REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE: AFRONTA AO DIREITO À MORADIA E A PRESERVAÇÃO AMBIENTAL FOUNDED ADJUSTMENT IN SLUM AREAS

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1 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE: AFRONTA AO DIREITO À MORADIA E A PRESERVAÇÃO AMBIENTAL FOUNDED ADJUSTMENT IN SLUM AREAS Jeane Aparecida Rombi de Godoy Rosin Norma sueli Padilha RESUMO Este artigo tem por objetivo desenvolver reflexões sobre a sustentabilidade de políticas publicas de regularização fundiária, tendo como base analítica a problemática sócio-ambiental oriunda da ocupação do espaço urbano em APP - Área de Preservação Permanente. Nesse sentido, a produção do espaço urbano é direcionada pela intervenção do capital incorporador que orienta o deslocamento espacial, visando à potencialidade de determinada área, ou seja, promovendo a especulação imobiliária. Nessa dinâmica, as famílias de menor poder aquisitivo são remetidas a regiões periféricas e desvalorizadas, onde se proliferam os assentamentos irregulares, como por exemplo, as favelas. Os impactos ambientais oriundos do uso e a ocupação desordenada do solo urbano, principalmente de ecossistemas frágeis, como as áreas de preservação permanente, têm provocado danos ambientais e colocando em risco o equilíbrio ambiental. Na contramão desse contexto, o Estado adotou o discurso da regularização fundária em áreas faveladas, onde a terra tem baixo valor agregado, justificando o alto custo como inviabilidade de programas habitacionais de remoção. Assim, observa-se que o interesse social, ainda que oculte o interesse político da classe dominante, em regra, se sobrepõe ao interesse ambiental. Todavia, a regularização fundiária nas favelas, somente com o intuito político de legalizar a informalidade destes assentamentos, seria o mesmo que promover uma Política Urbana de sedimentação (consolidação) da miséria. Este tipo de intervenção se restringe ao aspecto legal da posse da terra, numa tentativa equivocada de ordenamento do solo urbano, sem promover o resgate daquele cidadão que foi estigmatizado socialmente por residir em áreas faveladas, e tampouco resgatar o equilíbrio ambiental das áreas degradadas. PALAVRAS-CHAVES: Direito Urbanístico. Direito à moradia. Políticas Públicas de Regularização Fundiária em APP - Áreas de Preservação Permanente. ABSTRACT This article aims to reflect on the legal regularization in APP- Permanent Preservation Area. The production of urban space is targeted by the intervention of the capital developer that drives the spatial displacement, aimed at the potential of a given area, in other words, promoting real-state speculation. In this dynamic, families with lower purchasing power are sent to outlying and devalued regions, where a proliferation of irregular settlements are made, the slums, for instance. The environmental impacts from the use and disordered occupation of the urban land, especially in fragile ecosystems, such as permanent preservation areas, have caused environmental damage and threatening the environmental balance. Going against this context, the State adopted the discourse of the settlement founded in slum areas, where land value is low, justifying the high cost as an unavailability of housing programs for removal. Thus, it is observed that the social interest, even hiding the political interest of the ruling class, normally overlaps the environmental interest. However, land use regulation in the slums, only with a political intention to legalize the informality of this settlement, would be the same as to promote Urban Policy sedimentation (consolidation) of misery. This kind of intervention is restricted to the legal aspect of land ownership, in a misguided attempt to planning the urban land, without rescuing that citizen from being socially stigmatized by living in slum areas. KEYWORDS: Urban Planning Law. Environmental Law. Adjustment Fund. 1. INTRODUÇÃO O III Fórum Urbano Mundial da UN-HABITAT, assim como seu Relatório de sobre a Situação Mundial das Cidades 2006/2007, mobilizou com sucesso o interesse global para a deterioração das condições sociais e ambientais de localidades urbanas. O processo de globalização também atraiu a atenção mundial, tanto para o potencial produtivo das cidades, como para o seu custo humano. (UNFPA, 2007, p. 02) Segundo projeções da ONU Organização das Nações Unidas, a população global poderá ser estabilizada no ano de 2010 com valor médio de 10,5 bilhões de habitantes. Embora as previsões de uma superexplosão demográficas não se confirmem frustrando a visão malthusiana[1] da questão, há um aspecto preocupante que deve ser abordado. Trata-se do crescimento espacial desigual, pois de cada dez novos nascimentos, nove ocorrerão em países periféricos. Alem disso, a curva de crescimento da população das cidades com mais de 100mil habitantes tem sido muito mais acentuada do que a população total. O aumento da concentração urbana pode suplantar a capacidade de suporte dos ecossistemas urbanos para a manutenção equilibrada da vida. O Brasil, nesta última década, apresentou um crescimento da população urbana em média de 3% contra um decréscimo de 0,6% da população rural. As cidades médias foram as que mais cresceram no período, possuindo o país 85 cidades com uma população entre e habitantes. A conseqüência desse tipo de crescimento demográfico, aliada às restrições econômicas ocorridas nestas últimas décadas, é a tendência de um caráter anárquico da urbanização brasileira, com a conseqüente * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

2 queda da qualidade de vida urbana. Este processo está associado à degradação ambiental, que afeta mais fortemente os grupos de menor renda, ou seja, as populações mais carentes estão assentadas em áreas desprovidas de infra-estrutura e também estão, freqüentemente, em espaços urbanos de alto risco sujeito a enchentes, deslizamentos e processos erosivos. Na realidade, as cidades brasileiras são frutos de processos muito equivocados de planejamento e gestão, onde as conseqüências podem ser avaliadas a partir da diversidade de problemas existente em toda a rede urbana do país. Neste contexto, Lucas (2008) salienta, Diversos fatores, principalmente o processo de acumulação de capital e concentração de riquezas típicas do capitalismo periférico, contribuíram para o quadro de segregação espacial existente nos paises em desenvolvimento. A propriedade imobiliária, neste contexto, aparece como mais uma fonte de concentração de riqueza e poder político, restrita a grupos privilegiados. O que se observa hoje é um quadro de exclusão generalizado para a maioria dos moradores de centros urbanos: das decisões políticas, do acesso ao emprego formal, do acesso à moradia digna e infra-estrutura urbana, do direito a cidade e, principalmente, do direito a cidadania. A ordem jurídica em vigor, privilegiando o direito de propriedade individual e utilizando-se de leis elitistas, reforça o quadro de segregação, protegendo o patrimônio imobiliário de uma camada da população enquanto impele a grande massa de trabalhadores para a ilegalidade. (LUCAS, 2008, p. 56) Diante dessa realidade, a priorização de implantação de uma política de desenvolvimento urbano é uma decisão governamental de forte conotação social e política. Durante muito tempo, a gestão das cidades deparou-se com grandes dificuldades para sua implementação, em função da ausência de instrumentos legais que dessem sustentação a vários fenômenos urbanos. Dentre eles, podem ser citados com destaque, os relativos à especulação imobiliária e a dificuldade de efetivação de operações urbanas que envolvessem, num mesmo processo, a iniciativa privada e poder público. Com essa finalidade, uma série de inovações legais ocorridas na década de 70, dentre as quais destaca-se a instituição das Regiões Metropolitanas e a sanção da Lei Lehmann que tratou dos processos de parcelamento do solo para fins urbanos, não foram suficiente para fazer frente aos sérios problemas urbanos que desencadearam a situação cada vez mais grave de desigualdade social, degradação ambiental progressiva e de redução da qualidade de vida urbana (MOTA, 1999). Nesta mesma década, o antigo Conselho Nacional de Política Urbana (CNPU) desenvolveu estudos de desenvolvimento urbano, que provocaram um conjunto de reações impedindo o avanço do tratamento destas questões. No final da década de 80, com as discussões para formulação da Constituição da República Federativa do Brasil, houve a retomada dos princípios preconizados na antiga legislação de desenvolvimento urbano, cuja defesa motivou a organização do denominado Movimento Nacional pela Reforma Urbana, constituída por representantes de universidades, organizações não governamentais, centros de pesquisa, movimentos populares e instituições técnicas e profissionais ligados à questão urbana. Uma das ações deste movimento foi à organização de um evento nacional que propôs a criação do Fórum Nacional de Reforma Urbana, devendo este ser o grande responsável pelo acompanhamento da tramitação dos dispositivos, em primeira instância, junto à Assembléia Constituinte, e, posteriormente, durante a sua regulamentação, por meio do próprio Estatuto da Cidade Lei Federal nº , de 10 de julho de 2001 (HARDT, 2000). Após avanços e retrocessos no processo de inovação na formulação de instrumentos destinados a enfrentar os principais problemas urbanos, os princípios defendidos pelo movimento Nacional de Reforma Urbana, foram tratados politicamente pela tramitação do dispositivo originariamente denominado de Lei de Desenvolvimento Urbano e hoje aprovado, sob o título de Estatuto da Cidade. Este instrumento representou um importante elemento que disponibilizou aos gestores urbanos e, em particular, ao processo de planejamento urbano e regional, meios capazes de enfrentar vários dos principais problemas agravados nas últimas décadas. Este movimento deu uma nova abordagem à questão urbana, implicando uma nova concepção intelectual e moral da sociedade, ou seja, uma nova ética urbana. E foi, justamente neste contexto que surgiu a idéia de Cidade de Todos como espaço apropriado para efetivação dos direitos fundamentais. Segundo Fernandes (2005), o Estatuto da Cidade visou à garantia do direito à cidade sustentável, impondo claramente como condição fundamental a compreensão dos processos e conflitos no desenvolvimento urbano, pois o direito aos benefícios sociais não podiam ser direcionados apenas a uma parcela da população, ou seja, somente haveria justiça na destinação dos benefícios se a grande maioria dos habitantes da cidade, tivessem acessos democráticos aos mesmos. Diante desse contexto, e a gritante emergência de fazer frente a essas tendências, organizações e movimentos articulados no Fórum Social Mundial (2001), assumiram o compromisso de construir um modelo sustentável de sociedade e vida urbana, baseado nos princípios de solidariedade, liberdade e igualdade, dignidade e justiça social, fundamentados no respeito às diferenças sócio-culturais urbanas. Segundo Saule Jr. (2007), desde então, um conjunto de movimentos populares, organizações não governamentais, associações de profissionais, fórum e redes nacionais e internacionais da sociedade civil comprometidas com as lutas sociais por cidade mais justas, democráticas, humana e sustentável, vêm * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

3 construindo a Carta Mundial pelo Direito à Cidade, com o propósito de estabelecer compromissos e medidas que devem ser assumidos pela sociedade civil, pelos governos locais e nacionais, parlamentares e pelos organismos internacionais para que todas as pessoas possam viver com dignidade em áreas urbanas. Em meio tais propósitos foi editada a lei n , de 10 de julho de 2001, com a finalidade primordial de regulamentar o capítulo da política urbana da Constituição Federal de 1988, onde o direito a cidade, passa a ser entendido como um direito fundamental no direito brasileiro, integrando a categoria dos direitos coletivos e difusos. Nesta mesma corrente Saule Junior (1997, p. 61) afirma as funções sociais da cidade podem ser consideradas como uma categoria de interesses difusos, uma vez que não é possível identificar os sujeitos. As funções sociais da cidade, na verdade, são interesses difusos, pois não há como identificar os sujeitos afetados pelas atividades e funções nas cidades, os proprietários, moradores, trabalhadores, comerciantes, migrantes, têm como contingência habitar e usar um mesmo espaço territorial, a relação que se estabelece entre os sujeitos é a cidade, que é um bem de vida difuso. [...] As funções sociais da cidade estarão sendo desenvolvidas de forma plena quando houver redução das desigualdades sociais, promoção da justiça social e melhoria da qualidade de vida urbana. Esse preceito constitucional serve como referência para impedir medidas e ações dos agentes públicos e privados que gerem situações de segregação e exclusão da população pobre. (SAULE JUNIOR, 1997, p. 61) Diante do exposto, Saule Junior (1997, p. 61) enfatiza que só será alcançada a função social da cidade, quando a população tiver acesso à moradia, transporte público, saneamento, cultura, lazer, segurança, educação, saúde e demais benefícios sócio-ambientais. Desse modo, se torna evidente a urgência em transformar este estado de coisas, com o repensar do atual cenário urbano sob a luz do direito fundamental à moradia e à cidadania. 2. SEGREGAÇÃO SOCIAL: DILEMA URBANO DAS FAVELAS Atualmente, um quadro extremo de desigualdade na distribuição de riquezas, pode ser encontrado na maioria das cidades brasileiras, onde uma parcela significativa da população vive em situação de risco social e ambiental, imposta pela condição sócio-econômica. A ausência de uma política habitacional voltada para a camada mais pobre da população, juntamente com a ação livre do mercado imobiliário sem comprometimento social é um dos fatores que promovem exclusão e segregação espacial nas cidades brasileiras. Impossibilidade de acessar um mercado imobiliário formal, e sem contar com políticas públicas de provisão habitacional, grande parcela da população é empurrada para informalidade do espaço urbano. (LUCAS, 2008, p. 12) O resultado desse cenário se materializa de um lado na cidade legal que reflete a produção do capital e do outro lado à cidade ilegal, composta pelos excluídos das benesses do capital. Esta última é classificada como uma população de menor poder aquisitivo ou de menor renda, tem em comum os mesmos tipos de carências: se alimentam mal e muitas vezes passam fome, residem em construções precárias ou são moradores de ruas, a maioria tem subempregos ou estão desempregados, apresentam problemas familiares, tem baixos níveis educacionais e culturais, tem dificuldades de ter acesso aos serviços públicos de saneamento, etc. No mesmo contexto, Lucas (2008) complementa, A proliferação de assentamentos precários e irregulares em áreas cada vez mais distantes do mercado de trabalho e dos centros urbanos, desprovidos de infra-estrutura, não visadas pelo mercado imobiliário formal, é uma das formas de materialização das desigualdades sociais, no qual milhões de brasileiros se vêem excluídos do mercado formal de trabalho, de acesso a terra, do exercício pleno de sua cidadania. (LUCAS, 2008, p. 12) Na dinâmica da produção do espaço, esses indivíduos, sofrem pela segregação[2] social, que os remetem para áreas periféricas, como forma de ocultar a miséria oriunda do capitalismo. A produção do solo urbano, em regra, se dá pelas intervenções do capital incorporador, que tem a capacidade de modificar e direcionar o seu crescimento. [...] a produção do espaço se realiza sob a égide da propriedade privada do solo urbano; onde o espaço fragmentado é vendido em pedaços tornando-se intercambiável a partir de operações que se realizam através e no mercado; tendencialmente produzido enquanto mercadoria: deste modo o espaço entra no circuito da troca, generalizando-se na sua dimensão de mercadoria. Neste contexto, o espaço é fragmentado, explorado, e as possibilidades de ocupá-lo se redefinem constantemente em função da contradição crescente entre a abundância e a escassez, o que explica a emergência de uma nova lógica associada a uma nova forma de dominação do espaço que se reproduz ordenando e direcionando a ocupação a partir da interferência do estado. (CARLOS, 2004, p. 91) * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

4 Todavia, deve-se considerar que o usuário da terra é motivado na aquisição de um terreno, mediante as vantagens, sejam estas de origem objetivas (o valor do imóvel e a possibilidade de lucro) ou pela subjetividade (o fim que será dado ao imóvel). Considerando o mercado imobiliário, Smolka (1987) explica que um imóvel urbano (por exemplo: um terreno) pode vir a sofrer uma valorização potencial mediante a influência que seus proprietários fundiários possam exercer sobre o uso da terra. Para Campos (1989) os fatores exógenos ao circuito imobiliário salientam o processo de disputa da renda fundiária, onde surge a figura do ganho fundiário real (onde o proprietário no momento da venda obtém uma renda real referente ao entorno do terreno) e renda fundiária virtual (onde há uma expectativa de valorização futura, caracterizada pelo autor como renda virtual). Deste modo a intervenção do capital incorporador interfere diretamente na produção do espaço urbano, onde, por exemplo, ao constatar um alto nível de densidade predial, promove a verticalização com o fim de aferir lucro mediante a demanda existente sobre determinado setor da cidade. Entretanto, este mesmo capital incorporador orienta o deslocamento espacial, visando à potencialidade de determinada área, ou seja, promovendo a especulação imobiliária. Além destes fatores, Lucas (2008), salienta o conflito das normas ambientais e urbanísticas ao regular o processo de produção do espaço. Verificamos que há um deslocamento entre as exigências contidas nas normas urbanística e ambiental e a forma de produção do espaço urbano. A legislação urbanística, ao adotar padrões idealizados para o uso do solo urbano visando proteger áreas mais nobres da cidade muitas vezes impede a produção habitacional a preços acessíveis para a camada mais pobre. A legislação ambiental, ao impor restrições significativas ao uso e ocupação do solo nas áreas protegidas, torna as mesmas áreas desvalorizadas pelo mercado imobiliário formal. E é justamente nesta área que a parcela da população não atendida pelo mercado formal irá se instalar: áreas de mananciais, margens de cursos d água, encosta e outras áreas de proteção ambiental. (LUCAS, 2008, p. 12) Desse modo, a problemática dos assentamentos irregulares presentes em muitas cidades, não pode ser definida, apenas como uma questão ambiental, uma vez que o alarmante déficit habitacional a torna igualmente uma questão social. O reflexo desta situação fica claramente evidenciado, nos apontamentos de Edésio Fernandes (2004), onde autor esclarece que, a informalidade urbana acontece por uma combinação de causas, sendo as mais freqüentes: A carência de opções de moradias adequadas e acessíveis para os grupos mais pobres, devido à ação de mercados especulativos e informais; os sistemas políticos clientelistas; bem como o padrão de planejamento urbano e gestão que se faz no Brasil, um planejamento elitista e tecnocrático, baseado em critérios técnicos ideais, mas que expressam as realidades sócio-econômicas de produção e de acesso à terra urbana. (FERNANDES, 2004, p ) Nas cidades, onde o solo urbano é objeto de especulação imobiliária, comumente encontramos famílias de menor renda ocupando regiões periféricas, desvalorizadas, como por exemplo: áreas insalubres nas proximidades de parques industriais, assim como os fundos de vales, áreas de encostas morros, etc. Intensificando a complexidade da questão, temos uma parcela significativa desses espaços decorrentes de ocupações clandestinas. Esses locais, em regra, não oferecem condições mínimas de habitabilidade e infraestrutura básica à boa parte dos seus moradores, ou seja, os mesmos não têm acesso a serviços públicos e vivem em situação de vulnerabilidade social decorrentes da inadequada e incipiente estrutura existentes em assentamentos e construções ilegais. A pobreza, a mendicância e a falta de moradia tem sido parte do cenário urbano desde as primeiras cidades da Mesopotâmia. Os pobres, em sua maioria, são relegados a áreas socialmente segregadas, genericamente chamadas favelas. Nosso conceito de favelas data da revolução industrial e lembra a esqualidez dos bairros pobres do séc. XIX em Londres, ou do início do séc.xx em Nova Iorque. As características básicas da vida na favela não mudam: a diferença hoje é de escala. Os moradores de favelas no novo milênio não são mais alguns milhares, em algumas cidades de um continente em processo de rápida industrialização. As favelas abrigam um em cada três moradores das cidades, um bilhão de pessoas, um sexto da população do planeta. (UNFPA,2007,p.16) Segundo Fernandes (2006, p.14), atualmente no Brasil, aproximadamente entre 60% e 70% da população urbana vivem em assentamentos e construções ilegais em favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, cortiços, etc. - sendo que em média 20% da população vivem em favelas. Essa realidade demonstra a desigualdade e heterogeneidade, baseado num modelo de segregação social e territorial. As favelas se caracterizam por ocupações espontâneas por uma população de menor poder aquisitivo, em vazios urbanos privados (glebas e terrenos vagos, podendo ser inclusive em APP Área de Preservação Permanente) ou públicos (áreas afetadas de uso comum[3] ou bens de uso especial[4], onde são reguladas pelo regime jurídico administrativo, passando a ter características de inalienabilidade[5], impenhorabilidade[6] e imprescritibilidade[7]). * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

5 Esses espaços são constituídos por um amontoado de construções precárias ao longo dos becos e vielas estreitas, em condições sub-humanas para habitação. O ambiente é insalubre, não há distribuição de água potável, tratamento de esgoto, coleta de resíduos sólidos, ou distribuição de energia elétrica etc., sendo que a pouca infra-estrutura do local provém de ligações clandestinas (gatos). Os habitantes da favela são privados de serviços públicos, como escolas, atendimento médico, segurança, etc., bem como, não tem oferta de espaços públicos destinados a recreação, sendo que a maioria das crianças brincam em meio ao lixo que se amontoa ao longo dos becos fétidos, onde o esgoto corre a céu aberto. Neste ambiente sombrio e insalubre, onde o poder público se faz omisso, a ordem é ditada, em regra, por grupos armados ligados ao narcotráfico, que promovem o terror entre os moradores do local. Assim, a favela se apresenta como terra de nínguem, esquecida pelo poder público. Neste espaço às crianças têm a infância roubada, a prostituição é imposta como modo de subsistência e boa parte dos menores são seduzidos ou recrutados por alguma facção criminosa. A outra face da favela, são os impactos ambientais oriundos do uso e ocupação desordenada destas áreas, principalmente de ecossistemas frágeis, como as APP - Áreas de Preservação Permanente. Mazetto (2000) ensina que esses impactos não se restringem apenas alterações adversas in pejus do equilíbrio ecológico, mas estão relacionadas à qualidade de vida humana. Os problemas ambientais não estão restritos aos efeitos das alterações provocadas pelo homem na natureza, que colocam em risco sua própria sobrevivência como espécie, eles também estão relacionados ao próprio espaço construído pelo homem, esse mundo artificial sobre a superfície terrestre, representado especialmente pelas cidades, onde as questões de ordem social e não apenas as de ordem física atuam de forma decisiva na qualidade de vida humana. (MAZETTO, 2000, p.21). Santos e Martins (2002, apud ROSSET, 2005, p. 6) ensinam que para se alcançar a qualidade de vida nos aglomerados urbanos, é preciso equacionar três âmbitos de análise: O primeiro, relaciona-se com a distribuição entre os aspectos materiais referentes às necessidades humanas básicas, essencialmente físicas e de infra-estruturas, tais como, as condições de habitações, de abastecimento de água, do sistema de saúde e os aspectos não materiais relacionados ao patrimônio cultural, a percepção individual da qualidade de vida e do bem estar dos indivíduos. O segundo, faz distinção entre os aspectos individuais (relacionados com a condição econômica, pessoal e familiar) e os coletivos (relacionados com os serviços básicos e os serviços públicos). E o terceiro faz a distinção dos aspectos objetivos por meio da definição de indicadores de natureza quantitativa e, os subjetivos quem incluem a percepção subjetiva que os indivíduos têm de qualidade de vida. (SANTOS E MARTINS, 2002, apud ROSSET, 2005, p. 6). Braga (2002, p. 1) esclarece que essa subjetividade do indivíduo esta atrelada idéia da satisfação de necessidades ou, pelo menos, da possibilidade de sua satisfação, quanto à idéia de falta de privação. Todavia, Left (2000, apud PISSOL, 2006, p. 4) preconiza que satisfação de necessidades apontada por Braga poderia ser ligada e limitada às partes igualitárias dos bens ambientais, relacionados à capacidade de produção e regeneração da natureza. Desta forma deve-se compreender que a qualidade de vida e a qualidade ambiental[8], apesar de ter dinâmicas próprias, devem ser consideradas dentro de um mesmo sistema, para implementação de uma proposta de sustentabilidade urbana. Para Acselrad (1999) a sustentabilidade urbana está estritamente relacionada a pólos distintos: [...] de um lado, aquele que privilegia uma representação técnica das cidades pela articulação da noção de sustentabilidade urbana aos modos de gestão dos fluxos de energia e materiais associados ao crescimento urbano; de outro, aquele que define a insustentabilidade das cidades pela queda da produtividade dos investimentos urbanos, ou seja, pela incapacidade destes últimos acompanharem o ritmo de crescimento das demandas sociais, o que coloca em jogo, o espaço urbano como território político. (ACSELRAD,1999, p. 79) Para equacionar estes pólos e obtermos a sustentabilidade urbana, há necessidade da promoção do ordenamento urbano, mediante aplicação de instrumentos jurídicos, como por exemplo: o Plano Diretor, a Legislação Orçamentária, o Código Ambiental, o Código de Obra, a Lei de Ocupação e Uso do Solo, a Lei de Parcelamento do Solo, Código Tributário, entre outros. A idéia de sustentabilidade poderia auxiliar na união entre as agendas ambiental e urbana, ao tratar de forma integrada os problemas sociais e ambientais urbanos - No entanto, o conceito, presente na legislação brasileira principalmente no Estatuto da Cidade ao incluir o direito a cidades sustentáveis como uma das diretrizes da política urbana tem um caráter ambíguo que permite sua apropriação no discurso de diferentes grupos sociais. O desenvolvimento sustentável também pode ser considerado como discurso ideológico, ao ocultar as contradições intrínsecas ao próprio modelo capitalista de desenvolvimento, os conflitos sociais e as disputas pelo solo urbano. [...] Diante do exposto, face ao grau de informalidade observado nas cidades brasileiras, em especial nas regiões metropolitanas, considerando que importante parcela dessa irregularidade se concentra em áreas ambientalmente frágeis o estudo de soluções que viabilizem tanto a inserção dos assentamentos irregulares na cidade formal quanto o enfrentamento do passivo ambiental representa uma forma de garantir o direito à cidades sustentáveis.(lucas, 2008, p13) Neste sentido, o atual momento desponta-se em novos caminhos de atuação no enfrentamento da * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

6 questão, iniciado pela nova abordagem resultante da evolução conceitual do termo de Regularização Fundiária e, principalmente pela adoção de novos mecanismos para trabalhar com a delicada questão. Não se pode ignorar que, importantes ações já foram implementadas em várias regiões do País, com a preocupação de promover a regularização dos assentamentos ilegais e melhorias urbanísticas, entretanto os resultados obtidos estão longe de atender a crescente demanda de informalidade que caracterizam estas ocupações. Visão que de certa forma, é compartilhada por Lucas (2008), quando esclarece, A prática de regularização fundiária nos municípios brasileiros tem enfrentado diversos entraves. Para as regularizações em APP, vários obstáculos apresentados são inerentes ao processo de regularização de parcelamentos, não tendo relação direta com as normas ambientais: inexistência de organização comunitária, problemas relativos à gleba (titularidade, descrição) de alto custo para contratação de projetos, recursos insuficientes para implantação de obras, morosidade do processo de regularização e padrões urbanísticos incompatíveis com os assentamentos. (LUCAS, 2008, p.147) Deste modo, a de se ter cautela ao se implementar a regularização fundiária, principalmente em áreas de APP, considerando a vulnerabilidade ambiental desses espaços, e ainda, pela iminente necessidade de se preservar a vida desta população que se encontra em áreas de risco (deslizamento, escorregamento, alagamento, etc), visto que qualquer posicionamente a ser adotado, estará intrinssicamente relacionada com a dignidade da pessoa humana. 3. LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA A Constituição Federal de 1988 inovou ao reservar um capítulo às questões do ordenamento urbano. Em dois artigos (art.182 e art. 183), os autores do Texto Constitucional colocaram no papel os primeiros tópicos legais para a implementação de política urbana. Nesse contexto, é preciso que se compreenda, antes e acima de tudo, que a Constituição Federal traça os objetivos fundamentais do Estado brasileiro na construção de uma sociedade justa e solidária, na promoção desenvolvimento nacional, bem como na erradicação da pobreza e da marginalização, com a redução das desigualdades sociais e regionais (art.3). Estes objetivos constroem, entre outros, a noção da função social da propriedade, porque está explicita a ligação do direito de propriedade ao dever fundamental de atendimento às necessidades socais. É essa composição de solidariedade, justiça e desenvolvimento que deve estar inserto na noção de função social, como desdobramento do ideal da dignidade da pessoa humana, fundamento expresso da Constituição Federal. (CORTIANO JUNIOR, 2002, p.153) No artigo 182 da Carta Magna, coloca como preceito da política urbana, a realização do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade que [...] é cumprida quando proporciona a seus habitantes o direito à vida, à segurança, à igualdade, à propriedade e à liberdade (CF, art. 5º, caput), bem como quanto garante a todos um piso vital mínimo, compreendido pelos direitos sociais à educação, à saúde, ao lazer, ao trabalho, à previdência social, à maternidade, à infância, à assistência aos desempregados, entre outros encontrados no art. 6º. (FIORILLO, 2003, p. 257) Conforme enfoca Fiorillo (2003), a política urbana deve assegurar a função social da cidade de modo a promover a dignidade da pessoa humana segundo os princípios constitucionais. Para Silva (1998, p.93) um Estado Democrático de Direito, deve promover a dignidade da pessoa humana, oferecendo as condições mínimas de existência. Assim, é papel do Estado, como uma entidade reguladora e mediadora das relações e conflitos oriundos entre os interesses particulares e os interesses comuns (de ordem pública), encontrar mecanismo para mitigar as desigualdades socioeconômicas da sociedade brasileira. Nesta corrente, Saule Júnior (2005) explica que o Estatuto da Cidade vem definir quais são as ferramentas que o Poder Público, especialmente o Município, deve utilizar para enfrentar os problemas de desigualdade social e territorial nas cidades. Fiorillo (2003, p.236) ensina que a grande inovação desta Lei (Estatuto da Cidade) é que as normas de ordem pública e interesse social foram alinhavadas com o equilíbrio ambiental, deixando assim, de ter caráter única e exclusivamente individual e assumindo valores meta-individuais. Mancuso (1991, p. 275) complementa afirmando que, estas normas de ordem pública saem da esfera de atuação dos indivíduos isoladamente considerados, para surpreendê-los em sua dimensão coletiva. Todavia se o Estatuto da Cidade é uma caixa de ferramentas à disposição dos municípios para promover a ordem pública, interesse social e a preservação ambiental, a chave para abri-lo, na metáfora de Raquel Rolnik (1997), é o Plano Diretor. O Plano Diretor pode ser uma poderosa ferramenta para provocar uma mudança efetiva na * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

7 organização espacial dos adensamentos urbanos, ao ordenar uso e ocupação do solo urbano. Nessa dinâmica, esse diploma legal deve contemplar ações integradas e estratégicas, como por exemplo, a regularização fundiária[9], através da Usucapião Urbana, Concessão de Direito Real de Uso ou Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia. A Usucapião Especial Constitucional aplica-se no meio urbano como um instrumento de regularização fundiária, independente da vontade do Poder Público Municipal, assegurando o direito de propriedade a setores menos favorecidos nas áreas urbanas, onde está assentada a população de menor renda. É considerado um dos principais instrumentos de regularização fundiária, pois a forma de aquisição da propriedade se dá em decorrência do uso deste bem por um determinado tempo. A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia é um direito assegurado às pessoas de menor renda, desde que cumpram as condições estabelecidas em lei. Este instrumento visa à regularização da situação de milhões de famílias brasileiras que ocupam áreas pertencentes ao Poder Público. A Concessão de Direito Real de Uso é outra forma de conceder o direito de propriedade no intuito de cumprir a função social no meio urbano, podendo ser conferido de forma individual ou coletiva. Para a aplicação desta concessão, poderão ser utilizados instrumentos públicos ou administrativos, desde que registrado em Cartório de Registro de Imóveis. Este direito transfere-se por herança e por ato inter vivos. Todavia, há uma certa incoerência ao se pensar a regularização fundiária em áreas faveladas, visto que esses assentamentos, em regra, estão localizados em áreas ambientamente frageis. Entretanto, o inciso II, do artigo 2º da Resolução CONAMA 369/06[10] trouxe mecanismos para regularização fundiária em área de preservação permanente, condicionando esta intervenção nesses locais, mediante previsão no Plano Diretor, a serem delimitadas por ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social. Art. 2º O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento Ecológico-Econômico e Plano de Manejo das Unidades de Conservação, se existentes, nos seguintes casos: [...] II - interesse social: [...] c) a regularização fundiária sustentável de área urbana; Porém, esta resolução é clara ao condicionar a autorização à sustentabilidade da regularização fundiária que se pretende proceder. Segundo Castello (1996, p. 25.) para compreender o conceito de sustentabilidade, é importante perceber com clareza as tendências das relações homem-ambiente. Já Grostein (2001) considera que a sustentabilidade está atrelada ao componente físico-urbanístico dos aglomerados urbanos. O avanço do processo de urbanização, sua escala e velocidade, não constituem problema em si, não fosse o modo como ocorreu. A ele devemos estar atentos, pois a sustentabilidade do aglomerado urbano/metropolitano, em sua componente físico-urbanística, relaciona-se com as seguintes variáveis: a forma de ocupar o território, a disponibilidade de insumos para seu funcionamento (disponibilidade de água), a descarga de resíduos (destino e tratamento de esgoto e lixo); o grau de mobilidade da população no espaço urbano (qualidade do transporte público de massa); a oferta e o atendimento às necessidades da população por moradia, equipamentos sociais e serviços e a qualidade dos espaços públicos. Assim sendo, as políticas que os sustentam o parcelamento, uso e ocupação do solo e as práticas urbanísticas que viabilizam estas ações, tem papel efetivo na meta de conduzir as cidades no percurso do desenvolvimento sustentado. (GROSTEIN, 2001, p. 20) Assim, apesar da previsão legal da Resolução CONAMA 369/06, esta ao condicionar a regularização fundiária a sustentabilidade do meio, impôs restrições ambientais para aplicação deste instrumento urbanístico. Figueiredo (2004, p. 254) esclarece a áreas ocupadas por mananciais não são sempre passíveis de regularização, pois eventuais anistias concedidas a lotementos clandestinos podem colidir frontalmente com o disposto no artigo 225 da Constituição Federal. O autor defende que os loteadores devem ser responsabilizados pela ocupação irregular de mananciais, sendo lhe imputado as penalidades devidas pelo ato ilícito. Todavia, a promoção da regularização fundiária em áreas faveladas, sem a oferta de assentamentos dignos para a remoção das famílias, é o mesmo que confinar essa comunidade a um cárcere social, onde os conflitos sociais acentuam a miséria, geram violência e favorecem a criminalidade. Não podemos mais fazer de conta que a irregularidade urbana não é um problema ambiental ou que é somente deficiência do poder de polícia. Este enfrentamento exige conhecimento da realidade, engajamento das comunidades trabalhadas, e, sobretudo, atuação interdisciplinar e inter-órgãos, de modo que os mesmos problemas sejam vistos com outro olhar. Um olhar que responsabiliza e compromete a todos os setores da Administração Pública e que possibilite o nascer de estratégias e soluções a partir dos casos concretos, tendo como fio condutor a melhoria das condições urbano-ambientais das áreas trabalhadas e a dignidade da pessoa humana, gerando a tão almejada e propagada inclusão social (PRESTES, 2007, p. 410). * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

8 A intervensão do Estado em áreas faveladas, subentende-se como uma afronta ao princípio da dignidade da pessoa humana, afinal, esses assentamentos humanos precários (favelas), mesmo quando urbanizados, não oferecem condições fisicas e sociais para se alcançar a qualidade de vida dos seus moradores. Segundo Grostein (2000), essas áreas além de serem isalubres, oferecem riscos ambientais aos moradores do local. Nas parcelas da cidade, produzidas informalmente, onde predominam os assentamentos populares e a ocupação desordenada, a combinação dos processos de construção do espaço com as condições precárias de vida urbana geram problemas sócio-ambientais e situações de risco, que afetam tanto o espaço físico, quanto a saúde pública, entre outros podemos citar: desastres provocados por erosão, enchentes, deslizamentos; destruição indiscriminada de florestas e áreas protegidas; contaminação do lençol freático ou das represas de abastecimento de água; epidemias e doenças provocadas por umidade e falta de ventilação nas moradias improvisadas, ou por esgoto e águas servidas que correm a céu aberto. A escala e a freqüência com que estes fenômenos se multiplicam nas cidades revelam a relação estrutural entre os processos e padrões de expansão urbana da cidade informal e o agravamento dos problemas sócio-ambientais. (GROSTEIN, 2000, p. 22) Sendo assim, é impossível garantir qualquer sustentabilidade sem intervir no padrão de desenvolvimento urbano excludente de nossas cidades, uma vez que as ocupações irregulares de moradias em áreas ambientalmente frágeis são apenas mais uma faceta da questão, em que se agregam questões socioeconômicas e ambientais, resultado direto da falta de políticas públicas adequadas à realidade de cada assentamento humano. Nesta abordagem, Scheid (2008) defende que A reconstrução dos direitos humanos para a realização da dignidade da pessoa humana impõe uma tomada de consciência universal acerca da situação precária em que vive considerável parcela da população, para então ser possível a adoção de medidas direcionadas e concretas capazes de emancipar esses indivíduos das amarras da indignidade. (SCHEID, 2008, p.30) Scheid (2008, p.14) acredita que a cidade deve ser pensada como espaço para o exercício garantido dos direitos humanos de todas as dimensões para todos indiscriminadamente, ou seja, a autora defende que o lócus de referência ético-normativa garantida por uma institucionalidade democrática ampliada e por políticas públicas transformadoras. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS É dever do Estado, intervir nas relações sociais e na organização do espaço urbano, de modo assegurar a dignidade da pessoa humana, estando diretamente norteado pelos princípios e fundamentos dos diretos humanos. A Constituição Federal e posteriormente o Estatuto da Cidade materializou juridicamente, todas as recomendações de tratados internacionais, para a promoção da sustentabilidade e humanização das cidades brasileiras, ao assegurar o direito à cidade. Por esta razão, as premissas deste direito acenam aos direitos civis, políticos, econômicos, sociais, ambientais, entre outros. Nessa lógica, o direito a cidade se materializa na construção da tão almejada sustentabilidade urbana que se inter-relaciona com o direito a vida, matriz de todos os direitos fundamentais. Por tanto, para uma efetiva aplicação dos direitos humanos e concretização do princípio da dignidade, se faz necessário superar os obstáculos do elitismo e estar comprometido com a vida humana, para promoção da equidade e justiça social em todas as dimensões da vida em cidades. Sendo assim, é impossível garantir qualquer sustentabilidade sem intervir no padrão de desenvolvimento urbano excludente de nossas cidades. Deste modo, conclui-se que, as ocupações irregulares de moradias em áreas ambientalmente frágeis são apenas mais uma faceta da questão, em que se agregam questões socioeconômicas e ambientais, resultado direto da falta de políticas públicas adequadas à realidade de cada assentamento humano. Todavia, a intervensão do Estado em áreas faveladas, pode ser compreendida como uma afronta ao princípio da dignidade da pessoa humana, afinal, esses assentamentos humanos precários (favelas), mesmo quando urbanizados, não oferecem condições fisicas e sociais capazes de promover a qualidade de vida a seus moradores. Desse modo, o Estado ao assumir o discurso da regularização fundária em áreas faveladas, onde a terra tem baixo valor agregado, como alternativa de viabilizar programas habitacionais para remoção da população local, acaba postergando o direito à cidade de todos. * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

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11 [1] Segundo Malthus (1983, p.282) expôs: Então, adotando meus postulados como certos, afirmo que o poder de crescimento da população é indefinidamente maior do que o poder que tem a terra de produzir meios de subsistência para o homem. [2] Para Lojkine (1981, p. 166 apud VILLAÇA, 1998, p. 143), a segregação é uma manifestação da renda fundiária urbana, um fenômeno produzido pelos mecanismos de formação dos preços do solo. [3] Bens de uso comum são aqueles destinados ao uso indistinto de toda a coletividade. Podem ser de uso gratuito (ruas, praias etc.) ou remunerado (estradas, parques etc.). Podem provir do destino natural do bem, por exemplo, rios, mares, ruas, praças, ou por lei ou ainda por ato administrativo. Mas há sempre uma afetação ao uso coletivo, Daí a incidência do regime jurídico administrativo. (PIRES, 2006, p. 60) [4] Bens de uso especial são aqueles destinados a uma finalidade especial, não são de uso indiscriminado da sociedade. Também podem ser de uso gratuito (repartições públicas, aeroportos etc.) ou remunerado (museu, teatro, etc.). Há sempre, como na categoria antecedente, uma afetação ao uso da Administração. E com isso também se justifica a subsunção ao regime jurídico administrativo. (PIRES, 2006, p. 60) [5] A inalienabilidade implica impossibilidade de alguém passar a propriedade de certo bem para outrem. Ela impede que certo bem público seja objeto de contratos de compra e venda, doação, permuta [...] (DI PIETRO, 2007, 114). A causa da inalienabilidade é a proteção do uso público e, por conseguinte, do interesse coletivo. (CRETELLA JÚNIOR, 1984, p. 33 apud DI PIETRO, 2007, 114). [6] Impenhorabilidade assegura que os bens públicos não sejam objetos de penhora, seja qual for modalidade. (PIRES, 2006, p. 63) [7] A imprescritibilidade é regra que afasta o elemento tempo como condição para aquisição de propriedade. Em razão dela, o decurso de tempo não favorece terceiro possuidor de qualquer tipo de bem público, de sorte a impossibilitar sua usucapião. (DI PIETRO, 2007, 117) [8] Para Guimarães (2005) o conceito de qualidade ambiental incorpora as dimensões materiais e imateriais do meio ambiente, podendo ser avaliado como substrato e mediador de todas as formas de vida. [9] Regularização fundiária é o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária (ESTATUTO DA CIDADE, 2002). Neste contexto o termo regularização tem sido usado pelas diversas municipalidades com sentidos diferentes, referindo-se em muitos casos somente à urbanização das áreas informais, isto é, aos programas de implementação de obras de infra-estrutura urbana e prestação de serviços públicos. Em outros casos, o termo tem sido usado para se referir tão-somente às políticas de legalização fundiária das áreas e dos lotes ocupados informalmente. Algumas experiências mais compreensivas têm tentado combinar, em alguma medida, essas duas dimensões fundamentais, quais sejam, urbanização e legalização. São ainda mais raros os programas que têm se proposto a promover a regularização das construções informais (FERNANDES, 2006, p. 19). [10] A Resolução CONAMA Nº 369, de 28 de março de 2006 que dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente - APP. * Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de

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