O Sistema de Trânsito Comunitário na Perspectiva do Alargamento

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1 O Sistema de Trânsito Comunitário na Perspectiva do Alargamento Resumo 15 de Setembro de 2003 s.a. Rue de Clairvaux, 40 B Louvain - la - Neuve Bélgica Tel.: Tel.: E - Mail: ade@ade.be Website: DV\488410PT.doc PE Tradução externa

2 RESUMO 1. Âmbito O presente estudo pretende dar um importante contributo para a audição que vai ser organizada no início de Outubro de 2003 pela Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento Europeu. Nessa audição, será discutido o mandato conferido à Comissão Europeia para proceder à revisão do Sistema de Trânsito Comunitário e implementar o Novo Sistema de Trânsito Informatizado (NSTI) tendo em vista a simplificação dos procedimentos aduaneiros e a redução da fraude. Para atingir esse objectivo, o estudo procura: Acompanhar os progressos alcançados ao nível da aplicação dos Sistemas de Trânsito Comum e Comunitário em geral, bem como ao nível da implementação do NSTI em particular; Analisar o impacto do processo de alargamento nos actuais e futuros Estados-Membros; Avaliar a possibilidade de reutilizar o NSTI a fim de aumentar a rentabilidade dos investimentos. 2. Descrição O trânsito aduaneiro é utilizado para facilitar a livre circulação de mercadorias entre dois pontos de um território aduaneiro através de outro território aduaneiro 1 ou entre dois ou mais territórios aduaneiros 2 diferentes. Para o efeito, recorre-se à suspensão temporária de direitos, impostos e instrumentos de política comercial aplicáveis às importações (por exemplo, quotas de importação, direitos anti-dumping e outras restrições), permitindo-se desse modo o processamento das formalidades de desalfandegamento no local de destino, em vez do ponto de entrada. Os operadores económicos podem utilizar os procedimentos de trânsito, mas a lei não os obriga a fazê-lo. O NSTI é um sistema de correio electrónico de âmbito europeu baseado numa arquitectura descentralizada na qual cada administração aduaneira nacional deverá ter instalada uma Aplicação de Trânsito Nacional (NTA National Transit Application) Exemplo: um operador italiano importa mercadorias provenientes da Bélgica que são transportadas por via rodoviária através da Suiça. Durante o transporte, essas mercadorias estão isentas de direitos ou impostos e não podem ser comercializadas. 2 Exemplo: um operador em Frankfurt (Alemanha) importa mercadorias de Nova Iorque (EUA). À chegada a Roterdão (Holanda), estas são colocadas num camião para serem transportadas por via rodoviária até Frankfurt. O operador pode colocar as mercadorias sob um regime de trânsito, de modo que os direitos e impostos não são pagos em Roterdão, mas sim em Frankfurt. Outro exemplo é quando um operador norte-americano exporta mercadorias para a Ucrânia, procedendo à sua descarga em Roterdão (Holanda) e transportando-as de seguida por via rodoviária até à Ucrânia. Se for confirmada a reexportação das mercadorias, estas ficarão isentas de direitos na União Europeia. 3 Para se distinguir de uma arquitectura centralizada com uma Aplicação de Trânsito Comum (CTA Commun Transit Application), que se encontra centralmente localizada e à qual estão conectadas todas as administrações aduaneiras. Resumo - 15 de Setembro de 2003 página 2 DV\488410PT.doc 2/8 PE

3 O NSTI assegura a chegada das declarações de trânsito aos serviços aduaneiros competentes antes das próprias mercadorias, automatiza a comparação entre a declaração à partida e a declaração à chegada e acciona automaticamente um alarme sempre que as mercadorias não chegarem conforme previsto. Foram definidos os seguintes objectivos para o sistema: A fim de beneficiar tanto as administrações aduaneiras como os operadores económicos, o sistema deverá contribuir para aumentar a eficiência e a eficácia dos procedimentos de trânsito, reduzindo ao mínimo indispensável a intervenção manual e racionalizando as transacções efectuadas no âmbito de um procedimento de trânsito. No que respeita à fraude, o sistema deverá melhorar a situação da seguinte forma: o Evitando falsos desalfandegamentos (carimbos forjados ou roubados, etc.); o Evitando a fraude ao nível das garantias (provisões insuficientes, documentos de garantia falsos, etc.); o Reduzindo os riscos de descarga clandestina das mercadorias, através da aceleração dos procedimentos de seguimento e averiguação; o Libertando recursos humanos para combater as fraudes cometidas através da prestação de falsas declarações 4, mediante a simplificação das tarefas administrativas dos funcionários aduaneiros. Devido à dimensão e complexidade do projecto, o NSTI está a ser implementado por fases. Presentemente, encontra-se na Fase 3.1, que inclui a maior parte das funções essenciais necessárias ao funcionamento do sistema de trânsito e abrange todos os países interessados. A Fase 2, por seu turno, era mais limitada em termos das funções abrangidas e dos países envolvidos. A Fase 3.2 comportará funções adicionais, nomeadamente a gestão de garantias. 3. Relatório de progresso 3.1 Progressos realizados ao nível da aplicação das disposições revistas em matéria de trânsito Todas as disposições jurídicas e administrativas relevantes foram adoptadas pelos países membros dos Sistemas de Trânsito Comum e Comunitário, bem como por 4 dos 10 países candidatos à adesão (Hungria, República Checa, Malta e Eslováquia). Espera-se que os outros 6 países candidatos adoptem essas disposições dentro do prazo previsto. No entanto, os operadores económicos ainda não confirmaram a implementação coerente das disposições administrativas em matéria de trânsito. Daí a necessidade de continuar a desenvolver esforços a fim de dar cumprimento às recomendações feitas pelo comité no sentido de todas as administrações aduaneiras actuarem como uma só em relação aos operadores económicos. Com efeito, esse é um dos objectivos do 4 O NSTI não se destina directamente a prevenir ou combater a fraude organizada que utiliza declarações aduaneiras falsas (alteração do tipo de mercadorias, declaração incorrecta de mercadorias ou quantidades, etc.) Resumo - 15 de Setembro de 2003 página 3 DV\488410PT.doc 3/8 PE

4 projecto e-customs (alfândegas electrónicas) apresentado na comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comité Económico e Social Europeu intitulada Um quadro simples e sem papel para as alfândegas e os operadores económicos 5. O novo sistema de garantia vai ao encontro das expectativas, uma vez que, por exemplo, é mais seguro e mais eficaz na prevenção da fraude e permite uma apreciação mais diferenciada entre os vários clientes das administrações aduaneiras. Subsistem alguns problemas que consideramos de somenos importância, mas que ainda terão de ser resolvidos. Os operadores económicos estão ansiosos por ver a Fase 3.2 do NSTI em funcionamento para poderem beneficiar das funcionalidades de gestão esperadas, mas a maioria das administrações aduaneiras não está a planear implementar esta fase antes de meados de Progressos na implementação do NSTI Todos os serviços aduaneiros (isto é, estâncias) da União Europeia, bem como os da Noruega, Suíça e República Checa, estão ligados ao NSTI de acordo com a configuração da Fase 3.1. Importa, no entanto, fazer aqui algumas observações: Algumas associações de operadores económicos queixam-se de que estes não terão quaisquer benefícios enquanto a Fase 3.2 não estiver operacional. Esta afirmação parece resultar do facto de a função de gestão de garantias ser de extrema importância para os operadores. Apenas 2% de todos os movimentos de trânsito foram processados pelo NSTI durante o período inicial de 20 meses. No entanto, é animador verificar que, durante os últimos meses, o número diário de movimentos processados através do NSTI aumentou de centenas para milhares. Ainda continuamos longe de uma situação em que todas as declarações são enviadas e processadas exclusivamente através do NSTI, embora, neste aspecto, possamos esperar progressos consideráveis até 31 Março de Nessa altura, todos os expedidores autorizados deverão estar conectados ao sistema. Quando aderirem à União Europeia, é provável que os 3 países de Visegrado, que ainda não estão conectados, se conectem ao NSTI. O mesmo se pode dizer de outros países candidatos à adesão, embora o tempo se esteja a esgotar e talvez até seja já demasiado tarde para a Letónia e a Lituânia. Aqueles três países candidatos tomaram medidas concretas para poderem aderir ao NSTI logo que for necessário. 3.3 Impacto sobre o alargamento O alargamento não deverá comprometer o funcionamento quer do sistema de trânsito, quer do NSTI, sobretudo porque, em vez de um aumento significativo, haverá um decréscimo limitado das declarações de trânsito. Esta é, contudo, uma visão global e poderão verificar-se situações bastante diferentes, consoante o país e o operador. Note-se que não existem quaisquer previsões fidedignas quanto à evolução do 5 Ref. COM (2003) 452 final, 2003/0167 (COD) Resumo - 15 de Setembro de 2003 página 4 DV\488410PT.doc 4/8 PE

5 processo e esta incerteza desencoraja os operadores económicos de investirem e de aderirem ao NSTI a curto prazo. Com efeito, os problemas que poderão vir a surgir serão os mesmos que afectam outras operações aduaneiras, nomeadamente a formação dos funcionários aduaneiros e a aplicação de um código de conduta adequado. Estes aspectos não foram, porém, analisados no âmbito deste estudo. O facto de não existir muito tempo disponível para implementar as disposições administrativas adequadas nos países candidatos à adesão não deverá conduzir a uma maior vulnerabilidade à fraude. Foi, no entanto, identificada uma dificuldade específica para o período imediatamente a seguir ao alargamento. Receia-se que algumas mercadorias transportadas passem do sistema de trânsito para as Cadernetas TIR, principalmente por causa dos atrasos na emissão de garantias nos novos Estados-Membros. Resumo - 15 de Setembro de 2003 página 5 DV\488410PT.doc 5/8 PE

6 3.4 Possibilidade de reutilização e sustentabilidade do NSTI A plataforma NSTI é reutilizável, mas só até certo ponto: A rede CCN/CSI 6 subjacente é reutilizável e está já a ser reutilizada por outras aplicações da UE tais como o VIES 7, o Sistema de Alerta Rápido do OLAF, etc. O NSTI é reutilizável e está já a ser reutilizado em alguns países ao nível das declarações de trânsito nacionais. O NSTI pode ser alargado ao trânsito realizado por outros meios de transporte e a outras declarações aduaneiras, tais como declarações de exportação. Relativamente a outros projectos internacionais descentralizados de grande dimensão, como, por exemplo, o EMCS 8, apenas deverão ser reutilizáveis os conceitos do NSTI, a sua filosofia de projecto e a sua estrutura, dado que os outros elementos do sistema foram concebidos para um domínio de aplicação específico, ou seja, o sistema de trânsito. Todavia, gostaríamos de frisar que a decisão relativa a uma arquitectura centralizada ou distribuída tem de ser tomada ao mais alto nível, de modo a que os custos da arquitectura possam ser conciliados com os aspectos políticos, económicos e de calendarização. 4. Problemas e recomendações 1. A maior parte das declarações de trânsito ainda é transmitida entre as administrações aduaneiras através do procedimento OTS 9. Este facto pode ser atribuído a três factores principais: o NSTI ainda se encontra numa fase inicial, a introdução manual das declarações na NTA não parece ser um processo sustentável e, por último, nem todos os operadores económicos têm capacidade ou vontade de apresentar declarações por via electrónica. Este problema terá de ser acompanhado de muito perto, pois pode comprometer a sustentabilidade do sistema. Poder-se-ia considerar a possibilidade de introduzir dispositivos legais ao nível europeu para impedir as administrações aduaneiras de utilizem o OTS à partida. A imposição da utilização da comunicação electrónica entre todos os operadores económicos e serviços aduaneiros deveria, contudo, continuar a ser uma responsabilidade nacional. Existe também o risco de transferência das declarações dos procedimentos de trânsito para procedimentos de exportação/importação ainda baseados em suporte de papel. 2. Embora 100% dos expedidores autorizados devam apresentar por via interactiva a declaração de trânsito electrónica até 31 de Março de 2004, duvidamos que todos os operadores económicos que utilizam o procedimento normal o façam. Pensamos particularmente naqueles operadores económicos que se queixam de que não irão 6 Rede Comum de Comunicações/Interface Comum de Sistemas (ver relatório completo) 7 Sistema de Intercâmbio de Informações sobre o IVA 8 Sistema informatizado de controlo e circulação dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo (ver relatório completo) 9 Antigo Sistema de Trânsito (procedimento baseado em suporte de papel, tal como descrito no relatório completo) Resumo - 15 de Setembro de 2003 página 6 DV\488410PT.doc 6/8 PE

7 retirar qualquer benefício do NSTI antes da Fase 3.2, altura em que ficará disponível uma função essencial, ou seja, a gestão de garantias. Além do mais, os grandes operadores económicos que possuem instalações em vários países não podem utilizar o mesmo software para apresentar as declarações de trânsito por via electrónica em diferentes países. Nestas condições, consideramos necessária a adopção de medidas destinadas a incentivar potenciais utilizadores, nomeadamente uma migração rápida e bem sucedida da Fase 3.1 para a 3.2 e a oferta aos operadores económicos da possibilidade de utilizarem o mesmo software EDI 10 para apresentarem declarações em qualquer país participante no NSTI. As administrações aduaneiras têm de decidir mandatar a DG Taxud para desenvolver este módulo único, mesmo contrariando o princípio da subsidiariedade e a decisão de implementar uma arquitectura distribuída. 3. Foram identificados problemas ao nível dos recursos humanos, mas entendemos que a maior parte deles são temporários, isto é, são imputáveis à fase de arranque ou de consolidação das operações. Embora a implementação do NSTI pudesse ter sido muito exigente em termos de recursos humanos, a decisão tomada por 16 países de implementar o MCC 11 deveria também ser considerada como um meio para resolver o problema, já que essa implementação requer menos recursos humanos do que o desenvolvimento de uma Aplicação de Trânsito Nacional (NTA) própria. 5. Conclusões sobre o NSTI 5.1 Eficiência e eficácia do NSTI Os custos da implementação do NSTI parecem ser muito elevados ( euros e 531 homens/ano até esta data 12 ), mas as administrações aduaneiras esperam reduções significativas dos custos operacionais (por exemplo, a administração aduaneira checa espera poder libertar cerca de 500 funcionários aduaneiros da operação do sistema de trânsito e afectá-los a outras tarefas). Ainda que as reduções dos custos não sejam muito significativas noutros países, o NSTI parece oferecer a cada país participante algo mais do que uma rentabilidade satisfatória do investimento, e isto antes de se considerar o impacto positivo ou negativo do NSTI no comércio e na luta contra a fraude! Uma grande parte dos recursos da DG Taxud foi afectada à aplicação de software MCC/ECN 13. Desta forma, a DG Taxud criou de facto uma harmonização parcial, graças à utilização da MCC por 16 de 26 administrações aduaneiras. Isto poderá constituir um passo concreto rumo à criação de um quadro para os serviços aduaneiros que permitirá que os serviços aduaneiros nacionais funcionem como se 10 Intercâmbio Electrónico de Dados (ver relatório completo) 11 Aplicação "standard" mínima (ver relatório completo) 12 Os montantes representam a contribuição da DG Taxud, de 9 Estados-Membros da UE (Áustria, Dinamarca, Finlândia, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Reino Unido e Suécia), de 4 países da EFTA e de Visegrado (Eslováquia, Polónia, República Checa e Suíça) e de outros 4 países candidatos à adesão (Chipre, Eslovénia, Estónia e Lituânia), desde Destes montantes, a DG Taxud utilizou euros e 413 homens/mês até Os dados referentes a 2003 não incluem a Grécia nem os Países Baixos. 13 Rede intermédia EDIFACT CCN/CSI (ver relatório completo) Resumo - 15 de Setembro de 2003 página 7 DV\488410PT.doc 7/8 PE

8 fossem apenas um. Embora este objectivo seja partilhado pela DG Taxud e pelas associações de operadores económicos, as administrações aduaneiras mostram-se bastante passivas em relação a ele. 5.2 Impacto 1. O NSTI é uma ferramenta que permite simplificar os procedimentos administrativos e proporcionar benefícios tanto aos operadores económicos como aos funcionários aduaneiros. Actualmente, porém, operadores económicos e administrações aduaneiras debatem-se com a existência de dois sistemas paralelos (o NSTI e o OTS). Parece que os operadores económicos são os mais prejudicados com esta situação. Logo, o objectivo da simplificação dos procedimentos administrativos ainda não foi alcançado. 2. O NSTI é um dos meios para prevenir e combater a fraude como se refere no ponto 2 supra. Uma vez que o NSTI só esteve em funcionamento durante alguns meses e foi utilizado para um número limitado de mensagens, não existe actualmente qualquer possibilidade de avaliar o impacto deste sistema na prevenção da fraude. Porém, não é provável que esse impacto seja muito significativo enquanto for possível contornar o NSTI através dos procedimentos OTS. 5.3 Relevância do NSTI Consideramos que o objectivo definido para o projecto, ainda que ambicioso, responde aos problemas das administrações aduaneiras. A informação que recebemos de determinadas associações de operadores económicos leva-nos a concluir que nem todas as necessidades da comunidade de operadores económicos foram devidamente avaliadas. Assim, para os próximos passos e para os futuros projectos de natureza similar, proporíamos a melhoria do processo de consulta e de comunicação com outras partes interessadas para além das administrações nacionais, mesmo que essas partes tenham exigências antagónicas e seja necessário recorrer à arbitragem. Será também necessário transmitir claramente os objectivos desses futuros projectos a todos os intervenientes. Há dez anos, era muito difícil apurar o número de movimentos de trânsito e outras informações conexas, e parece que essa dificuldade ainda se faz sentir nos dias de hoje. Consequentemente, a informação recolhida através do NSTI deveria ser considerada para fins estatísticos, tanto a nível nacional como a nível comunitário. Resumo - 15 de Setembro de 2003 página 8 DV\488410PT.doc 8/8 PE