Rodada #1 Direito Administrativo

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1 x Rodada #1 Direito Administrativo Professor Carlos Antônio Bandeira Assuntos da Rodada DIREITO ADMINISTRATIVO 1 : 1 Direito administrativo: conceito, fontes e princípios. 2 Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes, natureza, fins e princípios. 3 Organização administrativa. 3.1 Administração direta e indireta, centralizada e descentralizada. 3.2 Autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. 4 Princípios básicos da administração. 5 Poderes da administração: vinculado, discricionário, hierárquico, disciplinar e regulamentar. 6 Ato administrativo. 6.1 Conceito, requisitos, atributos, classificação e espécies. 6.2 Invalidação, anulação e revogação. 6.3 Processo administrativo: conceito, princípios, fases e modalidades. 6.4 Prescrição. 7 Agentes administrativos. 7.1 Investidura e exercício da função pública. 7.2 Direitos e deveres dos funcionários públicos; regimes jurídicos. 7.4 Lei n /1990 e alterações. 8 Serviços públicos: conceito, classificação, regulamentação, formas e competência de prestação. 9 Controle e responsabilização da administração. 9.1 Controle administrativo. 9.2 Controle judicial. 9.3 Controle legislativo. 11 Responsabilidade civil da administração: evolução doutrinária e reparação do dano Enriquecimento ilícito e uso e abuso de poder. 11 Improbidade administrativa: sanções penais e civis Lei n /1992 e alterações. 1 OBS.: nosso cronograma compreende todos os subitens de DIREITO ADMINISTRATIVO do edital, os quais foram aglutinados e organizados com objetivo de serem estudados em ordem lógica e didática.

2 a. Teoria Direito Administrativo 1. Direito Administrativo O Direito Administrativo é um dos ramos do Direito Público Interno, pois rege a organização e exercício das atividades do Estado visando à satisfação do interesse público Direito Público: seu objeto principal é regular interesses da sociedade como um todo, ao disciplinar as relações desta com o Estado e as relações das entidades e órgãos estatais entre si. Ao tutelar os interesses públicos, alcança as condutas individuais de forma indireta ou reflexa. Ex.: Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Tributário, Direito Penal, Direito Processual Penal, Direito Processual Civil, Direito Eleitoral, Direito do Trabalho etc. O Direito Público pode ser Interno (plano interno) ou Externo (plano internacional) Desigualdade nas relações jurídicas: o Direito Público caracteriza-se pela desigualdade nas relações jurídicas por ele regidas, prevalecendo o interesse público sobre os interesses privados (os interesses da coletividade devem prevalecer sobre interesses privados). A atuação estatal na defesa do interesse público possui certas prerrogativas que o colocam em superioridade frente ao particular, observada a lei e respeitadas as garantias jurídicas individuais. Ex.: desapropriação unilateral de imóvel privado para edificação (interesse público), mediante justa e prévia indenização ao proprietário (garantia constitucional ao expropriado) Direito Privado: regula, principalmente, interesses particulares, visando propiciar a convivência harmoniosa das pessoas em sociedade e à fruição de 2

3 seus bens (nas relações entre indivíduos e entre indivíduo e Estado). Ex.: Direito Civil, Direito Comercial (Empresarial) Igualdade nas relações jurídicas: no Direito Privado, há igualdade jurídica entre as partes por ele regidas, não havendo relação de subordinação entre elas, mesmo quando o Estado integra um dos polos da relação. Ex.: comércio de produtos produzidos por uma sociedade de economia mista, ou atividade bancária entre particular e a Caixa Econômica Federal Atuação Estatal sob o Direito Público e o Privado: é impossível a existência de atuação estatal que venha a ser regida exclusivamente pelo Direito Privado, com o total afastamento de normas de Direito Público. Ex.: o Estado integra relações jurídicas regidas exclusiva ou predominantemente pelo Direito Público (maioria das situações), ou integra relações jurídicas regidas predominantemente pelo Direito Privado (ex.: atividades econômicoprodutivas do Estado, assunção da posição de locatário por parte do Estado). 2. Conceito de Direito Administrativo - De acordo com os seguintes doutrinadores brasileiros, o Direito Administrativo é assim conceituado: 2.1. HELY LOPES MEIRELLES: conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO: o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública. 3

4 2.3. CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO: o ramo do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem MATHEUS CARVALHO: O Direito Administrativo se baseia em um conjunto harmônico de princípios e regras, visando à satisfação dos interesses de toda a coletividade, mesmo que isso justifique a restrição de direitos individuais, disciplinando as atividades administrativas, ou seja, excluindo-se a função jurisdicional e legislativa, respeitando os direitos fundamentais dos cidadãos, postos na ordem jurídica e disciplinando o conjunto de órgãos públicos e entidades que compõem sua estrutura organizacional MARÇAL JUSTEN FILHO: O direito administrativo é o conjunto das normas jurídicas de direito público que disciplinam a atividade administrativa pública necessária à realização dos direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não estatais encarregadas de seu desempenho" MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO: (...) o conjunto de regras e princípios que, orientados pela finalidade geral de bem atender ao interesse público, disciplinam a estruturação e o funcionamento das entidades e órgãos integrantes da administração pública, as relações entre esta e seus agentes, o exercício da função administrativa especialmente quando afeta interesses dos administrados e a gestão dos bens públicos. 3. Fontes do Direito Administrativo - não há codificação do Direito Administrativo Brasileiro (suas normas não estão reunidas em um só corpo de lei). São apontadas pela doutrina as seguintes, como principais fontes do Direito Administrativo: a) fonte primária, maior ou direta: lei; e b) fontes secundárias (subordinadas à fonte primária): jurisprudência, doutrina e costumes. 4

5 3.1. Lei: é fonte primária do Direito Administrativo Brasileiro, notadamente diante do principio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal). No caso, considera-se lei em seu significado amplo, pois consideram-se as regras e os princípios previstos na Constituição Federal, os atos de natureza legislativa (leis, medidas provisórias, decretos legislativos etc.) e, também, os atos infralegais (expedidos pela Administração, nos termos e limites da Constituição e das leis, de observância obrigatória pela própria Administração) Jurisprudência: é representada por reiteradas decisões judiciais em um mesmo sentido. É considerada fonte secundária, pois, em regra, essas decisões não possuem aplicação geral (eficácia erga omnes ), nem efeito vinculante (são impostas apenas às partes que integraram o respectivo processo). Porém, as ações constitucionais do controle abstrato de normas (ação direta de inconstitucionalidade, ação direta de inconstitucionalidade por omissão, ação declaratória de constitucionalidade e arguição de descumprimento de preceito fundamental) produzem eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (art. 102, 1 o e 2 o, da CF). Lembre-se, também, que, excepcionalmente, decisões do Supremo Tribunal Federal são veiculadas por intermédio de Súmulas Vinculantes, as quais possuem efeito vinculante para os demais órgãos do Poder Judiciário e para a Administração Pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (art. 103-A da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda n. 45, de 2004) Decisões judiciais como fontes principais: as decisões judiciais com efeitos vinculantes ou eficácia erga omnes não podem ser consideradas meras fontes secundárias de direito administrativo, e 5

6 sim fontes principais, uma vez que são de observação obrigatória para toda a Administração Pública e para o próprio Poder Judiciário (MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO) Doutrina: conjunto de teses, construções teóricas e formulações descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do Direito. É também fonte secundária, pois não cria diretamente a norma, apenas esclarece o sentido e o alcance das regras jurídicas conduzindo o modo como os operadores do direito devem interpretar as normas legais. Especialmente quando o conteúdo da lei é obscuro, uma nova interpretação apresentada por estudiosos renomados tem um impacto social similar ao da criação de outra norma. A doutrina também tem o poder de influenciar a elaboração de novas leis Para alguns doutrinadores, doutrina não é fonte de direito: pequena parte da doutrina não classifica a doutrina como fonte de direito, sob o argumento de que nenhuma norma jurídica é inserida no ordenamento positivo por atuação direta de doutrinadores Costumes: são o conjunto de regras não escritas, porém observadas de modo uniforme pelo grupo social, que as considera obrigatórias. Atua como fonte secundária de Direito Administrativo quando influencia produção legislativa ou jurisprudencial. No caso dos costumes administrativos (praxe administrativa), as práticas reiteradamente observadas pelos agentes administrativos diante de determinada situação, nos casos de lacuna normativa, funciona efetivamente como fonte secundária de Direito Administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razão dos princípios da lealdade, da boa-fé, da moralidade administrativa, entre outros. 6

7 Costumes contra legem : não se revestem de obrigatoriedade, pois são os contrários a regra ou princípio estabelecido na legislação. 4. Sistemas administrativos Sistema administrativo é o regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder público nas diversas esferas e em todos os Poderes. Há dois sistemas: sistema inglês e sistema francês Sistema inglês (de jurisdição una): na unicidade de jurisdição, o sistema administrativo determina que que todos os litígios (administrativos ou puramente privados) podem ser submetidos ao Poder Judiciário, que é a única esfera de poder competente para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva, com força da chamada coisa julgada (no caso, apenas Judiciário possui jurisdição, em sentido próprio) O sistema de jurisdição única não veda a solução de litígios em âmbito administrativo, nem a invalidação de atos pela própria Administração: o que se assegura nesse sistema é que a insatisfação da apreciação na esfera administrativa pode, sem restrições, ser levada à apreciação do Poder Judiciário, o qual possui competência exclusiva para julgar o caso concreto em caráter definitivo. Outrossim, esse sistema inglês não obsta a realização do controle de legalidade dos atos administrativos pela própria Administração Pública que os tenha editado, ou seja, que tenha competência para anulá-lo (nos casos de vício de ilegalidade), o que caracteriza o exercício de poder-dever de autotutela administrativa. 7

8 4.2. Sistema francês (de contencioso administrativo ou de dualidade de jurisdição): veda o conhecimento pelo Poder Judiciário de atos da Administração Pública, restando estes sujeitos à chamada jurisdição especial do contencioso administrativo, formada por tribunais de índole administrativa. Assim, a dualidade de jurisdição é formada pela: a) jurisdição administrativa (tribunais de natureza administrativa, com plena jurisdição em matéria administrativa); e b) jurisdição comum (órgãos do Poder Judiciário, competentes para julgar os demais litígios) No Brasil: adotou-se o sistema inglês (de jurisdição única ou de controle judicial), inspirado pelo princípio da inafastabilidade (ou inarredabilidade) de jurisdição ou da unicidade de jurisdição como garantia constitucional individual, estatuído como cláusula pétrea (art. 5 o, XXXV, da CF). No Brasil, órgãos administrativos podem decidir litígios de natureza administrativa, todavia, suas decisões não fazem coisa julgada em sentido próprio, pois ainda são passiveis de revisão pelo Poder Judiciário, desde que devidamente provocado Quatro hipóteses em que se exige o exaurimento, ou a utilização inicial da via administrativa, como condição para acesso ao Poder Judiciário, a saber: Justiça desportiva: o Judiciário somente pode admitir ações relativas à disciplina e às competições desportivas após o exaurimento das instâncias administrativas da justiça desportiva (CF, art. 217, 1 o, da CF); Contrariedade a súmula vinculante: ato administrativo ou omissão da Administração Pública que contrarie súmula vinculante 8

9 só pode ser objeto de reclamação ao STF após esgotadas as vias administrativas (art. 7 o, 1 o, da Lei n , de ); Habeas data: conforme jurisprudência do STF 3, é necessário requerimento administrativo prévio (sem necessidade de esgotamento das instâncias administrativas), para a busca do Judiciário, pela via do habeas data: a prova do anterior indeferimento do pedido de informação de dados pessoais, ou da omissão em atendêlo, constitui requisito indispensável para que se concretize o interesse de agir no habeas data. Sem que se configure situação prévia de pretensão resistida, há carência da ação constitucional do habeas data ; Benefícios previdenciários: em repercussão geral 4, o STF determinou que, em ações judiciais contra o INSS, visando à concessão de benefícios previdenciários, o interesse de agir se configura com o prévio requerimento administrativo do beneficio, afirmando que essa exigência é compatível com o art. 5 o, XXXV, da CF, e não se confunde com o exaurimento das vias administrativas Certos atos e decisões, não enquadrados como atos administrativos em sentido próprio, não se sujeitam à apreciação judicial os relativos a 2 Regulamenta o art. 103-A da Constituição Federal e altera a Lei n o 9.784, de 29 de janeiro de 1999, disciplinando a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, e dá outras providências. 3 RHD22-DF, Tribunal Pleno, rel. Min. Marco Aurélio (rel. p/acórdão: Min. Celso de Mello), j. em 19 de setembro de 1991, DJ de 1o de setembro de RE MG, Plenário, rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. em 3 de setembro de 2014, DJe de 10 de novembro de

10 Atos políticos: sanção ou veto a projeto de lei pelo Chefe do Poder Executivo; Políticas públicas: fixação das diretrizes gerais de atuação governamental com vistas à concretização dos comandos vazados em normas constitucionais de natureza programática; Julgamento do processo de impeachment do Presidente da República: compete ao Senado Federal (CF, art. 52, I), mas o correspondente julgamento de mérito não se sujeita à revisão judicial. 5. Objeto do Direito Administrativo O Direito Administrativo estuda parcela das normas componentes do ordenamento jurídico, que disciplinam o exercício da função administrativa (objeto imediato), as quais têm, como finalidade, a disciplina das atividades, agentes, pessoas e órgãos da Administração Pública (objeto mediato), conforme o professor ALEXANDRE MAZZA Critério funcional (predominante): o Direito Administrativo é o ramo jurídico que estuda a disciplina normativa da função administrativa, independentemente de quem esteja encarregado de exercê-la: Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder Judiciário ou particulares mediante delegação estatal Critérios unitários (unidimensionais ou simples): para o professor DIÓGENES GASPARINI, há seis correntes dedicadas à apresentação de critério unitário para a conceituação do Direito Administrativo e, por conseguinte, à definição de seu objeto (obs.: em todas elas, há deficiências): 10

11 Critério legalista ou exegético: o Direito Administrativo resume-se ao conjunto da legislação administrativa existente no país. É um critério reducionista, pois desconsidera o papel fundamental da doutrina na identificação dos princípios básicos informadores do ramo; Critério do Poder Executivo: o Direito Administrativo identifica-se como o complexo de leis disciplinadoras da atuação do Poder Executivo. Esse critério é inaceitável porque ignora que a função administrativa também pode ser exercida fora do âmbito do Poder Executivo, na execução de tarefas administrativas pelo Legislativo e Judiciário (função atípica) e também cometidas a particulares por delegação estatal (exemplo: concessionários e permissionários de serviço público); Critério das relações jurídicas: o Direito Administrativo identificase como a disciplina das relações jurídicas entre a Administração Pública e o particular. É insuficiente, pois todos os ramos do Direito Público possuem relações semelhantes e, além disso, nem todas as atuações administrativas apresentam vínculo interpessoal (ex.: expedição de atos normativos e gestão de bens públicos); Critério do serviço público: o Direito Administrativo tem como objeto a disciplina jurídica dos serviços públicos (critério utilizado por autores franceses na metade do séc. XX). Atualmente, é insuficiente, pois a Administração Pública moderna desempenha muitas atividades que não podem ser consideradas prestação de serviço público (ex.: poder de polícia e atuações de incentivo a determinados setores sociais); 11

12 Critério teleológico ou finalístico: o Direito Administrativo conceitua-se a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcançar seus fins. Essa concepção é inconclusiva em razão da dificuldade em definir quais são os fins do Estado ; Critério negativista: em face da complexidade de identificar o objeto do Direito Administrativo, alguns autores sustentaram que cabeira apenas conceituação por exclusão (pertencem ao Direito Administrativo as questões não pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outro ramo jurídico). A análise do problema é insatisfatória por utilizar critério cientificamente frágil Quadro evolutivo (escolas): conforme compilação do professor DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, houve, pelo menos, nove escolas influentes para a construção dos citados critérios unitários: Escola Francesa (Escola Clássica ou Legalista): propunha sentido limitativo ao conceito de Direito Administrativo, restringindo-o ao estudo das normas administrativas de determinado país; Escola Italiana: da mesma forma, adepta de uma conceituação limitativa, entendia o Direito Administrativo como o estudo dos atos do Poder Executivo. Destacaram-se, nesta escola, LORENZO MEUCCI, ORESTE RANELLETTI e GUIDO ZANOBINI; Escola dos Serviços Públicos: considerava o Direito Administrativo como o estudo do conjunto de regras disciplinadoras dos serviços públicos. Entre seus adeptos, destacaram-se LÉON DUGUIT e GASTON JÈZE. 12

13 Escola do Interesse Público: para essa escola, a noção fundamental para conceituar o Direito Administrativo era a ideia de bem comum ou interesse público, cuja proteção seria a finalidade última do Estado; Escola do Bem Público: entendia que a noção-chave para conceituação do Direito Administrativo seria a de bem público. Foi defendida por ANDRÉ BUTTGENBACH; Escola dos Interesses Coletivos: sustentava que a defesa dos interesses coletivos era a base para conceituar o Direito Administrativo; Escola Funcional: buscou associar o conteúdo do Direito Administrativo ao estudo da função administrativa; Escola Subjetiva: defendida no Brasil por RUY CIRNE LIMA e JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, centralizava a conceituação do Direito Administrativo nas pessoas e órgãos encarregados de exercer as atividades administrativas; Escolas Contemporâneas: as escolas mais atuais tendem a utilizar diversos critérios combinados para oferecer um conceito mais abrangente de Direito Administrativo capaz de incluir todas as atividades desempenhadas pela Administração Pública moderna. Estado e Governo 6. Estado - O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, constituída por um povo, em um determinado território, regido por governo soberano. 13

14 6.1. Povo: conjunto de indivíduos unidos para formação da vontade geral do Estado População é conceito demográfico que significa contingente de pessoas que, em determinado momento, estão no território do Estado Nação é conceito que pressupõe uma ligação cultural entre os indivíduos Território: base geográfica do Estado (dimensão espacial) Soberania: atributo do Estado de não conhecer entidade superior na ordem externa, nem igual na ordem interna (JEAN BODIN) O Estado é sujeito capaz (ente personalizado) para adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica nacional e, no convívio com outros Estados soberanos, na internacional A divisão política do território, organização de seus poderes, forma de governo e o modo de aquisição de poder dos governantes são temas previstos na Constituição Federal A União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios são pessoas jurídicas de direito público interno dotadas de autonomia política [art. 18, caput, da Constituição Federal (CF)], sendo que as demais pessoas jurídicas de direito público interno (autarquias, associações públicas e demais entidades de caráter público criadas por lei) possuem apenas autonomia administrativa, mas não política [art. 41, IV e V, do Código Civil em vigor (CC)]. 14

15 7. Forma de Estado A organização política estatal classifica-se em Estado unitário e Estado federado Estado unitário: há apenas um poder central ( centralização política ), que irradia sua competência, de modo exclusivo, para todo o território nacional e sua população. Esse poder controla todas as coletividades regionais e locais. Ex.: Uruguai Estado federado (complexo ou composto): é marcado pela descentralização política, tendo em vista a convivência, no mesmo território, de diferentes entidades políticas autônomas e regionalmente distribuídas. Ex.: Brasil (União, Estados, Municípios e Distrito Federal, no mesmo território), caso em que a forma federativa é cláusula pétrea, isto é, não pode ser abolida por intermédio de reforma constitucional (art. 60, 4º, I, da CF) Ausência de subordinação: os entes federativos não são subordinados uns aos outros (não há hierarquia entre eles), pois cada ente possui autonomia politica, financeira e administrativa, e há inter-relacionamento entre os entes federativos por meio de coordenação, e não por subordinação. Obs.: a Constituição Federal prevê os casos em que a competência para editar normas gerais é privativa do Congresso Nacional, por meio de leis de caráter nacional, de observação obrigatória por todos os entes da Federação. 8. Poderes de Estado O poder é uno e indivisível, porém o termo Poderes aplica-se para designar conjuntos de órgãos que recebem competências constitucionais para o desempenho de funções estatais. 15

16 8.1. A tripartição dos Poderes também é cláusula pétrea, pois não pode ser abolida por reforma constitucional (art. 60, 4º, III, da CF) Atenção: No âmbito da União, a ordem constitucional estabelece os três Poderes, os quais são harmônicos e independentes entre si (art. 2 o da CF) Nos Estados-Membros, a divisão é idêntica em relação à União No Distrito Federal, é da competência da União organizar e manter o chamado Poder Judiciário do Distrito Federal e dos Territórios (art. 21, XIII, da CF) Os Municípios são os únicos entes da Federação que não possuem Poder Judiciário em sua estrutura. 9. Funções típicas e atípicas - Cada Poder estatal possui competências próprias para exercer funções típicas (relacionadas com a natureza do órgão) e atípicas (funções de caráter acessório que são típicas de outros Poderes). Essa caracterização corresponde ao denominado modelo de separação de Poderes flexível Poder Legislativo: possui as funções típicas de legislar e fiscalizar o Poder Executivo, e as funções atípicas para administrar (na gestão de bens, pessoal e serviços) e julgar (nos casos de autoridades acusadas de praticar crime de responsabilidade. 16

17 9.2. Poder Executivo: tem a função típica de administrar, e as funções atípicas de legislar (edições de lei delegada e medida provisória), e julgar (decisões proferidas em processos administrativos) Poder Judiciário: possui a função típica de julgar, e as funções atípicas de administrar (gestão de bens, pessoal e serviços) e legislar (edição de regimento interno de tribunais) Lembre-se que as funções típicas do Poder Legislativo são duas (e não apenas uma): legislar e fiscalizar os atos do Poder Executivo (arts. 49, X, 58, 2º, III, e 70 da CF) Administração Pública: essa expressão não se confunde com o Poder Executivo! Na verdade, caracteriza o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente se são pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário, ou a qualquer outro organismo estatal, como o Ministério Público ou Defensorias Públicas. 10. Sistemas de Governo Mediante observação do relacionamento entre os Poderes Legislativo e o Executivo nas atividades governamentais, o sistema de governo pode ser presidencialista ou parlamentarista Sistema presidencialista: predomina o princípio da divisão dos Poderes, que devem ser independentes e harmônicos entre si. O Presidente da República exerce a chefia do Poder Executivo em toda a sua inteireza, acumulando as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo, e cumpre mandato fixo, não dependendo da confiança do Poder Legislativo para sua investidura, tampouco para o exercício do cargo. Por sua vez, o 17

18 Poder Legislativo não está sujeito a dissolução pelo Executivo, uma vez que seus membros são eleitos para um período certo de tempo Sistema parlamentarista: há, nesse sistema, de forma predominante, colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo. Nele, o Poder Executivo é dividido em duas frentes: a) uma chefia de Estado, exercida pelo Presidente da República ou pelo Monarca; b) uma chefia de governo, exercida pelo Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro normalmente é indicado pelo Presidente da República, mas sua permanência no cargo depende da confiança do Parlamento. Se o Parlamento retirar a confiança do governo, ele cai, exonera-se, dando lugar à formação de um novo governo, porque os membros do governo não possuem mandato, tampouco investidura a prazo certo, mas apenas investidura de confiança. Por outro lado, se o governo entender que o Parlamento perdeu a confiança do povo, poderá optar pela dissolução do Parlamento, convocando novas eleições extraordinárias para a formação de outro Parlamento que lhe dê sustentação No Brasil: optou-se pelo sistema presidencialista de governo. O Presidente da República é o Chefe do Poder Executivo federal e exerce, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da Administração Pública federal, cabendo a ele sua organização e estruturação (arts. 61 e 84 da CF). Em decorrência da forma federativa de Estado e do princípio da simetria das esferas políticas, os Chefes dos Poderes Executivos e das Administrações Públicas do Distrito Federal e dos Estados serão, respectivamente, o Governador do Distrito Federal e os Governadores dos Estados; pela mesma razão, os Chefes dos Poderes 18

19 Executivos dos Municípios, bem como das Administrações Públicas dos Municípios, serão os seus Prefeitos Função política: abrange as funções de comando, de coordenação, de direção e de estipulação de planos e diretrizes de atuação do Estado (políticas públicas) Governo: a função politica é própria do governo, abrange atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por esta se regulam. Exs.: declaração de guerra, intervenção federal em Estado-Membro, sanção a projeto de lei Distinções entre ato de governo e ato administrativo: Fonte de competência: o ato de governo tem sua competência extraída diretamente da Constituição; no caso do ato administrativo, é da lei Margem de liberdade (discricionariedade): o ato de governo é caracterizado por acentuada margem de liberdade, a normalmente prevista para ato administrativo é menor. 11. Formas de governo - Esse conceito revela a maneira como se institui o poder na sociedade e a relação entre governantes e governados República ( res publica, coisa do povo): a instituição do poder ocorre por intermédio de eleições periódicas (não vitaliciedade dos cargos políticos, temporalidade dos mandatos eletivos), casos em que o governante eleito representa o povo (representatividade popular) e deve prestar contas de seus atos (responsabilidade do governante). 19

20 11.2. Monarquia: nesse caso, a forma de governo é marcada pela hereditariedade (não há eleições para instituição do poder) vitaliciedade (não temporariedade do mandato), ausência de representação popular (representa linhagem familiar) e irresponsabilidade do governante (não responde perante o povo pelos atos de governo, pois inexiste o dever de prestar contas) Brasil: a primeira forma de governo adotada foi a monárquica (com a chegada da família real portuguesa), sendo que, a partir da Constituição de 1891, implantou-se a forma republicana de governo. Administração Pública 12. Administração Pública Essa expressão pode ser utilizada em sentido amplo ou em sentido estrito Sentido amplo: abrange os órgãos de governo, com as funções políticas que exercem (elaboração de políticas públicas, que envolvem diretrizes e programas de ação governamental e planos de atuação estatal) e os órgãos e pessoas jurídicas que desempenham funções meramente administrativas (execução profissional, técnica e neutra, das políticas públicas formuladas no exercício da atividade política) Sentido estrito: inclui os órgãos e pessoas jurídicas administrativos, com as funções por eles exercidas, de natureza administrativo-profissional, técnica, instrumental, apartidária, visando à execução dos programas de governo. Portanto, excluem-se, dessa definição, os órgãos de governo e as funções políticas que eles exercem (elaboração das políticas públicas). 20

21 13. Administração Pública Essa expressão também classifica-se: a) em sentido formal, subjetivo ou orgânico; e b) em sentido material, objetivo ou funcional Em sentido formal, subjetivo ou orgânico: conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes identificados como Administração Pública (quem exerce). Não importa a atividade que exerçam (em regra, esses órgãos, entidades e agentes desempenham função administrativa) Em sentido material, objetivo ou funcional: conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa. O conceito adota a atividade como referência (não obrigatoriamente quem a exerce). Normalmente são classificadas como próprias da Administração Pública em sentido material as seguintes atividades: Serviço público: prestações concretas que representem, em si mesmas, diretamente, utilidades ou comodidades materiais à população em geral, oferecidas pela Administração Pública formal ou por particulares delegatários (sob regime jurídico de Direito Público); Polícia administrativa: restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de atividades privadas em beneficio do interesse público. Ex.: atividades fiscalizatórias; Fomento: incentivo à iniciativa privada de utilidade pública. Ex.: concessão de subvenções e benefícios fiscais; Intervenção: abrange toda intervenção estatal no setor privado (exceto sua atuação direta como agente econômico). Ex.: intervenção na propriedade privada (desapropriação e 21

22 tombamento), no domínio econômico (atuação como agente normativo e regulador, por meio das agências reguladoras, como é o caso das medidas de repressão a práticas tendentes à eliminação da concorrência) etc No Brasil: adota-se o critério formal de Administração Pública. A Administração Pública, segundo o ordenamento jurídico brasileiro, é integrada exclusivamente: pelos órgãos integrantes da denominada Administração direta: órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política que exercem função administrativa; e pelas entidades da Administração indireta: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Obs.: Há empresas públicas e sociedades de economia mista que desempenham atividade eminentemente econômicas (art. 173 da CF). Porém, a atuação direta estatal no campo econômico como agente produtivo (Estado-empresário) não configura atividade de Administração Pública em sentido material Não integram a Administração Pública formal brasileira, embora exerçam atividades identificadas como próprias da função administrativa (apesar da atividade exercida, algumas entidades privadas não integram a Administração Pública brasileira, justamente porque no Brasil é adotado o critério formal, e não material: concessionárias de serviços públicos (atuam por delegação); organizações sociais (exercem atividades de utilidade pública, previstas em contrato de gestão celebrado com o poder público). 22

23 13.5. Alguns doutrinadores identificam a Administração Pública brasileira, em seu sentido subjetivo, com a totalidade do aparelhamento de que dispõe o Estado para a execução das atividades compreendidas na função administrativa, a exemplo da pela professora MARIA SYLVIA DI PIETRO: Desse modo, pode-se definir Administração Pública, em sentido subjetivo, como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Não obstante, afirmam que a Administração Pública formal, no Brasil, inclui a Administração direta e a indireta, porém, de forma contraditória, acrescentam, a esta última, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que exercem atividades econômicas, bem como as concessionárias de serviço público e as organizações sociais. 14. Governo a Administração Pública Na obra de HELY LOPES MEIRELLES, destaca-se que Governo e Administração são vocábulos que andam juntos e muitas vezes são confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam Governo: em sentido formal: é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; em sentido material: é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos Administração Pública: 23

24 em sentido formal: é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material: é o conjunto das funções necessárias aos serviços em geral; em sentido operacional: é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas (HELY LOPES MEIRELLES). 24

25 a. Mapas mentais 25

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28 b. Revisão 1 QUESTÃO 1 - CESPE - TÉCNICO JUDICIÁRIO - STJ Conceitualmente, é correto considerar que o direito administrativo abarca um conjunto de normas jurídicas de direito público que disciplina as atividades administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais da coletividade. QUESTÃO 2 - CESPE - Assistente Técnico Administrativo - MI Os costumes, a jurisprudência, a doutrina e a lei constituem as principais fontes do direito administrativo. QUESTÃO 3 - CESPE - ENGENHEIRO - TELEBRAS A lei administrativa estrangeira é fonte do direito administrativo brasileiro e o âmbito espacial de validade dessa lei obedece ao princípio da territorialidade. QUESTÃO 4 - CESPE - ESPEC. EM GEST. DE TELECOM. - TELEBRAS Os critérios unidimensionais ou simples conceituam o direito administrativo levando em consideração um só elemento, a exemplo do que ocorre com o critério legalista. 28

29 QUESTÃO 5 - CESPE - PROCURADOR - TC-DF De acordo com o critério legalista, o direito administrativo compreende o conjunto de leis administrativas vigentes no país, ao passo que, consoante o critério das relações jurídicas, abrange o conjunto de normas jurídicas que regulam as relações entre a administração pública e os administrados. Essa última definição é criticada por boa parte dos doutrinadores, que, embora não a considerem errada, julgam-na insuficiente para especificar esse ramo do direito, visto que esse tipo de relação entre administração pública e particulares, também se faz presente em outros ramos. QUESTÃO 6 - CESPE - ADMINISTRADOR - TJ-RR Pelo critério teleológico, define-se o direito administrativo como o sistema dos princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. QUESTÃO 7 - CESPE - ANALISTA DE PLANEJAMENTO - INPI Considerada fonte secundária do direito administrativo, a jurisprudência não tem força cogente de uma norma criada pelo legislador, salvo no caso de súmula vinculante, cujo cumprimento é obrigatório pela administração pública. QUESTÃO 8 - CESPE - ADMINISTRADOR TJ-RR A jurisprudência, fonte não escrita do direito administrativo, obriga tanto a administração pública como o Poder Judiciário. QUESTÃO 9 - CESPE - AN. LEGISLATIVO - CÂM. DOS DEPUTADOS

30 De acordo com o critério da administração pública, o direito administrativo é o ramo do direito público que regula a atividade jurídica contenciosa e não contenciosa do Estado, bem como a constituição de seus órgãos e meios de atuação. QUESTÃO 10 - CESPE - ANALISTA MINISTERIAL - MPE-PI O direito administrativo, ao reger as relações jurídicas entre as pessoas e os órgãos do Estado, visa à tutela dos interesses privados. c. Revisão 2 QUESTÃO 11 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - DPU A repartição do poder estatal em funções legislativa, executiva e jurisdicional não descaracteriza a sua unicidade e indivisibilidade. QUESTÃO 12 - CESPE - ANALISTA DE INFORMÁTICA - TCE-RO O Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais, mas também internamente, como pessoa jurídica de direito público capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. 30

31 QUESTÃO 13 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MI Os conceitos de governo e administração não se equiparam; o primeiro refere-se a uma atividade essencialmente política, ao passo que o segundo, a uma atividade eminentemente técnica. QUESTÃO 14 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MS A tripartição de funções é absoluta no âmbito do aparelho do Estado. QUESTÃO 15 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MI Consoante as regras do direito brasileiro, as funções administrativas, legislativas e judiciais distribuem-se entre os poderes estatais Executivo, Legislativo e Judiciário, respectivamente, que as exercem de forma exclusiva, segundo o princípio da separação dos poderes. QUESTÃO 16 - CESPE - ASSISTENTE TÉC. ADMINISTRATIVO - MI Na sua acepção formal, entende-se governo como o conjunto de poderes e órgãos constitucionais. QUESTÃO 17 - CESPE - TELEBRAS (2013) Do ponto de vista político, o Estado é a comunidade de homens fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção. Como ente 31

32 personalizado, o Estado atua no campo do direito público e do direito privado, mantendo sempre sua personalidade única de direito público. QUESTÃO 18 - CESPE - CONTADOR - SEDF O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios exerce atipicamente a função jurisdicional. QUESTÃO 19 - CESPE - AUDITOR DE CONTR. EXTERNO - TCE-PA Do ponto de vista subjetivo, a administração pública integra o Poder Executivo, que exerce com exclusividade as funções administrativas, em decorrência do princípio da separação dos poderes. QUESTÃO 20 - CESPE - TÉCNICO EM ASS. EDUCACIONAIS - DPU A administração pública em sentido formal, orgânico ou subjetivo, compreende o conjunto de entidades, órgãos e agentes públicos no exercício da função administrativa. Em sentido objetivo, material ou funcional, abrange um conjunto de funções ou atividades que objetivam realizar o interesse público. 32

33 d. Revisão 3 QUESTÃO 21 - CESPE - TÉCNICO JUDICIÁRIO - STJ Em seu sentido subjetivo, a administração pública restringe-se ao conjunto de órgãos e agentes públicos do Poder Executivo que exercem a função administrativa. QUESTÃO 22 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO ADM. - MPOG Administração pública, em sentido amplo, abrange o exercício da função política e da função administrativa, estando ambas as atividades subordinadas à lei. QUESTÃO 23 - CESPE - ADMINISTRADOR - SUFRAMA Do ponto de vista objetivo, a expressão administração pública se confunde com a própria atividade administrativa exercida pelo Estado. QUESTÃO 24 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MDIC O exercício das funções administrativas pelo Estado deve adotar, unicamente, o regime de direito público, em razão da indisponibilidade do interesse público QUESTÃO 25 - CESPE - ATIV. TÉC. DE SUPORTE - DIREITO - MC A administração pública, sob o ângulo subjetivo, não deve ser confundida com nenhum dos poderes estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo. 33

34 QUESTÃO 26 - CESPE - ESPEC. EM REG. DE SAÚDE SUPLEM. - ANS A cada um dos poderes de Estado é atribuída determinada função, a qual é exercida com exclusividade pelos poderes. QUESTÃO 27 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MS A administração é o aparelhamento do Estado preordenado à realização dos seus serviços, com vistas à satisfação das necessidades coletivas. QUESTÃO 28 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MI Em sentido objetivo, a expressão administração pública denota a própria atividade administrativa exercida pelo Estado. QUESTÃO 29 - CESPE - AJAJ - TJ-DFT Administração pública em sentido orgânico designa os entes que exercem as funções administrativas, compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas funções. QUESTÃO 30 - CESPE - ESP. GESTÃO - ADVOGADO TELEBRAS Sob o aspecto material, a administração representa o desempenho perene, sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. 34

35 QUESTÃO 31 - CESPE - ANALISTA DE PLAN. - DIREITO - INPI ) A expressão administração pública, em sentido orgânico, refere-se aos agentes, aos órgãos e às entidades públicas que exercem a função administrativa. QUESTÃO 32 - CESPE - ANALISTA JUDICIÁRIO - TRE-RJ O estudo da administração pública, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como o Estado participa das atividades econômicas privadas. 35

36 e. Normas comentadas Constituição Federal Art. 1 o Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. A divisão de poderes não contraria o conceito de que o Poder é uno e indivisível.... Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:... direito; XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a Obs.: o sistema administrativo brasileiro é o sistema inglês: somente o Poder Judiciário tem o poder de proferir decisões definitivas, admitindo-se que a Administração Pública decida questões administrativamente, inclusive invalide os atos irregulares

37 Art º A argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei. 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.... Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. A jurisprudência é fonte secundária do Direito Administrativo que tem poder persuasivo, mas a súmula vinculante do STF é considerada fonte direta, pois produz obrigações para os órgãos do Poder Judiciário e as Administrações Públicas direta e indireta de todos os entes da Federação. 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. 37

38 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade. 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso. 38

39 f. Gabarito C C E C C C C E E E C C C E E C C E E C E C C E C E C C C E C E 39

40 g. Breves comentários às questões QUESTÃO 1 - CESPE - TÉCNICO JUDICIÁRIO - STJ Conceitualmente, é correto considerar que o direito administrativo abarca um conjunto de normas jurídicas de direito público que disciplina as atividades administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais da coletividade. O Direito Administrativo baseia-se em conjunto harmônico de princípios e regras, visando à satisfação dos interesses de toda a coletividade, mesmo que isso justifique a restrição de direitos individuais, disciplinando as atividades administrativas, ou seja, excluindo-se a função jurisdicional e legislativa, respeitando os direitos fundamentais dos cidadãos, postos na ordem jurídica e disciplinando o conjunto de órgãos públicos e entidades que compõem sua estrutura organizacional (MATHEUS CARVALHO). Gabarito: Certo. QUESTÃO 2 - CESPE - Assistente Técnico Administrativo - MI Os costumes, a jurisprudência, a doutrina e a lei constituem as principais fontes do direito administrativo. Não é incorreto dizer que essas fontes são as principais. São apontadas pela doutrina as seguintes, como principais fontes do Direito Administrativo: a) fonte primária, maior ou direta: lei; e b) fontes secundárias (subordinadas à fonte primária): jurisprudência, doutrina e costumes. Gabarito: Certo. 40

41 QUESTÃO 3 - CESPE - ENGENHEIRO - TELEBRAS A lei administrativa estrangeira é fonte do direito administrativo brasileiro e o âmbito espacial de validade dessa lei obedece ao princípio da territorialidade. Lei estrangeira não é fonte do Direito Administrativo brasileiro. Gabarito: Errado. QUESTÃO 4 - CESPE - ESPEC. EM GEST. DE TELECOM. - TELEBRAS Os critérios unidimensionais ou simples conceituam o direito administrativo levando em consideração um só elemento, a exemplo do que ocorre com o critério legalista. Para o jurista DIÓGENES GASPARINI, há seis correntes doutrinárias dedicadas à apresentação de critério unitário (unidimensional ou simples) para a conceituação do Direito Administrativo e, por conseguinte, à definição de seu objeto: a) critério legalista ou exegético; b) critério do Poder Executivo; c) critério das relações jurídicas; d) critério do serviço público; e) critério teleológico ou finalístico; e f) critério negativista. De acordo com o critério legalista, o Direito Administrativo resume-se ao conjunto da legislação administrativa existente no país. É um critério reducionista, pois desconsidera o papel fundamental da doutrina na identificação dos princípios básicos informadores do ramo. Gabarito: Certo. QUESTÃO 5 - CESPE - PROCURADOR - TC-DF De acordo com o critério legalista, o direito administrativo compreende o conjunto de leis administrativas vigentes no país, ao passo que, consoante o critério das relações 41

42 jurídicas, abrange o conjunto de normas jurídicas que regulam as relações entre a administração pública e os administrados. Essa última definição é criticada por boa parte dos doutrinadores, que, embora não a considerem errada, julgam-na insuficiente para especificar esse ramo do direito, visto que esse tipo de relação entre administração pública e particulares, também se faz presente em outros ramos. De acordo com o critério legalista, o Direito Administrativo resume-se ao conjunto da legislação administrativa existente no país. É um critério reducionista, pois desconsidera o papel fundamental da doutrina na identificação dos princípios básicos informadores do ramo. Pelo critério das relações jurídicas, o Direito Administrativo identifica-se como a disciplina das relações jurídicas entre a Administração Pública e o particular. É insuficiente, pois todos os ramos do Direito Público possuem relações semelhantes e, além disso, nem todas as atuações administrativas apresentam vínculo interpessoal (ex.: expedição de atos normativos e gestão de bens públicos). Gabarito: Certo. QUESTÃO 6 - CESPE - ADMINISTRADOR - TJ-RR Pelo critério teleológico, define-se o direito administrativo como o sistema dos princípios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. Pelo critério teleológico ou finalístico, o Direito Administrativo conceitua-se a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcançar seus fins. Essa concepção é inconclusiva em razão da dificuldade em definir quais são os fins do Estado. Gabarito: Certo. 42