a questão ambiental e os ambientes rurais, os Planos Diretores Municipais ainda abordam superficalmente este tema, necessitando que sejam aprimorados instrumentos específicos para o rural, dentre eles, os que propõem mecanismos efetivos de conservação ambiental. O crescimento da abordagem da água nos Planos Diretores também é refletido na definição dos recortes territoriais que dão suporte ao planejamento e gestão do uso e ocupação do solo. É possível perceber que os Planos vêm adotando as bacias hidrográficas como novas unidades de gestão. Entretanto, Alvim et al (2008) argumentam que esse não é o único espaço para a gestão, devendo-se levar em conta sua relação com outros sistemas e instituições que funcionam com limites distintos. Por fim, a pertinência do município a uma região, mesmo sendo um aspecto fundamental para o planejamento urbano, não tem merecido a devida atenção na elaboração dos Planos Diretores. Os três Planos analisados pouco definem ações e instrumentos específicos de articulação regional, estadual, pouco mencionam a relação com o Comitê de Bacia e nem sequer mencionam a relação e integração com um dos principais instrumentos de planejamento ambiental e regional: o Plano de Bacia Hidrográfica. Para uma próxima etapa de revisão desses Planos, é fundamental que eles incorporem as diretrizes estabelecidas nos Planos das Bacias aos quais estão inseridos. Não é claro, portanto, de que forma essas diretrizes de proteção dos recursos hídricos se materializam em instrumentos concretos de controle do uso do solo. Cabe nesse sentido uma análise mais aprofundada se os poucos instrumentos existentes nos Planos Diretores que perpassam pela temática dos recursos hídricos foram regulamentados e de que forma estão sendo implementados na prática. 6. Conclusões As análises realizadas neste trabalho, que se pautaram no estudo de um Plano de Bacia e de três Planos Diretores de um região específica do país, puderam dar subsídios e apresentar um cenário que aponta que o Plano Diretor, instrumento central de gestão urbana, apresenta-se com condições de contribuir efetivamente para a proteção dos recursos hídricos ao reconhecer que o desenvolvimento e o crescimento das cidades devem preservar todos os recursos necessários à vida e ao contemplar mecanismos que possibilitam o controle de uso e ocupação do solo. Convive com e pode complementar o Plano de Bacia, documento privilegiado para a gestão da água que se constitui no instrumento central 17

18 de planejamento regional dos recursos hídricos, podendo contribuir com os municípios em relação às diretrizes gerais de gestão da água e do uso e ocupação do solo. Há conflitos e dificuldades a serem superados. São poucos os instrumentos que possibilitam implementar de fato uma política integrada entre municípios e bacias hidrográficas, ambiente construído e não construído, áreas urbanas e áreas rurais, aumentando a necessidade de inovar em termos da criação de instrumentos e estratégias locais de planejamento e gestão que ancorem a formulação e a articulação de políticas urbanas e regionais. Não obstante, a questão ambiental com foco nos recursos hídricos é abordada nos Planos Diretores, ainda, em termos genéricos. Poucos são os instrumentos que definem como a proteção dos recursos hídricos deve ser garantida pela esfera municipal e como ela se relacionará com as esferas regionais, estaduais e federais, assim como ela se relacionará com as outras dimensões sociais, econômicas, políticas etc, também consideradas dimensões essenciais para a gestão urbana. É inconsistente pensar em qualidade ambiental sem associá-la a desenvolvimento social. Além disso, instrumentos que possuem um grande potencial para a proteção de recursos hídricos ainda são pouco utilizados para este fim, como o Zoneamento, as Áreas Especiais, os Coeficientes etc. Um outro instrumento essencial, que permite fazer a ligação entre os pontos críticos para a gestão das bacias hidrográficas com a gestão territorial é a Compensação a municípios. Segundo Porto e Porto (2008), este mecanismo de incentivo econômico (como exemplo o ICMS ecológico, o Município Verde, entre outros), apesar de ter tido os artigos a ele dedicado vetados na Lei 9.433/97, não foi eliminado como instrumento de gestão e pode ser de grande valia aos municípios. Os Planos Diretores Municipais necessitam de maior articulação com os Planos de Bacia Hidrográfica, pois com ele é possível definir as aptidões de uma bacia hidrográfica, havendo, por conseqüência, um direcionamento da gestão territorial. Mesmo tratanto-se de instituições (Comitês de Bacia e Prefeituras) com competências, atribuições e capacidades diversas, que resultam em ações de caráter e natureza diferentes, é possível buscar instrumentos e políticas mais integradas. Deste modo ainda são grandes os desafios para a integração da Gestão da Água com a Gestão Urbana. Um deles é fazer dialogar e compatibilizar princípios, leis, atores sociais e instâncias de gestão relacionadas à lógica de ação da reforma urbana com a de preservação ambiental que, apesar de passarem por processos de amadurecimento e legitimação de suas lutas políticas, sempre percorreram campos específicos e dissociados. Um outro desafio para a integração da Gestão da Água com a Gestão Urbana refere-se aos conflitos de competências entre entes federados (Municípios, Estados e União) e agentes públicos. O tema da gestão de recursos hídricos ficou, prioritariamente afeito à União e aos Estados. A Constituição deixou a gestão territorial quase que integralmente para apenas um dos entes federados que é o município. Os serviços de abastecimento de água e saneamento são de responsabilidade dos municípios. Assim, para se alcançar uma gestão mais efetiva de recursos hídricos, é necessária uma articulação entre todos os seus entes federados. A articulação das políticas públicas, do nível regional às ações locais, é um dos aspectos fundamentais a ser perseguido pelas instituições e pelos atores envolvidos no processo de integração entre os sistemas de gestão de recursos hídricos e a gestão territorial. Nesse sentido, uma das formas de estimular a busca de soluções para as atuais dificuldades é demonstrar a necessidade de articulação dessas duas escalas (municípios e bacias hidrográficas), compreender melhor suas competências, bem como explicitar os obstáculos político-institucionais e legais existentes que dificultam a aplicação do conceito de gestão integrada (Carneiro et al, 2008). As possibilidades concretas de efetividade de iniciativas nessa direção vão além dos instrumentos recentemente instituídos. Dependem, fundamentalmente da criação de novos instrumentos e estratégias 18

19 locais de planejamento e gestão, de mecanismos de negociação entre organismos de diversas esferas e de políticas públicas integradas que incoporem participação pública e ações inovadoras. 7. Referências Bibliográficas ALVIM, A. T. B., BRUNA, G. C. e KATO, V. R. C. Políticas ambientais e urbanas em áreas de mananciais: interfaces e conflitos. In: Cadernos Metrópole 19. São Paulo: EDUC, p ARARAQUARA (2005). Lei Complementar n o 350 de 27 de dezembro de Institui o Plano Diretor de Desenvolvimento e Política Urbana e Ambiental de Araraquara e dá outras providências. Diário Oficial, Araraquara. ARAÚJO, S. M. V. G. O Estatuto da Cidade e a Questão Ambiental. Consultoria Legislativa na Área XI. Abril. Câmara dos Deputados, Brasília, DF, BAURU (2008). Lei de 22 de agosto de Institui o Plano Diretor Participativo do Município de Bauru. Diário Oficial, Bauru. BRASIL. Câmara dos Deputados; Ministério das Cidades; Caixa Econômica Federal; Instituto Pólis. (2005) Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Centro de Documentação e Informação Câmara dos Deputados, Brasília, DF. BUENO, L. M. de M. e CYMBALISTA, R. Planos diretores municipais: novos conceitos de planejamento territorial. São Paulo: Annablume, CARNEIRO, P. R. F., CARDOSO, A. L. e AZEVEDO, J. P. S. Planejamento do uso do solo urbano e a gestão de bacias hidrográficas: o caso da bacia dos rios Iguaçu/Sarapuí na Baixada Fluminense. Cadernos Metrópole 19. São Paulo: EDUC, p CNRH. Resolução nº 17, de 29 de maio de Estabelece diretrizes complementares para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas. Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Brasília, DF: Ministério do Meio Ambiente, CPTI COOPERATIVA DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS E INDUSTRIAIS. Plano de Bacia da Unidade de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Tietê/Jacaré (UGRHI 13). Relatórios Técnicos 340 e 402. CBH-TJ /FEHIDRO, São Paulo, COSTA, H. S. de M. A trajetória ambiental no planejamento urbano no Brasil. In: COSTA, G. M. e MENDONÇA J. G. (org), Planejamento Urbano no Brasil: trajetória, avanços e perspectivas. C/Arte, Belo Horizonte, 2008, p CUNHA, L. H. e COELHO, M. N. Política e Gestão Ambiental. In: CUNHA, S. B. da e GUERRA, A. J. T. (org). A Questão Ambiental: Diferentes Abordagens. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, p FELDMAN, S. Avanços e limites na historiografia da legislação urbanística no Brasil. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, n.4, maio, 2001, p FERNANDES, A. V. Uma nova geração de Planos Diretores. In: BUENO, L. M. de M. e CYMBALISTA, R. Planos diretores municipais: novos conceitos de planejamento territorial. Annablume, São Paulo, 2007, p HESPANHOL, I. Um novo paradigma para a gestão de recursos hídricos. Estud. Av., São Paulo, v.22, n.63, p IORIS, A. A. R. Os limites políticos de uma reforma inconpleta: a implementação da Lei dos Recursos Hídricos na Bacia do Paraíba do Sul. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v.10, n.1, p LACERDA, N.; MARINHO, G.; BAHIA, C.; QUEIROZ, P.; PECCHIO, RÚBEN. Planos Diretores Municipais: Aspectos Legais e Conceituais. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. v.7, v.1. maio, p LANNA, A. E. L. Gestão dos recursos hídricos. In: TUCCI, C. E. M. (org). Hidrologia: ciência e aplicação. Porto Alegre: Ed. da Universidade: ABRH: EDUSP, p

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