PROPOSTA DE LEI DA TRIBUTAÇÃO SOBRE A DESPESA

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1 REPÚBLICA DE CABO VERDE MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E PLANEAMENTO PROPOSTA DE LEI DA TRIBUTAÇÃO SOBRE A DESPESA NOTA EXPLICATIVA 1. A presente Lei insere-se no projecto de racionalização e reforma do Sistema Fiscal- Aduaneiro e dos Impostos de Consumo, dando sequência às reformas já efectuadas em sede da tributação directa e da tributação sobre o património. É seguro que a tributação das transacções vigente no país tem uma base de incidência muito estreita para poder constituir um instrumento adequado às necessidades de financiamento do sector público. Tributam-se apenas as importações de alguns bens, a par com a produção nacional de bens de idêntica natureza. 2. Na vertente da tributação aduaneira, as importações estão sujeitas a três impostos: os Direitos de Importação propriamente ditos, os Emolumentos Gerais Aduaneiros e o Imposto de Consumo, acrescendo ainda para as bebidas alcoólicas e tabaco o Imposto sobre Consumos Especiais e outros direitos e taxas menores. A existência de 64 taxas diferentes, variando entre 0 e 328 por cento do valor CIF, e sem coerência interna no que respeita à respectiva diferenciação (bens similares com taxas muito diferentes e matérias primas com taxas mais elevadas do que as que oneram produtos finais), combinada com a existência de uma ampla escala de isenções regulamentadas por um número muito elevado de diplomas, tornam o sistema complicado e distorcido, com difícil gestão e controle

2 por parte dos serviços fiscais, injusto e administrativamente custoso para os operadores económicos. 3. O Imposto de Consumo incide sobre o valor CIF das mercadorias importadas para consumo, variando a taxa aplicável consoante a classificação pautal que lhes corresponda, estando ainda sujeitos ao mesmo imposto os produtores nacionais das mercadorias sujeitas a tributação na importação. O imposto deve ser pago na Alfândega, antes de o produto sair da fábrica, sendo as taxas aplicáveis idênticas às das mercadorias importadas e calculadas tendo em conta a respectiva classificação pautal. A taxa a aplicar, em correspondência directa com a pauta aduaneira, aliada ao facto de ser diminuta a importância dos bens internamente produzidos, faz com que o funcionamento do IC se aproxime mais de um imposto aduaneiro do que de um verdadeiro imposto de consumo, como hoje em dia é concebido. O facto de haver um grande número de taxas, a variarem entre 10 e 60 por cento, não só dificulta o seu funcionamento, com custos administrativos elevados, como onera em demasia as mercadorias sujeitas às taxas elevadas, entravando consequentemente as trocas internacionais e incentivando uma elevada propensão para a fraude e evasão fiscais. Estes defeitos, aliados ao facto de se ter esgotado a sua capacidade de aumentar o volume de receitas, tornam necessária a sua substituição. Além disso, e como imposto monofásico na fase da produção possui, como se disse, uma base de incidência demasiado estreita, não tendo a elasticidade suficiente para se lhe pedir uma maior produtividade, sob pena de conduzir à elevação de taxas para níveis tais que estimulariam fortemente a tentação, compensadora, de desvios conducentes a aumento da evasão e fraudes fiscais. É que a tributação opera-se sobre um valor que, sendo praticamente o primeiro do circuito económico da produção e distribuição de bens, está bem distante daquele porque se opera a final o consumo, escapando pois à tributação o valor que àquele é acrescentado pelos subsequentes intervenientes nesse processo os grossistas e os retalhistas. Por outro lado, deixa de fora integralmente a tributação das prestações de serviços, o que mais uma vez é facto gerador de improdutividade na tributação do consumo ou despesa e por outro significa grave atropelo à equidade fiscal, já que nenhuma razão existe para tributar o consumo de bens e não o fazer relativamente ao consumo de serviços. 2

3 4. Quanto ao Imposto sobre Consumos Especiais, incidindo sobre um reduzido número de bens : cerveja, vinho e outras bebidas fermentadas, licores e tabaco, impunha-se também a sua reformulação, no sentido de acrescentar ao leque de bens a ele sujeitos alguns outros, nomeadamente os produtos de luxo e produtos ecologicamente prejudiciais, ou de consumo gerador de efeitos negativos, dando-lhe assim características de tributação não apenas fiscal propriamente dita mas também, e sobretudo, de tributação extrafiscal visando objectivos mais alargados de política económica oneração de consumos supérfluos, indesejáveis ou mesmo prejudiciais à saúde ou meio ambiente, podendo como tal serlhe pedida uma bem maior produtividade em termos de receita fiscal. Ao mesmo tempo servirá de instrumento corrector ao modelo de IVA escolhido que, pelas razões adiante referidas, utiliza apenas uma taxa positiva de tributação. 5. O diagnóstico apresentado implica necessária e urgente reformulação das bases e estrutura da tributação das transacções internas e do comércio internacional. Acompanhando a evolução verificada em muitos países, o modelo de tributação do consumo, interno e internacional, deve apresentar-se como potenciador de níveis de receita que correspondam à real base do consumo realizado consumo final de bens e de serviços -, deve adoptar mecânica e funcionamento que assegurem neutralidade fiscal tanto nas transacções internas como nas internacionais, compatibilizando-o com as novas exigências da economia globalizada. Ou seja, assenta-se em três pilares a reestruturação da tributação da despesa no país: - reformulação da pauta aduaneira, no sentido de que, garantindo um adequado grau de protecção às indústrias nacionais e adequados níveis de receita, a mesma resulte mais simples, mais transparente, com taxas mais baixas e racionais nas suas diferenciações; - passagem de uma tributação de base estreita a uma tributação alargada, como instrumento gerador de maior justiça fiscal, de maior neutralidade, desincentivador da fraude e evasão fiscais e 3

4 ao mesmo tempo mais produtiva ao nível do financiamento do sector público. Este alargamento da base de tributação permitirá, conjugada com aquela reformulação, garantir os objectivos pretendidos ao nível da compensação das receitas e da racionalização do encargo fiscal; - remodelação da tributação selectiva e maximizada de alguns consumos como instrumento de angariação de receitas e sobretudo de orientação de consumos, penalizando fiscalmente os que apresentem características não essenciais ou mesmo prejudiciais. 6. No domínio da concretização dos vectores apresentados como orientadores da reforma optou-se pelas medidas de política fiscal e aduaneira a seguir desenvolvidas e justificadas. 7. Na vertente da tributação aduaneira são eliminadas, numa primeira fase, as principais anomalias decorrentes da actual estrutura das taxas da pauta aduaneira, a par com a eliminação das isenções do sector público e restrição das restantes isenções com adequado fortalecimento do respectivo controlo. Numa segunda fase, e concomitantemente com a introdução do novo imposto sobre a despesa, são consolidados os encargos gerais aduaneiros com os direitos de importação, de forma a que exista apenas um imposto na importação e as respectivas taxas sejam reduzidas. A actuação passa ainda pela redução das isenções concedidas ao abrigo dos incentivos ao investimento fazendo, todavia, descer substancialmente as taxas aplicáveis às matérias primas e aos bens de capital. Já com o novo imposto sobre a despesa em funcionamento operar-se-á uma nova redução do número de taxas, distribuindo-as de acordo com o grau de processamento dos bens importados, tendo em conta, obviamente, as necessidades de receita a par com as receitas provenientes da restante tributação. 8. Na vertente da nova e geral tributação do consumo procede-se à implementação do imposto sobre o valor acrescentado. O novo imposto é abrangente, incluindo na sua base tributável, quer as transmissões de bens e as prestações de serviços efectuadas, a título oneroso, no território nacional, quer as importações de bens, englobando pois, e tendencialmente, todas as actividades económicas, 4

5 sejam elas de natureza comercial, industrial ou profissional, desde que exercidas de modo independente. Esta incidência contempla, no entanto, a concessão de isenções nas situações em que a técnica do imposto ou, e sobretudo, razões de política económica ou social, sejam determinantes. O imposto é plurifásico mas não cumulativo, já que é concedido crédito de imposto, consubstanciado no exercício do direito a dedução, relativamente ao que tenha sido suportado em aquisições de bens e serviços necessários à realização de operações tributáveis. O método de funcionamento é o de que à liquidação exigida aplicação da taxa do imposto ao valor global das transacções efectuadas ou dos serviços prestados em determinado período será deduzido o valor do imposto suportado nas aquisições de bens e serviços ocorridas no mesmo período. O direito a dedução é, pois, concedido na medida em que os bens e serviços adquiridos o sejam por necessidades das operações efectivamente sujeitas e tributadas e das exportações que se pretendem livres de qualquer conteúdo fiscal, como essencial à mecânica do imposto e garantia de uma maior competitividade internacional. Quanto às operações internas, isentas pelas razões acima apontadas, elas não concedem, em geral, direito a dedução do imposto suportado a montante, sendo pois aceite que a isenção se processa o mais possível no último estádio, de forma a que o respectivo consumidor final delas beneficie, mas garantindo ao Estado a arrecadação da receita produzida nas fases anteriores. Métodos devidamente estabelecidos e disciplinados no Regulamento do imposto tratam das situações, existentes mas de número reduzido, em que os sujeitos passivos praticam simultaneamente operações que concedem direito a dedução e operações que não concedem tal direito. Os sujeitos passivos, operadores económicos, repercutirão, obrigatoriamente, para os seus clientes, o valor do imposto, até ao consumidor final, correspondendo a receita total arrecadada pelos cofres públicos à soma dos pagamentos feitos por cada um dos vários intervenientes no processo de produção e distribuição dos bens e serviços, receita essa equivalente à de um imposto monofásico na fase do retalho, mas evitando todos os inconvenientes que este apresentaria e que, por tão graves, não é adoptado em nenhum país. Com este método de funcionamento, o conteúdo fiscal de um determinado bem ou serviço será sempre o mesmo independentemente da extensão do seu percurso produtivo ou distributivo, apresentando-se assim como neutro nas transacções 5

6 internas, contrariamente ao que acontece com os outros impostos plurifásicos, habitualmente designados por cumulativos. Esta mecânica permitirá também saber o exacto montante da carga fiscal suportada pelos bens exportados até ao momento em que a exportação se verifique, sendo assim possível e segura a restituição a efectuar ao exportador, verificada que seja a saída dos bens com destino ao estrangeiro. Concomitantemente, são tributadas as importações, fazendo afluir a respectiva receita ao país do consumo, que é aquele a quem deve ser atribuída a competência para a tributação. E a tributação efectiva-se com sujeição dos bens importados à mesma taxa que onera as transacções internas dos mesmos bens. Esta forma de funcionamento nas operações de comércio internacional é conhecida por princípio do destino isenção das exportações e tributação das importações. Quanto aos serviços, e dada a sua imaterialidade, são previstas regras específicas. A regra geral é a de que são tributados no país os serviços cujo prestador aqui tenha a sede, estabelecimento ou domicílio a partir do qual preste o serviço. Contudo, alguns serviços serão tributados, independentemente de o prestador ser nacional ou não, sempre que sejam executados em Cabo Verde (critério de fácil aplicação, fiscalização e controle), ou aqui ocorra a respectiva utilização. Critérios de soberania nacional, e de garantia de receitas justificam o estabelecimento de tais critérios nos casos em que os prestadores sejam estabelecidos ou domiciliados no estrangeiro mas o «consumo» do serviço ocorra no território Cabo-verdiano. Para o sector primário (agricultura, silvicultura e pesca) e pequenas empresas estabelece-se um tratamento especial: as transmissões de bens e prestações de serviços daquele sector ficam isentas, sendo os principais factores de produção também isentos. Ou seja, fica, em geral, fora do campo de aplicação do IVA. Relativamente aos pequenos operadores económicos, e por exigências de ordem administrativa, eles ficam isentos do imposto, suportando porém a respectiva tributação nas aquisições ou, então, sujeitos a um regime de tributação simplificada. A taxa é única, simplificando assim todos os procedimentos e complexidades ao nível da aplicação do imposto pelos sujeitos passivos e ao nível dos procedimentos administrativos e de fiscalização e controle pelos serviços da Administração Fiscal. Para minorar eventuais efeitos regressivos desta opção, é declarado isento um conjunto, a definir exaustivamente, de bens considerados essenciais no consumo, havendo no domínio dos impostos especiais de consumo adiante caracterizados, uma oneração 6

7 dos consumos supérfluos, de luxo ou indesejáveis por razões de política económica, social ou ambiental. Uma referência ainda às obrigações dos sujeitos passivos, suas garantias e penalização das infracções praticadas. Além da obrigação de pagamento, são exigidas obrigações declarativas, de facturação, de escrituração das operações e de arquivo e conservação de documentos, no contexto das obrigações que já hoje lhes são exigidas para efeitos de tributação sobre o rendimento, embora com algumas especificidades ditadas pela mecânica e funcionamento deste novo imposto. Evita-se, sempre que possível, o cúmulo de exigências. As garantias são as que decorrem do Código Geral Tributário e do Código do Processo Tributário. As penalidades respeitam os princípios do sistema sancionatório fiscal em vigor, adequando-se às exigências da prevenção e penalização de comportamentos lesivos da economia do imposto. Complementando toda a disciplina geral do Regulamento do IVA, justifica-se disciplina própria, em diploma ou diplomas externos relativamente ao comércio de bens em segunda mão, operações de agências de viagens e operadores de circuitos turísticos e aos bens e serviços com preços fixados administrativamente. Por razões de prevenção e controle, poderá haver também disciplina especial quanto à fiscalização da circulação de bens, e quanto ao controle do volume de facturação dos retalhistas e prestadores de serviços, se assim for entendido. Para evitar duplas tributações, e efeitos económicos indesejáveis, é estabelecida, mas será publicada só no momento da entrada em vigor do imposto sobre o valor acrescentado, legislação destinada a desonerar o imposto de consumo que esteja contido nas existências dos produtores que estejam em armazém na data da entrada em vigor do novo imposto. 9. Na vertente dos impostos especiais de consumo, os mesmos são selectivos, chamando ao seu campo de aplicação apenas os bens a eleger para o efeito. Justifica-se que se mantenham sujeitos os que já hoje o estão (bebidas alcoólicas e tabacos), alargando-se porém a incidência a outros considerados menos essenciais, de luxo, ou indesejáveis por razões várias de política interna, como é o caso de produtos de beleza, peles de animais, jóias, pérolas, pedras e metais preciosos ou semi preciosos, veículos automóveis e motociclos, iates e barcos de recreio, armas de fogo, comércio de objectos de arte e 7

8 similares, o que permitirá desincentivar consumos prejudiciais e simultaneamente obter apreciáveis níveis de receita. 10. Uma referência final para a necessidade de proceder à abolição dos impostos que se mostram incompatíveis com a reforma pretendida, nomeadamente quando está em causa a respectiva substituição pelo novo modelo tributário, ou quando, em qualquer caso, a sua manutenção gera situações de dupla tributação do consumo. Praia, 17 de Dezembro de